時間：2023-08-07 17:31:25
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法律在社會治理中的作用，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1我國區域經濟一體化的發展原因
1.1區域產業合作和產業轉移的加快哲學觀指出，矛盾具有特殊性。而我國地大物博，960萬平方公里的陸地上，每個不同地區都具有自身的天然地理特征和自然區位優勢以及自然資源優勢，也不例外的都具有各自的區域短板和發展局限性。于是區域合作便應運而生了，區域經濟一體化有利于迅速實現不同地區之間的優勢互補，提高經濟總量。并以此為引導實現區域間其他各個方面的發展交流。
1.2交通通訊的快速發展交通通訊是城市和地區經濟發展的大動脈。俗話說，要想富先修路。交通建設在區域經濟一體化發展中起著不可替代的關鍵性作用，是區域協調發展和優勢互補的血脈聯接。為區域經濟一體化的開展提供了便捷之路。截止到目前根據資料顯示，我國高鐵里程達到世界總里程的一半，高速公路里程居世界第一，互聯網的普及率達到50%，交通通訊的快速發展促進了區域經濟一體化的發展。
1.3政府政策的支持除了近期的絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路經濟帶、京津冀協同發展區以及長江經濟帶以外，我國三十年來發展成熟的深圳、廈門、珠海、汕頭等國家級特區，上海浦東、重慶兩江、甘肅蘭州等國家級新區，武漢兩型社會建設、山西省國家資源型經濟轉型等國家綜合配套改革實驗區，這些區域經濟的發展都受到了國家各種優惠政策的支持，促進了經濟一體化的發展。
1.4人口的跨區域性流動人口流動是自古以來都有的“天然”現象，而到了21世紀的今天，科技不斷進步，經濟不斷發展，人與人之間的交流越來越多樣化和頻繁，而人口流動也越來越容易和便捷，尤其是農民群體在城鄉間的往來流動占絕大多數。這為區域經濟一體化的發展提供了物質和人力支持，為較落后地區帶來了思想變革的先兆。
2我國區域一體化及法律治理中的問題
國內經濟一體化主要通過地方政府和中央政府的各種政策性支持和調控，例如逐步取消和打破阻隔各地區生產要素流動的障礙壁壘，建立統一市場等等。同時根據我國區域經濟一體化的發展特點和當前區域經濟發展中的環境、人口、資源等問題，但是僅僅依靠政府是無法圓滿地從徹底上解決問題的，除了政策性支持和引導之外，政府應尋求和積極力促各地區間的更普遍和更深層次上的互補雙贏與合作，建立我國區域一體化進程中的法律治理模式，但是我國當前區域經濟一體化法律治理中存在許多問題。
2.1缺乏統一遵守的合作協議或章程區域經濟一體化中沒有根據各地方的利益訴求去建立各地共同遵守的區域合作協議或章程。區域經濟一體化中各個區域的政府是平等合作的關系，并不存在上下級隸屬關系，但在發展過程中常常出現各地政府為了各自政績而忽略區域全局的建設，強化各地方的資源配置和重復建設，造成地方保護主義和地方市場分割的盛行，由此可見利益分配問題是區域經濟一體化的重要發展問題[2]。我國當前區域合作主要通過區域合作協議，但是這些協議基本上是單一領域的合作協議，缺乏基于共同利益訴求的協議約定，因此難以形成真正有效并可持續性的區域合作機制，最終難以實現共同利益。
2.2缺乏區域政府間的長期合作機制我國部分區域間的經濟合作主要通過制定行政協議來推進經濟一體化的發展，雖然引導和推動了區域經濟的發展，但是這種措施代表的只是發展的方向與發展的具體內容，并沒有真正建立起有效的、可持續性的、長期制度化的機制，更遑論符合法律精神的違約責任認定機制和解決糾紛機制[3]。如果缺乏區域間爭議解決機制，會嚴重限制政府間的合作。
2.3限制了社會公權力的作用我國區域經濟一體化的發展中忽視了公民參與治理的作用，區域一體化的建設并不僅僅是政府的事情，與民眾息息相關，公開是區域一體化法律治理的重要要求。法律治理的公開機制能夠有效地保證各區域之間政策運行的透明度，并進行有效的監督和評價；促使各地區之間及時獲取信息，學習實踐經驗，形成合作和互動。通過發展區域中多元素和多主體的參與，構建多層次、多方位的管理體，充分發揮社會公共權力的作用。
3法律治理模式理論
公共治理理論對區域經濟一體化發展的指導有利于實現區域合作效益的最大化，而法律是在區域經濟一體化中進行社會治理的重要手段，法律治理模式指導區域經濟一體化的發展。治理是行政管理中的新型溝通合作理性，在權利運行方面，治理是關系到上下、水平方向的互動管理過程，各地方政府進行協商與合作，制定共同目標，共同實施管理公共事務的權利與職責[5]。每一種社會治理模式都離不開與之相對應的法律結構，法律治理模式中主要分為三種模式。
3.1硬法治模式區域治理中的硬法治模式指的是確定的、可預期的法律，能夠保障社會的秩序和基本價值觀念，從而滿足社會法治化的需求[6]。但在區域法律治理的過程中不能完全運用硬法，也沒有必要進行全面的硬法治理。在自由、民主、平等的社會中硬法很多時候是違背社會發展規律的。
3.2軟法治模式區域治理中的軟法治模式指的是由區域各地方成員協商一致，共同制定發展經濟的規章制度，軟法律雖然不具備強制力，但是各個地方成員必須遵守，具有約束力[7]。軟法律模式的缺陷就是過于理想化，在當下社會無法真正實現民主與法治，各個成員從自身利益出發，如果一方不遵守協議，會造成其他損失。
3.3混合治理模式混合治理模式有利于充分發揮軟法和硬法的優勢，能夠充分實現對區域經濟一體化的法律治理。硬法和軟法的有效結合使法律治理更具多元化和有機化，軟法有利于回應社會對公平、法制的需求，硬法能夠確保區域中各個地方的遵守程度，二者相輔相成、相互促進，是推動我國區域經濟一體化發展中法律治理的重要手段。
4構建我國區域經濟一體化發展中的法律治理
4.1法律治理的實踐軌跡區域行政協議和區域性組織是我國區域經濟一體化初期的法律治理機制，其中行政協議指的是各個政府機關之間締結的協議，行政協議不僅用于推進區域經濟一體化，其內容也逐漸向合作和發展轉變，逐漸成為重要的法律治理機制。區域經濟一體化的目的是進行統一市場、優化產業結構的改革，破除各地方立法，因此我國在改革法律治理的過程中對地性法規和規章進行清理和協同立法，并采取區域行政規劃和區域行政指導的領導方式，在不斷地實踐中形成了區域行政協議、區域合作組織、區域協作立法、區域行政規劃和區域行政指導等五種法律治理方式。
4.2法律治理中的政府首先要建立區域經濟一體化的法律體系，借鑒國際上歐盟的成功經驗，注重基礎條約的重要保障作用，并廣泛運用于我國區域中各地方內部。我國區域經濟一體化的發展離不開有效的法律制度進行引導，各個區域內的各地方是公平、平等的關系，要充分利用各地政府之間的合作，以及中央政府在區域經濟一體化發展中的立法進程，明確各個地方政府在經濟一體化發展中的職責，避免地方保護主義。通過立法加強區域經濟發展的重要地位，促進區域資源的合理配置。其次要建立有效的區域一體化領導組織機構，加強各區域間各個地方政府之間的交流與合作，形成各區域的領導集體組織，并形成長期的合作機制。中央政府和各地方政府應要相互協調，逐步建立區域經濟發展的領導協調機構，并制定符合本區域經濟發展的規章制度，逐漸形成本區域長期的發展模式。最后要不斷完善司法糾紛解決機制，有效地化解我國區域經濟合作與發展中的各項矛盾，如果無法有效地確定責任的承擔主體就會阻礙經濟一體化的發展進程。司法糾紛解決機制中建立有效的司法糾紛化解機制，及時解決各地方政府、公民與政府在區域發展中的矛盾與糾紛，促進矛盾的有效解決。
4.3法律治理中的公權關系法律的制定在于反映民意，區域經濟一體化的法律治理應充分體現社會公權關系，充分體現民主協商性在法律治理中的作用。法律的制定和實施主題更加多元化，公民能夠代表公共自治區的廣泛民意，與此同時，法律的制定與實施過程應更加開放，向社會與公民的各項利益訴求開放，最終法律治理機制更加注重商談、合作，注重與各個地方的溝通與對話，強調共同的認同和共識，促進區域各個地方的共贏。
5結語
陳旭：黨的十八屆三中全會提出了國家治理現代化，十八屆四中全會提出了全面推進依法治國，這是國家在治理能力建設方面的一次重大改革，符合現代社會的發展趨勢。雖然法治的概念在人類文明歷史上可以追溯至古代，但是治理的理念卻是現代社會的象征。不僅在治理的主體、治理的客體、治理的方式都有很大的不同，而且體現了人類對社會、國家管理認識的不斷發展。黨的十八屆三中全會提出了治理能力的現代化，說明這是我們黨執政理念的一次重大革新和重大飛躍，是對國家管理能力提出了一種新的思維，也是新的挑戰，對執政能力建設提出了更高的要求，順應了世界文明發展的潮流，也是為了適應國際環境、擴大開放，在新的歷史條件下，繼續發展的新的要求。改革開放以來，我國從經濟上基本完成了從計劃經濟向市場經濟的歷史性變革，但從國家管理層面以及管理理念和管理方式來說，還沒有完成從管理到治理的變革。因此，治理能力現代化的提出，是我們黨順應潮流，審時度勢，與時俱進的重大戰略決策。
國家治理體系和能力的現代化是對我們黨的執政理念和執政能力的要求，是執政方式的重大改變。那么，治理的基礎是什么呢？我認為是法治。法治不僅是治理的基礎，也是治理最基本的一種方式。法治，從某種角度上說，它是人類到目前為止找到的最好的國家治理方法。具體包含四個層面。第一，法治具有穩定性的特點。國家治理通過法治，可以避免人性的弱點，避免個人權力的缺陷以及人治中所具有的不穩定性。通過法治，可以對每個人的權利予以保護。同時每個人通過法律可以對其行為有一種預期，這對于整個社會來說，才能真正使得每個人的合法權利得到根本的保護，人在社會中才能充分地獲得安定和自由。
第二，法治是對人權的保障。法治很重要的一點是保護人權，法治的要求是“法律面前人人平等”，也就是每個人在社會中都應得到保護。尤其是當個人遭到公權力的侵害時，就必須通過法治的力量來加以保護。所以說，保護人權的最有效的武器就是法治，法治可以使每個人在依法保護自己的權利時變得強大，如果沒有法治的話，個人的利益就容易遭受到肆意侵害。只有當個人的利益、人權在獲得保護的環境下，人們才能在符合法律的框架下自由地生活、發展。
第三， 法治能確保公權力不越界。如何防止公權力的越界，防止公權力對公民私權利的侵害，只能依靠法律制度來確保公權力在法治的軌道里運行，讓政府能很好地運用規則進行社會治理。
第四，法治是治理的基礎。從社會整體的穩定性上來說，法治確保了公權力在法律制度的軌道里行駛，它保證的不僅僅是公權力的不越界，而且還保證了公民的民主和權利，從而使得社會能有序地進行運作，這是社會治理的最基本的保證，這一點是非常重要的。
記者：有專家曾提出，“社會治理”的本質是“社會治理社會”，您對這一提法怎么看？以人民為本位的治理思想，是否與法治的“限制公權力與保障私權利”核心要義相通？
陳旭：治理是事關一個國家治理結構和治理方式的重大問題。它是包含政府、社會、公民三個層面的體系，核心內容是國家的管理不僅是政府單方面的行為，而是需要實現有機的對國家和社會的共同治理。從社會管理到社會治理的轉變，是從統治到治理理念的根本變化，是由原來的主要依靠政府單方面的管理社會方式，轉變為多元主體的共同治理。也就是說，治理的主體不僅僅是政府，而是包括政府、社會組織及公民自身，這三者在治理中都必須要很好的定位，從而形成良好的國家治理結構。在這其中，有一個非常重要的問題，就是如何發揮每個人的能動性，主動參與治理;如何讓每個人有國家主人翁的意識，認為國家管理是與自身息息相關的，有自己的需要和自己的作用的。每個公民如果能夠有很好的主人翁意識，就會自覺地遵守社會各種規則，國家意識、社會責任、公民意識就能大大增強，國家、社會與個人相互交融，使每個公民在參與國家治理中有強烈的國家意識和社會責任。因此，國家治理現代化必須確立人民本位的治理思想，在治理過程中，要把握三個層面的問題。
第一，政府是主導。國家主要是通過立法、實施有效的管理方式對社會進行治理。在這個意義上說，社會共治的分量上是不一樣的，政府在其中是主導作用，是必須要予以重視的。因為政府代表的是一種公共權力，這是公民賦予的共同權，政府必須代表人民群眾的共同意志去治理國家、治理社會。而且政府的職能不僅僅是法律執行的問題，還有行政手段、經濟手段等，而這是任何社會組織或公民都沒有辦法去行使的。因此，政府的作用是為了保證國家的運行，它是代表著人民群眾的意志去制定、執行法律，去依法管理國家、治理社會的，在這一過程中它所實施的許多經濟政策、行政手段，都是治理中必不可少的內容。所以，我認為，國家治理現代化的多元主體，并不是要削弱公權力，或者是要把公權力降到一般的國家治理結構中與社會組織的平等位置上，而是要督促公權力、保證公權力在法律的軌道中行使，讓公權力代表人民群眾的利益，這才是關鍵。所以，第一個層面，國家治理結構中，政府的主導地位是非常重要的。
第二，社會是中堅力量。社會就像國家的穩定器一樣，它通過大量的代表不同群體利益的社會組織和不同經濟利益的經濟組織形成了社會組織，其中包括中介組織、行業組織等。雖然國家制定了政策，但是許多管理都需要通過不同的行業組織、法人組織，中介組織，群眾組織等來進行管理。像國外的一些經濟組織，商會、行業協會等，它們對企業的合法經商、服務規范的管理起著非常重要的作用，它們不僅根據政府的要求對社會進行了有效的管理，做了大量以前政府做的事情和政府想做做不了的事，而且它們是在社會法治的框架下運行，一定程度上保證了社會公平。比如國外的一些企業行會，它們都有自己行業的準則，如果某一企業違反了準則、觸犯了行規，就無法再在該行業里發展了，也就是說，企業的違規行為不僅是依靠執法部門的查處，而是在自己的行業組織里就會受到警告、開除企業資格等的處罰。這樣，行業組織實際上就把每個企業組織起來，把它們納入到法治的軌道里，依法、公平地進行商業活動。此外，大量的行業組織、中介組織，比如審計、財會、拍賣、交易等，它們在管理過程中，各項公平交易的規則也在其中，當許多商品交易通過中介組織去運行的時候，體現的也是社會交易中的公平原則。同時這些行業組織、中介組織還擔負著許多參與社會管理的職責等。 另一個方面，在整個國家的管理中，還有許多大量的社會組織，它們在對弱勢群體的保護上等也起到了相當大的作用。針對不同群體利益的保護，對困難群體的幫助，以及在生活上、經濟上、精神上給予的關心和支持等，都需要由社會組織來做。所以，如果社會組織一旦高度發育起來的話，它是能夠支撐起社會的一般組織和管理工作的，也只有這樣，社會才能夠更有秩序地運行。因此，我們必須要把這些組織發展起來、培育起來，讓它們能承擔起行業管理、社會中介、不同群體服務的責任來。
在培育發展社會組織的同時，我們不僅要有序培育和發展，讓其能夠支撐起管理職能，而且要杜絕幾個人成立一個組織，各企業加入交一點會費，成為一個“二政府”的現象。社會組織所享有的不僅僅只有管理的權力，而更多的是要承擔社會的責任，他們必須承擔起政府職能轉變后的部分職能來。社會組織的培育發展，不僅能改變目前政府包打天下、包羅萬象的情形，而且還能有效保證法律面前的人人平等，能有效保證國家法治的正常運行。社會組織不僅是參與治理的重要組成部分，更是治理的主體，這才是社會治理的共治概念。
第三，自治是社會治理的一個基礎。十八屆四中全會的《決定》里提到要“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”，我認為這是一個基礎，是一種基礎性的社會治理。比如鄉規民約，它是在國家法律規定的制度下，依照國家規定，按照契約精神，社會的公序良俗，在一定領域或范圍內借助公約、契約的制定和共同遵守實現自治。比如我們的社區管理，可以在不違反國家法律的前提下對一些需共同遵守的事項制定契約，讓大家在小區中自覺遵守，從而實現自治。比如現在的群租治理問題，我們可以采取自治的理念，讓每個小區居民共同制定群租治理規則，并在個人的租賃合同中反映出來，讓小區居民共同遵守。規定的制定可以細致，包括不得開設旅館、飯店、不能違章搭建，以及遛狗、除草等各項內容。這樣，就能形成在不違反國家法律的前提下，通過大家共同制定的制度約束行為，共同遵守。我們現在很多人在小區里，都是被管理的對象，而沒有管理者的概念。自治，就是要讓公民成為治理的主體，這個概念要深入人心，還有很長的路要走。我曾經去法國進行考察，在法國，法官對很多重大事情都有決定權，包括院長的推選、拍賣單位確立，都可以通過法官投票決定。也就是說，每個公民都有參與國家管理、社會治理的職責，我們可以大量運用不違反國家法律的契約、民約來治理基層，增強公民的主體意識。比如在社區里，如果有居民違反了社區的規定，可由社區委員會向法院提出，由法院根據法律法規、社區規定進行裁定，這樣，就能很好地把自治與法治結合起來了。
記者：近日，中央將“中央社會管理綜合治理委員會”恢復為“中央社會治安綜合治理委員會”對此，您怎么看？社會治理與綜合治理應是怎樣的關系？
陳旭：將“中央社會管理綜合治理委員會”恢復為“中央社會治安綜合治理委員會”，我認為這是將職責回歸到了社會綜合治理的職責范圍中。我國在綜合治理的實踐中，對社會治理作出了有益的探索，并取得了很好的效果。其中有一個主要的做法和理念就是政府牽頭，然后通過社會組織的共同參與，共同對社會管理中的突出問題進行治理，這個理念非常好，也有很好的經驗和做法。但在新的形勢下，應對社會綜合治理提出更高的要求，應轉變原來停留在政府包攬的層面，把社會組織培育起來。比如2002年，我當時到政法委工作的時候，我們推進了社區矯正、青少年幫教、吸毒人員管理，通過用政府購買社會組織服務的辦法讓社會組織去做，這實際上就是培育社會組織共同參與國家管理、國家治理的理念。但是，現在的許多做法還是更多地由政府包攬下來，由政府動員組織方方面面去治理，比如菜市場問題，就是由政府牽頭，結合各部門各組織進行治理，這雖然取得了明顯成效，但是，治理的理念還是沒有培養出來，社會組織參與治理也沒有納入治理軌道，沒有納入法治的軌道。因此，目前許多綜合治理就出現了治一治就好，不治后又出來的現象。所以，這又回到了剛才我們的問題上，治理必須要把自治與法治結合起來，把社會治理納入法治軌道，同時，國家還要注意建立誠信體系，這也是國家治理的重要手段之一。
記者：從您對社會治理的闡釋中，我們發現，您非常強調公民自治和法治關系，那么，您是怎么看待社會治理的民主基礎這個問題的呢？
陳旭：的確，社會治理中有一點非常重要，就是以公民為本，要發揚民主，要聽取人民群眾的意見，要將人民群眾的意志滲透在各個方面，包括立法、經濟政策等。關系到人民群眾利益的決定，都必須要有人民群眾代表的參與，必須要符合群眾的意志，聽取人民群眾的意見。比如立法必須要由人大來通過，還有國家的重大決策，也是要聽取人民群眾的意見。這就是，通過一定的程序把人民的意志集中起來，采取民主的方式進行有效的管理。那么，什么是民主？民主不僅是聽取人民群眾意見，發揚民主的概念，其實也是統治管理的手段。民主是多數人對少數人的統治和管理。民主是少數服從多數。比如《憲法》的通過，需要三分之二以上票通過，這是集中了更廣泛人民群眾的意見，代表的是絕大多數人的利益、絕大多數人的意見。一個社會的有效管理是滿足多數人的意見，而不是滿足所有人的意見，滿足所有人的意見的社會管理是管不好的，那也不是民主的概念。民主的本質是少數服從多數，讓民主的理念在治理中起著重要的作用，是以一定的方式、一定的程序，真正借助多數人的意志來管理國家。
比如現在動拆遷的問題，可以通過民主治理理念來解決。舉新加坡為例，在新加坡進行商業性動拆遷是被允許的，它通過政府首先向大家征詢意見，讓大家共同拿出一個改造方案，或改造成商業區或改造成住宅區，然后，獲得三分之二以上的多數人同意，該方案便可通過。那么，拆遷過程中，可以通過商業行為的辦法由市場解決，在取得當地居民的同意后，企業與居民簽約，簽約中也會遇到不愿簽約的住戶，但是，如果整個簽約率達到了90%以上，那么，剩余的10%就必須服從。這個比例也是以法律文本規定下來的，而且這10%的動遷價格是90%的動遷價格的平均價，并不會因為其遷出時間晚而獲得到更多的利益。我認為，這就是很好地運用了民主的手段，以公開公平公正解決拆遷問題。民主的概念，是符合多數人的利益，如果把這個概念運用到社會治理中去，就能有效地避免許多負面效應的出現，讓社會矛盾的問題得到解決。而在我們現階段，對民主的理解，卻多是停留在多聽群眾意見的理解上，而對于民主是統治的方式的這一認識還沒有形成。
民主是國家治理的重要治理方式，民主的背后就是法治，法治是民主的有力支撐，他們的關系緊密相連。就像剛才新加坡的例子，民主的治理后面是有法律制度來規定的，當90%以上的居民簽約了動遷合同以后，剩余的10%的居民就要強遷，而這個強遷是必須依靠法治的力量。而反觀我國動拆遷問題，由于沒有很好地運用民主的方法，就使得許多在拆遷中前面動遷的老實人吃虧，形成了“不鬧不得、小鬧少得，多鬧多得”的一個非常壞的社會風氣。試想，如果我們運用新加坡的這一90%的民主方式來治理動拆遷的話，是不是能很好地對付一些“賴著不走的人”？民主不僅要多聽群眾意見、充分討論投票，而且要同制度、法律聯系在一起，這樣才能解決大量困擾我們的社會問題。而且，從另一個層面上說，90%意味著五分之四以上的通過率，這可以說是高度民主，因為動拆遷涉及的是老百姓的重大利益，所以它必須是高度民主，而高度民主也并不是極端的一人一票，如果將一人一票極端化后會使民主的作用歪曲。要既充分發揚了民主，保護了絕大多數人的利益，又通過合同的方式、民主的簽約，公平公開、你情我愿地把民主與法治很好地結合起來，使得問題得到解決。此外，契約有兩個問題很重要，第一，它必須要在法律軌道里，不得超越國家法律;第二，契約自治的條例也需要法治的支撐，如果法律制度無法支撐，這個契約也是沒有用的。契約能使法律的保護以較為簡單的方式實現，比如如果社區有管理規定，違章建筑必須拆除，那么，法院就可依據社區管理規定和法律法規發出拆遷令，依法對違章建筑進行拆除。同樣，封陽臺、開飯店、群租等都可以通過這樣的方式依法解決。
記者：看來法治在整個治理過程中不可或缺，請您跟我們具體談一談法治在國家治理中的地位問題。
陳旭：國家治理能力和治理體系的現代化的建設必須要樹立法律權威和司法終局。法律權威是支撐治理的重要基礎，法律必須無條件地嚴格執行，每個公民都要樹立對法律的信仰，無論政府還是公民個人，在做每一件事情時，首先是法律信仰，要有法律的意識。所謂“法無禁止即自由”、“法無授權即禁止”。這幾年，我們的普法教育一定程度上來講效果并不理想，因為一個社會，公民的法治觀念，主要是看法治在整個社會中的權威性，雖然現在普法中要求老百姓學法律條文，這雖然不是說沒有用，但普法的關鍵還是要樹立法律意識。我們每個人不可能都是法律專家，對于社會來說，公民所需要具備的是樹立法律的權威，法律的信仰，而這是一個系統問題，需要司法通過法律的鋼性讓人人遵守，這其中涉及的是法律意識、法律理念的樹立，這不是靠學習法律條文就能解決，而是要在社會治理的過程中讓法律起到維護的作用。
法律權威是否能樹立還必須看司法能不能終局，也就是司法要能服判、接受。比如香港的占中問題，其最后是由被損害利益的人向法院提訟，由法院做出裁決，發令拆掉，這體現了很高的司法權威。在香港，律師協會有一個律師紀律懲戒部門，他們對律師的投訴進行審查，由懲戒委員會裁決做出處理，比如警告或者吊銷執照等，如果律師不接受，可上訴法院，而最后還是由法院進行解決。所以說，司法要有權威，就必須要讓判決無條件地履行。我們要樹立一個意識，許多問題可以在法院尋找公正公平，現在司法改革，把過去的立案制向登記制改革，這就是對維護公平正義的最后一道防線，有了更深的認識，當然這同時也需要一整套的制度來維護。司法終局意味著任何訴求問題都可以到法院去終局，從而有效解決社會矛盾，這是治理中非常重要的一點。
記者：那么，檢察機關在社會治理上的重點是什么？應如何發揮檢察機關在社會治理過程中的作用？
陳旭：許多國家的檢察機關是作為偵查主體而存在的，立案、逮捕、查案、是否都是由檢察官決定。一些國家的檢察官還是國家公訴人，不少國家還賦予了檢察機關對重要官員侵犯民權的重大案件的查處的權力，包括重大腐敗案件的偵查、公益訴訟等。但在中國，檢察機關是法律監督機關，它擔負著對民事、刑事、行政整個訴訟的監督，具體來說包括對公安的刑事立案的監督，偵查措施的監督，對法院審判的監督，刑法執行的監督，以及民事訴訟和行政訴訟的監督等。也就是說，它擁有一個很重要的涉及和關系到人民利益的重大的權力，比如限制人身自由、判決是否公正等。黨的十八屆四中全會提出了檢察機關要“加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，嚴懲司法腐敗。要依法嚴厲打擊各類嚴重刑事犯罪，積極參與社會治安綜合治理，保障人民生命財產安全。”也就是說加大了檢察機關監督力度，加強了對行政機關的不作為和濫作為，包括侵犯人民群眾利益的監督，是賦予檢察機關的一個非常重要的任務。比如公益訴訟制度，主要針對行政機關的違法行為在損害了國家和社會的公共利益時，由于社會的公共利益比較抽象，沒有具體的相對人，或者不敢或者不能提起公益訴訟的，由檢察機關作為公共利益的代表，成為訴訟主體，這說明了檢察機關作為國家的法律監督機關，維護國家和社會的公共利益，保護了群眾的利益。四中全會進一步擴大了檢察機關的監督任務和監督內容，證明了檢察機關在維護國家法治和推進社會治理中，具有非常重要的作用。所以檢察機關在加強訴訟監督的同時，還要加強對行政執法行為，特別是不作為、濫作為造成的對人民群眾利益損害的案件的監督。這些都涉及確保公權力正確的行使，讓公權力在法治的框架下運行的內容。從法律監督的角度來說，在治理上，檢察機關起著非常重要的作用，確保我國法律的實施。
另一個方面，檢察機關也是司法主體，其本身就有一個依法公正、秉公辦案、公正透明的樹立司法權威的問題，司法權威首先就是法治的重要內容，如何使每個案件都彰顯公平正義，這就需要檢察機關在工作中有公民參與的意識，這是一個國家社會文明進步的重要標志。公民對國家權力的參與，包括對審判權、檢察權的參與，以及參與的形式，比如對一些重大案件，對檢察機關檢察階段終局的案件，是不是也可以像法院的人民陪審員一樣多一點參與呢？這也是值得我們研究的問題。
總的來說，檢察機關在社會治理中有三個層面的內容，第一個層面是加強監督;第二個層面是檢察機關作為司法主體本身來說，要通過依法公正透明辦案，樹立司法權威，保障公正，公正是治理的一個非常重要的目標;第三個層面是在我們自身的工作中如何體現法治的理念、治理的理念，如何讓公眾更多地參與等。同時，我們還有一個檢察權的監督，對檢察權的正確行使的監督和制約，其本身也是國家治理的內容之一。
記者：社會治理需要樹立司法權威，檢察機關在樹立司法權威方面有哪些制度設計？在當前的司法改革方案里有哪些體現？
陳旭：司法權威的樹立需要建立一套符合司法規律的法律制度。好的制度的設計是帶有決定性的，長期以來，我們沒有完全形成一套符合司法特點規律的一種法律制度。這套制度有很重要的意義：第一，司法權必須依法獨立，由司法機關來行使，這是非常重要的一點。但實際上目前司法的權威性不高，司法受到方方面面的干擾，法律對司法權威的制度保障和經濟保障做得不夠，國家社會對司法機關的權威、必要的物質、環境的支撐不夠。所以這次司法改革有一個重要的特征就是人財物的統一管理。第二，確保司法人員成為執法辦案的主體，誰裁判誰負責，因為司法有一個非常重要的規律，它要尋找事實，這就必須要通過司法人員，除了運用司法人員的專業知識外，還要求司法人員必須是親自聽取雙方當事人的意見，以及審查相關的事實程序，這樣才能得出更接近客觀事實的、最公正的判決。我們原來的問題是，一線的司法官員的權威性太低，許多一線司法人員都沒有決定權，案件的司法行政化問題比較突出，層層審批，所以這次司法改革必須要回歸司法人員成為責任主體，同時建立一套司法權運行中有效的監督資源和監督機制。第三，要解決檢察官具有司法特點、符合司法特殊規律的司法培養機制。檢察官的培育機制，必須是精英化的培養機制，檢察官必須是具有高素質的精英人士，作為檢察官就得終身辦案，因此它必須走單獨的序列，而不能走行政序列。它必須擺脫行政的上下級序列，走專業序列，每個檢察官只要公正專業辦案，就有一個很好的職業預期，這才是符合檢察官成長規律的制度，才能保證公正執法。因為對于檢察官來說，他沒有行政上級，他的上帝就是法律。我認為，這是司法改革在樹立司法權威上應有的三方面的核心內容，這是一套很好的頂層設計，以確保公正的司法建設、司法官的培養。
一、從法治視野看現代社會治理面臨諸多困境
依法治國實施以來，經濟社會發展取得的成就有目共睹，但隨之而來的還有一系列難題，對我們如何更好地進行社會治理提出了新的挑戰。從法治的視域看來，體現在以下幾個方面：
（一）熟人社會逐漸瓦解，法律的權威尚未建立，社會治理難度增大。改革開放市場經濟競爭機制的引入激發了市場的活力，促動了國有企業的改革和人口的流動，原來維系人與人之間的關系的單位和集體逐漸淡化，傳統的熟人和半熟人社會逐漸瓦解。與之相適應的社會規則和社會管理模式也漸漸變得不再適用。由于長期的封建專制和歷史的慣性，對法治的信仰和認同尚未完全建立，人們解決問題方式的思維定勢還是“情、理、法”的人治思維，而不是按照“法、理、情”的法治思維來作為，尚法、遵法、用法意識還不強。伴隨區域間人口流動數量和頻率增加而來的社會治安問題、不同群體間的文化隔閡以及流動人口就業、社會保障、子女入學等涉及基本利益的問題，這些都給給社會管理者帶來新的挑戰。
（二）權力意識的覺醒，民眾對公平和程序正義的要求增大，社會治理壓力增大。長期以來我們在社會治理過程中存在偏重對結果的正當性、合理性及道德性的關注，忽視程序的正當性的問題。隨著我國改革、發展的全面深化，人們越來越關注改革成本如何分擔、改革成果如何分享的問題，收入分配不公平，城鄉之間、地區之間、行業之間收入差距進一步擴大，致使貧富分化加劇，社會不公正感倍增。人們法律意識的提高，權力意識的覺醒，對政府部門的公共服務能力提出了更新更高的要求，不僅要實現實體正義，更要求從程序上規范社會各項事務的處理。
（三）多元化的利益訴求，涉及民生的問題增多，社會治理帶來新挑戰。我們正處于工業化、城市化和現代化的“趕超”階段，經濟和社會快速發展。人們生活水平得到很大提高，但同時，各多元化利益訴求也帶來了更為復雜的社會關系和更多方面的社會矛盾。政府疲于處理工業化發展與當地人居環境間的矛盾、城市化與耕地保護間的矛盾、現代化與傳統生活方式間的矛盾、產業轉型升級與中小企業生存和發展間的矛盾等不同群體間的利益協調問題，群體性事件快速增長。一定程度上影響了社會治理目標的實現。
二、建設法治文化是破解困境的必由之路
在現階段加強法治文化建設，對我國社會主義建設的法治化進程、提高社會治理能力有巨大的推動作用。
（一）法治文化建設引導人們對法律權威的尊重，喚醒其參與意識，為社會治理提供“軟實力”。法治文化通過實踐中的潛移默化的教育作用，使人們知法、尚法、守法，從而提升人們內在法治理念的精神升華，形成法治的思維方式及行為方式、生活方式的法律化習慣。法治文化一旦深入人心，形成人的思維定勢，就會成為推動、維護、強化法治建設的動力源。開展法治文化建設。
（二）法治文化建設推進社會法治化進程，是法治建設目標實現的“推進器”。法治文化是一種規范力，使人們確立基本的是非觀和價值觀，使人們知道什么事情可以做，什么事情不可以做；法治文化更是一種推動力，法治文化幫助人們在更深層次上把握法律的要求，根據法治的精神積極地推動立法和執法走向更高的階段。只有法治文化變成為牢固的社會意識，依法治國的目標才能最終實現。
（三）法治文化建設利于和諧社會的構建，是社會治理的“穩定劑”。法治的目的是要確保社會公平正義，和諧社會追求的就是化解矛盾、解決沖突，使社會歸于和平與安寧，他們在根本目標上是一致的。要建設和諧社會我們必須擁有體現我們特質的文化基礎，而法治文化是文化系統建設中的一個重要分支，也是構建和諧社會的基礎和重要前提之一。
三、建設法治文化的有效途徑
（一）強化領導干部法治意識。使領導干部自覺把憲法和法律作為最基本和最權威的行為規范，著力培養其崇尚法治，追求公平正義，以人為本，以法為尊的價值觀。只有這樣，才能在法治建設實踐中提高其依法決策，依法行政，依法管理，依法辦事的能力和水平。
（二）全面提高群眾法治意識。確立法律至上的理念，在公民中樹立權利義務對等的思想，并且使他們在實踐中學會運用法律來維護自己的合法權益，從而促使其成為法律性格健全的公民，為各種法律的實施創造基本的社會條件。只有廣大民眾具有這種法治意識，才能形成良好的社會氛圍。
（三）不斷壯大社會協同力量。社會治理能力的提高，法治的實現，不僅需要公眾參與的力量，還要廣泛借助社會組織、新興媒體的力量。建設法治文化必須加強對權力的監督，要充分發揮法律監督、民主監督和輿論監督的作用，使行政權、司法權在陽光下運行。
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
在人類發展史上，并不是任何一個歷史時期都會出現自由自主的行為，職業行為尤其如此。在以往世代的職業活動中，基本上不存在什么自由自主的行為。在社會生活領域，雖然人們有著強烈的追求自由自主行為的愿望和熱情，能夠真正實現的并不多見。所以，“圣人”才會受到神化，“馭風而行”的自由境界才會那樣令人神往。總的說來，人類社會的進步更多地表現在人的自由自主的行為上面。在社會生活領域，宗教活動和審美追求，有時甚至能夠使自由自主的行為變成現實。在工業社會充分發展的時代，在私人領域甚至管理活動中，都有對自由自主行為的追求。到了工業社會的后期階段，這種追求已經形成了文化氛圍，但還不是公共領域特別是社會治理活動可以追求的目標。所以，管理型社會治理者的行為完全是權力和法律驅使下的行為，既不自由，也不自主。然而，公共管理改變了這種狀況。由于服務精神和服務原則能夠轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，因而公共管理活動能夠超越權力和法律，公共管理者能夠獲得自由和自主。
綜上所述，公共管理這種新型的社會治理活動是行政管理職業化的延續，并且是建立在倫理關系基礎上的社會治理活動。它既不同于農業社會那種完全依賴于權力作用的社會治理，也不同于近代社會那種權力與法律共同作用下的社會治理，而是用道德來統攝權力和法律、再運用權力和法律來實現它的倫理本質的社會治理。對于公共管理這種職業活動，我們需要從倫理的角度深刻認識和自覺建構。正如啟蒙思想家對“法的精神”的呼喚為整個近代社會提供了制度設計的基石，我們對“倫理精神”的思考將發現通向未來社會的陽光大道。
法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維是一種規則思維、程序思維，它以嚴守規則為基本要求，強調法律的底線不能逾越、法律的紅線不能觸碰，凡事必須在既定的程序及法定權限內運行。法治思維的核心是權利義務觀念，對于黨員干部特別是各級領導干部而言，除了具有公民應有的權利義務觀念，還要有法治的權力觀，即權力的有限性與程序性，以及守護法律、維護憲法與法律權威的職責意識。提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，就是要求在堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的指引下，增強法治觀念、弘揚法治精神，帶頭尊崇和遵守憲法法律，自覺在法治軌道上想問題、作決策、辦事情，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。
提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是由黨員干部在全面推進依法治國中的示范帶動作用決定的。一國的法治總是由一國的國情和社會制度決定的。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，在建設社會主義法治國家進程中擔負重要責任，對其他社會群體起著形象塑造和榜樣引領作用。只有牢固樹立法治理念，具有堅守法治定力，自覺在憲法法律范圍內活動，以上率下，才能形成良好的法治風尚，影響和帶動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。這對全面推進依法治國具有深遠意義。
提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是對執政能力和領導水平提出的新要求。黨的十八屆三中全會提出了完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的宏偉目標。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。隨著經濟社會的發展、全面深化改革的展開和人民法治意識的提高，法治作為黨治國理政的基本方式，在國家治理體系中的地位越來越重要。黨員干部特別是各級領導干部只有適應新形勢對法治建設提出的新要求，善于運用法治思維和法治方式調節經濟社會關系、統籌協調各種利益、實現改革于法有據，才能更好地規范發展行為、凝聚改革共識、促進矛盾化解、保障社會和諧，不斷提高科學執政、民主執政、依法執政水平。因此，必須把提高運用法治思維、法治方式的意識和能力作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要切入點、作為加強黨的執政能力建設的基本要求，鮮明地提到全黨面前。黨員干部特別是各級領導干部是否具有法治思維和依法辦事能力，直接決定著能否把法治作為治國理政的基本方式，直接決定著領導工作的有效性，也直接決定著能否建成法治中國。
提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，具有現實緊迫性。當前，一些黨員干部特別是領導干部依法執政、依法行政意識和能力不強，運用法治思維和法治方式管理經濟社會事務水平不高。有的把法治建設喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號化，就是沒有抓在手上；有的存在特權思想和官本位意識，認為法律是管老百姓的，是約束別人的，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這些問題說明，提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力是一項重大而緊迫的任務。
(一)中國傳統法律文化的多角透視
法律文化是由社會物質生活條件所決定的法律意識形態以及與此相適應的法律制度、組織、機構的總稱。中國傳統法律文化是中國幾千年來法律實踐活動及其成果的統稱，是指從上古起至清末止，廣泛流傳于中華大地的具有高度穩定性和持續性的法律文化。中國傳統法律文化的特征主要有：
第一，“德主刑輔”的法律文化，“禮法兼治”的社會綜合治理模式
在中國傳統法律文化中，儒家學說占據了重要地位。“自從漢武帝獨尊儒術以來，儒家法律思想是在‘德主刑輔’、‘明刑弼教’和‘出禮人刑’等原則下實行儒法合流的。”法律思想推崇“仁政”，“禮”被視為治理國家的根本制度和統治方法，主張“出禮人刑”，在“禮、法、德、刑”的關系上即是“德主刑輔”，強調道德教化為主，法律強制為輔，主張“禮法兼治”的社會綜合治理模式。
第二，無訟的價值觀，節約成本的社會矛盾調解機制
“天人合一”的哲學基礎造就了中國傳統法律文化追求秩序的和諧，而“訟”是矛盾的集中體現，無訟才能和諧，所以中國傳統法律文化在價值取向上素來是“無訟的價值觀”，以訴訟為恥，“無訟為德”，無訟成為一種最佳的社會秩序狀態，在這種價值觀的主導下必然使矛盾的調解止于內部或私了，這就大大節約了因形成訴訟而需支付的訴訟費、費、調查取證和差旅等開支，大大節約了社會成本。
第三，“重義輕利”的義利觀，“見利思義”價值取向
儒家思想的“重義輕利”的主張一直對封建社會有著深遠的影響。中國古代思想家強調在“義”與“利”發生矛盾之時，應當“義以為上”，“先義后利”，“見利思義”，反對“重利輕義”，“見利忘義”。中國是一個農業社會，經濟落后，統治者的重農抑商的政策使商人階層萎縮，“追利”的思想受到限制和打擊，這種對“利”的態度和儒家的“德主刑輔”的思想相聯就形成了“重義輕利”的義利觀。
第四，集體本位的責任意識，整體、系統的法律價值觀
在中國傳統道德的發展演化中，公私之辯始終是一條主線，《詩經》中的“夙夜在公”，《尚書》中的“以公滅私，民其允懷”，西漢賈誼的《治安策》中的“國而忘家，公而忘私”等都強調以國家、整體利益為重，強調一種對集體的責任意識。
在思維方式上，強調整體性、和諧性、統一性，是中國傳統法律文化的顯著特征。從先秦諸子的天人之辯，到漢武董仲舒“天人合而為一”的命題的提出，再到宋明理學家的“萬物一體”論的形成，整體觀鮮明地貫穿于中國古代思想史的全過程。中國古代史以家庭和家族作為社會的基本構成單位和國家政權的社會基礎，個人是家族的縮影，國家是家族的放大。法律的功能首先在于確立和維護宗法等級制度，在確認社會總體利益的前提下來規定個人的權利義務，傳統法律文化具有鮮明的集體本位主義的特色，就連清末的變法圖存，引進西方民主和的過程中。都沒有離開過集體本位，換句話說，清末變法圖存，引進西方民主和是為了整個中華民族的復興和繁榮，而不是為了實現個人的人權和自由，也正是在根本出發點上的差異導致中國的知識分子對西方的和民主的誤讀。
當然，中國傳統法律文化還有其他特征，如工具主義的法律理念，“刑不上大夫，禮不下庶人”的等級思想等，因為它們更多的是體現傳統文化與現代法治相沖突的一面，在此就不過多贅述。
(二)中國傳統法律文化和現代法治的相容性
法治即是法的統治。現代意義上的法治，是指西方各國的現代化進程中形成的一整套系統的法治理論及其相應的制度安排。理性、正義、權利，正是西方法治傳統的精髓。現代法治理念的思想淵源，一般都追溯到古希臘的偉大思想家。在西方，經過兩千多年的發展，法治已從思想家的思想轉變為一種切實的國家形態，最終形成了一套系統的法治理論及其相應的制度安排。
現代法治主要體現為以下三項基本原則：法律至上的原則；法律面前人人平等的原則；人權與自由原則。
乍一看來，中國傳統法律文化與現代法治似乎并不具有兼容的特性，甚至在某些價值取向和法律理念上是彼此迥異且水火不容的。然而，要想判斷兩事物的相容與否，并不是找出他們的相似之處，我們討論中國傳統法律文化與現代法治的相容性，是為了找出中國傳統法律文化對現代法治有用的法治資源，并不是從表面上找其相似性這么簡單。事實上，中國傳統法律文化和現代法治的相容不僅是可能的，在構建現代法治國家的過程中也是必要的。
中國傳統法律文化與現代法治相容首先源于文化本身在歷史進程中的貫通性和連續性。歷史和傳統是無法割裂的，傳統注定要對現實產生影響，任何一個社會都不能完全擺脫與過去傳統的聯系。法律文化作為人類歷史的積累和沉淀，必然有其自身的延續性與承繼性。中國法治建設若離開對傳統法律文化價值的發掘與弘揚，則會成為無源之水，無本之木。“自由、理性、法治與民主不能經打倒傳統而獲得，只能在傳統的基礎上由創造的轉化而逐漸獲得”。作為一個歷史的連聯過程，傳統法律文化并未因其是歷史的東西而喪失其自身的價值，它在或大或小的程度上以某種新的形式獲得延續，進而在現代法治文化系統中發揮新的作用。
同時，一個國家或民族在其社會的發展與變革中都面臨著如何使傳統文化與現代文化實現科學合理承接的問題。任何一個國家和民族的法文化都深深地植根于一定的文化土壤之中。都是在各自具體的民族環境和地域中產生和發展起來的，是延續千百年的民族文化在法律這種文化現象上的反映和折射；而這種文化一旦形成并經過長期發展就會根深蒂固地積淀于人們的文化心理之中，自覺或不自覺地指導或制約著人們的日常生活及生產實踐。那種主張所有傳統的法律文化，在廢墟上建立現代法治的想法不僅是幼稚的，也是行不通的，傳統法律文化必然要與所準備構建的現代中國法治具有相容性，否則，即是構建了現代法治也會遭到傳統法律文化心理的排拒而無法實現，因此，現代法治與中國傳統法律文化的相容性的研究抑或從傳統法律文化中尋找其與現代法治理念相容的東西并加以改造，找出其現代價值就顯得尤為重要。
(三)統法律文化中所蘊含的現代價值內容：
第一，“德主刑輔”，道德滲透于法律的現代借鑒價值
“德主刑輔”是自漢武帝獨尊儒術以來的中國傳統封建社會的最基本的法律思想，固然，現代法治主張“法律至上”、“法不容情”，法律不能過多的包含道德因素，但是我們也必須牢記，法治是良法的統治，喪失道德性支持的法律絕對不是良法，離開了道德評判的法律即使實現了統治也不是法治。傳統法律文化對禮法的道德評判的關注，對現代立法具有借鑒意義。任何法律的制定及其最終實施，都離不開社會環境中的道德觀念，離不開民眾的心理的認同。我們看到，當前有的法律法規的制定由于充分考慮了民眾的道德意識和道德觀念，實施時收到良好的效果。因此，在推進法治的進程中，德禮入法的傳統是值得借鑒的，法律應密切關注與各個歷史時期相伴隨的道德意識與道德觀念，司法也應越來越多地體現人情與人性。一方面，立法者在創制法律的時候，必須以道德的基本原則與基本精神為指導，充分考慮人們的道德觀念，在一定條件下，立法者甚至可以把某些重要的道德規范納入法律規范，使其直接上升為法律，成為法律的一部分。另一方面，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，人們的道德觀念也會不斷發生變化，立法者應注意對已經制定的法律進行必要的補充、修改和完善，以順應道德發展的要求。
第二，“禮法兼治”的社會綜合治理模式的現代價值
“禮法兼治”的社會綜合治理模式，將法律建立在民族的倫理道德之上，通過禮法互動來保證國家機器的有效運轉。要實現我國建立現代法治國家的十六字方針“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，必須借鑒“禮法兼治”的社會綜合治理模式，以禮行法，減少推行法的阻力，以禮明法，增強道德的約束力。同時在一定程度上可以彌補現代西方社會中法律與道德的緊張對立所造成的法律的僵化及普遍的道德冷漠。
第三，重義輕利的義利觀的現代價值
在義利觀方面，中國傳統道德雖然主張“重義輕利”。但并沒有把義和利完全對立起來，只不過在兩者關系上偏重于義，即強調“見利思義”。這種思想對我們今天建立市場經濟新秩序同時具有積極的意義。“君子愛財，取之有道”，“取利有義”，“見利恩義”，這是包括市場經濟在內的任何社會形態應具有的最起碼的道德準則。
誠信，是中國古代一向倡導的一個道德原則。“誠者，開心見誠，無所隱伏也”，“信者，誠實不欺，信而有征也。”孟子曰“思誠者，人之道也。”可見，誠信既是為人之道，也是一切道德行為的基礎。目前，我國“誠實信用原則”作為民法的基本原則在社會主義的市場經濟活動中發揮著“帝王條款”的作用，與這種義利觀也不謀而合了，我們在經濟活動中應大力倡揚“誠信”的道德精神以便社會主義市場經濟在良好的道德氛圍中得以健康發展。
第四，整體、系統的法律價值觀的現代借鑒意義
中國傳統的法律文化素來都強調整體性、和諧性、統一性，蘊含其中的“以整體的觀點發揮法在治國和維持社會秩序中的作用”的理念，對于推進我國的法治進程仍具有借鑒意義。其一，法治是一個系統工程，是一個由法治原則、法治制度、法治組織、法治觀念、法治過程共同構成的整體，是一個由合乎法治要求的立法、執法、司法、守法、法律監督共同構成的整體。只有單項發展，沒有全面推進，是不能建成現代法治的。其二，在司法實踐中，要全面、系統地實現法的多重功能，應注意防止單純的懲罰主義，既重視依法審判，也要重視思想政治教育，勸人悔過自新，導人向善，既要實現法的懲罰功能，又要實現法的教育、指引、預測以及評價功能。其三，就法治的驅動模式而言，中國法治化應當走政府推進型與社會推進型相結合的道路，既需要國家和政府自覺地擔負起正確引導法治方向的時代責任，也需要社會民眾廣泛參與，使依法治國擁有牢固的群眾基礎，進而保證法治旺盛的生命力和無窮的動力來源。
第五，成文法、判例法共存，制定法與民間法并立的“混合模式”的現代價值
中國傳統法律文化從法律淵源上來說，是成文法、判例法共存，制定法與民間法并立的“混合模式”，尤其是清代成文法、判例法幾乎是交互使用的，律和例甚至可以在一個案件中同時引用，“混合法”模式中的成文法、判例法共存集大陸法系成文法之嚴謹與英美法系判例法之靈活之長而避兩者之短，而其中的制定法與民間法并列又可以彌補制定法之不足，在法律之外。通過其他社會規范來調節社會關系。“混合法”模式下的法律實踐活動可以有效地彌補法律的漏洞，實現法律的妥當性價值，更好地穩定社會秩序。
綜上所述，在中國傳統法律文化中確實有許多合理的因素與現代法治有不同程度的相容相通。這些因素都是我們進行法治現代化的重要的資源。但是，傳統法律文化中的許多觀念都具有兩重性，我們必須對其進行認真地甄別，去其封建性的糟粕，取其合理性的精華。更需指出的是，傳統法律文化雖有許多可資借鑒的因素，但它們的歷史局限性決定了它們并不是可以直接拿來使用，而是要根據時代的需要，賦予其新的內容，使之隨著時展而更新，從而更具生命力。
【關鍵詞】高等教育 治理現代化 法治思維 依法治校
【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A
【文章編號】0450-9889（2016）12C-0106-03
黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系與治理能力現代”，“高校治理現代化”正是為順應這一時代主題在教育領域提出來的一個重要課題。高校實行依法治校，是對黨的十八屆四中全會提出全面依法治國戰略部署在高等教育領域的具體體現。眾所周知，要善治必先立良法，立善法于教育，則教育治。因此，在新的時代背景下，高校要實現治理現代化的發展戰略目標，必須按照全面依法治國戰略部署的要求，將法治化治理理念引入高校治理各環節中，使高校運用法治思維推動高校的各項管理，發揮法治在高校治理過程中的重要作用，努力推動高校治理現代化的進程。
一、法治在高校治理現代化中的必要性
（一）法治是高校治理現代化的內在要求。法治思維，在高校領域是指領導層在長期分析解決問題時以一種法律邏輯和法律精神的思維模式來強化思想引領，牢牢把握高校意識形態工作領導權。從“人治”到“法治”不僅是管理現代化的重要標志，也是從主觀性、隨意性和無序性向合法性、權威性和規范性轉變的內在要求。高校主體本身對追求平等、遵守規則、維護權利等有著強烈的需求，意味著運用法治思維或法治方式是推動高校治理現代化最有效的理念或途徑。高校全面實施依法治校，就是運用法治思維和法治方式構建辦學主體與政府、社會的新型關系，規范辦學主體部各項治理行為，維護辦學主體與師生三方面的合法權益，提高人才培養質量，營造濃郁教育環境，其本質就是要讓高校治理行為在法律軌道內，對個性為主體的權責利能做出法律規定，確保高校推進治理過程的每一環節都有法可依、有章可循。這就是高校進一步完善內外部治理結構與環境、推進高校治理體系和治理能力的現代化的內在要求。
（二）法治是高校治理現代化的客觀需要。新的歷史時期，隨著中國法治化進程的不斷深入，高校也正悄然地從傳統治理模式向現代治理模式轉變，而現代高校的治理模式從根本上講就是“依法治校”。而依法治校就是突出法治在學校管理中的作用，提升高校管理法治化水平，處理好辦學主體與政府、社會的關系，協調好學校與師生之間各方的利益關系，建立現代大學制度，全面提升人才培養質量等都迫切需要依法治校作為規范與引領，提升學校治理的法治化水平。由此可見，高校治理現代化不僅強調在治理過程中微觀方面的師生權利的保護，而且強調和突出治理過程中宏觀方面的制度建設。因此，推進高校治理現代化，既要加強國家教育法律法規建設，為構建政府、學校、社會和諧融洽的新型關系提供法治保障，又要健全高校各項體制機制，為維護好學校、教師、學生各方面合法權利保駕護航，最終達到教育治理能力的有效發揮，化解教育治理現代化進行中碰到的各種矛盾與問題。
（三）法治是高校治理現代化的重要保障。隨著我國教育改革的不斷深化，高校各領域的改革與發展面臨前所未有的機遇和挑戰，在推進高校治理現代化的進程中，迫切需要通過法治來保障高校改革與發展的成果，并通過法治來保障高校治理結構內部各項公共權力的合理配置。要合理配置這些權利，保障與暢通學生、教工民主參與途徑，進行突破性的改革，都需要在法律法規、大學規章等框架內進行，確保改革的成果得到有效維護，改革的順利推進得到可靠保障。高校治理現代化就是要通過依法治校，把法治精神與理念滲透到高校治理實踐當中、把法治原則與方法貫穿到高校治理過程的每一環節，逐步形成高校各項事業的治理都依靠法律法規來規范和治理，切實提高高校治理法治化水平 。由此可見，依法治校與高校治理現代化在諸多方面存在共同性，依法治校既是高校治理現代化的應有之義，也是高校治理現代化的重要手段，為高校治理現代化進程提供重要保障。
二、高校治理現代化進程中的法治困境
目前，我國教育法律法規在制定與完善上已取得了初步成效，高校治理方面的改革也不斷推進，突出地表現在：針對高校的法律法規相繼出臺、高校內部以大學章程為核心的各項管理體制機制的改革不斷完善。但是，在依法治校的時代背景下，高校在推進治理現代化的進程中還存在諸多法治困境。
（一）國家法治層面：國家教育法律法規有待進一步完善。現代大學的一個重要特征就是日益成為一個開放的組織系統，與外在世界有著千絲萬縷的復雜聯系，傳統“象牙塔”式的高校已不復存在，高校治理逐步從與社會隔離的“自治領地”轉化為與社會有著千絲萬縷的聯系，受社會各種因素的制約。因此，高校治理中，來自政府與社會的介入和限制成為必然趨勢，而這種介入和限制需要在依法治校、依章治理的框架下，通過系統共治以增進理解、促進合作。在我國，特別是改革開放30多年來，我國高等教育法律法規建設取得了突破性成效，初步形成了高等教育法律法規的基本架構，但是對于高等教育來說，立法還是處于起步階段。教育法制建設在國家整個法制建設中還存在一定的滯后性，還不能適應教育改革發展的需要，制定的教育法律體系不僅在數量上需要增加，在質量上也需要進行必要的修訂，使教育法律法規的科學性、可操作性不斷提高，可訴性明顯增強。目前，我國制定的一系列教育法律法規，盡管對高等教育的活動進行了規范，但還是存在許多問題，不能與時俱進地適應高等教育活動不斷改革與發展的需要。我國的教育立法在很大程度上是在教育改革進行中遇到困難或挫折后對其進行總結和反思的。因此，我國的高等教育法律法規與高等教育改革的不相適應或者滯后性的事實，必定要求國家教育法律法規進一步完善。
（二）高校制度層面：高校規章制度有待進一步規范。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010―2020）年》明確強調，加強大學章程建設是完善中國特色現代大學制度的必要條件。凝聚大學精神與治校理念的大學章程和具體規章制度，是實現高校內部治理法治化的基本準則，是處理高校與社會、政府、市場等外部關系以及高校黨委、行政、教學、管理等內部關系的制度保障。目前我國絕大部分高校根據《教育法》《高等教育法》等法規，經過不斷地探索與完善，制定了較為系統的章程和規章制度，為高校依法自主k學提供了重要依據，為回答高校治理現代化的核心問題提供了科學指南。但縱觀這些內部“法”，還存在諸多問題。一是高校章程在高等教育法制體系的地位不夠明確。目前我國大部分高校制定的大學章程只規定了制定依據，且在制定依據的表達上各執己見。由于章程法律地位的不明確，勢必導致學校內部管理規章制度的錯位或者越位現象，影響高校法治秩序的構建以及師生合法權益的保護。二是章程的執行力度不夠。大學章程作為高校依法治校的主要依據，其制定的目的在于形成既“有章可循”又嚴格“依章治理”的法治局面，但是目前很多高校指定的大學章程條款未能真正全面貫徹執行，勢必影響高校治理能力的提升。
（三）管理者層面：管理者法律意識有待進一步加強。高校管理者既是“依法治校”方略的具體實施主體，又是大學規章制度的主要執行者，因此，高校管理者法律意識的高低直接影響高校規章制度的制定與貫徹執行。影響高校治理環境的重要因素既包括學校的規章制度，又包括管理者法治意識與法治觀念水平。換言之，在大學章程的制定上，法律素養高的管理者與法律意識淡薄的管理者相比，在法律層面上肯定會更規范與科學。眾所周知，在高校行政法制體系內，章程即校內“憲法”，大學校規制定應以學校章程為立法依據，是章程的具體化或細膩化。由于目前我國很多高校管理層法律思維或意識不強，混淆大學章程與校規的定義，因此很多高校存在校規與章程相違背的現象。再者，由于傳統計劃經濟體制影響根深蒂固，高校治理過程中的行政管理模式仍然比較嚴重，很多高校“輕法治、重人治”的思想仍然存在，領導者在工作過程中，主要以領導的文件為主導，而不用法律來表達訴求或尋找解決問題的依據，喪失了法律的權威，這對高校依法治校勢必產生消極影響，不僅阻礙了高校和諧校園的構建，而且制約了高校內部治理現代化的推進。
三、法治導向下高校治理現代化的實現路徑
在大力推進高校治理現代化進程中，由于受多方面因素影響，面臨多重法治困境，制約了高校治理現代化的有效運行。筆者結合目前我國高校的具體實際，以法治為導向，從高校外部治理環境、內部章程構建、校園文化營造等方面探究高校治理現代化的實現路徑。
（一）以建立高校外部治理環境為基礎，健全國家教育法律法規體系。一方面，當前具有中國特色的法律體系已初步建成，依法治國的制度基礎得到進一步鞏固，人們的法治意識與法治理念整體增強，但自覺主動去學法、用法、守法的意識還有待加強，這勢必對高校治理現代化產生或多或少的消極影響。我國高校的治理理念和治理體系與多元的社會有著千絲萬縷的聯系。高校治理現代化和依法治校的實現，必然依賴于整個社會治理的現代化和依法治國的實現程度。因此，健全國家教育法律法規體系，提升依法治教整體水平，為高校治理現代化營造良好的外部治理環境，必然增強高校治理現代化的法治成效。另一方面，我國高校的建設發展是在政府的干預與推動下進行的，高校的辦學未能脫離政府行政權力的介入，從而導致高校治理的行政化傾向較為嚴重，行政權力對高校的影響比較深遠。盡管我國已初步建成教育法律體系，但不管是從數量上還是質量上，都不能完全與國家法治的整體推進相適應以及不能緊跟教育改革步伐與發展需要。因此，制定、修訂相關的法律法規，為高校的發展營造良好的法治環境已成為迫切需要。
（二）以構建學校內部章程為核心，完善大學制度體系。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010―2020年）》提出建設現代學校制度要把大學章程建設作為完善中國特色現代大學制度建設的關鍵環節。在高校內部，章程即大學之“憲法”，是大學履行各項工作的最高行動綱領，是高校立規建制的基本依據。然而，當前我國很多高校仍然沒有擺脫傳統官本位的管理理念，在其影響下高校制定的章程蛻變成行政管理的工具，方便了管理者權力的運行，而忽視了師生利益群體的權利訴求。在社會主義民主政治以及法治建設不斷推進的時代背景下，高校依法治理已成為時代的主題，高校章程的制定必須始終遵循法制統一，必須把充分反映廣大師生員工的意愿與著力規范高校內部治理結構和權利運行結合起來，凝練成廣大師生員工共同認同的辦學理念與發展目標。高校章程的制定應始終堅持民主公開的原則，在制定過程中應廣泛收集來自各方面利益群體的意見，確保師生的意見能充分表達，合法權益得到有效維護。在章程實施過程中，應充分遵循章程在高校內部作為“憲法”的主體地位，既要確保章程成為建規立制的基本規范依據，又要發揮章程作為“憲法”的規范引領功能，完善高校內部各項管理制度，健全高校內部辦事、議事等各種運行機制，形成以高校章程為核心的規范、科學、統一的內部治理制度體系。
（三）以營造校園法治文化為重點，提升師生法治思維水平。黨的十八屆四中全會強調“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化”。對高校來說，高校構建法治文化對落實依法治國方略，培養師生知法、守法以及提升師生法治思維整體水平有著重要作用。可以說，法治文化建設是依法治校的靈魂。營造濃郁法治文化氛圍，首先必須從師生的法治精神和法治理念入手，加大培養力度，把法治精神的培養作為衡量師生整體素質提升的一個重要依據，作為師生社會主義核心價值觀培育的一項重要內容。只有讓法治精神滲透到高校文化建設的方方面面，內化于心，外化于高校師生的自覺行動，才能讓法治成為師生共同自覺踐行的生活準則。其次，必須牢固樹立法治意識。高校教師及其管理者應注重平時法律知識的積累，自覺養成運用法治思維解決問題的習慣。同時高校教職工必須樹立學生為中心的法治教育理念，在對學生法律知識傳授中，不斷創新授課方法，與時俱進，切實增強學生的法治意識，提升學生依法維護自身權益的能力。再次，不斷優化校園法治環境。高校師生處在優良的校園法治環境熏陶中，對他們法治文化的培養必定起到“潤物細無聲”的滲透作用。因此，一方面，高校必須充分發揮校園官網、廣播、宣傳櫥窗等媒介的作用，對校園法治文化建設進行宣傳報道；另一方面，高校必須充分利用法治課堂或法治宣傳日等平臺，對學生進行內容豐富、形式多樣的法治教育，組織各種法制宣傳活動，使法治文化氛圍滲透到校園的每個角落。
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【基金項目】廣西2016年度廣西壯族自治區中青年教師基礎能力提升項目“基于法治思維視角的高校治理現代化問題研究”（KY2016YB581）的階段性成果
關鍵詞：酒駕；酒駕治理；禁酒文化；新酒禮文化；酒的治理
中圖分類號：D908 文獻標識碼：A 文章編號：1000-5242（2013）05-0058-09
收稿日期：2013-01-12
作者簡介：張德淼（1965―），男，湖北仙桃人，中南財經政法大學法學院教授，博士生導師，法學博士；李朝（1985―），男，河南駐馬店人，中南財經政法大學法學院博十牛。
一、研究的緣起
據公安部交管局的統計，從2011年5月1日至11月30日，全國查處酒后駕車201153起，較去年同期下降44.5%，其中醉駕33183起，較去年同期下降43.7%。但是，隨著醉駕入刑的實施，許多省市醉駕案件卻又出現反彈。2011年5月1日至9月29日，廣東省查獲的醉駕案件比去年同期減少26.53%，而從2011年9月30日至12月31日，該省查獲的醉駕人數僅比去年同期減少11.49%，與之相對應的是判處緩刑的比例從前一時間段內的1：10發展到后一時間段內的超過1：1。重慶、安徽等省市的緩刑適用均超過40%，部分地市甚至已超過70%。在不到一年的時間內，醉駕案件數據就出現反復和反彈，各地“量刑不一”問題也相當突出，使我們不得不慎思醉駕入刑的懲罰效應，而這還僅是醉駕立案審查的數量，那些因“運動性”、“集中性”和“選擇性”執法而僥幸漏網的魚兒又不知有多少？
與我國剛出臺的醉駕人刑效果的反復多變相比，在20世紀20年代就開始酒駕立法的美國，在司法效果上卻有更好的表現。據美國高速公路安全管理局（NHTSA）公布的數據，1982年，交通事故死亡人數為43945人，其中因酒駕死亡人數為26173人，占總死亡人數的60%。這一比率在1982年至1989年之間總體呈現出下降的趨勢（從60%降至51%）。與之相對應的是，在此期間各州制定了數百部限制酒駕的法律。在之后的20年間，該比率仍然呈現下降的趨勢。2009年，有12744人死于酒駕造成的交通事故，占總死亡人數的31%（參見圖1）。酒駕死亡數量及交通事故中酒駕致死比率持續下降，在某種程度上說明美國現行酒駕懲戒制度是成熟的和完善的，對我國酒駕懲戒制度的建設具有借鑒意義。
國外學者對酒駕問題的研究主要集中于兩個方面：第一，對治理酒駕問題的相關法律、公共政策和執法操作問題的整體性研究。第二，對酒精管理法律和政策的關注，把酒駕問題同酒精飲料的管理和其他涉酒犯罪問題相結合，作為涉酒問題進行研究。國內對酒駕問題的研究分為兩個階段：第一，在醉駕入刑前，爭議的焦點為酒駕是否入罪。有學者認為應增設酒駕罪名，另有學者則質疑酒駕入罪的合理性。第二，在醉駕入刑后，部分學者對醉駕一律人罪提出異議，認為醉駕刑事責任的劃分應區別對待。醉駕案件的司法適用也成為學者們關注的焦點，例如適用程序、證據采信及量刑標準等。與此同時，部分學者積極引介或翻譯國外較為成熟的酒駕懲戒制度和模式。綜合來說，我國酒駕問題的研究多集中于規范刑法學意義上的酒駕法律探討，缺乏將酒駕法律與相關的其他法律、政策及措施進行聯系和銜接的研究，對我國與其他國家酒駕治理經驗的比較研究也幾乎為空白。筆者認為，酒駕問題已是全球性的社會問題，通過與酒駕問題建制成熟的美國進行相關制度的比較，可以透析出我國當前酒駕懲戒制度的不足和缺陷。與此同時，酒駕問題亦具有地域性特征，應將中美酒駕懲戒制度的對比嵌入至各自文化語境中進行考察和分析，進而找到中國酒駕問題的解決路徑。
二、中美酒駕懲戒制度之比較
酒駕問題在世界范圍內具有普遍性，圍繞著酒駕問題，各國根據各自的國情設定了相應的酒駕懲戒制度，比如《德國刑法典》、《日本刑法典》均對酒駕作了處罰性規定，其共同之處在于判定酒駕的標準為血液中酒精含量，處罰方式均為監禁刑和罰金刑。在中美酒駕懲戒制度的基本結構中，其酒駕判定標準及懲罰模式亦具有相似性。
（一）中美酒駕懲戒制度的現狀與特征
中國酒駕懲戒制度的設計主要是《中華人民共和國刑法》上的交通肇事罪、危險駕駛罪（第131條），以及《中華人民共和國道路交通安全法》（第91條）的規定，《最高人民法院關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定了“酒后駕駛機動車致一人重傷，且負事故的全部或主要責任，以交通肇事罪定罪處罰”，危險駕駛罪則將醉酒駕車行為定性為犯罪。《中華人民共和國道路交通安全法》規定飲酒駕車和醉酒駕車的處罰，飲酒駕車的處罰是“拘留”、“罰款”和“吊銷機動車駕駛證”，而醉酒駕車則是“吊銷機動車駕駛證及追究刑事責任”，與《刑法》第131條之規定形成懲罰制度上的銜接。
美國各州立法并無統一的酒駕規定，其差異性多體現于懲戒幅度上，但在懲戒模型的種類和內容上有相似性。綜合美國各州酒駕的相關規定，美國酒駕懲戒機制普遍呈現以下特點：第一，懲罰模式層次多樣。初犯和累犯的處罰采取差別性對待，初犯可能處以罰金和短期吊銷駕駛執照，而累犯則可能被沒收汽車、處高額罰金，以及長期強制性監禁。在部分州如果發生車禍導致他人死亡，甚至可被定為二級謀殺罪。第二，配套法律法規完善。美國法律規定有開啟酒精容器法（如開車時存放開啟的酒精容器就會受到處罰）、點火連鎖裝置法（如果有飲酒駕車經歷的必須在車上安裝點火連鎖裝置），以及酗酒者的強制性培訓規定，確保駕駛者安全駕車，形成整套法規上的銜接和控制。第三，執法隊伍的專業化。美國設置DWI法庭（又稱為DUI法庭），在對酒駕累犯懲罰的同時進行酒精干預治療，降低酒駕發生的反復率。第四，開展廣泛的公眾參與酒駕治理活動。在美國有MADD（母親反酒駕組織）和SADD（學生反酒駕組織）等慈善組織，他們組織進行大規模的公眾酒駕監督、酒駕被害人救助活動，甚至推動酒駕法律、政策的制定和實施。
與美國綜合性的酒駕懲戒制度相比，我國酒駕法律懲戒制度僅包括對酒駕（含醉駕）的處罰治理，內容相對單一，缺乏輔法規、政策，以及專業執法隊伍和公眾廣泛參與的社會組織。
（二）中關酒駕懲戒制度的對比：“酒駕治理”與“酒的治理”
美國酒駕懲戒制度的優勢方面，在中國卻恰恰是空白，這是否預示我們可移植或復制美國酒駕制度的設計呢？從法律進化論的角度來看這是可行的，盡管不同社會歷史及意識形態對法律的影響造成了千差萬別的法律形態，但從本質上講，法律只存在時間上的不同而不存在空間上的差別。處于落后狀態的中國酒駕法律的設計和政策制定，需要學習和復制法律制度進化程度較高的美國立法，只有這樣才能得到不斷的提高和完善。但是，法律移植要取得成功，其根本在于移植方與受植方之間的制度、文化等幾個變量的契合程度，如果違背移植國自身的本土特點，法律移植的效果就不會很好。狄驥將法分為“準則法”與“技術法”，“準則法”指“強要其他人遵守的作為或不作為的準則”，“技術法”則是“確保準則法被遵守和實施的法則”，準則法是目的，而技術法則是手段和方法。從技術法的角度看，“法是強制秩序的社會技術”。中美酒駕懲戒機制中定罪標準、刑期設定等差異可通過立法技術調整來實現，這類技術性差異不會影響我們對美國法律的借鑒和模仿。但是，在準則法層面，中美懲戒制度卻存在根本性的差異，這些差異或許將導致中美懲戒機制實現的不同路徑，即中國是“酒駕治理”，而美國則為“酒的治理”。
中國是“酒駕治理”，主要分為以下幾個方面：首先，在立法上，中國對酒的使用的規制僅僅是以“酒駕”為著眼點，如前文所述的《道路交通安全法》和《刑法》的規定。在立法上飲酒未單獨列罪處罰，對“非病理性醉酒”后實施的犯罪，飲酒甚至未作為量刑情節考慮。《酒類流通管理辦法》旨在“規范酒類流通秩序，促進酒類市場有序發展，維護國家利益，保護酒類生產者、經營者和消費者的合法權益”，其中僅第19條提及“經營者不得向未成年人售酒”，但未作懲罰性規定。其他涉及酒類的法律、法規，如《中華人民共和國海關法》，也僅監督管理進出口酒的質量、交稅等問題，未對飲酒問題做出規定和限制。其次，在執法上，執法的重點集中在酒駕問題而非酒的問題上。我國對酒駕的執法比較嚴格，但在酒類產品的監管上，執法主體不明確，處罰手段單一；對酒類廣告違法、酒類銷售違法的處罰輕微，選擇性和模糊性強，這都與我國酒類相關法律規定不周延有關。再次，在社會公眾層面，公眾極少對飲酒做負面的價值評價，反而賦予飲酒正功能評價。公眾普遍認為“喝酒無妨，酒駕為罪”，酒甚至是家庭聚會和社交場合必備用品，飲酒有量也備受贊譽。
而美國則是“酒的治理”，更多聚焦于飲酒及飲酒引發的諸多犯罪：第一，在酒法方面：其一是酒法設置時間早于酒駕法律。美國酒的使用法在聯邦范圍內其立法始于1917年的《憲法》第18條修正案（禁酒令），在1935年禁酒令廢止后又制定了《聯邦酒精管理法案》。而關于酒駕的聯邦法律則開始于1966年聯邦政府授權交通部制定的《道路交通法》，此后，在1981年至1989年又先后制定了700多部關于酒駕的法律。這至少說明在美國酒法的設計之初還尚未關注酒駕問題，其立法起點是基于酒問題而非酒駕問題。其二是美國酒法規定詳細、嚴格，對酒的飲用數量、飲酒場所、未成年人飲酒，以及酒后犯罪都有詳細的法律規定。各州的《酒精飲料控制法案》也都限制酒精的使用人群、時間以及酒類販賣，如果違反該法攜帶或贈與他人酒類飲料，則可能被處罰5000美元或1年以下的監禁。《聯邦法典》第5卷亦規定了酗酒及相應的處罰；未成年人禁止飲酒，規定了嚴格的監護人處罰責任；另外，還專門規定了涉酒犯罪的被害人賠償事項。第二，在執法方面：設置享有執法權和處罰權的酒類管制委員會；在執法隊伍上除了負責酒駕的DUI法庭，美國各州均設有酒類管制委員會，例如俄勒岡州或華盛頓州酒類管制委員會等，這些管制委員會的前身源自禁酒運動的禁酒管理局。它們對酒類企業、營業場所享有調查權、執法權，一旦發現違反酒的銷售和飲用之規定的，即可進行查處。第三，在公眾參與方面，早在20世紀初期美國就已形成了基督教婦女禁酒聯合會等禁酒組織，社會公眾參與酒的監管。而現在的MADD（母親反酒駕組織）等中間組織的建立，其初衷是監督酒駕，但現在的職能已經發生轉變和擴大，從原來的酒駕問題擴展到其他涉酒犯罪和酒的使用問題，并組織開展公眾討論和各種社區形式的參與活動。
由上分析可見，與中國“酒駕治理”相比，美國圍繞著酒問題建立了一整套銜接有序的法律規范、專業的執法隊伍和監督機構，此外又有MADD、SADD等組織發揮輔助作用，助推立法，協助司法，增強輿論監督，從而建構了對酒及涉酒問題的綜合治理機制。誠然，在美國酒的懲戒制度發展的中后期發展出了關于酒駕的法律規定，但作為系統化的制度群，其根本目的是關注酒的危害性，預防和懲戒飲酒造成的社會問題，而對酒駕的打擊和治理僅是其中一個方面的問題，并且，通過1982年至2009年美國酒駕交通事故死亡統計數據的下降趨勢，也可看出其“酒的治理”模式的有效性。
三、中美酒駕懲戒制度差異的文化分析
眾所周知，懲戒制度設計的起點是基于社會生活的需要，并且會對該制度自身建設和行為者行為具有一定的指向作用，甚至決定相關法案或政策的最終效果。人類學家吉爾茲認為：“如果法律因時因地因民族而有所不同，那么它所關注的對象也會不盡相同。”他強調要將法律制度的差異，與不同法律文化的本土性和民族性需求結合起來。吉爾茲曾作出論斷：“法學與民族志，一如航行術、園藝、政治和詩歌，都是具有地方性意義的技藝，因為它們的運作憑靠的乃是地方性知識。”該論斷被總結為“法律是一種地方性知識”，強調的是法律的生成和發展依賴于特殊的環境，即便在全球語境中頗具普適性的契約法、侵權法等都要放到地方性語境下進行理解和變通。那么，對“酒”這一頗具地方特色的事物進行治理，則更應關注中國特定歷史條件和文化條件下形成的本土環境。薩維尼在《論立法和法學的當代使命》中說：“法律并無什么可得自我圓融自洽的存在，其本質乃為人類生活本身。”不同的生活形成不同的法律秩序，文化機理的不同往往導致懲戒制度的不同，唯有將中美酒駕懲戒制度的差異放置于各自本土文化環境中，方可對此作出理性的判斷和解釋。
（一）酒駕問題背后的中國倡酒文化
緣何中國是治理“酒駕”而非治理“酒”？有兩個相關的文化現象引起筆者的思考。《2007年度中國25省民眾健康飲酒狀況調查報告》顯示，在被調查者中屬于中度和重度飲酒頻次的占被調查總數的68.39%，說明頻繁飲酒和過量飲酒的現象在我國十分常見。最近引發公眾熱議的“郎酒廣告”事件、“央視白酒廣告招標”事件等，均表明在輿論領域普遍存在對“酒”的包容和寬縱，這實際上蘊含著中國人對酒的偏愛。“古來圣賢多寂寞，唯有飲者留其名”，倡酒文化與中華文明水融，相得益彰。而在以酒具、酒令、酒習為內容的倡酒文化中，最核心的部分是酒禮文化，它與傳統儒家的禮治思想一脈相承。
1.傳統社會中的酒禮文化
在傳統農耕社會中，在以儒家的禮治思想為基礎的社會治理中，酒扮演著重要角色，并被統治者賦予了多種多樣儀式化的功能，其中最重要的功能有兩種：一是樹立權威地位。儀式化的酒禮可聯系天地和溝通鬼神，確認君權、父權和夫權；二是確定社會關系中的等級位序，尊卑、長幼在酒席中都有明確的規定。比如，在宋元時期得到推廣的“鄉飲酒禮”，以賓賢、敬老、謙讓為主，推廣教化禮儀，就是這種儀式化和教化功能的具體表現。那么，酒是否因其具有的禮治功能而不受束縛呢？答案是否定的。在中國古代，酒因承載了社會控制的功能而形成了一系列飲酒的規則，而這些規則是與儒家思想一脈相承的。儒家講究酒禮，不僅指酒是禮治的工具，同時也包含飲酒行為的準則，具體來說包括兩點：其一是適量飲酒，有助于養生健康。《詩經?豳風》載有“為此春酒，以介眉壽”，反之“過飲不節，殺人即可”。其二是孔子曾提出“惟酒無量，不及亂”，說的是飲酒者量力而行，酒后保持神志清醒、行為正常。古代中國缺乏系統的法律化的飲酒規則，但賦予酒“禮”和“德”的品性。古人也曾在飲酒上提倡“和”，微醉至“和”是最佳境界，說的就是酒的道德性規范。
這種道德性的酒禮對于農耕社會的中國來說是有效的。當然，除了酒禮規則自身與當時社會文化、宗族觀念相適應以外，酒的飲用不具有普遍性，產量低及傳統農耕社會交往的階層固化、社會流動性差等諸多外部因素，也保證了這一酒禮規則的有效實施。
2.當代社會酒規則的“結構混亂”
綿延千年的飲酒規范在當生了變化：首先，傳統酒禮規則的消解。農耕社會向現代社會轉變后，尤其是建國后政府權力對社會進行全面控制，傳統酒禮規則消失殆盡。由于國家權威的介入，酒的生產按照計劃方式進行，消費也是按照計劃分配的。傳統酒禮文化雖被打破，但由于產量低，飲酒缺乏普遍性，所以未帶來顯性的社會問題。其次，改革開放以后，我國實行市場經濟，國家權力逐漸退出經濟領域，酒作為商品活躍于市場中。此時酒所承載的傳統酒禮已消解，新的酒的規則尚未形成，處于酒規則的“結構混亂”狀態，即“社會發展”超越“團結類型的發展”，導致酒文化失范狀況出現。正如涂爾干在《社會分工論》中所描述的那樣，由于集體意識的缺失和個人意識的自由和活躍，導致在微觀領域個人自由的肆意擴大，對社會秩序產生沖擊。酒禮文化消解和國家計劃體制退出后，在飲酒規范上中國長期處于“真空狀態”，文化上的價值多元化發展，使個體擁有更多的自由空間，同時酒的飲用范圍和社會功能被拓展，飲酒具有了更大的普遍性，因而也更加難以控制。
而且，隨著市場系統與生活世界的分離，酒的商品化和市場化主導的消費觀念影響或填補了公眾酒消費心理的“空白”，諸如“喝好就是喝倒”、“喝酒也是工作”、“送酒送祝福送健康”等觀念，也間接地加劇了飲酒規則的“結構混亂”。當傳統的代步工具被以機械為動力的交通工具取代后，在速度和效率提升的同時交通自身的風險也不斷增加，而酒后駕車則在麻醉自身的基礎上再次擴大了駕車的風險，引發了諸多惡性事件，并衍生為中國當代的重大社會問題。盡管涉酒問題日益凸顯，我們對酒的管制卻格外乏力，諸如前文所述的酒廣告等事件頻出，酒的商品話語符號不斷跨越自身定位而形成對其他領域的侵蝕。也許在我們的想象中，飲酒仍是中國傳統文化的美好象征，殊不知它早已陷入失范的泥潭，而酒駕僅為其中的顯性問題之一。如果我們不能實現對酒的治理，僅僅頭疼醫頭，腳疼醫腳，不僅酒駕問題難以解決，而且諸多現在還尚未發展到像酒駕這樣吸引輿論和公眾視野的問題，如酗酒滋事、酒后搶劫、等也會愈來愈嚴重。僅以廣西河池市為例，2001年至2007年，河池市中級人民法院涉酒犯罪收案1146件，占暴力性犯罪收案總數的68.62%，占刑事收案總數的46.47%，這些已初顯嚴重的涉酒問題極有可能轉化為更大的社會問題。
（二）懲戒機制映射下的美國禁酒文化
與中國人對酒的偏愛情感相反，美國人在酒文化上長期持反對甚至仇視的態度，這與美國歷史上的禁酒運動密切相關。美國禁酒文化的建構始于19世紀初期的禁酒運動，禁酒運動的形成、發展和衰亡與美國禁酒文化的變化發展相伴相依。
1.禁酒運動與禁酒法律化
禁酒運動起源于19世紀初期的宗教復興，當時興起的新教倫理和清教精神，要求人們通過簡樸的勞動實現自我價值，而酒被視為邪惡的象征，禁酒能實現對酗酒者的救贖，從此通過布道和教義的傳播，使社會各階層參與到禁酒運動中。19世紀80年代，酒業貿易中的官員腐敗、酒后犯罪事件頻發、酒館中和向未成年人售酒造成惡劣后果，引發了廣泛的社會議論，促使公眾對酒的負功能達成集體性的共識。
此時社會上形成兩種普遍性價值觀念：其一是基督教婦女禁酒聯合會（WCTU）將婦女自由和自我保護等民主進步觀念與禁酒結合起來，禁酒成為象征婦女人權保護的標志，從而對禁酒達成一致性認識。其二是在社會公眾視野中，如不對酒的銷售進行管制將危及美國傳統的文化信仰、道德觀念和國家民主制度。盡管移民文化認為禁酒將危及個人的自由權利，并與禁酒派發生爭議，但主流觀念仍然主張禁酒，并期望通過法律禁止來實現有效的社會治理和穩定的社會發展。普遍化的禁酒意識通過公眾參與，進而影響媒體和選舉，并最終被納入到立法活動中。1917年10月，美國國會通過了《憲法》第18條修正案（禁酒令），美國進入全民禁酒時期。美國禁酒運動本質上反映了美國經濟體制中兩種相互沖突的文化價值觀念，正如丹尼爾?貝爾在其《資本主義文化的矛盾》中所述，早期美國人的艱苦工作、勤儉節約和中庸溫和，與資本聯合時期的個人享受、自我表現和自發沖動的沖突愈演愈烈，酒則扮演了這場沖突的文化符號。在美國的社會、經濟變革中，市場經濟倡導的消費文化與原有的清教徒式的文化價值觀之間發生了碰撞，并在碰撞中試圖消解美國原有的集體意識，形成新的地方性語境和新的社會需求，為了適應和滿足新的需求，禁酒運動不斷擴大，并最終導致禁酒行為法律化的產生。
2.禁酒運動引發的治酒活動
事實上，美國禁酒的法律化并未完全解決禁酒問題，反而因禁酒執法問題、酒類市場的地下貿易而導致涉酒社會問題的不斷擴大。新移民的加入和禁酒人士的反叛，促使公眾認識發生轉變，并開始抵觸甚至反對嚴格意義上的禁酒運動，并最終導致國會于1933年12月取消禁酒令。這場全民參與的禁酒運動以失敗而告終，但卻在社會公眾領域達成了共識：酒的商品屬性決定其運行的內在邏輯，對酒和涉酒社會問題的治理不是僅靠立法就能解決的。公眾禁酒意志可以抑制酒的市場化，但不能從根本上改變酒和市場的關系。這也意味著美國人在禁酒觀念上發生了轉變，將酒作為所有社會問題產生的根源是不合理性的，對酒的使用和控制應當保持謹慎的態度。1935年8月，羅斯福總統簽署聯邦酒精管理（FAA）法案，成立聯邦酒精管理局，對酒精的生產、經營許可和使用進行監管，由此，美國酒的立法從禁酒運動時期對酒的禁止轉向對酒的依法管理和合理限制。
20世紀70至80年代興起的酒駕立法及相關輔助政策，也被納入美國酒法管控體統，與美國酒法的其他內容相互銜接。近年來，MADD、SADD等反酒駕組織的不斷涌現，在其影響力不斷增強的同時，其關注的社會問題也已經超出了原初設定的酒駕問題，延伸至更多的涉酒問題，如未成年人飲酒、酗酒家庭問題、犯罪問題等。華爾街日報認為，“基督教婦女戒酒聯合會只是被MADD取代”，作家吉姆?雷諾更認為，“MADD反醉駕實際上就是禁酒運動”。事實上，這些組織關注問題的拓展，在某種程度上也標志著禁酒運動對美國酒文化的影響仍在持續，同時，酒的治理模式也在隨著本土社會環境的變遷而發生細微的調整和連續的動態變化。
四、新酒禮文化與酒的綜合治理
如前所述，中國“酒駕治理”面臨著向“酒的治理”的轉向，“酒駕治理”僅是整治諸多酒問題中一個顯性的子問題，而只有做到對“酒的治理”才能真正實現對酒駕問題及其他涉酒問題的控制和整治。面對當前中國酒法制度匱乏和酒文化的“結構混亂”，筆者認為在辨明中美制度和文化差異的前提下，應基于中國的酒文化規則和法律建制的雙重結構，構建酒的綜合治理模式。
（一）塑造新酒禮文化
中國“酒駕治理”與美國“酒的治理”的差別在很大程度上是由于地方性文化差異造成的，正如美國禁酒文化對美國人影響深遠一樣，以“倡酒”為核心的酒文化價值觀在我國也根深蒂固，如果簡單地模仿美國進行限酒，制定嚴格繁多的法律進行處罰，就有可能會引起中國公眾的反感甚至抵觸，反而達不到預期的效果。事實上，我們可以從自身的酒文化中挖掘比較成熟，比較適合自己的酒禮規則，以更柔性的方式處理涉酒問題。
相對于美國“酒的法治”來說，我國傳統制度中的酒禮規則可與之相對應。若用狄驥的準則法和技術法來衡量，作為治理方式的禮治和現代意義上的法治，在準則法層面具有相同的功能和作用，甚至可以說，所謂的禮治在古代中國就是法治。從這個意義上講，只有恢復傳統酒禮規則，才能真正解決酒駕和其他涉酒問題。但是，正如梁治平所言：“從來沒有全然靜止的社會，文化與社會之間的平衡也不可能長久地保持不變。”當前社會較之古代中國已經發生了極大的變化：首先，我國社會形態從傳統的階級分化社會逐漸步入到了功能分化社會，市場系統擴大了傳統酒禮的對象，將生產商、銷售商甚至廣告商都納入到了酒的治理范圍之內。其次，傳統酒禮文化賴以生存的禮法宗族制度也已趨于消亡，法治取代禮治成為當代社會的基本治理模式，因此，我們必須根據當前的社會環境對傳統酒禮規則進行改造，進而塑造出適宜的“新酒禮文化”。
新酒禮文化是適合現代社會，以保障公民的生命、健康和自由平等為目的，同時符合當前文明價值觀的酒禮文化。新酒禮文化與傳統酒禮文化的區別在于：傳統酒禮文化更強調酒的社會控制功能，對飲酒規則的設置相對簡單、寬泛，而新酒禮文化在不忽視酒的社會控制功能的同時，更強調飲酒規則的合理性和科學性。這也與現代社會的特征相吻合。新酒禮文化擺脫了傳統酒禮文化的宗族性和階層性，同時又加入了市場性和平等性，所以盡管其承載的社會功能和作用較之傳統酒禮文化有所下降，但對其自身的限制作用反而會有所增強。
構建新的酒禮文化，首先要樹立正確的飲酒觀念，反對酒的社交、媒介功能的肆意擴大，以適度飲酒、健康飲酒、理性飲酒的新理念重構個人飲酒價值倫理觀。例如，公開飲酒健康指標，推廣科學、文明的飲酒方式，加強過量飲酒的危害性教育等。其次，以正外部性飲酒概念為核心，建立社會交往中酒的價值倫理體系。例如，根據社會現實，通過社會宣傳和教育，矯正時下流行的“添酒”、“勸酒”和“逼酒”的不正當風氣。再次，在現代意義和一定程度上重塑酒禮的社會控制功能，以發揮其在理順家庭關系、協調親友關系、維護社會安定等方面的正向功能和作用。
（二）構建酒的綜合治理模式
梁治平在《法律的文化解釋》中指出：“任何一個文明的社會都只能以它自己的方式去經驗世界。”我們應當著眼于中國酒文化的地方性特征，根據獨特的傳統經驗塑造新的酒禮文化，以滿足我國酒文化的本土性和民族性需求。但是，酒駕及其他涉酒問題，作為一個全球性的問題也具有相當的普遍性和共同性，因此，我們也不能忽視對其他國家文明成果和社會經驗的學習和借鑒，不能因堅持自身文化傳承而忽視全球視野中那些具有普適性的酒法和規制。而且，現代社會在其功能分化越來越細的同時，其統一性和全球化的趨勢也在不斷加強，學習他國成熟的法律制度不僅是必需的，而且是可能的。
目前，我國在酒的立法和執法方面仍需向經驗豐富、建制完善的美國學習，以完善自身的技術法則。具體來說：首先，在酒法制定上可以采取對酒類企業提高課稅、控制酒類企業審批手續、限制酒類廣告的播放次數和內容等方式，完善對酒的立法。其次，嚴格執行酒法，對違反規定者予以處罰。這是因為，再好的法律如果不能有效地執行也必然是形同虛設，毫無實際意義，反倒會削弱法律的權威性，給社會法制帶來不利的影響。
一、深入開展以憲法為主體的中國特色社會主義法律體系的宣傳教育
1、認真學習和宣傳中國特色社會主義法律體系的重大意義，大力宣傳形成中國特色社會主義法律體系的基本經驗，全面提高全社會走中國特色社會主義法治道路的自覺性。
2、廣泛動員各級機關、社會組織和廣大市民，深刻認識地方立法和依法治市在中國特色社會主義法律體系中的地位和作用，不斷加快“法治”建設步伐。
3、積極開展以“每月一法”為專題的法制宣傳教育活動。根據國家法律頒布時間，制定具體普法計劃，切實落實好每月的主題法制宣傳活動。
二、廣泛開展與保障和改善民生相關法律法規的宣傳教育
4、圍繞著力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，廣泛開展與促進就業、發展教育、社會保障、計劃生育、醫藥衛生、食品安全、生產安全、消防安全、道路交通、環境保護、住房拆遷、物價調整等相關法律法規的宣傳教育活動，積極打造“法律惠民”服務品牌，依法推進社會基本公共服務均等化。
5、學習宣傳推進科技進步、加強自主創新能力建設、實施人才強國戰略、保護知識產權等方面的法律法規，為轉方式、調結構保駕護航，促進我市強力突破新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，加快產業轉型升級，推進城鄉面貌改觀，創新綠色發展，實現民生的保障和改善。
6、深入開展社會主義法治理念教育和加強反腐倡廉法制宣傳教育，使全社會牢固樹立并自覺踐行依法治國、執法為民、公平正義、服務大局和黨的領導理念，推動社會主義法治的大眾化、社會化。
三、繼續深化“法律七進”活動
7、深化“法律進機關”活動。認真落實機關普法聯絡員制度，并堅持“誰執法、誰普法”的原則，不斷增強行政機關依法管理和服務社會的能力，實現機關普法制度化。
8、深化“法律進鄉村”活動。全面推廣農村“1+10”（一名黨員或普法骨干聯系十戶家庭）的普法模式，落實農村法制教育陣地“五個一”建設，加強農村“兩委”成員的法律知識培訓，實現農村普法多樣化。
9、深化“法律進社區”活動。充分發揮社區“一長三員”（樓長、普法宣傳員、矛盾調解員、治安信息員）普法隊伍的作用，提高社區自治和服務能力，實現社區普法規范化。
10、深化“法律進學校”活動。充分發揮法制副校長作用，開展“關愛明天，普法先行”、“小手拉大手，我與家長同學法”、“模擬法庭”等活動，促進青少年健康成長，實現學校普法社會化。
11、深化“法律進企業”活動。開展“誠信守法企業”、“文明守法經營戶”等評比表彰活動，配備企業法律顧問，健全企業和企業職工維權機制，推動法律進車間、進班組、進工地，實現企業普法陣地化。
12.深化“法律進單位”活動。全面落實“條塊結合、以塊為主”的普法工作責任制，堅持“誰主管、誰負責”、“誰用工、誰負責”和“屬地化管理”相結合的原則，實現單位普法屬地化。
13、深化“法律進家庭”活動。開展“遵紀守法光榮戶”、“學法普法帶頭人”等評比表彰工作，增強家庭成員的民主法治觀念和依法維權的意識和能力，實現家庭普法常態化。
四、扎實推進法治創建工作
14、繼續健全完善法治創建制度體系。建立完善法治創建組織形式，做到組織健全、人員到位，充分發揮職能作用。進一步完善和落實“法治機關、法治鄉村、法治社區、法治學校、法治企業、法治單位和法治區市”7個創建標準。全市將選擇1-2個鎮街作為試點單位，積極開展“法治鎮街”創建活動。
15、定期開展法治創建監督檢查。要主動爭取黨委、人大、政府、政協等領導的支持，定期組織開展對法治創建情況的視察、檢查和監督，以促進創建工作落實。市依法治市辦公室將于第四季度對全市法治創建工作進行全面檢查考核，并作為評比表彰先進的依據。
16、開展基層依法治理評比表彰工作。繼續開展“民主法治村（社區）”、“依法治教先進學校”、“誠信守法企業”創建和評比表彰工作。年內，受到各級表彰的民主法治村（社區）達到70%以上。
五、全面加強青少年法制教育基地建設
17、加強青少年法制教育基地規范化建設。全市年內將著重培養并規范2個試點單位，適時召開現場經驗交流會，樹立典型，推廣經驗。
18、鞏固完善青少年法制教育“四六制”工作格局。即以“六類”（在校、落榜、失學、待業、服刑在教和刑釋解教）青少年法律需求為突破口；以青少年普法“六進”（進家庭、進農村、進社區、進校園、進企業、進監所）活動為平臺；以創建“六項機制”（領導機制、制度機制、隊伍機制、資料機制、經費保障機制、檔案規范化機制）為保障；以建設“六個”普法渠道（廣播電視普法頻道、報刊法制欄目、互聯網普法網站或網頁、普法信息廣場、青少年普法教材、普法維權平臺）為載體，實現青少年普法教育的常態化、集約化、規模化效應，全面營造青少年法制教育的濃厚氛圍。
六、切實加強重點對象學法用法
19、加強領導干部學法用法守法，提高依法執政能力。健全并落實黨委（黨組）中心組集體學法、政府常務會議會前學法、法制講座、法制培訓、法律知識考試考核等制度，充分發揮領導干部學法用法的示范帶動作用。
20、加強公務員學法用法守法，提高依法行政能力。采取多種形式，加強通用法律知識和與履行職責相關的專門法律知識學習，加大公務員法律知識測查和培訓力度，不斷提高公務員依法解決問題的能力。
21、積極開展企業經營管理人員的法制教育，提高依法經營、依法管理能力。把法律知識培訓納入國有企業負責人培訓計劃，把依法決策、依法經營、依法管理情況作為考核企業經營管理人員的重要內容。
22、扎實開展農民法制宣傳教育，提高農村“四民主兩公開”自覺性。宣傳與農民生產生活相關的法律法規，引導農民依法參與村民自治活動，提高其參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的能力，提高村務公開、財務公開質量。充分發揮農民工法制學校作用，定期對農民工進行法律知識培訓，消除鄉村和社區法制宣傳教育“死角”和“盲點”。
23、加強青少年法制宣傳教育，引導青少年樹立社會主義法治理念和法治意識，使其從小養成遵紀守法的行為習慣，為培養社會主義合格公民打下堅實基礎。
24、12月份，將分別組織副科級以上領導干部、村（居）“兩委”成員、企業經營管理人員進行法律知識考試。
七、積極推進法治文化建設
25、充分發揮法治文化在推動社會主義文化大發展大繁榮中的重要作用。扎實開展豐富多彩的法治文化活動。堅持法制宣傳教育與群眾文化生活相結合，豐富法治文化活動載體和形式，組織各類媒體開設法制專版、專欄、頻道、網站等，引導法治文化產品創作和推廣。
26、整合優化社會資源，鼓勵各類文化團體參加法治文化建設。探索建設法治文化教育基地，充分發揮文化團體和公共文化場所在法治文化建設中的優勢，推動法治文化與機關文化、企業文化、校園文化、社區文化、鄉村文化的有機結合，培育一批有特色、高品味的法治文化示范點，打造法治文化精品。
八、全面加強普法隊伍和陣地建設
27、要按照培養造就一支高素質普法隊伍的要求，全面加強法制宣傳教育專職隊伍、各級普法講師團隊伍、普法宣傳志愿者隊伍建設，配齊配強各類普法骨干。
28、抓好普法骨干培訓。為適應新形勢新任務的需要，全面提升全市普法宣傳教育骨干隊伍素質。上半年，市里將對普法骨干進行集中輪訓，使之全面掌握《“六五”普法規劃》的指導思想、目標、任務和方式方法，為法制宣傳教育和依法治市工作提供有力的組織保障。
29、鞏固強化傳統普法陣地建設，努力打造新型普法陣地。在繼續健全和鞏固法制宣傳欄、法律圖書角、法制宣傳站、普法大集、法治廣場、法治公園和法治樓院等傳統普法陣地的基礎上，進一步深化《政法在線》、“以案釋法”等媒體普法專題欄目，探討建立大型普法廣告宣傳牌（屏）、普法網站（頁）等普法陣地，培育普法“亮點”。
30、大力營造全民參與的普法氛圍。把每年的12月份作為全市“法制宣傳月”，深入開展以“12•4”全國法制宣傳日系列活動為主導、以宣傳憲法為核心的各類宣傳活動；把每個季度的第4周作為全市“法制宣傳周”；把每個月的第4天作為全市的“法制宣傳日”。充分利用法制宣傳月、宣傳周、宣傳日等時機，開展方法靈活、形式多樣的法制宣傳教育活動，使普法教育落實到每一個角落。
九、健全和完善普法保障機制
31、及時調整、充實普法依法治理工作領導機構和辦事機構，確保機構健全、人員到位、領導有力。
32、各級普法依法治理工作主管部門要認真貫徹落實《“六五”普法規劃》所確立的各項工作目標任務，并針對經濟社會發展出現的熱點難點問題，深入基層，及時了解人民群眾對普法依法治理工作的新需求，不斷增強工作的針對性、實效性。
【關鍵詞】社會組織 社會治理 法治
一、社會治理的基本理論
（一）社會治理的基本內涵
社會治理的基本內涵是對于社會服務及社會公共事務的管理、領導、決策與規制。我國學者俞可平認為，社會治理包括社會管理和社會自治兩重基本形式。全球治理委員會對社會治理進行了較為權威的定義：“治理是各種機構或個人管理其共同事務多方面的總和，調解不同利益主體并相互合作實現目標的持續過程。既包括迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們為實現共同目標而達成的非正式的制度”
黨的十八屆三中全會提出了“改進社會治理方式”的要求，這些要求體現了我國對治理主體從依靠黨委政府到協同社會各方面力量的多元化的要求，對治理對象從不同方面到不同層次利益的廣泛化的要求，以及對治理手段多樣化的要求，這是社會治理理念在中國的本土化和具體化。
（二）社會治理創新法治化
黨的十八屆三中全會提出了創新社會治理體制的目標，隨后十八屆四中全會又提出了推進多層次多領域依法治理的目標，對此可以進行如下的解讀：社會治理模式的創新應該是在法治的框架內進行的，不可以逾越法律的范圍。所謂社會治理創新法治化，也就是創新社會治理必須依照法律進行，社會治理必須納入到法律的框架中來。法律應該保障社會治理創新，這樣才能保證創新社會治理的權威性、合法性以及持續性。
二、社會治理創新法治化與社會組織的關系
自改革開放30多年以來，我國市場經濟迅速發展，社會進入了高速轉型時期，社會面臨著前所未有的復雜情況。另一方面，隨著社會的發展大眾對公共事務有著越來越高的關注度與參與度，這是市場發展的必然結果，也是人的社會化的結果。隨著社會形態的發展變化，過去高度集中和高度組織化的“政府統管一切”的社會管理模式越來越不適應社會的發展，因此創新社會治理模式已經勢在必行。如何創新社會治理模式，我們可以從法治和社會組織兩個方面入手破解。社會治理的創新，是在法治的前提下的創新，即社會治理創新法治化。要實現社會治理創新法治化，必須以社會組織作為突破點，在法律體系內，依法組建成立社會組織并鼓勵其參加各類社會治理活動，以協調社會、市場與政府三者間的關系。
（一）社會組織是我國社會治理創新法治化的重要參與主體
由于我國現代化建設起步時間較晚，人口眾多，所以政府仍然是目前最主要和最有力的社會治理主體。但是這也導致了我國政府職能的無限擴張，造成了政府部門機構臃腫，服務質量不高，社會治理效率低下等負面影響。反觀社會組織，雖然不同的社會組織的作用和目標都各不相同，但是其建立和運作的最主要的目標就是彌補市場的失靈和政府的不足，許多公共事務如果可以通過社會組織來處理，往往能以更好地實現公共利益的最大化。
（二）發展社會組織是社會治理創新法治化本身的要求
十八屆四中全會中明確提出了“推進多層次多領域依法治理”的目標，要求“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。”，并且強調了社會組織對于提高社會治理法治化水平具有重要作用。建立健全社會組織運作制度的要求表明發展社會組織本身就是提高社會治理法治化水平的必要條件，要實現社會治理的法治化，就必須將社會組織也納入到法律的框架中。
無論是政府的社會治理還是社會的社會治理都是在法治的前提下進行的。建設有限政府不僅僅是出于發展社會組織和創新社會治理的要求，也是法治本身的要求；社會組織依法獨立自主地發揮其社會治理的作用，既需要法律給予制度上的保障，也不得逾越出法治的圍墻。
三、發展社會組織對社會治理創新法治化的意義
現代治理理論要求，實施有效的管理所需要的資源是分散在各中社會主體之中的，政府與社會組織以及其他各種社會力量應該是互相協作的關系，多方社會力量應該通過多種管理手段進行合作，共同履行社會治理的義務，唯有這樣才能最大的實現公共利益的最大化。
就我國目前的現狀而言，社會治理依然過分倚重政府的力量，并且存在政府對社會組織和社會治理理念有誤的問題。有一些政府部門或行政官員對于社會組織和社會治理的認識存在偏差，依然存在著 “社會管理”和“大政府”的社會管理觀念。社會管理強調的是以政府作為單一主體的管理行為，其運作的核心是政府權力，行政手段的運用具有明顯的強制性，是一種自上而下的治理模式。而社會治理則區別于社會管理，社會治理的管理理念是服務與公正，它要求社會不同主體與力量之間協商合作，一方面要激活私營部門與公民社會的活力與自主性，一方面又要保證其對公眾負責。
政府是傳統管理體制中唯一提供公共服務和產品的主體，而社會治理模式下社會責任的主體應該是多元化的，包括政府、社會和公民，缺少了民眾的參與和認同，社會組織就難以有效地參與到社會治理中。要實現社會治理創新法治化，離不開公民意識的培養。在國家權力向社會回歸、還政于民的過程中，能否追求公共利益最大化、加強政府與公民對公共生活領域的合作管理，能否實現真正的善治，關鍵在于公民是否自愿合作并對社會治理模式產生自覺認同。社會組織發展的基礎是公民精神，所以當民眾意識到自己是社會不可或缺的一部分，公共利益與自己密切相關，自己有維護公共利益的責任，才會積極主動地參與到社會公共事務中來。公民意識是發展社會組織的必要條件，而社會組織則是培養公民意識的重要條件。發展社會組織可以為公民精神的培養提供土壤，限制政府權力的擴張，是實現我國社會治理創新法治化的必要條件。
參考文獻：
[1]俞可平.更加重視社會自治[J].人民論壇，2011，（6）.
【關鍵詞】農村社會風險；防控行為主體；協同治理
一、協同治理理論介紹
協同治理是指政府、社會組織、公民個人等社會元素相互協調、合作、治理社會公共事務，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協同治理的前提假設是“多中心”理論，強調上下互動的權力向度與資源有效整合。
二、農村社會風險協同防控概述
（一）農村社會風險概念。農村社會風險是指受自然災害、經濟、政治、文化及社會等多方面因素的影響，而可能引發的農村社會失序和社會動蕩。當前，我國農村社會風險類型多樣，主要包含農民人身風險、農村組織方面的風險、農村文化風險等方面。
（二）農村社會風險協同防控概念。基于協同治理理論的視角，我們可以得出在農村社會風險發生時，除了要積極發揮政府在風險防控中的作用，還應當最大可能的調動社會力量，形成協調合作防控危機的局面。
（三）協同防控主體的角色定位。（1）政府的定位。伴隨著我國市場經濟的發展和政治體制改革的深化，政府從過去的“全能政府”逐漸向“掌舵型政府”過渡，但這并不意味著政府作用的弱化。無論是從理論還是實踐的經驗看來，在防控社會風險，處理社會公共危機過程中，政府這一特殊組織憑借自身天然的優勢，擁有強大的國家強制力、領導協調能力、財政支持力和法律約束力。而這些能力都是其他社會主體所不具備的，因此，在社會風險防控過程中，政府始終處于統籌規劃的主導地位。（2）其他社會主體。協同治理理論認為在處理公共事務中，存在多個治理主體，這些主體之間互相獨立、不存在上下級領導關系，它們之間是平等的合作、競爭關系。協同網絡中的各個參與者保持獨立自主，不受政府的限制，是協同的前提條件。
三、農村風險協同防控中存在的問題
（一）缺乏風險意識。受傳統應試教育的影響，我國學校都普遍只關注學生成績和升學率，對危機教育涉及非常少。長期以來危機教育的缺失，導致我國，特別是農村地區普遍缺乏風險意識。同時，政府過度追求經濟的高速發展，忽視社會風險的防控。作為國家的指揮者，既沒有利用自身的優勢，對社會公眾進行危機教育，普及風險意識，也沒有調動社會多方資源形成全方位的風險預警機制。
（二）缺乏有效信息溝通機制。在協同防控農村社會風險過程中，由于各個協同主體的相互獨立，受農村地域廣，社會組織分散，技術水平和人才滯后的影響，社會風險信息不對稱，信息溝通不暢的現象經常發生。防控主體具有多元化和復雜化的特征，如果缺乏一個綜合的信息溝通協調機制，風險防控中的各個機構就會呈分散狀態，社會資源也無法被整合利用，甚至會出現資源浪費、權責不分、責任推諉等問題。
（三）農村社會風險管理缺失。在我國，風險防控還處于起步階段，既缺乏專業的風險預警機制和應對風險的專門性處置機構，也尚未建立起一個完善的國家突發性災害應急救援體系。農村社會風險管理實質上就是對外趨利避害，謀求國家安全；對內有效緩和矛盾，抑制社會危機。
（四）風險防控主體間力量發展不平衡。首先，政府主導風險管理缺陷顯現。受傳統“官本位”思想和計劃經濟體制的影響，我國政府成為公共管理中的絕對中心，在風險防控的過程中，政府也始終占據著領導者的地位，掌握著大量社會資源，而其他社會組織、公眾幾乎都長期處于被安排的狀態之下。其次，我國社會組織發展不充分。當前我國農村社會中介組織面臨著數量少、規模小、人才流失、缺乏專業技術支持、法律制度不健全等諸多問題，導致其在風險預警、風險防控中無法發揮應有的作用。
四、完善我國農村社會風險協同防控的對策和建議
（一）完善風險管理相關法律法規。建立全面、系統的風險管理法律體系。社會風險管理法律體系應做到宏觀管理與微觀標準相結合，不僅要包括風險管理的總體規定，還應包括相關實施細則，完善應急法律機制，二者互補，完善風險管理程序。另外針對我國社會風險管理現狀，還應完善與社會組織相關的法律法規，引導、監督社會組織的健康有序發展。
（二）強化農村社會風險管理。首先，建立全面的農村社會風險管理機制，有助于促進農村社會風險防控過程規范化、效能化，為風險防控提供硬件支持，是構建有效風險協同防控網絡的前提條件。其次，完善農村社會風險預警機制。從我國國情和我國農村現狀出發，建立標準化的預警指標體系和應急基金體系，針對農村各地實際情況的差異，因地制宜，探索新型社會風險預警方式和手段。
（三）完善思想道德和文化建設。首先，強化協同治理理念。在農村社會風險防控中，政府應堅持走群眾路線，積極引導、激發農民和社會各界組織的參與自主性和積極性，保障農民各項權益，獲取廣大人民群眾的支持，構建一個政府主導、社會力量廣泛參與的協同治理局面。其次，應加強防控主體的道德建設。加強防控主體的道德建設，積累“道德資本”，有助于強化政府和其他非政府組織的信任，鞏固農村風險防控網絡的有效運行。最后，還應深化改革，完善新農村文化建設，構建強有力的農村文化隊伍，提高廣大農民的文化和素質水平，培育風險管理專業人才。
（四）大力發展農村社會組織。大力發展農村社會組織，是構建農村風險防控網絡的必由之路。首先，政府應鼓勵農村社會組織的成長，完善現有法律法規，加大支持和扶持力度，在相關制度和政策層面給予農村社會組織便利和優待，建立合理的激勵機制，形成各個部門合力促進農村社會組織培育和發展的新局面。
（五）加強信息交流。針對風險信息失真和有效信息缺失這一困境，首先需要構建一個完善的應急資源信息交流平臺，保證信息的真實性，通過這一平臺，快速收集、整合農村社會風險信息，提高各地區風險預警能力和防控能力。
參考文獻
在物權法起草過程中，一個爭議很大的問題就是如何界定業主大會和業主委員會的團體性質。有人認為小區內不宜設置業主大會和業主委員會，所有小區的事務管理都應由居委會來承擔。我認為這個問題涉及到是否承認業主自治，往更深層次說，涉及到如何通過業主自治體現社會自治。
居委會完全不能替代業主大會和業主委員會。居委會在法律上雖然是群眾自治組織，但它受托行使了街道辦事處的一些公權力職能，這與業主大會和業主委員會的性質完全不同。居委會代行公權力職能，維護的是全體公民利益，而業主大會和業主委員會維護的是業主利益。業主自治是構建和諧社區、解決糾紛的最佳方式。我國城市居民大多居住在小區中，粗略計算有近5億人，人與人之間也難免發生一些摩擦和矛盾，居委會人員往往編制有限，如何處理眾多的業主糾紛？更何況大量的事務是業主間的私人利益，不涉及到公共利益，怎能請求居委會進行公共管理？ 既要保護業利，也要尊重業主自治。業主自治要通過召開業主大會、設立業主委員會、制訂管理規約等方式來實現的。
業主自治是社會自治的一種形式。所謂社會自治是指市民社會中的成員通過法定或者約定的程序自主決定、管理共同事務，自我負責的一種治理方式，以業主自治、公司自治、行業自治、團體自治等為表現形式。社會自治與市民社會（Civil Society）的概念是緊密聯系在一起的。在現代社會，實現了國家管制和市民社會自治的有機結合，這是社會治理方式的重大轉變和完善。社會自治本身也是一種社會治理方式，作為市民，個人在市民社會中按私人利益行事，并在平等的交往中形成一些共同的規則，這種平等者之間的關系，發展成為私法關系。這種治理模式的特點在于：一是治理主體和事務的私人性。治理的主體不是公權力機關，而是與相關事務密切結合的利害關系人。 二是治理方式的自主性。在社會自治過程中，自治團體的成員可以通過達成一定的決議來調整自身的行為。 三是治理方式的程序性，社會自治通常體現為一些自治團體的團員通過一定的程序形成有關的決議，一旦形成該決議后對全體團員具有約束力，該決議對成員而言就是具有法律效力的行為規范。四是違規行為和治理結果的自負其責性。 在我國，一些行業協會、行業組織對于本行業、本領域內部糾紛也應當依法發揮調解和糾紛處理的功能。社會自治必然要求強化對私權的保護。正是在私權得到充分保障的環境下，私人才享有自主決定和自主處理自己社會關系的基礎。
法治社會中要尊重社會自治，預留社會自治的充分空間。其原因主要體現在：一方面，社會自治事務涉及自治主體的私人領域，而每個人都是自己事務的最佳判斷者，也應當對其自主判斷自我負責。另一方面，國家法律不能包辦一切，法律不是萬能的，其無法涉及到社會生活的方方面面。
社會自治需要法治的保障。法律在社會自治過程中的作用也不能被忽視。一方面，社會自治并不是要形成一個外在于法律的獨立王國，它也必須嚴格受法律規范。社會自治中團體規約的效力也是由法律規定的，團體規約并不能與法律平起平坐，其起草程序、具體內容、效力來源等方面都要受到法律的約束和調整。另一方面，違反團體規約產生的法律責任也需要依法進行，不能隨意亂設私刑，也不能通過團體規約強制個別成員從事有違法律和公共道德的行為。
社會自治也是培育民主的土壤。民主的固有含義是人民當家作主，現代社會，民主的含義有所擴張，其不僅限于國家事務的管理，還涉及社會生活自治的方方面面。正是從這個意義上，業主自治也被稱為“社區民主”。市民社會本質上應該是個人依法自主決定的社會，不承認市民之間的等級特權，市民之間可以平等參與，達成共識，這本身就是民主的方式。個人集體決策和安排自己的生活。提倡社會自治實際上也是培育公民意識和參與民主生活的重要實踐。提倡社會自治也是培育公民的責任意識，每個人在社會生活中應該自主負責也應該在關涉他人事務的領域不侵害他人的合法權益，這也極大地降低了政府管理的成本和負擔。
社會管理體制的創新需要培育社會自治，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，這不僅是建立市場經濟的基石，也是完善社會主義民主政治的條件。民法需要確認主體的資格、地位及其權利義務，賦予其實現自治的可能性，并對其自治的范圍和方式進行規范，并協調自治與法律強行性規定的相互關系。民法體現的私法自治就是各種自治的基本精神和理念，鮮明地展現了市民社會的基本價值。從這個意義上說，民法是市民社會的基本法。（責任編輯/吳文仙）
