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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社區治理體制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞 治理能力 社會治理 大慶經驗
中圖分類號：C916 文獻標識碼：A
創新社會治理，意味著要創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機制以及社會治理績效評估等，是推進國家治理現代化題中應有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國地級市中啟動以扁平化管理，綜合執法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，發揮綜合組織協調優勢，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺，2012年在基層社會管理體制改革上先行先試，將市區原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創新社會治理模式被總結為“大慶經驗”。
1“大慶經驗”：社會治理的新探索
“大慶”之名源于石油、取之國慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發建設，1979年建市，是國家重要的能源基地和工業戰線的一面旗幟。
2005年，大慶市開始實施以“1+5”為基本脈絡的公安體制改革。“1”即以扁平化和綜合執法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機構改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”。“5”即在扁平化基礎上推行警務指揮，社區管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項深化改革舉措。該項創新警務工作機制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時也更合理的進行了警隊配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內部條線管理，處理好了體制和機制的關系。明確了上下級的職責，做到對口服務，資源集中，一對一責任、提高效率，百姓遇到應急問題時能夠及時得到相應的服務。
2009年，大慶市又率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，委員會的成立高度集中了社會資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺。在這場改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價值訴求被提上日程，正確處理了社會與政府的關系問題。在提倡政府工作做減法，社會治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉變政府職能，實現從管制、管理到服務的重大轉變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會做了加法，大力培育社會組織，充分發揮社會組織的作用。繼市委社會工作委員會成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統和“百湖民聲”網絡問政機制。在豐富了政治參與渠道的同時優化了群眾監督的入口，通過問情于民落實知情權，問需于民落實選舉權，問計于民落實參與權，問績于民落實監督權，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發了群眾主人翁意識，提高了政府解決問題的效率。
2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會管理體制改革上先行先試，將原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。新社區的合并改革了社區管理體制，使管理層級由市、區、街道、社區四級變為市、區、社區三級。新社區實行“一委一站一會”新模式?！耙晃奔瓷鐓^黨工委；“一站”即社區工作站，是政府在社區實施服務和管理的基礎平臺，內設綜合管理中心和公共服務中心；“一會”即居民議事會，是新社區議事協商機構。同時，實行“一社多居”，即在一個社區管理服務范圍內設置三到四個居委會，居委會不再參與行政管理事務，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發揮了公民自治組織的主觀能動性，從根本上改變了傳統社區管理體制存在的管理層級多、辦事流程繁瑣、社區自治和服務功能不強、居委會行政化傾向嚴重等問題。
縱觀三次社會治理模式的改革，從警務工作機制、民生工作機制到社區工作機制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。
2“大慶經驗”：有效社會治理的三個要點
區別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業化轉型道路以及經濟服務性的“浦東模式”，“大慶模式”開創了獨一無二的資源性城市轉型之路。以“浦東模式”作對比，其在改革開放的背景下，準確把握歷史機遇、大量吸引高端外資、走開發公司主導下的國家級開發區建設之路?；诂F代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環境善于吸收發達國家政府先進管理經驗的海派文化、大力發展高新技術產業和高端服務業，從源頭開展經濟建設。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負保障國家能源安全重任，陸續又扛起支撐龍江發展。其完全是主動作為，自力更生，以石油為支撐，以內生動力為驅動，追求經濟城市“雙轉型”的道路。因此總結大慶治理模式中的有效經驗作為折射鏡，亦是轉型中的中國社會治理一個良好的參考。
2.1創新社會治理準確定位，做到改體制與建機制同步
政府和社會的關系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個框架和結構，機制是一種規則和運行，體制問題解決了，機制問題同樣要解決好，否則體制就難以發揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結構性的改革，通過體制再造將人力、物力、財力、權力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實到社區、公安、公共服務等與百姓生活息息相關的領域。對于大慶市而言，在科學的框架設計下良性的運轉自己的機制，建立規范化的制度進行結構和資源上的轉型，以此來形成系統良好的動力機制、保障機制、激勵機制和運轉機制。動力機制促進保障機制的完善與健全，保障機制的周密使得激勵機制更富實際價值與作用，同時帶動運轉機制的活力，盤活了整個社會治理的生物鏈。
2.2創新社會治理提高公民參與度， 建立互信互任關系
公民的政治參與是社會治理創新中的主要環節，是監督政府的審判者與執行者。隨著基層民眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識的不斷增強，人民群眾對政府的期望越來越高，希望投入到社會治理與基層建設中來。同時，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現象也切實得需要基層群眾的民主公正的監督。因此政府與百姓之間應當形成良性互動的局面。政府提供增益，提升公民生活品質的同時保障維持的提供，使公民生活品質不降低，公民在享受公共服務的同時履行公民責任，認真務實的投入到政府監督中，起到規范政府行為的作用。
2.3創新社會治理堅持以人為本，全面提高社會治理能力
社會治理的目標是對公眾生活的改善，創新社會治理應當尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結構從最基本的溫飽需求向高水平高質量的小康需求轉變，公民對于公平、正義、人格、尊嚴等現代需求、價值觀看得越發重要。具體體現在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項目上個人利益的爭取上，更體現在公民爭取政治參與平等觀念的轉變，每一個人都積極投身于政府活動的監督與管理中。其次，隨著人員流動性的加強，逐步從有組織到組織相對弱化，從單位人向社會人的轉變，因此唯有全面提高社會治理能力，有效管理社會人的同時引導并支持社會人參與到社會管理中，投身于民間組織的建設中，社會治理才能良性運作。再者，人的思想價值觀念變得多元化，趨勢更加明顯。人們在信仰、道德、倫理方面有著不同的走向，因此加強社會治理能力，不僅僅體現在剛性需求的建設開發中，更應營造一個良好的社會文化，即時調整傳統的社會管理指導理念、體制機制、以及方法手段，強調社會治理的本質與核心當是“以人為本”。
3創新社會治理：由權力管制走向多元治理
轉型中的中國社會治理創新是國家現代化治理體系和治理能力現代化戰略中的一部分。社會主義和諧社會的構建離不開社會參與，創新社會治理意味著執政者從權利管制走向多元治理。“大慶經驗”是成功踐行創新社會治理的典范，轉型中的中國社會治理應當擇其益者，明確政府權力邊界，正確處理政府與社會的關系，改變執政觀念，提供公民更多參與社會治理的權限與渠道，積極培育社會組織的同時發揮社會組織在社會管理中的作用，真正做到在創新治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。
（1）制度規范問題。創新社會治理，意味著創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制等等，這就對公眾制度化組織化的參與提出了現代政治意義上的規范，對公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國公眾參與社會治理存在很多問題：參與社會治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學，程序不明確等等，在公眾參與機制不健全不規范的情況下也就導致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創新社會治理的背景下，應當完善公眾參與社會治理的制度規范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會治理獲得法律的保障。
（2）理念問題。在傳統國家，官民關系表現為“統治者和被統治者的關系”，而在現代國家，官民關系則體現為“委托與的關系”。在治理現代化的科學內涵中，治理不等同于統治。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協調、鼓勵、規范和閱讀形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態。政府與公眾應當是建設性的合作伙伴，共同承擔起社會治理的責任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權力的無限擴張，維護和實現公民的政治權益。
（3）培育與發展的問題。一個現代化的社會，一定是個社會組織極為發達的社會?，F代意義上的社會管理亦是一個政府分權社會增權的過程，即政府的權力從社會領域適當退出，留下的空間由社會組織填補。我國作為發展中國家里的發達國家，每萬人里擁有的社會組織的數量只有3.8個，法國是110個，日本是97個，發展中國家平均10個以上，足見我國的社會力量太弱?，F代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。黨和政府是治理的主體，社會組織和平民百姓同樣也是社會治理的主體，平等對待并有效發展才能盤活整個社會的治理能力，真正在創新社會治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。
參考文獻
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[4] 謝志強.體制再造：大慶社會治理的新探索[J].人民論壇，2014（16）.
【關鍵詞】城市社區；社區管理；問題；對策
一、我國城市社區管理中存在的問題
（一）社區管理體制還不健全
建設和諧城市社區首先要解決社區管理體制的問題。我國的社區治理主體單一，政府組織依靠自上而下的行政命令壟斷社區所有的資源，這一問題在大多數城市社區的管理體制中都普遍存在著，其特征為行政主導、政府干預過多。但由于受“政社不分”傳統體制的影響，政府和社會組織的職能不明晰，這樣就導致了社區管理體制創新的動力不足，社會組織很難正常發育。
（二）社區成員參與不足，自治體制需要進一步完善
目前，我國的社區自治主要存在兩個方面的問題：一是政府職能轉變不到位，社區自治組織行政化色彩濃厚。二是社區成員缺乏自治意識，社區參與普遍不足，影響了社區自治工作的推進。這主要是針對社區居民、駐社區單位成員和社區中介組織而言的。他們所參與的往往是一些由政府設計的項目，所謂參與也多是為了完成特定的任務。由于參與渠道不暢，社區成員的力量也就不能得到充分發揮，其社區歸屬感較弱。
（三）社區服務主體單一，服務內容不能有效滿足居民的需求
從整體上看，我國城市社區服務體系還不完善，服務主體單一。健全的社區服務體系，其主體應該是多元化的，不僅要有承擔社會服務職能的基層政府組織、居民自治組織、社區專業服務組織，還要有社區志愿者組織、社區中介組織及其他民間組織等非政府組織。但由于非政府組織缺乏獨立性，資金、資源有限，整體實力不強，在參與社區服務時勢單力薄，未能有效發揮服務主體的作用，導致城市社區服務主體單一。
（四）諸多因素制約社區文化建設
由于我國社區文化建設起步較晚，在建設過程中難免會遇到一些問題，有些問題已成為阻礙社區文化進一步發展的“瓶頸”。這些問題的存在使城市社區文化發展面臨困境，甚至影響和諧社區建設工作。另外，社區教育形式單一、教育內容無法滿足居民的實際需求，也是社區文化缺乏吸引力的重要原因。在制約社區文化發展的諸多因素中，城市社區文化建設人才資源匱乏也是一個不容忽視的問題。
二、解決城市社區管理中存在問題的途徑
社區管理體制改革是經濟體制轉變的必然要求，是政府職能轉變的必然結果，也是克服當前社區管理中存在問題的客觀需要。社區管理體制改革的目標就是要在現有體制基礎上，通過整合社區資源，吸收社會力量參與，構筑與社會主義市場經濟相適應的社區治理新模式。
（一）創新社區管理體制，實現社區多元治理
城市基層政府要轉變職能，解決“越位”、“缺位”的現象。就城市基層管理體制而言，政府應通過轉變職能，按照“政社分開”的原則理順與社區的關系，使政府行政和社區民主自治有效結合、協調發展。要明確街道、職能部門必須獨立承擔的行政管理職責，政府部門把該由自己管理的事情管好，不推給社區。城市基層政府組織要將涉及社區公共事務的社會工作（如社區保障、環衛清掃、計劃生育、社區服務、群眾文化等）從行政職能中分離出來，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則移交給社區去辦。要淡化社區管理的行政色彩。社區居民委員會等社區自治組織要不斷拓寬服務領域，提高服務質量，切實承擔起為社區居民提供服務的責任。要進一步發展社區中介組織和志愿者組織，充分發揮它們在社區建設中的作用。
（二）完善城市社區自治，促進社區居民參與
要理順政府部門與社區居委會的關系。政府部門要切實轉變職能，多指導、多協調、多服務，該由政府職能部門負責的工作不要推給居委會，以減輕居委會工作負擔。社區居委會應將更多的精力放在引導居民實現自我管理、自我服務和自我教育上，增強社區自治能力。要堅持擴大基層民主，不斷完善社區群眾自治制度，切實保障居民的參與權、知情權和監督權，激發社區居民主人翁意識和社會責任感，充分發揮他們在文明社區創建中的主力軍作用。社區居民的參與程度直接影響到社區的發展，提高社區居民參與積極性首先要培育社區居民的自治意識，拓寬居民參與社區事務管理的渠道，做到“大家的事情大家議、大家的事情大家辦”。在社區建設過程中，居委會等組織的作用始終是有限的，社區中介組織的存在有利于加強溝通，整合利益，促進居民參與。
（三）完善城市社區服務，創新社區服務機制
在當前的社區管理中，要完善社區服務首先要促進服務主體的多元化，特別是要大力培育社區中介組織等非營利性組織。通過制訂和完善有關的法律法規，使非政府組織獲得合法地位和法律支持。要為非政府組織從事社區服務提供必要的財政支持，財政支持可以體現在資金、項目、場地、稅收等方面，這樣能夠吸引更多的非政府組織參與到社區服務中。政府也要加強非政府組織的能力建設，提高非政府組織在社區服務方面的能力。要發揮社區居委會等社區組織在社區服務中的骨干作用，這是完善城市社區服務的重要保證。社區居委會在開展社區服務活動時應將重點放在積極引導社區居民為社區困難群體提供公益方面。
一、當前寧波市社會管理存在問題及其體制原因
（一）主要問題：一是社會公共服務水平相對較低。如城鄉社保差距較大，以醫療保險為例，農村雖然實現了廣覆蓋，但籌資方式落后、受益面窄、補償水平不高，全市平均補償水平僅在25%―30%。二是社會事業發展水平相對滯后。如在醫療基礎水平方面，2005年（下同）寧波每千人病床數在15個副省級城市中名列第12位；每千人擁有醫生數在副省級城市中名列第8位。在教育事業方面，總體上仍處于量的擴張上，還未實現質的飛躍。在文化產業發展方面，文化產業增加值占GDP比重為3.8%，遠遠落后于深圳、青島等城市。三是社會不同群體的收入差距較大。目前，寧波處于中下階層的人數達48.3%；城鄉收入差距也較大，城鄉居民收入之比為2.21∶1。四是社會不穩定因素比較突出。人民內部矛盾引發的時有發生，社會治安形勢依然嚴峻，特殊人群違法犯罪特別是外來人口犯罪的問題比較突出，安全生產形勢也不容樂觀。
（二）體制原因：一是政府社會管理職能薄弱。主要是行政化傾向突出，由于利益驅動、財權與事權不匹配等原因，公共財政體系不夠健全，大量本應由社會組織承接的公共服務項目仍由政府部門生產或提供，而不少本應由政府“買單”的公共教育、公共衛生等事業難以盡快發展。二是社會事業管理體制不順。主要是“管辦分離”步伐不快，導致“管的管不好，辦的辦不活”；社會資金進入這些行業的“門檻”依然過高，競爭不充分，使社會事業發展缺乏活力。三是利益協調機制不全。政府在社會政策的制訂上不夠規范，帶來了不同群體在收入分配、接受教育等方面的機會和起點不均等；社會法治水平仍然很低，特別在涉及群眾具體利益方面的執法、司法和基層民主法治中，存在公平公正不夠的問題。四是社會組織作用不強。由于政府讓權不足、扶持機制不全、功能相對弱小等因素，社會組織發展不充分、結構失衡，社會組織的自主性及自我組織能力不強，未能形成承接政府職能轉移的有效載體，導致社會管理整體合力不夠。
二、寧波市社會管理體制創新的主要目標和基本原則
（一）主要目標：建立“主體多元、責任明晰、合作互動”的新型社會管理體制，努力實現社會管理的社會化。
1.主體多元。一方面，要重塑社會組織，激發其活力，使之具有自和獨立性；另一方面，要推進社區建設和村居自治，不斷增強企業的社會責任意識，促進各類社會組織、企業、社區、公民和基層組織參與社會管理方式方法的制度化。
2.責任明晰。其中政府的責任主要是負責社會管理的政策指引和依法監管，重點構建公共財政體系、改革社會事業管理體制、規范各類社會組織，充分發揮政府在社會管理中的主導作用；社會組織的責任主要是負責好各種社會事務的具體管理服務工作，包括提供社會服務，加強社會自律，反映社會訴求，充分發揮政府和企業所沒有或難以發揮的作用；企業的社會責任主要是承擔對員工、對社會和對環境的責任，包括遵守商業道德、關心職工權益、確保生產安全、熱心公益事業、保護環境資源等；城鄉基層自治組織的責任主要是組織群眾、服務群眾，協調利益、化解矛盾，形成一個橫向到邊、縱向到底的基層社會管理體系；全體公民作為社會構成的主體，在黨和政府搭建方便公民參與管理的平臺的同時，切實樹立起主人翁意識，自覺主動地參與社會管理。
3.合作互動。具體可分兩個層面：一是政府與其他社會管理主體之間的相互協作，包括政府運用市場機制發展公共服務、政府向社會組織委托管理事務、政府與公眾的信息互動，等等。二是除政府之外其它不同社會管理主體之間的相互配合，如不同社會組織之間需要相互配合，社會組織與城鄉基層自治組織、與企業之間的相互合作，等等。
（二）基本原則：即“公共物品供給靈便、市民需求回應靈敏、利益協調公平靈活、社會秩序穩而靈動”的四大原則，這是檢驗社會管理體制創新是否成功的重要標志。
1.“公共產品供給靈便原則”是指為公眾提供的公共產品要更靈活更便捷，以降低公共產品供給成本，提高公共產品使用效率；
2.“市民需求回應靈敏原則”是指對市民有關民主政治、教育衛生、文化生活等方面需求的反應必須及時而負責；
3.“利益協調公平靈活原則”是指社會利益關系的協調立足點要公平，調節手段要靈活；
4.“社會秩序穩而靈動原則”是指既要防止社會過活而紛亂、動蕩不安，又要防止社會過穩而不活、一潭死水。
三、創新社會管理體制的五大重點領域
（一）創新行政管理體制。按照權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，加快轉變政府職能，建立起體現責任、服務和法治理念的開放、服務、法治型的政府。
1.更新社會管理理念。在確立“以人為本”思想和“法律至上”觀念的同時，將“企業家政府”的理念引入到政府管理中，使政府成為“理性的經濟人”，真正把各類企業的生產經營權和投資決策權交給企業，把社會自我調節的管理職能交給社會組織，把群眾自治范圍內的事情交給群眾自己依法辦理，實現服務政府和有限政府的目標。
2.改革行政組織體制。依據公共服務受益范圍和服務層次，加快建立市縣兩級公共服務分工體制；加快公共服務領域“管辦分離”，設置機構獨立的公共服務管理委員會，將教育、衛生、文化等承擔公共服務職責的事業單位整建制劃入公共服務管理委員會管理；推進行政資源整合，調整和理順現行分散于各部門的如食品安全、藥品流通、計生工作等管理職能，實行機構設置和管理職能“兩統一”。
3.創新公共服務方式。突破政府服務職能邊界，實現社會公共產品供給機制創新。當前，要盡快形成以“81890”為核心的全市社區服務管理綜合數據庫和網絡信息平臺，尤其對“81890”拓寬覆蓋的區域提供轉接平臺等有效的技術支撐，以擴大服務空間和范圍；推進市政公用事業市場化、公共服務社會化方面的改革，建立起公共產品機制和充分競爭機制，使公共服務資源由部門配置向全社會配置轉變；鼓勵社會資本投資社會事業，抓緊制定《寧波市關于政府購買公共服務的指導意見》，積極探索成果購買、消費補貼、委托服務、項目資助等多種公共服務供給方式。
4.建設公共財政制度。堅持財政的“存量適度調整、增量重點傾斜”，強化政府提供教育、衛生、文化等公共服務的職責，加快公共財政向農村覆蓋。
5.全面建設法治政府。改革公眾參與機制，明確凡是未公示的重大決策事項不能上市政府常務會議，真正做到“人民知曉、人民討論、人民檢查”；改革和創新行政執法體制，探索鄉鎮政府對轄區違法現象進行執法處理的有效辦法，推動解決“看得見的管不著，管得著的看不見”這種不良現象。
（二）創新社會治理結構。按照促進政府與社會互動的要求，整合社會管理資源，推動社會組織和城鄉基層自治組織共同參與社會管理。
1.提升社會組織管理服務功能。制定《寧波市社會組織促進條例》，取消“一業一會”等行業協會非競爭性原則限制，構筑社會組織良性發展的法律政策環境；建立服務型登記管理制度，實行“登記管理機關、協會主管部門的新二元管理模式”，確保社會組織的民間性和自主性；培育發展經濟類、公益類、農村專業經濟協會和社區民間組織，同時加強對社會組織的監督管理，引導它們增強對社會的回應功能。
2.創新農村社會治理機制。改革鄉鎮行政管理體制，建立鄉鎮政務服務中心，下放“七站八所”垂直管理權限，提高鄉鎮政府社會管理和公共服務能力；整合村民自治功能，健全以村委會、村民會議、村民代表會議、村務公開監督小組、村民理財小組為主體的村民自治組織體系；發展以專業協會為基礎、以技術推廣部門為補充的綜合性合作經濟服務組織，著力提高農民組織化程度；加快農村新社區建設，構建15分鐘生活服務網；發展農村民主，發揮村民管理村級事務的主體作用。
3.創新街道管理體制。合理確定街道辦事處職能，重點承擔城市管理和社區建設任務，剝離經濟管理事務；理順政府部門與街道辦事處之間的關系，推進專業管理部門重心下移；改革園區管理體制，剝離其公共服務職能，相關公共服務事項向所在區購買。
4.構建社區新型管理服務模式。全面推廣社區居委會直選制度和居委會定期報告制度，促進居民自治；建立社區公共服務站，推進“居站分離”；發展義工組織，壯大社區志愿者隊伍；加強社區綜合信息網絡建設，構筑社區服務和公共安全體系。
（三）創新基本公共服務體系。堅持公共產品供給的總量與質量相統一，優化公共資源配置，推進公共教育、公共衛生、公共文化和公共環境建設，建立惠及全民的基本公共服務體系。
1.構建服務型教育體系。建立“經費市級統籌、管理以縣為主”的義務教育經費保障機制，實施城鄉學校優質師資流動和輪崗制度，促進義務教育均衡發展；設立外來務工人員子女就學資助資金，支持在外來務工人員居住較為集中的地方創辦民辦學校；鼓勵職業院校與企業聯合創辦經濟實體、實驗室或研發中心，構建職業院校與企業聯動、教學與生產銜接的實習實訓體系；注重高等教育內涵發展，提高教育質量。
2.構建基本衛生保健體系。全面實施區域衛生發展規劃，建立社區衛生組織、綜合醫院和專科醫院合理分工的醫療衛生服務體系；推行城鄉社區醫療首診和雙向轉診制度，擴大社區醫療就診報銷比例，實施社區醫生就診補助，推動“小病在社區就診、大病進醫院治療”；改革縣以上公立醫療機構的財政支持方式，采用政府采購模式，對較好滿足群眾基本醫療需求、承擔公共衛生職責的醫療機構給予財政上的獎勵或補助；構建公平普惠的醫保制度，實施健康城市計劃，確保全民基本健康需求；抓緊建設市級公共衛生應急中心，探索建立農村公共衛生“一員一圖一網”服務體系（即每村設一名公共衛生聯絡員、一張公共衛生應急路徑圖和一張農村公共衛生監測預警網）。
3.構建公共文化服務體系。創新文化館管理體制，建立由文化館中心館為主與服務不同群體的文化分館為輔的管理網絡，加快形成以“總分館制”為基礎的公共文化管理體系；以建設圖書館之城和博物館之城為標志，帶動東海明珠、村落和社區文化宮創建工作，著力構建以“10分鐘文化圈”為基調的公共文化設施體系；打造“書香寧波”全民讀書節、“萬場電影千場戲進農村”等群眾文化品牌，構筑市、縣、鎮、村“四級群眾文化網絡”為基本的公共文化生產體系。
4.加快公共環境建設。實行清潔生產審核、環境標識和環境認證制度，從源頭上控制環境污染；加強環境污染治理，深化“百村示范、千村整治”工程，改善城鄉生產生活環境；建設環境動態監測網絡和生態安全應急處置系統，提高對生態環境安全事件的快速反應能力；建立排污權有償取得和交易制度，促進環境有償使用制度改革。
（四）創新利益協調機制。圍繞提高群眾對發展成果的共享度，加強社會政策的調節，同時培育利益協調的多元化主體，促進社會公平。
1.加強補償性社會政策的調節。圍繞人人享有社會保障的目標，加快社會保障立法進程，擴大社會保障覆蓋面，提高社會保障享受水平，構建社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的高質量、多層次、普惠型的社會保障體系。
2.加強發展性社會政策的調節。突破制約社會流動的各種障礙，加快消除阻礙城鄉流動的戶籍壁壘和進城農民的就業限制，積極調整階層、城鄉和就業結構，實現從計劃經濟體制下那種以職務、單位、戶口為主界定人們身份的等級化、封閉式社會結構向市場經濟體制下重視能力、知識、貢獻的平權化、開放式社會結構轉變。
3.培育利益協調的多元化主體。發揮人大和政協在利益表達和引導方面的功能，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求；發揮市場機制的一次分配作用、政府積極調節的二次分配作用，按照“調高、擴中、保低”的調節原則，建立平等參與市場競爭的收入分配秩序；發揮社會組織在反映利益訴求和促成政府與群眾溝通方面的作用，并建立社會組織與社會職業結構合理分化的良性互動機制；推廣企業職工工資集體協商制度，探索建立土地征用中聽取農民代表意見制度。
（五）創新社會穩定工作體系。堅持以確保社會穩定為根本，抓緊建立常態化的社會防范機制、多元化的矛盾化解機制、動態化的危機管理機制和靈敏化的網絡溝通機制，切實維護社會秩序的安定和諧。
1.建立常態化的社會防范機制。堅持“警務前移、警力下沉、警種聯合、公眾協同”，編織群防群治網、治安巡邏網、電子巡更網、安全監管網和管理服務網“五大網絡”，形成常態化的現代治安防控體系。
2.建立多元化的矛盾化解機制。在各級黨委的統一領導下，建立人民群眾和政府有關職能部門、司法機關為主體，鄉鎮（街道）、基層企事業單位為重點，人民調解為基礎，行政調解為支撐，司法調解為后盾，綜合運用多種手段化解社會矛盾糾紛的工作機制。
關鍵詞：社區治理；創新；服務型社區
隨著我國經濟社會的不斷發展，城市化進程不斷推進，社會流動性加速，越來越多的社會群體集聚到了社區。社區不僅成為城鄉居民生活的家園，同時也成為社會治理的基本單元。在深化改革的同時，社區作為最基層的治理單位，同樣交織著各種各樣的利益矛盾沖突，要成功有效的化解各種復雜利益矛盾沖突， 我們必須以 "加強和創新社會管理"為指導，以構建和諧社區為目標，創新社區治理模式，構建服務型社區。
一、當前我國社區治理存在的問題
當前，我國社區治理著重強調的是政府的管理職能，是一種行政管理體制。隨著改革開放的深入和現代化建設的不斷發展，特別是在社會主義市場經濟逐步完善的時期，人們的社會生活的內容和形式發生了很大的變化，逐步走向多元化以后，單一的行政管理體制與多元化需求之間的矛盾日漸顯現。
1、社區治理中的行政化傾向明顯
社區建設的出發點之一，就是為了與經濟體制改革和建立社會主義市場經濟的需要相適應，把由"單位制"解體所剝離的社會職能與政府職能交由社區承接，逐步使"小政府、大社會"的政治體制改革目標得以實現。概括起來，社區建設在體制上的成就，可以說是基本形成了一種政府推動，街道主持，居委會操作，各方參與，社區共建的管理模式。然而社區建設實際上只是考慮將政府職能的重心從單位轉移到社區，而沒有把它視為更廣泛意義上的利用和組織社區內全社會的力量來自行解決社區發展問題。居委會未能作為重要的社區組織來發展和利用，而被作為行政體制的附著物和街道辦事處的再派出機構，承接政府管理重心下移的名目繁多的行政工作以及各類評比考核工作。
2、社區治理的居民參與程度不高
由于社區居民可能來自不同領域不同社會階層，陌生的人文環境使居民的社區歸屬感和參與社區的熱情都會有所減弱。同時，居民參與社區治理也缺乏相關制度的支撐。政治程序建設的滯后使公民參與政治生活和社會管理缺乏規制和引導，公民政治參與達不到應有的目的而降低了參與積極性。社區治理中的精英化決策也造成了居民社區治理參與程度的不高。觀念上的誤區導致社區管理者沒有真正把吸收公民參與決策看成是一種責任和義務，作為優化決策、民主行政的必由之路來對待，在他們眼里，公眾只是被管理的對象，只能絕對接受和服從政府的行政決策而不能參與。
3、社區治理的主體多元化程度不高
改革開放以來，政府壟斷的行政資源，向市場轉移相對比較豐富，向社會轉移則相對比較滯后。社會組織發展滯后導致社會資源不能很好地利用，民間組織總量不足、規模偏小，影響力不大，普遍缺乏組織和獨立運轉的能力。在政府職能轉移中，不少社會性的職能轉移到了街道，而沒有轉移到社會組織和中介機構中去，有時候，出于對行政資源壟斷的考慮以及"官本位"思想的束縛，使得一些非盈利性的社區組織以及其他社會團體想參與社區治理卻得不到政府的鼓勵，有時候政府出于各方考慮甚至對社會組織參與社區治理設置一些障礙，這使得社區治理主體只是由單一的政府所主導，從而導致社區治理主體的多元化程度不夠高。
二、創新社區治理，構建服務社區的路徑
服務型社區是按照以人為本的現代治理理念構建的社區管理制度的總和，是以服務居民為核心的社區治理模式。創新社區治理、建設服務型社區，就是要改革過去強政府、弱社會范式的弊端，再借鑒弱政府、強社會范式中合理的價值內核，通過廣泛吸引居民和其他社會組織的參與，構建政府、居民、社會協同治理的新型的以服務為導向的社區治理結構。
1、創新社區治理，構建服務型社區，服務是基礎
創新社區治理，構建服務型社區，服務是社區工作的基礎。社區是我國基層的社區治理單元，社區的治理工作應該就是滿足居民日益增長的物質文化需要，隨著我國改革開放和社會主義現代化建設事業不斷推進，社區居民的生活水平不斷提高，使得社區居民對社區服務的需求越來越多、要求越來越高，對我們的社區提供服務能力提出了更高的要求。這就要求社區工作者首先應對自身的工作有一個準確的定位，轉變治理思維。社區工作者應該是一個服務者的身份，并要摒棄長期以來形成的"官本位"思想，牢固樹立"全心全意為人民服務"的治理理念，以人為本，以社區居民為本，不斷通過改進自己的服務來滿足居民對社區服務的高要求。構建服務型社區，還要我們的社區工作者增強社區服務意識。構建服務型社區的各項工作都要體現出為居民服務的意識，這是創新社區治理，構建服務型社區的出發點和落腳點。增強社區工作人員的服務意識，我們可以從理論和實踐出發，定期組織思想意識以及業務方面的培訓，用先進的理論武裝頭腦，并依據理論進行服務實踐，不斷提高其服務居民的意識和能力。
2、創新社區治理，構建服務型社區，必須堅持創新
創新社區治理，構建服務型社區，可以從社區服務機制、社區服務產品、社區服務供給方式三方面進行創新。社會管理體制的創新對社區服務機制提出了新的要求。這就要求社區變"管理"為"治理"，突出居民在治理中的主體地位。同時，需要變自上而下的命令式治理模式為政府、居民、社會等其他組織協同治理模式，突出強調政府在治理中的服務角色。在社區服務產品創新方面，應根據社會經濟的發展，不斷拓寬社區服務的領域，并依據公民的需求，為其提供新的高質量的公共服務產品。在社區服務供給方式創新方面，變政府主導的單一供給主體為政府、社會等其他組織的多元供給主體，同時，鼓勵企業、其他社會組織參與社區服務產業，并通過政府購買等方式，創新的為居民提供社區服務。
3、創新社區治理，構建服務型社區，重在多元參與
在服務型社區中，居民既是社區治理的主體，也是社區治理的客體，在治理過程中，必須以居民的利益為核心，反映居民的意愿。由此，在社區治理過程中必須要做到民主決策、民主管理、民主監督，廣泛開辟居民參與社區治理的新渠道，并通過制定相應的政策和激勵措施，為居民參與社區治理提供便利。同時，在社區治理過程中，加強與社會非正式組織如NGO、NPO、等其他組織的合作，強調"小政府，大社會"理念，變無限責任政府為有限責任政府。建立社區志愿者服務長效機制，引入激勵機制，制定志愿者服務回報機制，吸引社會各界人才加入社區志愿者服務隊伍，參與到社區服務與治理中來。通過吸引居民、非政府組織、志愿者服務組織參與到社區治理、服務型社區的建設，使社區治理從單一的政府治理格局轉變為由政府主導、居民、非政府組織、志愿者服務組織多元參與治理格局。
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一、現行城區街道辦事處管理體制
（一）功能定位。作為縣級政府的派出機構，目前城區街道辦事處的功能定位與鄉鎮政府基本一致，承擔促進經濟發展、強化公共服務、加強社會管理、推進基層民主等職能。以即墨市為例，城區共設置通濟、環秀、潮海3處街道辦事處，它們在財政管理體制、機構編制配備、實際運行機制等方面與鄉鎮政府毫無差異，仍以基層政府的角色來承擔城區行政管理職責。然而，面對日趨復雜多元的城市管理形勢，城區街道辦事處已從傳統的區域管理逐漸發展成為主要以城市管理、社會事務管理和公共服務供給等職能為主的行政管理服務平臺，現行管理體制亟待完善。
（二）機構編制配備?，F有城區街道辦事處大多是原“城關鎮”演變而來，機構編制方面就難以避免地參照鄉鎮機構設置一般規定，根據上級統一規定的鎮街機構編制配備標準，即墨市城區3處街道辦事處都設置黨政辦公室等7處行政機構和農業服務中心等6處事業單位，行政事業編制總規模平均在90名左右。由于上級對街道辦事處實行嚴格的機構限額管理和編制總量管理，機構編制動態化、差異化調整難以實現，在城市管理任務不斷更新的當下，越來越成為制約城市發展的體制障礙。
二、現行城區街道辦事處管理體制存在的問題
（一）權責矛盾突出。責大權小，權責不對等導致“小馬拉大車”。近年來，上級政府為加強管理，將工作任務和責任層層下壓，在行政執法權力基本被市直部門壟斷的情況下，處于最基層的街道辦事處卻成為重要的責任主體，尤其是安全生產、環境保護、交通運輸安全、食品安全、違建治理和信L維穩等重點領域屬地管理責任不斷強化，形成了“有責無權”的局面。在城市規劃建設和社會管理事務的決策方面，街道辦事處同樣缺乏“話語權”，很難參與到政策規劃的制定中去，無法發揮自身貼近群眾、掌握情況的優勢。條塊分割，雙重管理難以發揮實際效用。市直部門和街道辦事處“條塊結合”的雙重管理體制雖然具有縱向和橫向管理相結合的優勢，但在實際運行中難以形成管理合力，呈現出“條塊分割”的碎片化狀態。在“條條管理為主、塊塊管理為輔”的現狀下，很多重要的管理資源和行政權力由市直部門掌握，部分市直部門通過市級層面工作會議、下發文件等形式向街道辦事處下派工作任務，而“塊”對“條”卻基本沒有監督制約的權力，彼此權責不清晰，條塊矛盾比較突出。
（二）職能定位不清。隨著城市化進程的不斷深入，城區街道的經濟發展屬性趨于弱化，但上級政府仍沿襲傳統思維，要求街道辦事處承擔大量的經濟發展任務。街道辦事處圍繞考核的“指揮棒”，將大量精力放在跑招商、拉稅源、增收益上，對城市管理、社會事務管理以及公共服務投入的力量明顯不足。公共服務供給不足。在城區街道人口規模大，各項社會公共服務需求旺盛的現實背景下，街道辦事處基本沿用鄉鎮管理思維，服務意識不足，基層信息無法及時有效獲取和反饋，亟需進行街道公共服務“供給側改革”。
（三）基層治理機制不健全。目前，各地多依靠行政鏈條簡單延伸的“網格化”管理作為社會管理的“高招良藥”，取得了立竿見影的效果，也彰顯了政府的作為。但與發揮社會積極性、推動社會參與社區治理的趨勢不同，現行的網格化基層社會管理機制，單純將行政管理觸角直接延伸到社區，始終難以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主義”的治理邏輯，忽視了社會力量的積極性，在事實上排斥社會參與治理的機會。社會治理過度依賴縱向的科層化系統、過度強化政府責任，直接將政府置于“保姆”地位，反而使政府成為解決所有問題的第一責任人。缺乏對社會力量的重視，使社會自我解決問題的空間受到擠壓，參與治理的公共空間難以發育。另外，大量社區問題被反映到擔任網格長的政府工作人員案頭，這些工作往往與其從事的行政管理工作并不相干，大大超出了他們本職工作的范疇，增加了他們的工作壓力。采取這種治理機制，時間一長，街道辦事處不堪重負，網格化管理也越來越走向形式化。
（四）機構編制配置不合理。機構編制配備同質現象突出。街道辦事處機構編制“一刀切”的設置模式，使機構之間的力量配置不均衡，甚至“名存實亡”，已無法適應新形勢的變化。如城區街道辦事處設置的農業服務中心，實際職能已經嚴重弱化，列編人員也多數從事其他工作。人員流失現象比較嚴重。受機構設置和崗位的限制，街道辦事處多數人員只能擔任副科級以下職務，事業身份干部在鎮街晉升科級干部的機會比較小。較大的工作壓力和狹窄的上升空間，不利于調動干部的工作積極性，尤其是年輕干部不愿長期在基層工作，想方設法離開，造成干部的流失。
三、深化城區街道辦事處管理體制改革的幾點建議
（一）權責一致，重構街道辦事處制度保障體系。實行街道權力清單和職責準入制度。梳理市直部門向街道辦事處下放和委托行使的各項行政權力，根據街道辦事處職責定位，進一步細化具體職責權限，制定權力清單和責任清單，向社會公開。同時研究區分市直部門與街道辦事處責任邊界，明確安全生產、環境保護、食品安全和違建整治等工作的分工。市直部門如有工作事項需要街道辦事處承擔，須經市委、市政府研究決定，并在職責邊界上予以載明，與權責清單配套實施。理順機制，加強街道辦事處對市直部門的統籌協調。一是以綜合行政執法體制改革為契機，提高街道辦事處對市直派駐執法機構統籌管理能力：行政執法業務由所在城區街道辦事處負責統籌協調，接受市直部門的指導和監督；干部任免提拔和獎懲市直部門需征求街道辦事處意見；搭建綜合執法工作平臺，統籌街道執法工作，形成執法合力。二是賦予街道辦事處綜合管理權，對部門職責交叉、需多個部門協同解決的管理難點問題，街道辦事處對有關事項具有監督考核的權力。
（二）明晰定位，打造城市綜合管理服務體系。建立科學規范的街道辦事處考核評價體系。逐步弱化街道辦事處經濟發展考核指標，對不應屬于街道辦事處職能的考核項目，要建立動態有序的退出機制，將考核重點逐步轉向社會管理和公共服務領域。將“自上而下”與“自下而上”的考核方式相結合，有效發揮考核評價對工作的引導作用，建立街道辦事處與市直部門互考互評制度。另外，將民意考評指標即群眾滿意度作為重要的考核評價指標，并逐步使社區居民成為考評主體之一。形成社會管理多方共治新局面。發展培育居民自治力量參與社會共治，重新定位網格化管理工作，平衡“網格化精細管理”與“社區自治”。大力培育社會自治、社區公益服務組織，充分發揮提供社會公益服務、提供部分公共資源的方面優點，通過政策扶持、政府購買服務的方式，促進其持續穩定健康發展，切為基層政府減輕工作負擔。探索將原有縱向管理變為橫向合作，形成街道辦事處、社會組織和居民多方參與社會共治的新局面。
關鍵詞：社會管理創新；城市社區建設；社區參與
中圖分類號：D63-39 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0229-02
社區是城市社會管理實踐的一個微觀場域。隨著全球化、現代化和城市化進程加快，社區治理的重要性更加凸顯。黨的十六屆四中全會提出“要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、民眾參與的社會管理新格局”，明確了社會管理不只限于政府主體，還包括社會組織、公民個人等多元主體的合作共治。與這一社會變革相適應，城市社區治理模式亟須向社區參與導向轉型。社區參與，指“社區居民、社會組織自愿參加社區活動和社區事務的管理、決策和運作的過程”[1]，是整合社會資源，形成治理合力，加快城市社區建設的內源性動力。
一、城市社區參與的實踐功能
（一）拓展居民間的社會關系網絡，培育社會信任
城市社區是以地域為基礎形成的社會生活共同體。然而，現代社會的深入轉型使社區關系網絡呈現出人際關系疏遠、淡漠和社區自組織發展不足等特點。社區參與可以拓展社區成員間的社會關系網絡，增進彼此了解，培養社會信任。
其一，在社區參與的過程中，原本處于原子化狀態的個人相互聯結形成各種社會關系，人們容易產生互動和情感認同，形成較強的責任意識，提高社區自治能力，從而有效解決集體行動困境、合理分配公共資源，協調鄰里人際關系，擴展居民的公共生活空間，并促進社區自組織發展。而且，這種網絡內部成員的信任關系可以通過中間人擴展至整個社區，乃至整個社會。
其二，居民在參與各種社區志愿活動中，能夠提升自己和受助者雙方的公德意識和社會責任感。久而久之，小范圍之間的救助行為會進一步向整個社區和全社會擴散。這種公共道德精神是形成社會信任不可或缺的道德源泉和人格基礎。
其三，通過社區參與，社區居民與居委會進行良好的溝通和互動，表達和實現合理利益訴求。這種互惠合作的搭檔關系，能夠促進公眾對居委會的信任。
（二）實現公共產品與服務的合理生產和分配，提升民生福祉
社區公共產品的供給和分配有賴于政府與各利益相關者的共同參與，而社區組織和居民的參與對于實施的合理性至關重要，直接影響到民生福祉。一是社區居民是公共產品的最終消費者，可以及時、準確地向相關供應者反映自身需求，有效銜接需求—供應鏈；二是社區居民通過志愿參與的服務覆蓋了社區安全、衛生、教育、環保、慈善等各個方面，是公共產品不可或缺的組成部分；三是社區組織能夠整合社區公共產品和服務方面的資源，將分散化的參與意愿與資源有效整合，提升資源利用率；四是社區組織具有獨特的優勢，能夠有效彌補政府與市場在公共產品供給中的雙重失靈。
（三）完善基層民主，實現多元利益訴求
社區參與是公眾表述自身需求、滿足多元化利益的機制和平臺?，F代社會民眾的需求日益多元，包括物質生活質量、精神文化和自我實現等方面。在社區參與的框架下，通過多元主體之間的互動與協商，人們只需付出很低代價就能解決問題、擺脫困境、滿足自身需求，必定大大增強制度化維權和參與的意識。一旦民眾的利益訴求得到滿足，就會進而增強社區歸屬感和認同感，甚至衍生出更廣闊、更抽象的社會公平感和安全感，更樂意參與公共事務。因此，不但社區內務和利益沖突可以在社區層次加以解決，國家和社會管理事務也可以在此付諸討論，由此擴大基層民主，實現社會有序穩定。
二、中國城市社區參與存在不足
社區參與總體上推進了中國城市社區治理的進程，但參與的現狀并不如政策設計時預期的那樣樂觀，也并未實現學界理論研究所期待的目標。
（一） 參與主體分布不平衡，總體參與率也較低
調查顯示，當前社區活動的參與群體主要為離退休人員、中小學生和低保居民。而占社區成員主體的中青年，因忙于工作生活，鮮少主動參與社區活動[2]，導致居民總體社區參與率偏低。
（二）參與領域不平衡，參與層次較低
在當前政府行政主導的社區治理模式下，社區參與局限于非政治性參與，如環保衛生、文體娛樂等目標層級較低的活動，很少參與社區事務的決策、管理和監督?！凹词箙⑴c居民代表選舉和民主決策活動，也大多流于形式，權力集中于居委會和少數幾個社區積極分子手里，社區參與呈現表層化、形式化、工具化?！盵3]
（三）被動式參與為主，參與渠道單一
事實上，“中國的社區建設主要由街道和居委會等權利精英來宣傳和推動，社區事務也主要是由社區管理機構來解決。”[4]社區居民自主參與的意識不強，相當大一部分是在社區管理機構的行政指令下才會參與社會事務，顯然不利于社區參與的發展。此外，居民很少以個人、正式組織成員等身份參與到社區發展中，大多通過參加志愿者組織來參與各種社區活動。
追根究底，社區參與不足的主要原因歸結為幾點：一是社區建設中的行政化趨向和現行社區管理體制抑制了居民社區參與的熱情。政府是社區建設與服務的主要推動者、提供者，社區居民在一味被動的接受服務過程中，極易將社區事務視為行政事務而袖手旁觀。而在現有的社區管理體制下，居委會實際成為“國家行政鏈條的末梢”，承擔了繁重的行政事務而未盡其能，難以滿足居民的個性化和多元化需求，直接挫傷其參與社區事務的積極性。二是社區居民與社區的利益關聯薄弱，缺乏對社區的歸屬感。利益是人們行為的根本動力。居民與社區利益的關聯越是緊密，參與的意愿就越強烈，反之，就越低。在舊有單位體制的影響下，多數居民“單位意識”很強，而缺乏“社區意識”，認為“城市居民的社會資源主要在社區外的組織中獲得，社區只是其休息之地而非主要活動場所”[5]；社區成員的需求不能有效從社區服務中得到滿足，則難以建立對社區較強的歸屬感和依賴感。相應地，居民的參與度就較低。三是社區參與機制不健全，社區工作方法單一。雖然很多社區管理機構對居民的社區參予以了重視，但參與機制還不完善，影響了居民參與：居委會的工作方式較為封閉，透明性和民主氛圍不足；缺乏社區參與的操作性、規范性和程序性，使社區參與渠道不暢；社區工作者缺乏專業性，工作內容與方法陳舊、單一，使得后者普遍產生疏離感，難以融入到社區生活和社區事務中。
三、城市社區參與的實現理路
基于前述分析，要在城市社區建設中擴大公眾的有序參與，有效發揮社區參與的功能，應注重采取以下幾項措施。
（一）增強社區成員的社區意識，充分調動社區參與的積極性
強烈的社區意識是實現社區參與的思想基礎。培育居民的社區意識，社區管理者要重視滿足社區居民的共同需求和共同利益，重點解決好群眾的實際需求和普遍關心的熱點、難點問題，培養起“社區即家”的歸屬感；開展形式多樣的宣傳教育，使人們真正了解社區建設狀況和活動內容，充分意識到社區參與是實現其利益需求的有效途徑，促使居民理解和關愛社區，積極參與社區建設活動；組織開展多種參與技能訓練，增強居民制度化參與社區事務的素質和能力，充分發揮社區精英參與的示范與帶動作用。
（二）培育和完善社區組織，擴展社區參與的渠道
一是應積極培育和發展多樣化的社區非營利組織，擴展社區參與的廣度和深度，搭建社區居民多元利益訴求的參與平臺，有效彌補居委會在“居民自我組織與服務、整合社會信息與資源、調解社會糾紛、綜合治理社區環境、維護公共設施等群眾自治組織功能方面的欠缺”。因此，政府應在社區非營利組織的準入門檻、稅收、管理費等方面提供良好的資源與政策支持，為其創造寬松的發展環境，更好地為社區居民提供優質服務。同時強化對社區非營利組織運行的規范化、程序化的監管，確保其服務質量和效能，使其成為居民參與的良好載體。二是建立和完善社區參與機制和渠道，促進居民參與持續發展。完善相關法規制度，保障居民參與的各種權利；建立社區參與的激勵機制，比如，確定參與者可以優先享有社區服務的權利等，激發居民廣泛、持續參與的熱情。
（三）創新社區管理體制，增強居委會的自治職能
一是創新社會管理體制?；鶎诱鞔_與居委會的關系，轉變自身職能，對居委會進行宏觀的指導、調控和監督，合理整合和配置社區資源，確保其有效利用；向居委會合理贈權，使其能夠為本社區“量體裁衣”，自主制定有關社區服務、管理、運行等規章，強化社區居委會的自治職能，為居民提供更優質的服務。二是增進社區民主。優化居委會的自組織功能，增強居民的參與意愿和政治參與度；注重社區事務的民主決策與民主管理，通過議事會、聽證會、論壇等多種渠道擴大社區參與，同時，加強監督問責和回應機制建設，推進社區參與的良性發展。三是加強社區人才隊伍建設。對現有社區工作者進行全覆蓋培訓，提升其專業素質，并有計劃引進一批社會工作專業的大學生，使社區服務走向專業化，吸引居民參與社區事務。
值得注意的是，社區參與模式并不意味著將政府排除在社區治理之外，相反，更應該重視發揮政府的效能，尤其是在提供基本保障和培育社會力量方面，政府依然無法被市場和社會所取代。在這一前提下，充分發揮社會自我組織、自我管理、自我服務的自治功能，達到社區“善治”，實現社會和諧，這應是社會管理創新的題中應有之義。
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關鍵詞：“城中村”;文獻綜述;展望
一、關于“城中村”的概念研究
（一）“城中村”的定義
在早期的研究中，李增軍（1995）把“城中村”稱為都市里的村莊，田莉（1998）把“城中村”稱為都市里的鄉村，敬東（1999）把“城中村”稱為城市里的鄉村，叫法并不統一，2000年左右逐漸統一為“城中村”。
從地域和社會關系的角度定義，代堂平（2002）認為，從地域角度上講，“城中村”現象是指已被納入城市范疇的局部地區;從社會屬性的角度上講，“城中村”現象屬于傳統的“農”村社區的矛盾現象，是一種特殊的社區。
從區位和社會特征的角度定義，張建明（1998）指出，“城中村”位于城鄉邊緣地帶，一方面具有小農經濟思想和價值觀念，保有著鄉村的某些景觀;另一方面擁有城市的某些基礎設施和生活方式，具有城市的某些特征。
從土地利用和土地產權的角度定義，李俊夫（2004）指出：“‘城中村’是指那些位于城市規劃區范圍內或城鄉接合部，被城市建成區包圍或者半包圍的，沒有或者僅有少量農用地的村莊?！?/p>
（二）“城中村”的分類
根據研究角度的不同，研究者把“城中村”分成不同的類型。根據城市與村莊相交接的形態特征的劃分，陳怡等（1999）將“城中村”劃分為內切型、外切型、飛地相鄰型、相離型、全包圍型及半包圍性這六種類型 ;根據“城中村”相對區位的劃分，李培林（2002）將“城中村”劃分為六種類型，包括處于繁華市區、處于市區周邊、處于遠郊、還有較多農用地的村落、還有少量農用地的村落、已經完全沒有農用地的村落。李立勛（2001）把“城中村”劃分為成熟型的（近中心區）、成長型的（中心區外）、初生型的（建城區外、規劃區內）三種類型，李培林和李立勛根據相同的劃分方式，得出不同的類型的“城中村”;根據各種因素疊加效果的劃分，張建明（2003）采用聚類分析法和因子分析法，將廣州市的海珠區和天河區的44個“城中村”劃分為土地資源充足型、基礎設施優越型、集體經濟實力型三種類型;根據土地利用類型的劃分，李俊夫（2004）將“城中村”劃分為三種類型，包括尚余較多農地、農用地和建設用地比例大致相當以及幾乎沒有農地;根據“城中村”社會形態的劃分，李津逵（2005）將深圳市的“城中村”劃分為三種類型，包括本地農民的村落（城市出現之前）、本地失去耕地農民的就地集中安置區（城市建設中）、原住民面向外來低收入階層的廉租屋區。
（三）“城中村”的特征
1.景觀特征?！俺侵写濉苯ㄖ芏忍?，形成“ 貼面樓”“一線天”“ 握手樓” 等獨特景觀; 缺乏完善的基礎設施，以及公共綠地與體育等設施（藍宇蘊，2001）。
2.人口特征。現在“城中村”的人口構成比較復雜，外來人口多，有相當強的異質性，不像傳統的農業社區人口構成相對單一。由于本地人局限于與本地人交往，外地人局限于與自己同屬一個地域的人交往，以及本地人與外地人在收人、語言、生活習慣等方面的存在的差異，導致本地人與外地人的交往比較少，關系淡?。▌ノ模?003）?！俺侵写濉比丝诿芏雀?，人口規模大擁有大量的暫住人口，本地村民數量不多，暫住人口的比例甚至超過本地人口（郭艷華，2002）。
3.社會特征?！俺侵写濉贝蠖嗵幵谵r村管理體制之下，實行農村集體所有制;缺乏像城市一樣完善的基礎設施建設和社區管理;人口構成相當復雜并且外來人口比較多，治安比較差（侍克善，2005）。由于歷史的原因，“城中村”在道路、排水、供暖供電、垃圾處理等方面并沒有與市政設施干線配套，造成了基礎設施不完善（張成福等，2004）。
4.經濟特征。由于“城中村”缺乏農業用地，使其以第二、三產業為主要的經濟來源，同時城市建設征地的補償也是城中村集體經濟收益的一個重要來源（郭艷華，2002）。“城中村”的村民主要的經濟來源是房產出租、經營性勞動和分紅。“城中村”的村集體有大量的土地、房產、廠房等租金收入，而每個村集體一般都會結成實行股份制經濟社（劉偉文，2003）。
二、關于“城中村”的形成原因
（一）局部利益驅動
“城中村”產生的直接原因是巨大經濟利益的驅使。隨著城鎮化的推進，農村土地大幅升值，大部分“城中村”的村民開始不斷擴建房屋，在房屋租賃市場中，由于大量外來人口的涌入，當地村民靠出租房屋獲得可觀的租金收入，給自己帶來了巨大的經濟利益，使“城中村”問題長期得不到妥善解決（呂宏芬等，2005）。從個體理性選擇的角度來看，農民在房屋租金和土地快速增值的情況下，追求房屋租金和土地收益最大化，使得“城中村”這種特殊的建筑群體和村落體制形成（李培林，2002）。
（二）二元結構體制的存在
在城鄉二元結構制度下，“城中村”是這種特殊制度下的產物。這種城鄉二元結構制度主要表現在三個方面，包括二元的土地制度;二元的行政管理制度;二元的人口管理制度，其中二元化的戶籍管理制度對“城中村”的形成有重要影響。這種二元體制框架中，二元土地制度是“城中村”產生的核心因素（張潤梅，2007）?！俺侵写濉迸c城市相比，在土地制度方面存在著差異，表現在仍保留歸農村集體所有的土地所有制形式;在村籍制度、社會管理制度等方面的內容也存在差異，村籍制度的差異表現在原來的村民盡管農耕地被征用后幾乎全部轉為城市居民，但是仍然保留著村籍，作為強大的村集體經濟的股東，因此在經濟地位上和一般市民及外來房屋租客相比有極大的差別，所以他們更愿意成為村民而不愿意成為市民（李培林，2004）。
（三）城市規劃管理的滯后
在“城中村”改造過程中，管理的滯后、功能的混雜、布局的分散、房屋的亂搭亂建、重復拆遷這些問題普遍存在。管理的滯后主要表現在三個方面：第一，因規劃管理的力度不到位，導致違章建設遞增。第二，因對村民的安置地點沒有作好規劃，導致村民建房凌亂布局以及重復拆遷。第三，因對村民安置建房區沒有制定詳細修建規劃，導致村民建房區內功能復雜、布局凌亂（劉斯佳，2013）。因城市管理者在對待““城中村””治理的問題上存在認識的滯后和政策的滯后，在管理體制和管理的方式、方法方面長期落后于社區發展現狀，因而導致““城中村””問題的出現并惡化（張孔見，2001）。
（四）文化的限制
從信任關系的角度來看，“城中村”可以看成是傳統信任關系與情結的聚居體。長期農業社會的“聚村而居”，使村落自然成為人們生存與生活難以割舍的“祖地”，與“祖地”相關的一系列習慣，既內化于人們深層的意識觀念，又外化于人們的具體行動與實踐，形成一整套完整的與村落地域共同體聯系在一起的“生存策略”（張成福，2004）。
三、關于“城中村”的治理改造
國內的研究者普遍是根據“城中村”的總體特征提出治理改造的措施或者針對自己研究的具體的“城中村”提出對應的治理改造的思路。本文按年代順序對國內有關于“城中村”治理改造的研究進行綜述。
田莉（1998）認為，應加強村鎮規劃和建設管理，盡快對城市周邊的村莊進行改造，制定相應的法律法規，規范“城市里的鄉村”的發展，完善農民轉為城市居民后的社會保障體系，提高農民整體素質，強化其法制觀念。杜杰（1999）結合深圳市羅湖區原農村城市化進程的例子，認為改造““城中村””應從發展決策、“城中村”內在要求、體制、文化、經濟、法制、組織人事等方面入手解決“城中村”問題。
周森（2002）認為，“城中村”住房建設規劃滯后，城鄉兩種管理體制不對軌，當前要著重解決如下三個主要問題：第一，規劃要先行;第二，政策要靈活;第三，工作要務實。王素云（2003）對鄭州市都市村莊進行調查提出，改革都市村莊的經濟體制，重視產權制度創新是改造都市村莊的關鍵;以人為本，建立完善改造后居民的就業和社會保障體制，關心都市村莊居民的切身利益;改革都市村莊的人口與城市管理體制，發展獨具特色的城市社區管理體制三方面論述都市村莊的改造。
翁志超（2004）從量化資產，確權到人，實現居民按出資額分紅;房產改革中的博弈;非政府力量的廣泛參與三方面論述“城中村”改造的對策。廖俊平等（2005）提出將PPP（Public Private Partnerships）模式，即把私人企業和公共部門的合作模式與“城中村”改造工程相結合，以政府作為主導方，積極制定激勵政策來引導私人機構的進入。
徐楚（2006）認為在“城中村”改造中，可持續發展原理實際操作意義重大。首先，在改造過程中，要突出規劃作用，使“城中村”改造納入城市整體和長期發展規劃中來，避免在改造后又出現“二次拆遷”和新的“城中舊城”現象;其次，體現在改造中要切實保障村民的長遠利益，使村集體和村民個體具備長久發展的條件和能力，保護資源的可持續發展和利用，最終實現村民生產生活條件的逐步改善和提高。徐遠明（2007）認為從“城中村”改造方式著眼，大體可歸納為以下兩種：第一，整體重建型改造，即從“城中村”的整體格局到單體建筑的全面改造，從舊村向新城的整體轉變，是建筑格局、建設標準、設施配套、景觀建設等全方位的變革;第二，局部重建型改造，即對“城中村”整體格局不做重大調整的前提下，對局部區域、關鍵要素進行重點改造，這種方式一般用于處在建成區，但不與城市總體景觀形成強烈反差、布局比較合理、環境比較好的地塊。
張晶（2008）運用博弈理論研究“城中村”改造中政府、村民、開發商的三方博弈過程，通過構造效用函數來分析參與主體之間的利益沖突，提出在村民支持的基礎上政府介入并承擔改造費用，不鼓勵開發商介入改造的對策建議。趙恒伯（2009）從新公共管理的角度分析后認為，“城中村”改造的關鍵點是重新劃分政府組織、村社組織、經濟組織和社會中介組織的功能邊界。在明確各責任主體的功能邊界的基礎上，構想理想的“城中村”改造模式意味著“城中村”改造從以單純的政府為中心的治理秩序走向多中心的治理秩序。從“城中村”行政事務采取行政機制進行管理，公共服務主要采用準市場機制，自治事務主要采用自治機制三方面來創新城中村改造事務治理機制。
趙曉麗（2011）認為，濟源市在城中村改造中，要堅持政府主導下的市場化運作;鼓勵探索多種改造模式;對參加改造開發的機構以及改造項目設置準入條件，實行準入制度;實行政府零收益，切實讓利于民、讓利于投資者的優惠政策促改造等措施。陳少牧（2012）認為，推進泉州“城中村”社區治理應按照治理主體多元化、治理方式民主化、治理舉措長效化的原則，做好以下五個方面的工作：第一，有效推動社區治理主體多元發展;第二，加快社區工作方式民主化;第三，提高社區居民保障水平;第四，提升社區管理者的素質;第五，加強社區文化建設。
四、總結與展望
綜上所述，筆者通過對文獻的研究，看到關于城中村問題所取得了一些主要的研究成果，但在一些理論和實踐方面仍存在一些問題，有待未來解決。
第一，不同學科認為城中村的形成原因不同，即社會學認為傳統的農村組織和社會網絡決定城中村的形成，而經濟學則強調城鄉二元制度在城中村的形成中起作用，城中村形成的原因并非是單一的，需要深入地研究和探索哪個原因更加的重要，這樣才能更有側重點地處理城中村問題。
第二，大多數研究都是站在城市的立場研究城中村問題，認為城中村阻礙城市的發展，應該對其進行改造，很少人認為城中村問題被夸大，不是所有的城中村都需要改造，以后可以把研究的點從改造擴大到管理，這樣有助于城中村問題更好的解決。
第三，對于國外文獻的參考借鑒比較少，可以參考類似于國內城中村的問題的國外現象，如貧民窟、城市過渡地帶等。
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今天，我們市、縣、鄉三級分管計生工作的負責同志和計生戰線上的負責同志相聚在固始，共同探討城區和城鎮計劃生育管理體制改革工作。今天這次會議既是一個經驗推廣會，也是一個鼓勁加壓會，目的是為了推動全市城區和城鎮計劃生育管理體制改革工作進一步深入，提高城區和城鎮計劃生育管理服務水平。下面，我講三點意見。
一、審時度勢，搶抓時間
多年來，我市城區和城鎮人口和計劃生育管理工作，為控制人口增長、提高人口素質、穩定低生育水平做出了重要貢獻。但與農村人口和計劃生育工作相比，城區和城鎮的計劃生育工作還有待于進一步完善和提高。。隨著社會主義市場經濟體制的建立和城鎮化進程的加快,大量流動人口涌入城市,許多“單位人”變為“社會人”，政府和企事業單位的部分社會職能逐漸向社區轉移，城市區和城鎮人口和計劃生育工作出現了許多新的情況和問題，比如新增大量非公有制企業計劃生育管理問題，城市育齡人群對計劃生育技術服務的質量和標準需求不斷升高問題，無業人員、失業人員、流動人口計劃生育管理問題等等，使城市區和城鎮人口和計劃生育工作難度加大、任務加重，給城市區和城鎮人口和計劃生育工作帶來了新的挑戰。大家要緊緊抓住下半年時間，本著缺啥補啥的原則，做好各項基礎性工作。
二、深化改革，構建工作新機制
按照全省的工作安排，借鑒外地的先進經驗，結合我市的工作實際，真正落實“屬地管理、單位負責、居民自治、社區服務”的管理機制，務必做到四個堅持：
一要堅持以“屬地管理”為核心?！皩俚毓芾怼本褪且蟪鞘薪值擂k事處（鄉鎮）負責、社區居委會協助，統一管理住本轄區各級各類經濟組織和社會組織以及工作、生活在本轄區的常住人口、流動人口的計劃生育管理服務工作。這是城區和城鎮計劃生育工作管理體制改革的落腳點。只要認真實行屬地管理，就不會出現管理漏洞。
二要堅持以“單位負責”為關鍵?！皢挝回撠煛本褪且蟾骷壐黝惤洕M織和社會組織實行單位法定代表人或主要負責人計劃生育工作責任制，切實做好本單位的人口計生工作，并履行各自職責，發揮各自作用，共同參與對人口問題的綜合治理?！皢挝蝗恕弊兂伞吧鐣恕?，并不是說單位就可以放松此項工作了。行政事業單位的干部、職工以及能夠正常或基本正常開展生產經營活動的各類經濟組織的人員的計劃生育管理仍以單位管理為主，以現居住地管理為輔。即使以居住地管理為主的但有單位依托的人員，各相關單位仍然要履行職責，積極做好配合工作，絕不能撒手不管，關鍵時刻單位的管理還是能夠起到關鍵作用。
三要堅持以“居民自治”為基礎?！熬用褡灾巍本褪且攸c抓好民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的落實，實現居民的自我教育、自我管理、自我服務、自我監督。實現“居民自治”，是城區和城鎮計劃生育管理體制改革的重點，也是難點。要堅持計劃生育工作重心下移，把城區計劃生育工作納入社區管理和服務體系，明確社區辦事處、社區居委會計劃生育管理職責，建立和完善“居民自治”的相關制度，調動廣大居民實行自我管理、互相監督的積極性。
四要堅持以“社區服務”為手段。“社區服務”就是要依托社區，面向家庭，廣泛開展計劃生育綜合服務。要利用社區服務中心，構建“依托社區、利用資源、面向家庭、宣傳到人”這個平臺，根據社區居民的不同需求，全面加強結合和滲透，搞好計劃生育綜合服務。一要與社區文化工作相結合，建立新型的社區生育文化；二要與社區教育相結合，加強對市民和青少年的計劃生育教育；三要與社區衛生工作相結合，整合社區醫療資源，為育齡群眾開展好優生優育等技術服務；四要與社會治安工作相結合，互通信息，資源共享，把流動人口計劃生育納入其管理和服務的范圍；五要與勞動、工商、民政等部門相結合，為社區育齡群眾提供生產、生活等服務；六要與轄區單位聯手，充分利用單位的人、財、物等資源，為社區育齡群眾開展好宣傳服務；七是根據“以人為本，按需服務”的要求，居民樓棟設立各種便民服務措施，把群眾需要的服務送進樓道，送進家庭。
三、強化措施，全面推進
城區和城鎮計劃生育管理體制改革是一項涉及面廣、難度大、任務重、要求具體、十分復雜的系統工程。各級黨委、政府要深刻認識城區和城鎮計劃生育管理體制改革對全面提高我市人口和計劃生育工作水平、穩定低生育水平的重大意義，以采取有力措施，確保改革工作的順利進行。
一要切實加強領導。各級黨委、政府要高度重視城區和城鎮計劃生育管理體制改革工作，把此項工作列入重要議事日程，切實做到領導、責任、措施、投入四到位。各縣區改革領導小組要明確工作職責和工作任務，督導工作的落實。相關部門要積極配合，各司其職，各負其責，齊抓共管，共同做好城區和城鎮計劃生育管理體制改革工作。
二要把握關鍵環節。建立城區和城鎮人口計生管理新體制，是新形勢下人口計生工作的一項重大改革。在實施過程中，宣傳發動是前提，清理清查是手段，規范管理是目的。一定要把握好這幾個關鍵環節，通過層層發動，達到家喻戶曉、人人皆知，得到廣大居民的理解和支持，調動他們參與的積極性。
三要建立服務網絡。各地要根據實際，建立完善鄉（鎮）政府——管理服務區（街道居委會）——管理小區（社區居民組）——樓院四級服務網絡，進一步明確各級職責，加強基層計生隊伍建設，落實管理措施，提高服務水平。
關鍵詞：城市現代化；社區建設；公共精神
一、現代城市社區建設和公共精神培養的價值關聯。
社區是我國城市管理實施“兩級政府三級管理”的行政框架內最基層單位，隨著改革開放以來經濟體制改革和戶籍制度的改革，地域界限打破，人口可以自由流動，基層單位實體漸漸分化和消解，原來傳統的“單位人共同體”“地域人共同體”已漸漸變身為“社區人共同體”。 現代社區共同體是由來自于不同地域環境和行業的具有不同價值觀念的差質人口所組成的， 特別是長沙作為省會和中部發展快的城市，吸引了來自于各地、州、市和全國各地的人才定居或參與長沙現代城市的建設，這些不同異質的人共同生活在同一社區，因為個體差異降低了鄰里關系情感認同，增加心理上誤會和矛盾，其認同危機影響社區共同體建設。加之社區行政化傾向導致居委會工作模式成就、工作方法簡單，社區居民大多是在不了解前提上被動性參與社區事務，隨意性大，導致居民對社區事務參與意識淡薄，社區公共精神上弱化和忽視，影響社區公共精神提升。
特別是黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，各級部門越來越受重視社區建設。在城市化進程中，長沙城市化快速發展拆解原有的地域關系紐帶，單位集體記憶和情感歸屬日漸遠去，個人與社會關系網絡發變化。為適應長沙新形勢社區建設需求，培育社區公共精神以促進社區建設與和諧發展，進而提高長沙市基層社區治理體系、治理能力現代化水平，此課題研究具有重要實際意義。
二、國內外學者的研究概況
（一）西方：學術界針對社區研究有的兩種不同傾向：
①一種是針對城市社區中鄰里關系變化進行研究所形成兩種對立的社區消失與繼存的理論。以滕尼斯、韋伯等社會學家為代表的社區消亡論和以美國社會學家甘斯、劉易斯為代表的“繼存論”；。前者認為社會分化結果是人們價值觀念、生活方式差異增大、社會認同感降低使得傳統社區存在基礎喪失。后者認為認為傳統社區不能完全否定和消亡，在城市化過程中城中村居民生活方式和精神情感與外面的世界并無多大影響。②另一種是社區解放論。費舍爾、費爾曼和雷頓在20紀70年代運用社會人類學網絡研究的理論研究城市社區的變化。強調現代城市社區人際關系應從地域局限中解放出來，有應該更廣網絡，開啟了新的網絡研究視角。
（一）國內在中國社區概念的研究上：、吳文藻等人創立了“社區”概念和研究社區的范式。對社區研究近年來有幾種不同觀點：
①，社區共同體包括地域性共同體、文化共同體、利益共同體和精神的共同體，社區精神文化是從生活共同體提升到精神共同體的關鍵。社區自身就可以實現自我管理、教育、服務、約束來實現社區公共生活有序化。
②公共精神是一個龐大的體系，是社會成員在公共生活中對人們共同生活行為準則、規范的認可，并體現于行動上的遵守和執行。從道德上而言，公共精神是以利他方式關心公共利益的態度和行為方式。有的學者認為它是超越個人狹隘界限和個人直接功利目的關懷公共事務的精神境界和行為態度，它孕育并鑲嵌在特定的社會架構和文化土壤當中，并不斷地影響、修復、變遷著特定的社會結構。有的學者認為公共精神是孕育于人類公共生活之中的，位于人類內心深處的基本道德和政治秩序觀念，態度和行為取向，以公共性作為價值基石，表現為社會成員對公共事務的積極關懷和參與，對公共生活的熱情融入和，對政治社群的虔誠認同和歸屬。
綜合來看，國內外這些學者的相P研究，對課題組展開社區共同體建設與公共精神培育研究頗具借鑒價值和啟發意義。國內著名學者如秦宣、韓慶祥、張雷聲、劉書林等近年來也高度關注城市化社會發展、共同體建設和核心價值觀提煉與培育等問題，深刻回答了城市化社會發展的諸多重大問題，其觀點不僅為此課題開啟了研究思路，而且提供了堅實的理論支撐。
國內外研究尚存在些許不足和遺憾：①側重社區共同體或公共精神某一方面的研究，欠缺綜合性的研究；②；對應到長沙社區公共精神的培育路徑研究還較缺乏；③長沙社區公共精神培育策略的評價指標體系缺乏研究。
三、長沙社區建設中公共精神的現狀分析
長沙作為省會和中部發展快的城市，吸引了來自于各地、州、市和全國各地的人才定居或參與長沙現代城市的建設，這些不同異質的人共同生活在同一社區，因為個體差異降低了鄰里關系情感認同，增加心理上誤會和矛盾，其認同危機影響社區共同體建設。加之社區行政化傾向導致居委會工作模式單一、工作方法簡單，社區居民大多是被動性參與社區事務，隨意性大，導致居民對社區事務參與意識淡薄，社區公共精神上弱化和忽視，影響社區公共精神提升。
（一）社區公共精神培育包含培養獨立人格、民主法治精神、公平正義、社會責任、社會公德、自控自律意識六個方面。但是長沙社區存在公共精神缺乏現狀：
首先是社區意識比較單薄，從而存在對社區的認同危機，從1996年至今長沙實行單位住房貨幣化，原單位的福利房通過房改后成為人們有使用權的私有房，住房都是單位人，后來隨著房地產的飛速發展，人么需要換更大更好的房子，所以出現將原有從單位購買的房子進行轉手買賣，這樣使得原來的單位人集中居住的狀況變為各種外來人員雜居的現象，這樣彼此因為不同的需求而再生的居民社區成分相對復雜起來。經過對社區居民的100份問卷調查結果分析：其中因為鄰里彼此不熟悉，即使門對門也不往來不熟悉的占40%。甚至因為工作的時間不一，有20%的問卷說幾個月都沒看見鄰居。這樣一來，因為居民間彼此陌生，對房前屋后和樓道的的公共衛生、共有園林的保護等公共環境也漠不關心，缺乏對居住環境的愛護和維持的公共情懷，亂放亂丟垃圾的現象常見。鄰里之間缺乏相互幫扶和相互關照的共同意識，還因為出租房客的成員復雜性，以及其不同的生活習慣，更增加了相互交流和溝通難度。這種復雜情況得鄰里相互很難融入在一起，引發了社區共公共精神的認同危機。
其次社區居民公共參與公共活動的自覺度不多，更難得經常性開展。為了增加社區粘合度和凝聚力、增進交流和鄰里情感，即使有社區熱情發動居民一起參與的社區公共活動，也常出現參與度很少，多數居民抱著看熱鬧的心理或不理不睬的尷尬局面，收效不大。
再次是社區建設的困境：社區主體、社區自治、社區服務、社區參與、社區文化等困境。
社區主題因為社區主體的結構先對變化，原來有單位管理的變成了社區自治，社區管理機構一般帶有政府行政性，社區劃分不夠合理，管理的區域比較大，人員與管理區域不匹配，加上社區工作人員素質偏低，工作方法簡單、宣傳較少，基礎設施不足，提供的服務還不能滿足社區居民的需要，供給缺口大；加之社區機構與政府和住區物業管理理順不足，一有問題，就是“臨時抱佛腳”，解決問題也是出現“頭痛醫頭腳痛醫腳”的現象。沒有形成規范的社區管理機制。城市社區的行政化嚴重常常限制了社區自制能力的發揮。
最后社區法制建設滯后，與社區配套的法律法規還不夠完善，社區建設的運行缺乏良好的法制環境。導致社區生活、社區服務、社區公益保障、社區的公共精神的加強缺乏制度保障，公共活動難以開展，居民的公共文化難以普及。
（二）是長沙城市現代化建設中需要加強社區公共精神的構建。
隨著長沙城市的發展現代化，長沙市政府確立了“建設國家級中心城市”的宏偉規劃，迫切需要加快長沙城市的的現代化建設體系；而作為長沙城市建設的的重要內核構成細胞就是的社區建設，可見社區現代化建設尤為重要。而社區公共精神的缺乏現狀與現代化社區建設是極其不協調的，所以加強對社區建設，重點是社區公共精神建設，才能帶動公共意識、公共服務、公共設施的完善和公共文化的和諧，構建和諧的現代社區。社區公共精神的建設對策和路徑有如下幾點：
1、營造濃厚的社區意識，搞好社區服務，增強社區居民參政議政的積極性。建立社區通信錄和社區現代QQ群和微信群，加強社區公共活動的廣泛性，提高消息發散性和居民知情權，擴大活動的居民參與度；建設齊全社區公共服務設施。
2、理順社區建設管理體制，加強居民自制組織建設，爭取處理好社區自治組織與政府和物業之間關系。加強社區法制建設和立法工作，重視社區制度化建設。爭取處理社區和政府行為之間的聯系，加強社區工作者隊伍建設，選撥優秀的專業社區管理和服務人員，提升社區管理質量，引導居民參與社區的公共事務。
3、社區要加強所轄居民區的物業和業主委員會之間的聯系和溝通，通過協同合作加強社區建設，發展社區服務，增強社區服務的多樣性、社會化和產業化。
4、推社區管理創新，加強社區民主自治。學習廣州和香港等地的社區公共精神建設的經驗。建立以政府為主導，建立社區與非政府組織的物業和業主委員會為主體的社區管理體制，突出政府的服務職能，形成以民生為重點、以服務為導向的公共服務體制，豐富社區建設的服務內容的寬度和廣度，構建以兒童入園、一站式醫療服務和康復、學習和生活娛樂健身等多形式的服務體系。按權力下放中心下移原則，制定法律法規，協調社^主體之間的利益關系。
5、建立社情民情表達機制，充分發揮老齡群體對公共精神余熱的作用。重視大學生公共精神。充分發揮中國傳統文化的作用、彰顯社區管理善治理念、構建地域共同體、利益共同體和意義共同體、加強行政性復合與自主性合作、結構異質性與社區凝聚力包容共享致力形成社區居民自我管理、自我教育、自我服務的組織體系和氛圍。
6、加強社區的資金和人才投入，設立社區服務基金，大力培養非政府的社會服務組織，形成以“政府投入為主，社會支持”為輔的多元體制。
7、加強社區隊伍建設，推進社區人員向職業化和專業化的發展，從而推進社區公共精神建設。充分發揮黨和政府引導作用。政府介入方式轉變維護和體現了社區共同體及其成員的自主性。培養社區意識，重建公共精神，這也是社區核心和關鍵。充分發揮居民公共精神與社區意識的能動性和創造性，建設一個充滿尊重、關心和愛護的和諧社區，是解決認同危機的關鍵。讓公共精神成為是社區建設中不可估量的無形資產。
建設現代文明農村社區既是農村社區治理的根本目標，同時也是科學統籌城鄉發展，適于中國農村社會發展的有效途徑。公共服務社區化是對政府改善公共服務和轉變政府職能的重要舉措，是解決服務供給低效與不足的必然選擇，有助于結合政府、市場、社區三者的力量，滿足農村居民對服務的多樣化需求。
關鍵詞：農村 公共服務 社區化問題 對策
一、農村公共服務社區化問題的提出
（一）農村社區建設的提出與實踐為農村公共服務社區化奠定了基礎
農村的“空巢”現象、農村留守兒童問題等。這些棘手的事務政府也無能為力，只能交由社區解決，因而出現了社會問題社區化。由此，在經濟社會轉軌的條件下，為了促進農村的全面發展，提高農村公共服務的質量，黨和政府提出了農村社區建設的目標。2007年10月黨的“十七大”報告中又對城鄉社區建設提出了許多新要求。這就為全面深入地推進農村社區建設進一步指明了方向。
（二）農村管理體制改革為農村公共服務社區化提供了條件和機遇
隨著集體經濟體制解體，村民委員會為村民服務的功能進一步弱化，農村管理組織和管理體制難以適應建設社會主義新農村的需要。行政改革和機構改革的推進，以及政府職能的轉變，使得政府將原屬于社會的權力歸還給社會，重新回落到社區。政府改變了包攬一切社會事務的舊有治理模式，讓居民自我管理、群體扶助互愛來解決那些政府管不了、也管不好的公共事務成為必然選擇。①政府不再是社會整合的唯一主體和農村社區公共服務的唯一提供者和管理者，公共服務供給成為社區的重要職責，社區化的公共服務應運而生。
（三）農民的迫切需求為農村公共服務社區化提供了動力
農村社會問題需要社區解決。農村老齡化問題出現后的農村面臨養老服務、醫療保障、老人照顧等一系列公共服務壓力，政府無以應對，需要社區解決； 留守兒童缺乏親情，性格孤僻，心理障礙嚴重，部分留守兒童已成為青少年違法犯罪的高危人群，他們所需要的歸屬感、“關愛”為力； 社區治安、公共服務的多樣化需求等政府束手無策。
二、影響農村公共服務社區化的因素
（一）農村公共服務社區化的社會因素
社會轉型中農村社會問題凸顯引發多樣化公共服務需求：第一，農村社會空殼現象嚴重。第二，農村社會分層。第三，家庭小型化。第四，農村社會風氣蛻變。第五，農村地區環境污染嚴重。這些農村社會問題讓我們的研究形成在一種問題復雜，情況多樣的政策背景之下。社會轉型中出現的農村社會問題倒逼公共服務社區化，這也要求我們：農村社會空殼需要公共服務社區化，社區分層需要公共服務社區化，農村居民休閑服務需求倒逼公共服務社區化，環境保護倒逼公共服務的社區化，家庭結構變化倒逼養老社區化，轉型期的社會矛盾凸顯需要社區進行化解。
（二）農村公共服務社區化的經濟因素
公共服務社區化必須有一定的經濟基礎。但在整個國家財力有限的條件下，資源采取行政配置方式，基本上排除了居民的參與。此時，農村社區化成為一句空話。只有當社區和居民具備一定的財力時，才能真正參與公共服務的資源配置。發達的經濟是農村居民充分參與合作的條件任何一項制度的實施，都必須有與其對應的經濟制度作為基礎。只有當政府將“蛋糕”做大，國家經濟實力增強、居民富裕了，居民解決了生計問題，出現了更高層次的需求，合作、參與意識才能明顯增強。因為在經濟充分發展后，居民的需求異化，為了得到自己的公共服務，居民會積極主動的參與博弈，合作提供公共服務。同時，經濟基礎的穩固和發展，居民的社區化意識才能提升、聯系的條件才能明顯增大。
（三）農村公共服務社區化的政策因素
改革開放以來，特別是近些年來，國家實行了農村傾斜政策，實施了一系列的惠農強農政策，大大增強了農村公共服務的供給。中央的科學發展觀思想，為全面破解城鄉二元結構、構建城鄉統一的公共服務體制奠定了重要的思想基礎。而要提高農村公共服務的質量、改善公共服務的結構需要依托社區組織和政策優勢。強農惠農政策為公共服務社區化提供了組織保障、為居民參與提供了條件，有力的促進了社區作用的發揮，利于公共服務均等化的實現。強農惠農政策所提供的公共服務需要社區媒介，公共服務均等化政策需要社區落實，農村社區組織培育政策為公共服務社區化提供了組織保障。
三、農村公共服務社區化的政策建議
（一）公共服務社區化的制度供給
公共服務型政府的構建依賴于政府和社會之間的良好互動。在互信、互通、互惠、互補基礎上形成平衡、穩定、協調、和諧的政社關系， 推動公共服務型政府的早日實現。要建立有效的居民參與機制。政府要引導并創造條件擴展社會自主發展的資源和空間， 提高社會成員的素質， 增強其參與意識，充分調動其參與管理的積極性。要建立公共利益表達機制。政府要搭建利益表達平臺， 了解居民的利益訴求， 使各種利益經協調整合出公共利益。要完善政府回應機制。政府對公共問題進行及時有效的回應是政府服務的重要方面。要建立完善的信息公開制度和重大事件的聽政制度。要建立以公共利益為導向的績效評價體系和嚴格的行政問責機制， 建立健全評價和監督機制。社區及其居民通過實施監督公共服務質量的活動， 可以提升政府對公民需求的回應力和公共服務的公眾滿意度。
（二）公民參與程度
對于人員要素， 開展社區重建以提高人們的社區精神。因為， 缺少了社區成員的參與精神， 社區公共服務不可能實現制度化。由于現代化過程釋放了動搖社區、弱化社區的各種社會、文化、經濟因素，造成社區失落②。
首先，健全農民公共訴求和需求偏好的反饋機制，進一步暢通農民參與農村社區治理的合理渠道。其次，完善社區民主決策和民主監督制度，增強農村社區治理的公共性與透明度。引導廣大農民群眾改變過去宗族觀念和傳統文化習俗影響下所形成的固有思維，轉以主人翁的姿態參與農村社區治理。最后，進一步做好農村社區的在國家政策、法律文件以及文明鄉風等方面的宣傳教育工作。
（三）非政府組織參與和第三部門的社區化載體功能
首先，規范非政府組織的準入，正確處理政府與服務農村社區非政府組織的關系。給更多的農村社區領域的非政府組織政府合法的身份，要求政府轉變觀念，合理賦權，改革管理體制。
第二，拓寬籌資渠道，調整資源配置策略，為非政府組織參與農村社區治理提供資金保障。從非政府組織自身來看，要積極的開展組織營銷，使社會機構、企業和個人增加對非政府組織對于農村社區治理的目標與宗旨的認同，利用各種公關活動，尋求資金的贊助。
第三，提高農村社區治理中非政府組織的公信力。政府應有針對性的制定人才發展規劃和戰略，加大對服務農村社區非政府組織人才的文化教育，豎立他們的服務意識。另一反面要完善非政府組織的內部監督機制，建立透明、高效的監管機制，防止個人權力凌駕于組織規章之上。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）
注解
關鍵詞：社區治理 治理理論 善治
一、社區治理的理論依據和現實意義
全球治理委員會于1995年發表的研究報告《我們的全球伙伴關系》中，對治理做出了具有權威性和代表性的概念界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。 治理理論打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式，強調管理是一種有效互動的合作過程，認為公民社會也是合法權力的來源，同時，治理也是當代民主的一種新的形式。
善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。隨著我國改革開放的深入，單位制的解體，街居制向社區制的轉變，政府主導下的傳統社區管理方式已經不能有效解決城市社區發展中存在的矛盾和問題，正是在此背景下，社區治理應運而生。在社會資源的配置過程中的政府失靈和市場失靈使得國內外學者紛紛將希望寄于治理理論，而建立在國家和市場基礎上的有效的治理--善治--是彌補國家和市場在調控和協調過程中不足的有效手段。善治是一種最好的治理方式，是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。因此社區治理的現實意義即是走向善治，實現合作共治。
二、D市城市社區治理的實證研究
1.調查方法
本文采取實證研究的方法，通過電話采訪和走訪民政局相關部門（基層政權和社區建設科、社會組織管理科、社區管理辦公室）、查閱D市政府信息公開的政策文件和在典型社區（二女橋社區、望海社區、新壩社區）發放調查問卷（對象為社區居民，紙質調查問卷60份，電子調查問卷40份，回收問卷94份，其中有效問卷92份）等形式對D城市社區整體情況和典型社區進行統計分析和實地調查。
2.調查背景及概況
近年來，D市以“組織和諧、文化和諧、利益和諧、人際和諧、環境和諧”為根本出發點，以創建“居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和”的新型社區為目標，不斷提高社區服務水平，扎實推進和諧社區建設，取得了比較明顯的成效。
截止2013年5月，D市全市轄14個鎮，368個村委會（其中含75個農居），42個居委會，總人口115.23萬人，總面積2340平方公里，耕地面積161.6萬畝。目前，市區現有5個街道、22個社區，常住人口21萬人，市區建成區面積26平方公里。先后創建省級文明社區2個、和諧社區3個、民主法治示范社區10個、綠色社區3個，地市級社區建設示范社區17個。《D市“一委一居（村）一站一辦”社區管理體制改革實施辦法》（以下簡稱《辦法》）規定，到2013年，D城市社區全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區管理新體制，農村社區達標率達80%；到2015年，農村社區“一委一居（村）一站一辦”達標率達100%。2013年D城市社區已全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區管理新體制，農村社區達標率達82%，已達《辦法》規定水平。
3.問題及原因分析
D市城市社區在組織架構、規章制度、人事管理安排、公共服務等方面已經取得了一定的實踐成果，一定程度上實現了現代社區管理的標準，但社區治理還未在這個長江以北縣級市中唯一的中等城市里深入人心，與已在全國很多城市得到良好實行的成熟社區治理機制還存在著一定的差距，主要表現在：
社區治理主體單一。在D市城市社區生成和發展的過程中，政府扮演著不可或缺的角色。但隨著社會轉型的不斷深入，社區問題越來越復雜化、多樣化，而社區治理的主體仍然停留在政府“一家獨大”的局面，政府全能型的主導地位并沒有改變，政府部門對于社區方面還沒有實質性的放權，只是交給社區居委會來承擔社區管理的相關工作，忽視了社區中其他治理主體的地位和作用。
D目前在民政局登記備案的社區民間組織有30余個，而實際上這些民間組織與社區的聯系仍然是停留在書面層面，實際操作意義上能夠真正起到社區治理主體作用的社區民間組織少之又少。社區居民也因為“熟人社會”的逐步瓦解而很少參與社區治理，社區居民參與社區公共事務管理的積極性不高。缺少了社區居民和非政府組織、非營利組織等社會團體的力量，便缺少了政府與公民社會的良性互動與合作，公共利益不可能在這樣的模式中最大化。
在當前我國社區建設與管理過程中，民間社會組織所起到的作用越來越重要，這些組織往往有比較高的效率以及使用較低的成本，同時將社區中一些比較困難的用戶當成是對象，繼而能在一定程度上促進社會的公平，滿足社區居民多元化的生活需求，提升整個社區在組織方面的效率以及水平，可是就當前我國社會管理過程中的現狀來說，民間社會組織所能夠起到的作用非常有限，其主要的原因在與：首先，社區居民對民間組織沒有足夠的清晰認識，往往靠政府來包辦所有事務，其次就是社區居民對這些民間組織缺少足夠的信任。所以說，當前我國社區民間社會組織還沒有足夠的能力與機會參與到社區管理以及服務中來。
二、我國城市社區管理體制改革策略與走向
至于城市社區管理體制的改革，本質就是要對政府的公共服務以及社會管理的相應職能進行完善，主要的目的就是要使得政府在行政管理以及相應的政府自身管理的過程實現兩者的有效結合。就以上所面臨的問題，應當從以下幾個方面做出相應的改革。
（一）促進民間組織的良好快速發展
對于我國社區建設以及管理來說，民間組織是一個比較重要的主體，同時也當管理體系中的重要組成部分，所以說應當加大力度對其進行扶持。首先，應當轉變認識，意識到民間社會組織在整個社區管理與建設過程中的重要性，其次，要對其加大培育力度以及扶持的力度，制定相關的優惠政策提供相應的保障條件等等，鼓勵其參與到社區的建設與管理工作中來，再次，要加強對社區民間組織的管理與監督工作，引導這些組織能夠進一步良好健康的發展，探討社區民間組織的備案管理制度，進一步引導這些組織進行規范化的運作，引導組織的自律建設，加強組織活動的監督力度。
（二）明晰社區居委會的職責
當前我國居委會在管理工作中有比較強的行政色彩，在對居委會進行改革的時候，其關鍵性的重要環節并不是其組織應當依照什么樣的模式以及原則進行相關的設計，而是能不能為社區居民的廣泛參與提供更加通常的渠道以及方式，能否在居民與政府之間起到良好的紐帶作用，對于政府部門可以就居委會所承擔的職責進行相應的分類，要是屬于自治范圍的職責就由居委會自己進行負責，要是屬于行政范圍內的事務就由政府簽訂相關協議，進行行政，就現階段的發展狀況來說，居委會可以承擔相應部門的行政職責來提升進行自我治理的能力。
（三）加強培養社區居民的公民意識
對于社區的建設與管理而言必須要有社區居民的積極參與，要是沒有社區居民的參與，社區管理與建設工作就是無本之木。當前我國社區建設與管理工作中所有的重要問題就是居民社區活動參與程度比較低，沒有較高的公民意識，所以說，要加強對社區居民公民意識的培養，要有相應的制度與機制引導居民參與到社區公共事務的建設與管理中來，為了使得社區的居民能夠更好地參與到社區的建設與管理鐘來，增強社區居民的主動性與積極性，還應當由社區居民分擔一定的責任，通過這樣的方式提升社區居民自身所具有的社會責任意識，要增強社區居民的主人翁意識。
三、結束語
