時間：2023-07-19 17:31:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理現象，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
首先，現在信息技術快速發展，科學技術在社會當中的分布不均勻，人們所獲得的信息也有差異，信息的差異性使得人們對于信息需求不一樣，導致公共管理出現目標的異化其次，在公共管理當中由于人們的個人利益和公共利益不一致，人們的社會使命出現嚴重的差異，責任履行者缺乏，公共管理者將責任推卸的現象比較嚴重，而且對于責任的追究難度非常有難度，在生產業當中，人員分工和職能面臨巨大挑戰，這使得社會雜亂無章，導致公共管理出現目標異化。
2公共管理目標異化的表現分析
2.1公共管理目標被改變
公共管理目標體制能夠領導社會人員履行自己的責任，規范市場，維持社會經濟、政治、法律、文化的穩步前進，對于社會公共管理的目標來說是實踐的理論性基礎但是，由于公共管理當中某些制度比較僵化，公共管理對于不良行為處置的方式比較單一，有關社會公共管理體制沒有被合理運用，久而久之，公共管理目標就被簡單化要求過高，單單注重形式而不注重質量的體制反而會與公共管理目標相違背，在對社會公共場所進行管理時，忽視了公共管理目標的本質要求比如在管理市場經營活動時，由于商家沒有對垃圾進行及時處理，市場管理人員除了讓經營商罰款外，還取締了他在該處進行商品貿易的權力通過這件事，我們可以看出，管理人員沒有認清公共管理的目標性，反而將公共管理的目標性異化了，他認為罰款是解決這件事的主要方法，殊不知在這件事中，公共管理的主要目標是增強市場經營人員的環保意識，僅靠懲罰是遠遠不夠的，這不僅不能解決問題，還對市場的營業活動以及經營商家產生了消極的影響，不利于社會經濟的穩健發展所以需要靈活運用公共管理體制，促進公共管理目標完善化。
2.2公共管理目標出現偏差
公共管理目標出現偏差主要集中在以下方面:公共成員行為的偏差、計劃執行時的偏差、經營活動的偏移由于社會成員思想上的偏差，會逐漸對他們的行為產生影響，他們是公共管理當中的主要參與者，所以他們的行為會對公共管理造成影響，思想以及行為上的差距會對他們的職業道德、社會觀念、社會道德產生巨大的影響，同時也影響著公共管理的目標計劃是公共事業行使的戰略性目標由于計劃來源的不同，執行者的不同以及標準的不同，這些都會對公共管理目標產生深遠的影響社會公共管理的一項重要事務就是對經營活動進行管理，所以企業的行為也會反作用于社會，目前由于企業在節制用水，環保等事務上沒有處理好，企業的目標又和公共管理的目標具有一定的聯系性，所以也會使公共管理的目標異化。
3公共管理目標異化的規避
3.1增強公共管理當中的監管力度，有效避免公共管理目標異化現象
政府一定要采取多元化的監控手段，對公共管理當中違背目標的行為進行嚴格管制，必要時可以采取處罰措施還要擴大監控的渠道，尤其要擴大信息傳播的途徑，對公共管理當中的績效需要進行有效的考核，對于監管當中突出性的問題進行及時反映，解決還要強化公共管理當中的激勵約束機制.讓社會人員承擔一定的責任.為公共管理目標而貢獻自己微薄的力量，這不僅能夠加大使命感，還可以增加人們對于社會的歸屬感，只有團結，才能制勝。
3.2提升公共管理中目標的相容性，避免目標異化現象的出現
讓每一個社會的參與者都成為社會的決策者，將自己的愛好以及目標和公共管理的目標對應起來，將社會的目標當成是自己的目標，有效融入社會公共管理的事業當中對于自己的責任以及義務要合理劉待，不可以推卸社會責任，因為公共管理目標的實現主體是社會人員，所以需要擴大溝通以及信息化的途徑，為了公共管理的目標而奮斗。
3.3提升社會人員對于理論化的理解程度
公共管理者背負著社會的責任，所以對于執行者來說要求比較高，不僅要求他們對于公共管理目標理論具有一定的了解，還要求具有一定的職業價值觀，社會公德意識以及公正意識當自身利益和社會公共利益違背時，要注意顧全大局，可以主動地為了公共社會管理的利益而放棄自己的利益，也就是說，利益的相同性能夠降低公共管理目標異化的程度。
3斗公共管理目標制定體系需要進一步完善
公共管理目標異化在很大程度上是由于目標體制制定不完善造成的，所以應該要在符合公共社會對目標進行有效制定不能太簡單，也不能過高，同時還要注意目標是不是和市場以及企業違背，如果是，就要做出調整。
4規避公共管理目標異化的意義
公共管理的目標是社會發展的最終走向，是社會全體成員的理想，只有將目標異化進行規避，才能快速發展社會，趕超其他國家還能在很大程度上帶動我國企業、市場以及金融性產業，因為這都是一個有機整體，它們的目標在大致上是一樣的，所以規避目標異化也是帶動我國經濟，增強我國綜合國力的有效途徑。
關鍵詞:公共管理要素市場化
關于公共管理要素說
公共管理的要素,它與公共管理的資源是有一定區別的。從一般意義上講,“要素是構成事物的必要因素”,它既非物質的亦非心靈的,是社會中唯一的存在,是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素,就是構成公共管理的必要因素,離開公共管理要素,公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權力、公共管理資源、公共管理素質和公共管理環境。
公共管理權力
公共管理權力,是指公共管理主體在某一個領域或某一方面所擁有的行使組織、計劃、指揮、監督、調控等職能的權力或權限。公共管理權限的行使標志著某一公共管理主體有了公共管理權力的要素,這種權力需要社會的授予或承認,不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權力主要是通過社會授予的管理權力,因為,它是很重要的公共管理主體爭奪的稀缺資源。在傳統的體制下,公共管理權力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的,其他公共組織一般都不具有公共管理權力。在現代市場經濟體制下,隨著公共管理主體的多元化,作為公共管理第一要素的公共管理權力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權力是公共管理的第一要素,對公共管理組織來說是非常重要的,它是公共管理活動中的無形資產,這種公共管理權力有時候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的(例如,上面我們講到的不求回報的治理公共廁所和不求回報的打掃公共衛生)。但是,擁有控制授予權的公共管理要素和需要得到回報的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講,擁有一定的控制授予權的公共管理權力屬于政府,例如國家機器、國際間的公共事務、國家的發展計劃、對國家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權力等;而擁有一定的管理回報的公共管理權力,是由包括政府在內的相對特殊的公共管理組織所擁有,例如公共水域的治理權力、提供社會勞動保障的權力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素,它是公共管理主體進行公共管理活動的最基礎的條件和最基本的要素。在公共管理活動中公共管理權力要素與公共管理資源要素在側重點上可以分為以下三個方面的情況。
一是對于政府公共管理主體來說,應當特別注重于公共管理權力這一特殊要素,許多重大問題都是通過權力來配置公共資源或者通過權力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場的行為的。
二是對于完全生產有形公共產品的公共管理主體來說,當他們擁有了生產這種有形公共產品的權力以后,他們在公共管理要素方面所花的所有精力就是獲取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發展的最根本性的要素,也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對于介于政府與完全生產有形公共產品中間的公共產品主體來說,擁有公共管理權力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現實社會中,這樣的公共管理組織無論在生產公共產品過程中還是在組織生存發展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動。
公共管理素質
公共管理的素質也是公共管理重要要素之一。在一個公共管理組織內部,一方面構成公共管理主體的每一個人的綜合素質是非常重要的,它是這個公共管理組織綜合素質好壞的基石;另一方面,即使公共組織內部的所有的成員綜合素質非常好,但不一定要這個公共管理組織的綜合素質就非常好。這是因為,作為單項的公共管理主體的每個人的要素,必須通過科學的、合理的配置,才能使整個組織的綜合素質達到最好。
公共管理環境
除了上述內容之外,公共管理要素還包括公共管理環境。創造良好的公共管理環境對于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內部環境與外部環境,內部環境是可控性公共管理環境,外部環境是不可控環境。與其他企業組織一樣,現代公共管理組織重視公共管理環境是公共管理的重要要素內容。
我國公共要素的政府壟斷現象與特征
我國公共管理要素的配置特征
建國以來,我國公共管理要素的配置基本特征是,政府擁有所有的公共管理要素。表現為政府壟斷了公共管理的所有權力,即一切由政府說了算;政府壟斷了所有的公共管理資源,一切物質資料的占有權、分配權、處置權都是政府的,政府對社會的一切公共產品的提供都是大包大攬的供給式;政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權,包括社會的一切勞動及其勞動人員都是政府所有、政府支配的;由此而產生的公共管理的環境也是政府全面考慮的。因此,與傳統的計劃經濟體制一樣,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計劃的,有是政府統一所有、統一支配的。
我國公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應變能力差。公共產品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共產品的渠道過于單一,公共產品的提供數量就越少,供不應求的現象就越嚴重,一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實際上是控制了公共管理的有形產品,在現實社會中是比較實惠的。所以說,沖淡了政府集中精力為社會提供無形產品(如國防、外交等)的根本職能。政府應該管的事管不好,不該管的事管得過多,形成了政府的低效率,從而造成了社會經濟發展的低效率。
再次,提供了政府腐敗溫床。當公共管理走向社會化時,政府可以充分利用所掌握的要素創造控制收益權力,社會其他公共部門為了獲得相應的公共管理要素,利用經濟的手段與政府作交易,一些政府部門和少數政府工作人員借助于手中的權利收受賄賂。因此,客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外,難以與國際接軌。在加入WTO之后,我國公共管理的轉型問題已經非常嚴峻,在許多方面不能與世界各國接軌,造成了公共管理的被動局面。
公共管理要素的市場化途徑
具體的說,公共資源的市場化途徑具體包括:
公務員的市場化
公共管理資源首先是人力資源,從現實出發,我國公共管理人力資源的市場化主要是公務員隊伍的市場化。因為,政府以外的其他公共管理主體實際上就是從市場化開始的。因此,研究公共管理人力資源的市場化實際上就是公務員隊伍的市場化。
公務員隊伍市場化是現代公共管理的必然趨勢。一方面通過公務員隊伍市場化壓縮已經膨脹了的政府機構,減少政府工作人員;另一方面,可以通過公務員隊伍市場化,引入競爭機制,形成一個能者上、庸者下,能進能出的公務員管理制度。只有通過公務員隊伍市場化,才能真正提高公務員的綜合素質,政府才能在多元化的公共管理體制下強化自己的功能。
公務員市場化的另一含義是,可以使不同的公共管理主體有機會站在平等、公平的基礎上爭奪人力資源。在公共管理市場化發展時,政府對公務員的壟斷對于其他公共組織來說,似乎不大公正。因此,當公務員市場化以后,政府的公務員隊伍有可能在不同的公共管理組織之間流動,每個公務員可以根據自己的價值趨向選擇自己喜歡的職業,從而推動其他方面的公共管理的發展。對于其他公共管理組織在人力資源的競爭上也是一個公平化的途徑。
公共管理資金的市場化
公共管理資金的市場化問題不僅是制度建設問題,而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競爭的問題。公共管理資金市場化,對社會來說可以起到下列方面的作用:
第一,強制性地壓縮政府機構和政府工作人員。公共管理資金市場化,對于無所事事的政府公共管理機構來說,實際上是一種“釜斧底抽薪”,斷了養活他們的財源,他們就會主動走向市場通過競爭來養活自己。同時,也可以通過市場檢驗公共產品的有用性,對于市場來說需要的公共產品即使政府不提供資金,也可以通過合理的交換取得生產這種公共產品的組織所需要的成本和合理的利潤。
第二,建立、培育籌資者隊伍。推行公共管理資金的市場化,使得包括政府在內的公共組織失去了“天然”的資金來源,而一旦社會有公共管理與公共產品生產服務的要求時,就會因社會的需要而出現一批專業化的籌資者隊伍,從另一角度上培育了要素市場,對整個公共管理與社會經濟的發展是一個促進。
第三,推動社會民主的發展。公共管理資金市場化,就會使政府的強制性公共管理徹底廢除,民眾在公共管理方面的自主性增強。只有把公共管理的資金推向市場,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主體與其他社會公眾有進一步的民主。
第四,進一步豐富公共產品與公共服務的供給。當把公共管理所需要的資金推向市場后,對于不同的公共管理主體來說,必須考慮資金使用成本問題了,在降低或控制資金使用成本的前提下,才能有相應的微利收入來進一步發展公共組織。
其他資源的市場化
公共管理資源的市場化是一個體系,除了上述主要方面外,還有公共管理物質資源的市場化,公共管理的科學技術資源的市場化,以及公共管理要素資源的市場化,公共管理信息資源的市場化,等等。
總之,人們應當按照市場經濟體制與公共管理的基本特征來設計公共管理要素市場化。正確、合理、高效的公共管理要素市場化體系,是建立現代公共管理制度的基石,從一定意義上講,制度建設是發展公共管理事業的根本問題。只有通過公共管理要素的市場化,才能降低公共管理活動中的交易成本。
參考文獻:
1.張夢中.美國公共行政(管理)歷史淵源與重要價值取向.麥克斯韋爾學院副院長梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學院學報》,2001(11)
一、公共管理倫理缺失問題的研究現狀
所謂公共管理倫理，是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規范的總稱。現階段對于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國傳統文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。
1.基于中國傳統文化的研究。我國傳統倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識困境。一直以來，主流文化觀念對公與私的關系缺乏辯證認識，具體表現在以公私對立、崇公抑私、公私兩無為典型的公私關系的錯誤定位，以重個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系為典型的公共道德的理解偏差，以私人關系的親情倫理被泛化為整個社會的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經千年的發展形成了根深蒂固的傳統政治文化導致的權力崇拜、與世無爭為典型的公民參政意識的淡漠。公共管理倫理缺失的內因在于管理主體既有個人利益追求的自由，同時又掌握著公共權力，因而具有雙重人格；公共管理倫理缺失的外因則在于市場經濟的負面影響和缺乏強有力的社會監督與制約機制。
2.基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上，公共管理倫理關系在作用路線與表現特征方面不同于權力關系和法律關系，它的作用路線是由個體到群體，因而其表現形式具有顯性化特點，這種倫理關系強調人人平等。但是，在現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異，往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因，并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起，因而通常難以對非倫理行為的性質做出準確判定。對制度的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果，這一結果導致了公共管理主體性喪失。道德責任感、良知和信念作為對主觀倫理性責任的自覺意識，是人們履行主觀倫理性責任的內在動力；制度性責任內在化和倫理責任外在化是體現公共管理責任完整性的重要途徑。主體性的喪失和制度的不完善導致了目前公共管理倫理的缺失。
3.基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國家都或多或少地存在著，這種現象并不為發展中國家所獨有。作為一種對世界經濟政治均有重要影響的社會道德規范，公共管理倫理應當有新的標準，尤其是區域性或世界性標準，以便在經濟全球化進程中打擊公共管理領域犯罪。每個國家的公共管理人員都面對著腐敗和賄賂的誘惑，與腐敗和行賄受賄現象作斗爭是國際性任務，為此必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定等各類價值觀上達成共識。
上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路，但仍有一些問題需要進一步商榷。一是現階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決，而很少從組織行為的角度探討如何約束公共管理機構的權力；二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后，對腐敗問題的批判并不是主要針對違法犯罪主體，而僅是針對它們所依存的文化環境，這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實質；三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題，而不與中國社會發展特點及其公共管理倫理發展現狀結合，則顯得過于理想化；四是從全球經濟一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應標準建立等問題，對于解決中國社會的公共管理倫理問題缺乏現實針對性。
二、我國公共管理倫理缺失的主要原因
筆者認為，我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面：
1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度
辯證唯物主義認為，內因決定事物的本質和發展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機，而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創辦者所秉承的信念及組織發展歷史的影響，而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質上應當具備在內心深處關心他人、尊重他人，關心公眾利益和公共幸福，具有較強的道德自律和約束能力，具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態度，從內因層面分析，一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差，比如管理者任用方面的失策，只重視能力、勤奮、業績等指標考核，而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核；另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。
一般而言，人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望，但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群，在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區別，對于自己不經過努力就獲得的非份之財，是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲，這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據。因此，私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識，那么社會轉型和市場開放就會為這種不良欲望演變為腐敗行為創造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為，在本質上是社會心理層面的問題，它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。
2.公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量
公共管理環境中的各種刺激因素，一部分來自于組織內部環境，如對于人、財、物、信息、政策等資源的控制與調配權力以及由此導致的地位和身份的變化，一部分來自于組織外部環境，如政治、經濟、社會、文化等方面對公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內部環境誘因，其形成基礎是組織傳統及其文化色彩；組織外部環境誘因，則與整個社會及其所處的發展階段有關。一般而言，功利化組織中的各種誘因比較多，因而對于管理者的影響比較大；而非功利化組織中的誘因比較少，因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構，其管理者在理論上不應當受社會功利因素的過度影響，但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發展階段，這些組織及其管理者也會形成功利型人格，進而導致公共管理倫理的缺失。
追求經濟利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個社會發展階段，與社會經濟地位直接相關聯的各種利益因素，都容易蛻變為引起公共管理倫理道德缺失的外部力量。各種經濟誘因為公共管理倫理缺失的形成提供了客觀條件，尤其是由于過分強調經濟利益導向作用，使評價公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業文化中的價值觀念所取代。這種倫理道德標準概念不明確及其約束力缺乏的現狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱，并使腐敗成為一種對社會經濟活動構成較大威脅的社會性問題。兼之體制改革這一過程本身導致了政府行為必須從大量經濟活動中逐步退出，并讓位于各個不同的市場主體，這就使一些掌握“公權”的部門或者組織有了與各個不同市場主體的“私利”之間進行“權錢”交易的機會。市場經濟體制下公共管理組織通常擁有較大權九而且市場經濟越是向前推進，人們對于公共管理的需求就越多，這就在一定程度上導致了這些組織在與市場主體交往中容易發生腐敗。因此，社會轉型時期大量出現的政府監管與市場調節都無法直接介入的公共領域，客觀上成為腐敗現象滋生蔓延的場所。腐敗現象控制不力和貧富懸殊的趨勢愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權力、干預企業的權力并由此產生的尋租行為；問題越多越強化政府的權力，政府權力越強化問題越多，結果要看腐敗和法制的市場經濟哪一個跑得更快。
3.公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩
世界許多國家的社會經濟發展軌跡表明，公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國公共管理倫理文化及其相關教育制度建設滯后于經濟社會發展的實際需要，在人口大規模流動、城市化進程不斷加速、社會大眾對公共服務質量要求不斷提升的社會轉型時期，與物質財富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是，社會對于公共管理倫理這一精神領域的投入明顯不足。政府部門仍然是公共管理產品的主要提供者，企業和個人則是這種產品的主要使用者。公共管理產品提供渠道的單一性在一定程度上導致了生產與消費之間的倫理沖突。在多種經濟成份并存的經濟發展階段，傳統社會的公共管理倫理標準盡管不斷受到沖擊，但是仍然有廣泛的社會基礎，公共管理組織對待這些傳統倫理體系的態度，往往也是只重視傳承而不重視發展。而能夠引導社會健康發展的一些新的倫理標準比如對于習慣、良心、理想等的新的解釋，既要符合當代人的生活習慣和內心信念，又必須經歷社會全體成員的服從、認同、內化的階段，這就必然導致對于社會發展真正具有指導意義的公共管理倫理精神的整體缺位。
公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩具體表現為：一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理重視不夠，理論界對于與社會主義市場經濟相適應的公共管理倫理規范缺乏深入、系統、透徹的研宄，對于社會主義初級階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋，這就導致了實賤中倫理建設的具體目標不明確，精神文化建設所依賴的倫理工具的相對缺乏；二是一些公共管理組織以臝利性組織的倫理規范進行員工選聘和管理，處理與社會之間的復雜關系，這不僅導致了公共管理倫理水平的下降降低了公共管理服務水平，同時還激化了社會矛盾，有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業倫理教育替代了公共管理倫理教育，使公共管理倫理教育并沒有真正意義上的“公共性”；三是倫理教育公益性特點不明顯，政府有關部門、大眾傳播媒體在這一領域的宣傳工作做得不夠，公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅使的現象較為嚴重；四是倫理教育體系不健全，公共倫理范疇概念不明確、缺乏導向性和實賤性，教育內容陳舊，體系不科學，方法簡單、手段落后，在經濟社會快速發展的同時，仍在沿用傳統社會道德倫理指導現階段公共管理者行為；五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性，沒有專門針對公共管理者的教育體系、教育內容，直接導致效果不明顯。
三、我國應對公共管理倫理缺失的策略
現階段，公共管理倫理缺失問題既有普遍性，又有特殊性，在一些公共權力比較大的領域，這一問題顯得尤其嚴重。因此，防止公共管理倫理缺失的重點對象應當是那些擁有和使用公共權力的組織和個人。對于這些組織和個人，尤其需要進行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問題的具體措施有：
1.明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準
鑒于我國公共管理活動領域不斷拓展，政府部門及相關機構應當加強對于公共管理活動的研宄，明確公共管理活動的范圍及其相應的倫理標準，把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區分，同時明確受公共管理活動影響的社會公眾的公共倫理規范。根據各類公共管理組織對于社會大眾生活的影響程度，制訂不同的倫理考核標準與道德規范，拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強公共管理組織倫理的研宄力度，充實公共管理領域倫理精神教育內容。針對公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取不正當態度這一問題，要從加強組織文化建設與提升公共管理者個人道德素質這兩個方面來促進不道德行為的減少。為此，要在公共管理組織的監督上下功夫，同時加強對于公共管理者的道德約束與考核。
倫理建設要有針對性，不應將適用于一般組織的倫理考核標準運用于公共管理組織。要尤其強調公共組織管理者的道德責任感和對正義事業的投入以及廉潔自律情況，通過倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關的教育制度建設中，要與時倶進、有選擇地保留傳統社會形態中形成的倫理思想，如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥，并明確這些范疇在當代社會背景下的具體內涵；同時批判地吸收國外的公共管理倫理思想，如西方倫理學中的善、幸福、德性、快樂、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠實、機智、明智、自制、堅強、自愛等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時，要把崇尚美好行為、善良與公正行為結合在一起進行思考使公共管理人員成為公平正義的真正實賤者。
2.加強公共管理領域倫理環境質量監控
現階段我國正處于社會轉型時期，與公共管理相關的活動不斷增多，因此要不斷加強公共管理領域的倫理質量監控，以減少社會環境中功利性因素對于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個公共管理領域的倫理環境質量監控體系，對于政府部門的行為、事業單位的行為、一些具有經濟利益的公共管理組織的行為，提出與其職能性質相一致的倫理要求并對其實施效果進行客觀評價。以行業協會為平臺加強對于危害公眾利益的公共管理行為的監督，對有維護公共管理義務但不履行職責、部門及個人制訂嚴厲的懲治措施。在公共管理倫理精神建設中注入理性精神和民眾意志，提高公民參與社會治理和進行民主決策的意識，制訂反對腐敗的長期戰略。公共管理組織要在約束個人利益的同時，謀求公眾利益的最大化，為社會提供優良的公共產品和服務，依法解決各類社會問題，使社會大眾之間的交往倫理化、秩序化。
針對社會轉型時期各種外在誘因對公共管理組織及其管理者的倫理道德所造成的沖擊，應當建立起能夠覆蓋公共管理活動各個方面的道德規范體系。建立能夠在決策中充分體現公共意志的民主化、科學化的管理機制，要求公共管理人員在工作作風上要體現出公正、公道、平等、依法辦事并控制自身欲望的基本素質，使他們在對待個人利益上能夠體現出節制、適度，在對待公眾利益上能夠體現出具有實賤精神、慷慨對待弱勢群體。讓誠信意識、責任意識、法治意識、廉潔意識深入到公共管理人員心中，把主動承擔社會責任作為對公共管理組織及其管理人員考核的重要依據，強化公共管理組織崗位的非經濟性特點，以服務型管理取代統治型管理，提倡在法制精神指導下的公民自由權，在公共管理組織中實施以道德為評價標準的人性化管理。
3.塑造道德典范加快公共管理倫理建設進程
關鍵詞：OBE理念；大學生參與；公共管理；路徑
一、大學生有序參與公共管理的價值意蘊
（一）大學生作為公民的公共管理參與權利按照憲法和法律規定，公民享有參加國家管理、參政議政的廣泛民主權利。大學生群體作為公民的重要組成部分，享有參與公共管理過程的權利，其參與的廣度及深度是公共管理發展的內在動力。隨著我國國際地位的提升，對公共治理人才的能力要求也有所提高，亟須培養一批公共參與能力強的優秀人才，這種社會需求為公共事業管理人才培養提供了動力和契機，也形成了壓力和挑戰。面對日益多元化和個別化的大學生群體訴求，規范并完善大學生參與公共管理的程序機制，是保障公民合法權益的重要環節，也是大學生全面發展的需要。
（二）公共管理民主化與科學化的必然要求擴大公民依法參與公共管理過程有利于推動我國公共管理民主化與科學化。積極主動擴大公民參與公共管理的路徑和方法，為公民搭建各種制度化平臺表達利益訴求，是當前服務型政府建設的要義所在，有助于推動公共管理過程的民主化與科學化。青年大學生作為公共參與的重要力量，通過多樣化渠道表達個人意見、參與校園治理等公共管理活動，對基層社會治理發揮著至關重要的作用。有序拓展大學生群體參與公共管理的權利，激活社會發展的活力，是社會發展與文明進步的應有之義。
（三）實現高等教育人才培養目標的必由之路高校的思政課以及相關專業比如公共管理類的相關課程“行政管理學”等是理論性與實踐性都較強的學科，強化學生參與是思政課和公共管理學科相關課程實踐性教學的重要體現，是增強教學效果、提升人才培養質量的必由之路。面對新形勢下我國社會發展的人才需求，高等教育和公共管理學科教學機遇與挑戰并存，培養參與素養高和參與能力強的時代新人迫在眉睫。高校思政課和公共（事業）管理學科等人文社會科學的教學模式及相關課程要因應新時代、新發展、新要求，將公共管理與社會生活實踐融入課堂教學。
二、大學生參與公共管理的實踐
（一）以多元化組織促進大學生公共參與有序展開學生團體組織的多元化發展是當代大學生公共參與意識提高的外在表現，也是參與公共管理過程的重要平臺。高校各類學生組織承載著訴求表達、思想教化等不同功能，為學生表達利益訴求提供了制度化平臺。以廣東工業大學政法學院為例，出于教學與管理需要，通過成立學生民主管理委員會，規范引導學生參與學院相關事務管理，及時反映學生訴求、調解學生糾紛，引導學生自我教育、自我管理、自我服務、自我監督。學生還通過團委、學生會等組織或團體，對飯堂收費、住宿條件等涉及大學生切身利益的問題，有序表達訴求，優化公共事務的治理。
（二）依托多樣化公共管理類活動與項目搭建參與平臺思政課和公共管理類課程比如“行政管理學”是理論性、思想性與實踐性兼具的知識與素質培養載體，實踐教學是這些課程的重要教學方法與實現形式。大學生通過參與校內外各類公共管理性質的活動、競賽和項目，達到實踐性教學目的。比如2016年廣東公辦普通高校學費調整聽證會，大學生代表出席并表達了群體訴求，在參與的實踐過程中轉換課堂理論知識并提高公共參與能力[1]。而校內多樣化的公共管理類活動、競賽和項目等形式加強了大學生與社會的良性互動。
（三）大學生志愿活動的常態化與社會化推動眾多高校大力推動志愿活動社會化、常態化，致力于促進大學生接軌社會、服務社會，鍛煉學生的全面發展能力，實現高等院校與社會的良性互動。通過與社會公益機構、事業單位等單位或團體開展合作，學生參與到各種形式的公共活動中去，包括廣州亞運會等重大賽事或集會的籌辦工作，也涵蓋幫助弱勢群體等具體服務活動，同時還為公益組織等機構輸送實習人才。在這個過程中，大學生參與基層公共管理、社區治理、表達意見及訴求，用所學知識服務不同的社會事務，對公共管理活動的順利開展發揮著不可替代的重要作用。
三、大學生有序參與公共管理的困境
（一）大學生公共參與意識及能力不足大學生群體越來越重視合法訴求的表達，通過社團組織、公共管理性質活動等方式不同程度地參與公共管理過程。但囿于自身素養、社會環境等主客觀因素，仍有部分學生表現出“政治冷漠”[2]，具體表現為參與的積極性與主動性偏低。在現實參與中，大學生群體根據自我利益需求選擇性參與公共管理事務，參與普遍性不足不利于實現公共管理過程的民主化與科學化，亦無法增強學科的實踐性教學效果。面對動態變化的公共管理，一部分大學生參與能力與需求不相匹配，難以有效發揮大學生參與公共管理對高校高質量發展、基層治理的特殊而重要作用。
（二）大學生參與動機的多樣化與復雜性新時代我國大學生群體參與公共管理呈現以個人價值實現為中心參與公共管理過程的發展態勢，大學生以自我利益為中心選擇性參與公共管理過程傾向明顯。在現實生活中，大學生對人大代表選舉的參與表現出較大的隨意性，而對班干部選舉等關乎個人利益的公共事務則表現出極大參與熱情，大學生參與公共管理領域不平衡問題突出，不利于大學生的全面發展。校園治理事務等公共管理活動或多或少帶有政治性或利益色彩，有些大學生入黨動機不純，從眾、功利心等不正當動機嚴重侵蝕大學生參與公共管理的價值，必須警惕此現象的滋生并大范圍蔓延。
（三）缺乏可操作的參與程序規范為了回應大學生的利益訴求和參與需要，政府、社會和高校有責任搭建多樣化平臺滿足學生合理合法有序表達需求，這是優化高校治理體系和治理能力、提升公共管理效能的重要環節。我國的基本社會制度為公眾參與提供了根本保證，但具體的諸如參與行為及渠道、保障制度卻不夠健全，大學生參與公共管理過程普遍缺乏相應的制度規范，參與主體、內容以及路徑均沒有具體可操作的程序規范[3]，導致大學生參與無門、無序參與的現象，亟須制定并不斷完善相關的程序機制保障大學生參與公共管理常態化、規范化。
四、基于OBE理念的大學生參與公共管理路徑
（一）提高大學生公共參與的政治素養針對現階段部分大學生參與公共管理動機異化的現象，高校應當切實加強對大學生公共參與的政治素養教育。首先，在“行政管理學”等課程教學中，應適當講授公共參與倫理與素養的環節，引導學生樹立正確的政治認知與公共參與心態。其次，優化師資結構與知識引領。通過邀請校內外公共參與實踐豐富的專家學者分享知識與經歷，開展相關知識講座。最后，提升教師的參與素養與能力。教師要不斷提升自身參與素養和能力，借助多樣化實踐平臺積累公共參與知識和經驗，在與學生互動中指導大學生的參與過程與管理能力。
（二）加強大學生群體參與意識和能力的培養加強大學生群體參與意識和能力的培養，有助于為我國民主化發展注入強勁動力。一方面，要強化大學生參與公共管理的主體意識。“行政管理學”在開展參與理論知識及實踐教學的同時，必須加強大學生現代參與意識的教育，提高大學生對現有公共管理過程的參與制度、規范的認知程度，引導學生積極投身校內外公共管理過程。另一方面，通過以賽促教、以賽促學、以賽促練，發揮導師制的引領作用，增強“行政管理學”等公共管理類課程的教學效果。借助學院舉辦以及專業開展的各種公共管理類品牌活動，更好地讓學生在互動參與的過程中強化參與意識和增長參與才能。
在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距。”問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念。科學研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。”在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？
在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛·休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標圖定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。
1.科學發現類問題。科學發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。
2.技術設計類問題。“實現特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。
3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。
4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。
5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會并不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。
二、以公共管理問題類型學為基礎的研究方法
1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟·霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。
2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對于科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）對于技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最優化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。”“首先，考察滿足外部環境限制的所有可能狀態，然后，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函數最大化的特定狀態。”這相當于把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當”取的值。（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和后現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，并促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。
3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和咨詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則。
[關鍵詞]公共管理；公平；公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配
這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益
這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面
公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。
四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。新晨
關鍵詞 公共管理 定性研究 發展
一、引言
科學的研究離不開有效的科研方法，任何科學能夠進步也都跟隨著方法的進步而取得進步。這在注重解決實際問題的公共管理領域研究中亦是如此。公共管理學是公共行政學發展的一個新趨勢，是公共行政學領域不斷拓展、研究模式走向成熟的重要體現。在我國，公共管理更是一門方興未艾的新興的應用于實際管理的交叉學科。從近代到當代，從古典自由市場經濟到現代市場經濟，公共管理經歷了從干預模式到市場模式的不斷演變和發展。在適應歷史的潮流中，公共管理不斷得到完善和提升。發展至今，一種科學的研究方法已然融入到了公共管理中。現今已成為公共管理研究方法中最重要的一種。它的名字叫做定性研究方法。它作為社會科學的“經典”、科學的研究方法方法，在公共管理領域有著廣泛應用。也被國內眾多學者進行科學研究，并應用于實際。
那什么是定性研究方法呢？定性研究的英文名為“qualitative research"。在我國香港、臺灣地區曾被譯成“質的研究”，大陸地區也有部分學者將其翻譯成“質性研究”或“質的研究”；但在公共行政領域，“定性研究”的說法更為普遍。所以，總結看來，定性研究就是指研究者在自然情境外，進行觀察、訪談、實物收集案例研究等方法對研究對象進行深入細致的研究，原始資料包括場地筆記、訪談記錄、對話、照片錄音等等。而在國外對定性研究基本內涵不同學者對其進行了不同的定義。總的概括有以下幾種：（1）定性研究是一種用文字來描述現象并且得出結論的方法，而不是用數字加以度量分析，最后推出結論。（2）定性研究是站在被研究者的角度來描述和分析文化、人以及群體行為特征，主要指非實驗性的，通常采用自然情境中的資料，而且一般不用數量形式表達的研究方法。（3）定性研究是在自然情境中以復雜的、獨特的、細致敘述來理解社會和人的過程。（4）定性研究是理解人的現場研究，一般以參與觀察、無結構訪談或深度訪談來收集資料。（5）定性研究是從非普遍性的陳述、個案中獲得印象和概括的過程。
二、國內公共管理定性研究現狀的述評
定性研究在之后的發展正逐漸被應用到實踐中去。當然也很快在應用性較強的公共管理研究領域中占有一席之地。這個被稱之為“經典”的科學研究方法成為公共管理研究領域的重要方法及手段。它強調人類行為是一種有意義的行動，人們對社會現實的建構是在主體以及參與互動的他人對社會客體賦予意義的基礎上共同完成的，日常生活中具有公識的規則或知識也是如此產生。對這些規則或知識及其產生過程，需要用通俗的言語進行總結推論，很難用定量的方式進行研究。因為定性研究通常趨向于運用訪問、觀察和文獻法收集相關資料，并依據主觀的理解和定性分析進行研究，所以，眾多公共管理領域的學者將它引用到了公共管理的研究。
公共管理作為一種“舶來品”在中國不斷發展。隨著國內外學者的不斷努力以及學術界的研究，公共管理的概念也相繼傳入國內，引起我國學術界的極大重視。中國的公共管理學在歷經曲折后于最近20年獲得了很大的發展，取得了長足的進步。研究人員對公共管理領域內許多重要的前巖問題展開了廣泛的研究。它是一個大規模協調人類共存與合作，具有社會管理工程特性的學問。它是一個既古老又年輕的學科。說它古老，是因為它與人類文明相伴，從人類群體存在起，管理就無處不在。它幫助創造了人類文明，是人類文明的舞臺。說它年輕，是因為它又是與現代技術、現念和社會進步息息相關的、與時俱進的學問。歷史上，它至少有過數次歷練與重生的經歷。在每一次的歷練中都有不同的科學因素加入到公共管理領域的研究中去。而定性研究對公共管理的貢獻也是功不可沒。回顧定性研究被引入公共管理研究領域的發展史，可謂曲折坎坷。在最初的中國，定性研究并沒有得到它應有的地位，更談不上規范的應用。在過去的十多年里，我國研究者為了彌補在定量分析法方面的空缺，主要注重定量分析法的發展和研究而忽視了定性分析法。但從總體來看，定性研究法引入公共管理領域時間較短，在一定水平上來看，定性研究確實存在一些問題。在公共管理研究領域，一方面，想要構筑精致的政策科學以及推動政策分析的科學化、定量化是大多數管理學者的研究興趣，但是現代公共管理研究同時面臨著政策失敗的現實困境以及傳統實證主義受垢病的方法論危機，需要在后現代主義的研究視野中進行方法論的重構。另一方面，由于大多數中國公共管理學者的學術訓練以思辯為主，因而比較容易認同定性研究。但在應用過程中，許多學者容易模糊規范研究、思辯研究與定性研究的界限，將公共政策定性研究等同于規范研究或思辯研究。
定性研究的眾多方法之中，有一些受到了公共管理學者的重視。其中，現象學方法，案例方法，敘事方法等都已經引入公共管理研究領域。在1971年，柯肯哈特（Kirkhart）將定性研究法中的現象學方法引入了公共管理研究。而貝利（Bailey）也認為，案例方法適合探討大量公共管理的研究問題。赫梅爾（Hummel）認為敘事方法有助于產生和積累公共管理知識。但在之后的應用發展當中，我們也發現定性研究這種尋求創造性的方法，是非常有利于解決一些公共管理領域一些本土化研究不足的問題。有利于形成根植于中國經驗的理論概念和知識體系。而中國本土化研究的不足，正是國內公共管理學科認同產生危機的關鍵性問題之一。定性研究方法與定量研究方法相比較而言，定性研究法更適合于發展中國現實的概念體系和系統知識，有利于學科本土化目標的實現。因而，定性研究方法對于解決公共管理學科認同危機的學科本土化方面，具有自身特殊的價值和功能。
然而，任何一件事物的發展并不是一成不變的。要辯證的看待一件事物的發展。公共管理定性研究的基本路徑毋庸質疑也存在了一定的不足之處。定性研究方法自身作為一個學術型發展研究的產物，自身的構造、模式、應用方法及發展也存在著一定外界的爭論。尤其是許多定性研究的教材、案例是針對廣泛的整個社會問題進行研究、探討而寫成，在公共管理方面存在缺乏針對性的確定，不能一陣見血的應用到實踐當中去，沒有較為完善的針對性。例如：如何在公共管理的學術研究領域，如何運用定性研究方法到公共管理領域本身就是一個研究問題。然而，由于定性研究問題的特點與定量研究迥然不同，這客觀上注定了定性研究問題選擇的艱難性和復雜性，所以我們在未來還要繼續對定性研究法進行深入的分析和論證，使得定性研究法能夠很好地應用到公共管理領域中去，為公共管理領域的研究繼續做出巨大的貢獻。
三、總結
時至今日，定性研究法引入中國公共管理研究領域，在經歷了一些列曲折的發展之后也得到了學術界的不斷認可。我們依舊認為，定性研究法的引入是中國公共管理研究領域進步的一大體現。在其應用方面，相信國內的學者能夠不斷進步，為中國公共管理的發展研究實現里程碑式的跨越進步。
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2005年，公共管理專業成為教育部學科設置中的一級學科。在看到進步和成績的同時，也必須看到其中的“隱憂”。首要的無疑是公共管理學科的發展狀況。在這一方面，我們認為，目前存在以下值得重視的問題:
1.發展時間較短，知識積累尚嫌不足。如前所述，公共管理學科是上世紀80年代才出現的。雖然威爾遜1887年《行政之研究》一文的發表已經標志著行政學的誕生，但是由于公共管理實踐的階段性特征鮮明，以前的行政學研究范式對當前公共管理實踐的指導意義有限，因此，作為適應上世紀80年代以來市場化改革潮流發展的需要而出現的公共管理學科(也可稱為公共行政學研究的一種新范式)，卻是最近才形成的一門“新興學科”，難免存在知識積累不足的問題。一些研究者和學習者感到，就90年代以后國內興起的公共管理學科而言，其包含的知識還不夠豐富，重要的理論、學說較少，整個學科沒有像政治學、經濟學、社會學、管理學等一級學科那樣各種理論層出不窮、異彩紛呈、引人入勝的狀況。在教學活動中，不同課程往往有重復的內容出現，而有些課程又內容淺顯、欠缺學理性，難以引起學習者知識探究的興趣。換言之，與政治學、經濟學、管理學、社會學等發展成熟、積累深厚的一級學科相比，公共管理學科還顯得單薄，沒有形成由多種理論、學說構成的豐滿的知識體系，分支學科尚未孕育出來，學科的基礎還不夠深厚和穩固。
2.理論更新跟不上實踐發展。公共管理學科自興起以來，形成了公共產品理論、多元治理理論等新理論，對科學界定政府職能，改善政府管理績效，發揮政府和市場、公民社會的功能，協同解決“公地悲劇”難題發揮了有益的作用。但是，經過十幾年的教育和傳播，這些理論已經為許多人所熟悉，一些觀點、主張也已經為政府或社會所實行，公共管理學科的理論成果似乎正在失去初創時期的新鮮感，實踐指導作用和思維啟迪作用下降。理論要指導實踐，就必須走在實踐的前面，這是一般的道理，尤其對公共管理這種與實踐結合緊密的學科來說更是如此。然而，與快速變化的社會現實相比，公共管理學科的發展顯得滯后，對社會變化的反應遲緩，理論更新的速度慢于社會變遷的速度，不能不引起該學科專業人員的重視。
3.知識積累不足，學科獨立性不強。公共管理學科是在政治學、經濟學、管理學、社會學等學科的基礎上發展起來的交叉學科，許多內容都吸收了這些學科的知識，對這些學科的依賴性較大。但是，對于一門新興學科而言，盡管可以而且應該吸收其它學科的知識，但卻必須將其作為“引玉之磚”，展開對自己學科研究對象的多角度、多方法分析，建立起自己的基礎理論和知識體系，并形成自我維持、自我發展的機制，否則，學科的獨立性必然受到影響。但是，國內公共管理學科目前的發展顯然沒有做到這一點。比如，在教學過程中，我們感到，雖然該專業的好幾門課程都涉及到公共選擇理論、新制度主義、交易成本等知識，但只是介紹一些最核心的觀點，而如何從這些理論出發，展開對社會公共性、公共事務、公共問題治理的深度分析，建構起屬于公共管理學科的基礎理論和分析框架，則進展不大，迄今也沒有純粹的公共管理基礎理論出現，更不用說不同理論間的爭鳴了。當然，有人可能認為，公共管理學或公共行政學從科學管理主義、官僚制理論、公共選擇理論中都獲得了改善公共管理學科的啟示，分析了這些理論對于管理社會公共事務的意義，但是，筆者這里想問的是，像政治學中的各種國家理論、民主理論和經濟學中的自由競爭理論、國家干預理論那樣，純粹屬于公共管理學科的基礎性理論有哪些?這些基礎性理論揭示了公共事務的什么特性?相互之間有沒有激烈的爭鳴?公共管理學科又為其它學科提供了哪些可以借用的概念和分析框架?如果不能對這些問題給予肯定的回答，就說明公共管理學科的發展還不夠成熟，對整個社會科學的貢獻率還有待提高。
4.理論本土化不足。在公共行政學發展的早期，人們曾經致力于發掘具有普適性的管理規則、規律和組織構造的原則與模式。到了20世紀60、70年代，人們開始對這種研究思路進行了反思。公共管理范式的興起，本身也是對這種觀點的糾偏，因為它同樣堅持理性的有限性，反對一成不變的管理模式。從某種意義上講，公共管理這門學科的一個重要特點就是必須適應本土環境，因為只有這樣才能符合其“注重管理的外部效果而不是內部構造”的自我期待。但不幸的是，目前國內公共管理學科的基本理論、觀點都是直接搬用國外的成果，本土化的成分太少，與公共管理學科注重實踐的屬性相悖。畢竟，中國社會與西方國家有很大差異，公共管理面臨的突出問題、可以依賴的資源、解決公共問題的習慣方式、文化傳統和社會心理都有所不同。因此，如何建立中國本土的公共管理學科?如何使公共管理學科的普遍理論與中國社會的實際更好地結合?如何增強理論的應用性、針對性?在經過20年左右的學習和引進后，中國的公共管理研究者該思考這樣問題了。以上這些問題形成的原因，既和公共管理是一門新興學科、發展時間較短有關，又和它是一門實踐性較強的交叉學科、視野相對狹窄、研究主題集中且受到時代的較大限制有關，更和國內公共管理學科發展的落后有關。可以說，主要由于“目前我國公共管理學科的教學與研究仍然比較落后”，才導致了“學科邊界模糊，學科視野狹窄，基礎不牢，學科知識體系單一，研究方法陳舊單一，知識創新不足，理論研究落后于實踐發展，針對性、應用性不強，對國外公共管理領域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究還不夠等方面的問題”［1］，造成了公共管理學科目前這種不能令人滿意的局面。另外，指出存在的問題并不代表我們懷疑公共管理學科的價值。實際上，隨著社會的發展，各種公共問題越來越多，資源和制度的公共屬性日益強烈，甚至以前被認為供給無限的空氣、水、外太空領域，現在也有科學管理、合理分配的必要了。因此，可以說現在正是公共管理學科大顯身手的時候。具體到國內，社會轉型帶來的復雜矛盾更對公共管理學科的發展提出了迫切的要求。從理論角度看，公與私、義與利、個人和社會、權利與權力等自古以來就是人類關注和思考的重要問題，公共管理只不過是這些話題在當代語境下的再現而已。這些問題的恒久性，也決定了研究公共管理的恒久意義。只有加快學科的發展，為社會貢獻更多有創見的理論成果，才能贏得公共管理學科應有的地位。
二、公共管理專業人才培養的基本要求與存在的不足
公共管理人才，即具備公共管理的先進理念和公共服務精神，掌握公共管理的知識、方法和能力，從事公共管理職業的人才。公共管理學科的價值和意義，既通過運用本學科知識、提供智力服務、促進公共管理實踐表現出來，更通過培養和輸送大量受過專業教育的公共管理人才，從根本上提高公共事務的管理水平表現出來。那么，公共管理人才需要具備哪些素質?在人才培養方面，目前又存在哪些問題?
(一)從事公共管理活動的專業人才應該具備的素質
1.具有公共服務的精神和品格。這里的公共服務精神和品格，不同于一般理解的公而忘私、獻身集體、自我犧牲等崇高的個人品德，而是指關心公共事務、樂于服務社會、善于與人合作、具有較強參與意識和志愿精神，自主、理性、自信的“公民精神”。在公共管理學科的視野內，崇高的個人品德固然可貴，但卻是“可遇而不可求”的。公共事務要真正得到良好的治理，就不能將希望寄托在良好的人性上，而必須基于復雜的人性這一現實，培養普通公民具有“恰當理解的個人主義”意識(托克維爾)。也即:認識到公共的事務、公共的利益不是與己無關的，而是自我利益的一部分。因此，關心公共事務和公共利益就是在關心自己的事務和自己的利益。具有了這種意識，才知道與他人聯合的必要性，自主、理性地參與公共事務的治理，在維護自己權利的同時主動承擔作為公民的責任。只有這種“公民精神”在全社會真正扎下根，公共事務的治理從根本上才是可以向往的。對于公共管理學科所培養的人才來說，經過了幾年的專業教育，即作為公共事務的專業管理者要為社會服務，必須具有更多的“公民精神”。他們應該更具有服務社會、關心公益、自主自信、善于合作、尊重和勇于維護權利、自覺承擔公民責任的品格。具有“讓人民變得偉大，而不是只想著為人民做偉大的事情”這種適應公民社會需要的為政理念［2］，實現從傳統的依靠士大夫的一己美德與個人智慧治理公共事務向現代社會依靠千百萬成熟的公民自我治理公共事務的理念上的轉變。
2.掌握公共管理的原則、方法和能力。公共管理與一般的管理行為在管理對象、管理目的、管理原則、管理方法、管理效果等方面都有所不同。它的管理對象具有廣泛性(包括人的廣泛性和事務的廣泛性);管理目的具有多元性(追求公平、民主、效率等多重價值目標);管理原則包括必須服從公共意志、必須依法管理、具有嚴格的程序、必須接受監督、保障公民的權利等;管理方法包括要發揮政府、非營利組織、企業、社區、公民的作用實行多元治理，引進市場機制實現多種方式供給公共產品，以及管理理論中所講的其它具體方法;管理效果具有影響的廣泛性、效益的間接性、收益的公共性。所有這些特征，決定了公共管理相對于一般的管理行為來講，過程更加復雜，程序更為嚴格，更加依賴管理隊伍整體的作用，也對公共管理者提出了更高的要求。他們應該對民主政治下政府的職能、活動方式與原則以及政府權能的有限性有更加清楚的認識，對公共社會有更高的期待，更具有法治觀念、程序意識、權利觀念，更加自覺地接受社會的監督，更能包容批評意見，更加相信科學決策并掌握其方法。至于其它的組織指揮能力、溝通協調能力、表達動員能力等，更是無需多言。
3.真正了解社會。與其它管理活動相比，公共管理是一種與社會結合最緊密的管理活動。公共管理者要接觸社會各個方面的人群，要依靠社會資源、按照社會認可的方式處理社會矛盾和問題，要由社會公眾對自己的工作做出最終評判。因此，熟悉民情，了解民意、民愿，認清社會發展的潮流，清楚群眾的心理，能夠洞察社會問題的癥結所在，具有解決社會矛盾和社會問題的能力，總之，能夠更深刻地理解社會，才能做好公共事務的管理，也即公共管理專業的人才必須更能讀懂社會這本大書。
(二)目前公共管理專業人才培養存在的不足
與這些公共管理專業人才應具備的素質相對照，可以看到，當前公共管理專業在人才培養方面存在的不足:
1.公民精神的培養不足。公民精神或公民美德是公共事務能夠得到良好治理的根本依靠，這是眾多思想家反復闡述過的道理，也被人類歷史的發展所證明。道理很簡單，社會是政府及其它社會組織賴以存在的土壤。如果社會構造得不好，那么，無論什么形式的政府和多么巧妙的管理都難以產生良好的結果。在中國公民社會加速形成的背景下，公民精神的培養或公民教育是一項全社會都必須高度重視的基礎工程。作為專業研究公共事務治理問題的公共管理學科，更要把公民精神的培養作為學生素質養成的基本任務，切實做好，否則，我們培養的學生將會從一開始就是不合格的“半成品”。但是，據我們了解，在現有的公共管理人才培養過程中，公民精神的教育并沒有得到應有的重視。只是在有限的幾門課程中，涉及到公民教育的內容，但也只占很小的比例。而其它課程，都是將專業知識的傳授作為重點，甚至是唯一的目標，很少將公民精神滲透在其中。誠如羅爾斯所說，“政治哲學的永恒主題是公民社會”［3］。公共管理教育如果不能為使社會———而不單是政府———變得更加優良做出自己的貢獻，那么，可以說就是它最大的失誤。但是現在，我們的許多學生，甚至一些老師，對于公民精神都不甚了了，這不能不說是嚴重的問題。
2.實踐鍛煉的機會不足。公共管理學科的實踐性很強，本身就是為了應對政府或公共事務管理過程中的問題而產生的應用性學科。因此，對于公共管理專業的學生來說，接觸公共管理的實踐，接受實際的公共管理訓練，具有特別重要的意義。可是，在目前的公共管理人才培養過程中，學生缺乏實踐鍛煉機會的現象比較普遍。(1)學校與政府及其它公共部門的“距離遠”，學生難以真正參與到這些單位的工作過程中去。即使在這些單位實習，也只能從事一些最簡單、最基本的工作，如接聽電話、打字、收發文件等，了解不到真正重要的工作內容。(2)教學活動中實踐課程少，理論灌輸占了太大的比例。最多是請政府部門的領導來做報告或到這些單位去參觀，了解到的仍然是比較膚淺、表面的情況。(3)非常重要的畢業實習環節在一些學校有形式化、走過場的現象。(4)案例教學的開展情況不佳。造成這一問題的原因，除了學校、教師的責任以外，現有的職稱評審制度中對教學的輕忽、大學生的就業壓力、浮躁的社會風氣等也是重要因素。此外，公共管理總是包括人、資源、問題、環境等要素在內的真實過程，就像其它社會科學一樣，不可能人為制造一個場景，讓學生親身進行“管理”。但是，盡管有以上原因，卻不能成為學生實踐機會不足的借口。相反，正因如此，我們才要克服困難，盡可能為學生接受實踐鍛煉創造條件。
3.專業著作的閱讀不足。每一門社會科學都有大量必須閱讀的專業著作。這些著作大體包括兩類，一類是各門社會科學的治學者都有必要閱讀專業的經典著作，另一類是在本學科具有重要地位的專業學術著作。經典著作是人類社會歷經千百年大浪淘沙留存下來的具有重要思想啟發價值，甚至影響了人類歷史發展進程的著作，是人類思想寶庫中的“精華”。研讀這些作品，無論對于哪個學科，都具有啟發思維、啟迪心靈、加深對社會和人性的認識，從中尋找精神和智力資源解決特定領域里問題的作用。專業學術著作是在專業領域具有重要地位和較高聲譽，在研究范式、研究方法、研究視角等方面有重要創新，從而對一門學科的發展產生了重要影響的著作。研讀這些著作，能夠深化對專業問題的認識，獲得教科書所不具備的教益，對于專業學習和專業研究有重要作用。大學生活期間，大學生的心智已完全成熟，又沒有家庭的壓力和拖累，專門用四年甚至更長時間進行專業學習，如果不閱讀大量經典著作、學術專著以及論文，對問題的認識程度勢必只停留在教科書的層次，這無疑是一個巨大的損失［4］。但是，據我們了解，目前，公共管理學科的學生，一方面與其它專業的學生一樣，花費大量時間用于背誦英語單詞、考托福、考GRE，考各種資格證書。另一方面滿足于教材知識的掌握，臨考試前突擊背誦老師的課堂筆記，以應付考試，或者滿足于短平快的“快餐類”期刊雜志，是比較普遍的現象。
4.接觸社會的機會不足。社會是一本永遠讀不完的大書。要成為真正合格的公共管理人才，就必須經常、深入地接觸社會。隨著高校擴招、大學生自主擇業以及互聯網的發展，應該說，現在的大學生已經不像改革開放初期的大學生那樣，完全將自己的大學生活局限在校園內了。他們與社會交往的途徑更多、主動性更強。但是，從人才培養的角度來說，接觸社會應該有一定的目的性，即帶著發現問題的眼光、研究問題的頭腦，有準備地去接觸社會，而這樣想法的人就不多了。繁重的考研、考證壓力，浮躁的社會風氣，重理論輕實踐的教學方式，本科教育由專業教育向大眾教育的轉變帶來的專業與職業之間的脫離趨向，甚至學校對學生人身安全的考慮，所有這些，都限制了學生從專業角度真正接觸社會。
三、結語
摘 要：新型城鎮化的本質是堅持走以人為核心，以不斷提高城鎮化質量內涵為特殊要求。新型城鎮化的“新”意味著不同于以往的單純追求城市人口規模與區域空間規模擴張的發展模式，而是在過去的基礎上，開創一種新的發展局面。新型城鎮化的本質和內涵著重強調了提高鄉鎮政府公共管理職能的重要性。在此新形勢和新型城鎮化不斷推進的背景下，本文針對當前我國鄉鎮政府在公共管理的存在的問題，探討研究如何使鄉鎮政府的公共管理與新型城鎮化發展同步。
關鍵詞：新型城鎮化；鄉鎮政府；公共管理；對策
新型城鎮化是在城鎮化發展到一定階段下提出的，它是以人為核心的城鎮化，更強調全面提升城鎮的內涵，要求城鎮化由過去偏重人口、數量、規模的增加向更注重提升質量內涵的方向轉變，即“數量型”轉向“質量型”。要求以新型工業化為動力支撐、統籌兼顧為原則，促使城鎮向生態化、集約化、現代化發展①，實現人口、經濟、資源和環境相協調。新型城鎮化建設的重點是解決好現有的“三個1億人”問題，即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。農村轉移落戶人口的就近城鎮化鄉主要是轉移到就近鄉鎮中心場鎮，這就給鄉鎮政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城鎮化背景下鄉鎮政府的公共管理具有重要的理論和現實意義。
一、新型城鎮化對鄉鎮政府的公共管理提出新挑戰和新要求
鄉鎮政府公共管理是指以鄉鎮政府為核心的公共部門處理公共事務、提供公共產品和服務以保障和增進社會公共利益的職能活動。從公共管理角度看，處理“公共”問題的核心，是如何生產和分配公共物品，處理公共事務，以滿足居民的公共性需求②。在新型城鎮化的發展過程中，公共管理為城鎮化提供了關鍵的制度和實踐保障，明確了政府是“掌舵”而不是“劃槳”。同時新型城鎮化要求把基本的政府公共管理納入其內涵建設中，為鄉鎮政府的公共管理提出了新挑戰和新要求。
首先，新型城鎮化要求鄉鎮政府轉變政府職能。由于政府是最主要的公共組織，具有維護公共利益促進社會發展的重要作用。傳統的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城鎮化背景下要求鄉鎮政府轉變政府職能，由傳統的“管制型”向“服務型”轉變，建設服務型政府是當前新型城鎮化背景下的主要任務。服務型政府的特征是治理、善治、服務三方面。建設服務型政府的要求是實現政府治理的全面轉型，實現政府治理全面轉型要求主要體現在三個方面：第一、根本結構改革，即理順政府與市場的關系，政府與社會的關系；第二、體制的變革，即從利益化的政府轉向公共性的政府，從管制型轉向服務優先的政府；第三、機制的變革，要求政府創新治理方式。
其次，新型城鎮化要求鄉鎮政府轉變管理理念。當前部分鄉鎮政府公共管理者需要轉變管理理念，重新定位自己的職責。長期以來，在做一個好的“老百姓父母官”的口號下，農村乃至更大范圍的公共管理者以農民的恩人、主人自居，在這種定位的影響下，行為上表現為高高在上，藐視群眾、脫離群眾。新型城鎮化要求公共管理者真正擺正與農民平等的位置，要求改變傳統的行政官僚思想，要求樹立引導和服務的理念。
再次，新型城鎮化要求鄉鎮政府轉變管理方式。要求把直接管理和間接管理相結合，同時實現基本公共服務均等化是政府的義務，也是人民權利的表達。當前新型城鎮化背景下公共管理存在供給總量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城鎮化之前，鄉鎮政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社會中的大部分資源、活動都必須由政府的調配，按照管理者的主觀意志來設定框架體系。而當前新型城鎮化要求鄉鎮政府轉變政府職能，由傳統的管制型轉向服務型，服務型政府也就意味著鄉鎮政府把經濟決策權和資源分配權還給市場，鄉鎮政府做好監督工作。
最后，新型城鎮化要求鄉鎮政府優化公共管理產品。從供求關系的角度看，公共管理是通過提供用于滿足公共需求的特殊產品來實現公共管理的目標。公共管理的產品供給集中表現在公共物品和公共服務方面。目前我國公共產品的供給出現低效供給不平衡的現象，在政府部門的壟斷性與公共企業的產權不明確共同作用的結果下，甚至出現了水霸、路霸、氣霸等現象，同時還存在權力腐敗和權力尋租的現象。新型城鎮化要求鄉鎮政府引進市場機制和競爭機制，打破政府在公共物品生產供給方面的壟斷地位，在相應的領域可讓社會團體、公益組織、私人投資來參與公共產品的投資以便豐富和優化公共產品的供給。
二、新型城鎮化背景下鄉鎮政府公共管理存在的問題
首先，鄉鎮政府存在一定理念偏差。鄉鎮政府官員公共管理服務意識淡薄，對公共管理服務的供給的重要性認識不到位，同時在傳統行政理念中，政府扮演的角色是生產者、控制者、監督者。加之“官本位”的觀念根深蒂固，使得公共權力在某種程度上成為公共管理者利益爭奪的工具，造成鄉鎮政府在實行管理時存在部門之間包庇，公共權力管理缺失監督機制落實不到位權責不明確等現象。另一方面公共選擇理論的基本假設是人是自私的理性的追求效用最大化的人。為實現自身的利益，公共管理者利用職權謀權造成公共利益私用，導致了公權力私用，引發了民眾對政府的信任危機。在我國過去的國家公職人員的工作時終身制，造成國家公職人員沒有創新服務意識，兼之沒有有效的激勵監督機制同時政府機構冗雜辦事效率低下，鄉鎮政府的公共管理能力低下。鄉鎮政府重增長輕發展的績效觀。長期以來經濟增長一直是衡量各個鄉鎮政府的一個重要指標，鄉鎮政府為了完成經濟增長的任務在一定程度上忽視了公共教育、公共文化、公共衛生、公共安全等方面的建設，這種重視增長忽視長期發展的績效管顯然與當前的新型城鎮化內涵不相符。
其次，公共管理物品和服務的投入不足。由于農村公共產品本身的特殊性及客觀存在的“市場機制”，我國農村公共產品的供需矛盾突出。一方面是政府的財力有限，我國現行農村公共品的供給是中央政府和省市政府承擔很少的責任，而大部分農村公共品由縣鄉政府和農民自己籌資，由于農村經濟發展能力有限在一定程度上無法提供大量公共產品和服務，使得農村公共產品投入嚴重不足，表現為總量短缺、總體質量不高。在基礎建設方面，農村和城市公共產品供給差距體現的尤為明顯。農村現代公共產品發展緩慢。城市現代化生活設施，如供氣、供熱、供水、農村廣播系統及路燈等設施的發展在大部分農村尚未起步。另一方面是制度層面，供給機構不合理、層次和優化度及現代化水平低，總體功能效率低。在農村公共產品供給中，因農村工業化程度低、稅收少，政府受財政的限制更愿意投資“硬”的公共產品如道路水利建設等這些可以看到業績的投資。加之供給信息的不配對造成農民較少需要的公共產品供給過剩，如在有些在人口較少的農村修建超越農民需要或生產條件大力修建公共設施浪費大量錢財。
再次，公共管理的決策機制不健全。目前，鄉鎮政府公共管理的決策機制不健全，公共管理存在失位、越位、錯位的現象，具體而言就是因為我國鄉鎮政府供給的決策機制難以形成、決策過程中缺失公眾參與及缺乏有效的評估和論證。
一是失位；近幾年來，一些鄉鎮地方經濟混亂，假冒偽劣商品充斥市場，屢禁不止原因很多，但鄉鎮政府和有關部門監管職能不到位是主要原因。同時由于鄉鎮政府職能的“缺失”造成社會基層的失控。二是越位；如過多的審批、權力失控造成鄉鎮、政、府管理普遍存在效率不高的問題，如審批過多導致的機構膨脹、政府控制和分配的資源過多。加之地區之間的經濟發展差異導致了國家公務員工資待遇差距懸殊的現象。三是錯位；鄉鎮政府管得太多但又管得不精，本來是民間的事卻由政府做了，鄉鎮政府干涉太多經濟事務影響到了經濟的正常發展。
三、新型城鎮化背景下提升鄉鎮政府公共管理效益的舉措
首先，樹立引導和服務的管理理念。在新型城鎮化進程中政府轉型首先是轉向服務型政府，而政府服務理念具體體現在教育、衛生、社會保障、民政四個方面。這四個重點領域要解決的問題就是新型城鎮化的要解決的主要問題，新型服務理念符合了新型城鎮化以人為本的核心，立足長遠的發展。鄉鎮政府應該抓住契機強化政府的公共服務職能，在政府人員管理方面加強對政府公務員的素質和服務意識的價值觀教育，意在不斷提升公務員的整體素質和水平，同時改革有效的績效考核和激勵機制了，讓公務員內部形成競爭機制，只有這樣才能更好的發揮地方政府的公共服務職能，在新型城鎮化中形成良好互動。
其次，轉變政府職能合理定位政府角色。當前基本公共物品和服務供給總量不足，其中一個首要原因就是政府供給制度保障機制不完善，政府主體責任不明確導致鄉鎮政府責任的缺失，在新型城鎮化過程中應該明確政府在公共供給中的主體地位，市場的輔助地位，制定確實可行的制度保障明確供給主體責任。引入市場機制的最大好處是通過競爭來實現資源的高效配置、合理優化目標。通過市場機制的引進，使公共物品領域成為行政方式和競爭方式共同調節的領域。同時市場可以提供的可以讓由市場來提供，政府只要做好制度性保障和監督管理。
再次，對公共物品和服務進行合理的優化配置。一要多途徑多方面增加公共物品和服務的供給。我國新型城鎮化中公共物品和服務供給最大的阻礙是資金短缺問題。因此，要提升鄉鎮政府的公共管理職能，就必須要解決資金的投入不足問題，財政部門作為公共部門的一部分，在供給中承擔最終責任。而如何以最少的投入創造最大的效益，是目前鄉鎮政府應努力追求的目標。當前在新型城鎮化不斷推進的過程中，如何有效解決資金問題是擺在新型城鎮化過程中鄉鎮政府應該解決的首要問題，只有資金問題理順才能進行有效合理的建設。鄉鎮政府首先要確保基本公共物品和服務的支出隨本地區經濟的發展速度和財政收入的增加而增加，確保資金充裕促進新型城鎮化的發展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以與私人簽訂生產合同，政府通過公開招標的方式借助于投標者把價格壓到經濟的合理水平，與民眾需求最迫切的基本公共產品政府可以授權經營，如自來水、供電、報刊雜志、醫療衛生等。地方性的交通、通信設施、城市公共服務體系、娛樂設施、部分保障可以采取政府參股的形式來進行供給。三要公共物品和服務的供給主體多元化。在相關公共領域，只要符合國家和地方的政策法規制度的就可以讓社會組織、公益組織或者私人投資來提供。鄉鎮政府可以改善當地的投資環境，綜合評估運用確實可行的方案鼓勵非政府對公共領域的投資供給。
最后，完善管理決策機制。為進一步提高政府決策的能力和水平，實現鄉鎮政府決策的科學化、民主化、法制化，應該進一步完善政府決策機制。一要牢固樹立以人為本的決策理念，新型城鎮化的核心是以人為本，只有鄉鎮政府在進行決策時堅持以人為本的決策理念，始終把廣大人民群眾的根本利益作為制度決策開展工作的落腳點和出發點。收集群眾各方面的需求信息在決策時協調和兼顧不同方面群眾的利益，做出符合廣大群眾利益的決策。二要完善重大決策的規則和程序。多渠道集中民眾的智慧，使鄉鎮政府的決策真正以科學、民主、法治為基礎。同時根據事項的不同特點采取不同的決策規則和程序，對專業性強的要邀請專家論證、技術咨詢、決策評估，對群眾利益密切相關的要通過公示、聽證等制度擴大民眾的參與度。三要建立決策失誤問責制。在決策時要充分體現“權為民所授”的思想，要求有權必有責，用權受制約。建立健全決策者及主體的責任，明確規定身為決策者的法律責任和義務，使之對其決策行為負責任進行責任追究，有助于決策的科學化民主化法治化，完善鄉鎮政府的管理決策能力，真正為公共產品和服務的供給提供合理健全的決策機制。
指導老師：田華銀
參考文獻
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注解
一、我國公共管理專業人才素質現狀
我國公共管理專業人才是經過嚴格考試考核、認真挑選而被錄用或轉化而來的。政治強、業務精、作風正是我國公共管理專業人才隊伍的主流和共性。但是，隨著市場經濟和社會主義精神文明建設的深入發展，隨著和諧社會的建設，政府需要愈來愈多的辦事高效、品德正派、秉公辦事的高素公共管理專業人才。然而，由于我國在公共管理專業人才的培養起步晚，規模小，教育培訓不夠系統完善，因而，目前我國公共管理人才資源還遠遠不能適應社會發展的需要。
1.學歷層次低，知識結構不合理。在我國，不僅現有的公共管理專業人才資源數量較大，而且每年上百萬的大中專畢業生及軍隊轉業干部，構成了公共管理人才資源的最基本的后備隊伍。如此豐富的公共管理專業人才資源儲量，在世界各國也都是少有的。然而，從發展的眼光看，我國公共管理專業人才資源也潛藏著危機。公共管理專業人才的學歷、知識、專業技能素質是公共管理專業人才素質的基本方面，應與其他素質交互作用，才能更好地發揮他們的功能。
2.服務意識不強，責任意識淡薄。公共管理專業人才雖然在服務機制和工作作風上有所改進，但是在深入群眾、了解群眾、服務群眾上做得還不夠。具體表現在群眾意識、責任意識較為淡薄，以民為本的公仆意識淡化，公共服務意識尚未完全樹立。
二、我國公共管理專業人才素質培養存在的主要問題
1.對公共管理人才素質培養的重要性認識不足。首先，對人才素質培養的重要性認識不足。公共管理部門的人力資源管理是非常重要的，專業人才素質培養是其中關鍵的部分，因為未來競爭是知識和人才的競爭，人力資源的發展將會從根本上決定整個國家公共管理事業的長遠發展。然而，目前公共管理部門的人力資源開發多數還停留在傳統的人事管理水平上，沒有把公共管理人才資源培訓當作開發戰略任務，缺乏人力資源開發的先進理念，習慣于把人事管理過程歸納為“進、管、出”三個環節，以工作、職位為中心，把人看作是完成組織目標的工具，僅僅強化對人的控制，以期保證完成短期工作目標而忽視長期發展。其次，將公共管理專業人才素質培養投入視作單純的成本投入。
2.培養目標和培養方案難以適應公共管理事業發展要求。專業人才的開發培訓缺乏科學的需求分析，設立的培養目標不符合實際人才需求。培養目標應該從我國的具體國情出發，根據用人制度、公務員制度、經濟制度以及公共管理學科發展方向和規律，以能從事多種實際公共管理工作的應用型人才為主，即將公共管理專業人才素質培養的目標定位為知識復合型、素質復合型、智慧復合型、技能復合型的專門人才。
3.缺乏適當的考核和有效的激勵措施。考核體系中未能合理體現專業人才素質培養的重要性。公共管理專業人才考核標準多數較為籠統、考核指標量化程度偏低，關于人才素質及其培養所占的權重普遍很低甚至沒有明確被涵蓋。有時下級為了提升素質參與培訓會還占用正常工作時間導致了工作績效臨時下降的現象，這都嚴重打擊了專業人才參與培訓的積極性。
三、我國公共管理專業人才素質培養的目標
結合我國公共管理專業人才素質現狀及素質培養中存在的問題，在今后的公共管理專業人才素質培養中，應重點關注和實現以下目標。
1.重點優化科學和業務素質。公共管理專業人才的工作內容在與時俱進，對專業人才的要求也在日益提高。科學和業務素質高低和整體公共管理專業人才隊伍知識水平、學歷結構是否合理會成為未來我國公共管理發展的決定要素。所以，專業人才素質培養的重點應放在優化科學和業務素質上，要提升專業人才的學歷水平和知識容量，注重各個崗位對公共管理專業人才素質的要求的差異，在保證基本的業務素質普及的情況下，有針對性的進行重點業務內容培訓。
2.強調優化心理素質。隨著生活節奏的加快、競爭的激烈和公眾期望值高漲，公職人員所承受的心理壓力必將加大。公共管理部門需要重視加強專業人員心理素質的培養，為公職人員提供合理的心理支持系統，保證公共管理專業人才能以飽滿的熱情投身到繁雜的工作中去。
四、結語
保障公共管理服務是社會運轉和發展的基礎，在公共管理服務構建的各種要件中，公共管理專業人才資源開發是影響公共管理水平的關鍵因素，是保障公共管理服務的主要因素。所以需要在今后的公共管理專業人才素質培養中，將優化科學和業務素質作為重點目標，同時強調優化心理素質并進一步優化道德和服務素質。
關鍵詞：公共管理專業；就業狀況；問題；建議
一、公共管理專業就業方向和就業現狀
（一）就業方向
公共管理畢業生的就業方向可能大體上有兩種分類。一種是從事對口專業，另外一種是從事其它行業。根據筆者所了解，很多公共管理學生都從事了其它行業。只有很少的公共管理畢業生進入到了各類企業管理部門或者是國家行政部門。所以，可以說公共管理學生的從事依舊是偏向于企業從事。基本可以將公共管理專業從事方向分為四個部分：
1.事業單位，公務員單位
根據筆者對于近些年來國考以及省考專業要求統計發現，公共管理專業在報考國家公務員以及事業單位的人數是相對較多的，各個地方以及政府所開設的崗位也存在著一定的人才需求，很多公共管理教學內容也是緊緊圍繞單位體制而展開的管理教學，因此可以說是專業對口且前途相對較大。
2.私人企業管理工作
體制內部所能夠消化的公共管理知識人才是相對有限的，且公務員考試的考試題目也與專業課程并沒有太大的關聯，主要為申論和行測考試，因此學生的課堂專業技能難以得到表現。但是私人企業工作需要通過面試，試用等各種應聘過程，很多學生憑借著優秀的專業知識進入了較為優秀的私人企業，這一部分學生的工資相對較高，但是工作較為辛苦，很多時候管理人員會反應企業內部管理難以真正實施到位。
3.老年產業單位
這些單位主要包括高校；科研單位；政府機關單位等，這部分單位每年都會招聘定量和合同工，雖然工資待遇相對較低，但是工作較為輕松且相對較為穩定。另外，這些單位對于外聘人員的基本素質要求相對較高，必須具備良好的專業知識技能或者是專業能力才有可能進入到這樣的單位管理體系之中。
4.其它行業
根據筆者統計發現，目前從事單位管理行業的緊緊只能占據百分之六十，剩余的百分之四十的學生分布于銷售、人力資源，客戶經理等相對對口的行業，甚至部分學生從事會計工作。眾所周知，在公共管理課程之中有開設基礎會計教學，很多學生對此興趣較深，因此從事會計行業的畢業生也相對較多。另外，就算用人單位能夠用應屆畢業生，很多應屆畢業生依舊面臨著工資低，消費高的現狀。這就導致了又有一部分人被淘汰出局，目前公共管理專業的就業現狀并不開朗。
（二）就業調查
本文主要就部分高校隨機抽查進行簡單統計。本次抽查人數為三百人，實際有效問卷數目兩百七十份。整體而言，大四畢業直接就業的公共管理專業畢業生比例依舊相對是較多的，占據72%左右。公務員考試所占據比例約為17%，其余打算的學生占據了百分之11%。因此就就業現狀而言，直接工作的學生相對較多，公務員考試學生也較多，考研深造學生人數相對較少。就行業選擇而言，目前絕大部分公共管理事業學生選擇了房地產行業，管培生數量相對較多。這一行業管理方向較多，管理內容也相對較多，對于應屆畢業生的要求相對較低，因此約有百分之三十左右的學生從事了房地產行業。其余行業均沒有達到百分之三十。在目前調查報告所反饋的實際薪資而言，大部分畢業生的合同簽署工資也就是稅前工資約為4500元，根據城市的不同上下存在著一定過得浮動，但是差值不會過大。約有百分之三的學生由于能力較為突出，就業簽署協議工資達到了八千及其以上，由此可見公共管理專業的就業前景是想讀較好的。就業困難只是相對于部分基礎專業能力相對較弱，自身競爭力步槍的學生而言。
1.已就業畢業生信息反饋
在已就業畢業生的信息反饋之中可以得知，對于自己企業較為滿意，崗位較為滿意的比例占據40%，對于企業，崗位不滿意的占據23%，其余學生為能夠接受，可以堅持就業。關于畢業生的擇業價值觀筆者認為教師需要重點教育。很多學生過多注重于眼前的利益，忽視了長久的利益，這是十分不利于學生后期發展的。部分學生在高校學習階段不斷兼職，參與各種兼職工作，忽視了學業的發展，導致最后畢業困難，就業困難，這就是一種擇業價值觀不正確的表現。同時，很多90后畢業生目前出現了眼高手低現象，認為什么工作都可以適應，都可以做，忽視了自己的實際操作能力和應用能力，盲目的自信最終導致了崗位平平，沒有太大起色。甚至部分90后的應屆畢業生吃不了苦，過于貪圖享受，很多學生都說大學生畢業工資沒有農民工甚至清潔工的工資高，他們忽視了后期的工資漲幅，沒有意識到發展的重要性，這是十分不利于學生就業的。
2.用人單位信息反饋
為了進一步了解目前公共管理專業人才就業實際情況，更為準確的了解行業就業前景，筆者對于用人單位進行了簡單的調查和分析。此次調查了一百三十二家用人單位，并詢問了目前高校公共管理專業學生的就業實際情況。受訪的用人單位對于公共管理專業畢業生表達的一定的肯定，不可否認的是學生的專業能力和實際應用能力得到了一定的增強，用人單位所能采納的人才相對較多。但是關于應屆生的畢業綜合素質反應之中部分企業反應留人難，用人難，很多畢業生不珍惜眼前的工作，將企業當作跳板和學習的地方，一旦獲得一定的知識或者能力就會往大企業跳槽，這就給企業的穩定發展帶來了很大的困難。但是就目前受訪單位反饋而言，公共管理畢業生進入到企業核心管理層人次不多，大多數企業核心管理層為外聘高技術人才，對于普通高校的公共管理專業人才應用較少，這也是目前導致學生難以感受到企業活力和發展空間的問題所在。很多企業也表示，愿意給普通管理專業畢業生發放一定的權力和提升一定的薪資，但是需要學生長期的工作和堅定不移的付出，這對于學生而言是想讀較為困難的。
二、公共管理專業就業前景
公共管理專業雖然就業困難，但是一直是一門熱門專業。因為隨著經濟的不斷發展，人們對于公共管理人員的需要都在不斷增加。
（一）社會需求
隨著經濟的不斷發展，專業的公共管理事務機構和部門也在不斷的成立和規范。各個公司對于公共管理人才的需求也越來越大。人們對于至親管理企業的理念也在一點一點的變化。所以說，無論是事業單位還是企業管理單位對于公共管理從事人員的需求只會越來越多。永遠不會衰弱。另外，通過近些年來的公務員招聘可以發現，公共管理專業學生的就業前景和就業需求是相對較大的。
（二）企業核心
公共管理部門可以說是一個企業的核心部門。無論是員工績效考核還是企業運轉規范等等工作都離不開專業化的公共管理人員。所以說，只要能夠好好地工作，一定能夠會在企業中得到重視。可以說前景很高。同時，無論是國有企業還是私人企業對于管理人員都相對較為重視，企業只有抓住了管理，抓好了管理才能提高運轉效率，提升企業在市場荊棘之中的競爭能力。
（三）不可替代性
公共管理不同于制圖或者是寫代碼等等工作，其適應性較強。員工對于企業的公共管理工作較為了解,可以說在企業中達到了一定的不可替代性。也可以說，只要能夠把握了公共管理的“手藝”，工作一定能夠穩定。部分企業已經適應了獨特的管理模式和管理條例，如若管理人員突然離職或者是條例過多的更改容易導致企業出現用工荒現象，這也是企業管理人才目前不可代替性的根本原因。
三、就業建議就目前公共管理學生就業現狀，筆者對此有著以下幾點建議。
（一）專業知識學習一定要細
公共管理專業是一科實際性能十分強的專業，可以說對于從業人員的實際操作有著嚴格的要求和規定。在學校，學生一定要能夠在課堂上好好學習理論工作。在一開始工作的時候，一定也要能夠沉下心來，不要嫌棄一開始的低工資。一個優秀的企業能夠教會你課堂所不能夠教會你的專業知識。因此，無論在學校還是在工作中，都需要能夠認真的學習專業知識，一定要細。同時，專業知識能力的強弱直接決定了后期的發展程度，部分學生在進入大四階段會選擇讀研或者是考公，這都是可取并且值得提倡的，但是也建議學生及時了解目前公共管理事業的人才需求變化，及時掌握住就業的風口，選擇合適的時候進入到行業內部，這樣可以幫助學生獲得一個較為可觀的報酬。
（二）認真細致工作作風，優秀的道德品質
公共管理工作是個比較瑣碎的工作，甚至很多公共管理工作人員每天都需要進行大量的計算和演練。有的時候一個小數點的錯誤都可能造成巨大的損失。因此員工的工作作風一定要能夠嚴謹。同時，這個行業對于員工的道德品質是有著嚴格的要求的，需要員工遵循公司的規章制度，不謀求私利。另外，無論是國有企業的公共管理從業人員還是私人企業的公共管理從業人員，都需要保持良好的就業作風，對于員工一視同仁，不偏袒，不搞小團體，這樣才能促進企業更好的發展和進步。
（三）證書先行
公共管理工作需要一定量的證書作為敲門磚的。考取各類資格證書以及一個優秀的畢業院校能夠很好地幫助你叩開這扇大門。學生一定要根據自己的職業目標，考取符合自己職業規劃的幾種證書。比如說你自身能力十分突出，希望能夠去一些上市公司工作，那么你可以考取會計師資格證書和英語六級證書等等。當然，并非有了證書就能得到好的工作，但是這些證書能夠很好的幫助你進入自己渴望進入的企業。
（四）拓展自己的專業視野
目前，很多工作都越來越偏向于多元化的人才。也就是“斜杠青年”。因此，在大學學習生活中或者是剛剛的工作中，一定要能夠豐富自己的技能。這可以是計算機等級考試證書，可以是一門外語證書等等。在公共管理工作中，學生需要能夠把握金融，財政以及管理等等那個方面的知識。這些都是以后自己競爭崗位的籌碼。因此，學生一定要能夠拓寬自己的專業視野，只有這樣才能夠在工作中走的更遠，走的更好。
四、結束語
近些年來，我國的公共管理從事人員呈現指數增加的情況，這就導致了我國的公共管理就業市場存在著飽和現象。但是，公共管理專業學生不能夠放棄希望，要能夠在課堂學習之中積淀自己的公共管理知識點，取得重要的相關證書，這些都會為將來的就業帶來一定的好處。教師也需要給予學生正確的就業指導和就業建議，幫助學生塑造正確的從業觀念，早日找到符合期望的工作。
參考文獻
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關鍵詞:城市治理;新公共管理理論;社區管理;啟示
究竟什么是城市治理呢?不同的學者觀點是不一樣的。第一類認為治理是一種統治方式，其手段是運用權力對社會資源進行整合。第二類強調治理的過程特征。這種治理是“一種綜合的全社會過程”，它強調以“協調”為手段，而不是協調和控制。第三類認為城市治理是社會關系的一種體現，包括國家和公民、執法者和守法者、政府與可控性的關系。第四類則認為治理是一種值得追求的理想，是為了應對政府自身無法解決的一些重要問題時的一種解決問題的辦法。新公共管理理論作為城市治理的重要理論基礎之一，對城市管理有重要的現實意義和指導意義。治理作為管理國家和社會事務的一種手段，它的實施必然要依賴一定的理論，而新公共管理理論就是這樣一種理論。城市治理從宏觀層面來講，新公共管理理論的運用對于提高國家的國際競爭力和政府的運作效率具有著重要的意義。當然，從微觀層次上來說新公共管理理論的運用對于我國的社區管理和服務同樣具有一定的借鑒意義。
一、新公共管理理論
(一)主要思想
新公共管理建立在對傳統行政的批判和吸收基礎之上，其主要思想有以下幾點:第一，新公共管理強調“顧客”導向，要求政府必須對社會公眾作出回應。［1］。在這個過程中政府和公眾的關系發生了變化，政府是作為企業的管理者存在，積極與公眾互動，而不再是高高在上的管理者。第二，新公共管理消除了政府公共服務供給的壟斷性，通過引入市場機制，采取企業管理的成功的方法和經驗對社會事務進行管理，將一部分職能轉移到私人部門，從而實現提高服務質量和效率的目的。第三，新公共管理改革強調管理者的風險意識和應對變化的能力，即倡導企業型的領導者，從而提高管理的績效。第四，新公共管理認為授權或分權的方式是政府進行有效管理的方式。政府應當像企業界一樣，將權力下放到各部門，實現各部門之間的自我管理和相互合作。第五，新公共管理強調績效目標的管理和控制，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。第六，新公共發揮管理重視行政機構和公務員的功能，要求其制定有效的社會政策以促進社會進步。
(二)特征
新公共管理與傳統的公共管理不同，具有自身比較明顯的幾個特征:(1)公共性。這種公共性表現在三個方面，首先，新公共管理的對象是社會公共事務和公共服務。其次，新公共管理過程的公共性，在管理的過程中，，其他公共管理的主體會參與到治理過程中來，因此，政府部門不再是唯一的公共管理者。最后，公共管理總離不開公共權力。公共管理的權共管理的過程具有公共性。力是公民及社會成員賦予的，其運用必須服從公共利益，否則將失去權力的合法性。(2)公平性。新公共管理強調逐步以公平正義與管理效率并重，而不是像傳統行政理論那樣過分注重效率。(3)合法性。合法性即在管理的過程中要積極遵循憲法和法律。4)效能性。效能目標的確定應該體現公共管理和公共決策的科學性;合理性。(5)適應性。任何一個公共管理系統都需要與外部環境相適應，新公共管理理論則強調管理主體的多元性和彼此的相互競爭性，從而及時有效地解決公共問題，促進社會的發展。6)回應性。回應性實際上強調的是公共管理主體與客體之間的良好互動;一方面要求公共管理的主體要積極加強對公民或社會的關注，另一方面要求公眾參與到公共管理的決策過程中來;同時要求切實尊重和保護公民的權利。
二、社區管理
(一)社區管理
社區是人們生活在一定地域內的生活共同體，人們的生活要有序地進行和開展，必然要求對社區內的事務進行管理，也就是所謂的“社區管理”。在我國，社區管理是在由傳統計劃經濟體制向市場經濟轉軌時期，伴隨著改革的不斷深化，社會結構、人們的生活方式、思想文化以及行為方式等各方面的變化而提出來的。社區管理是指社區職能部門對社區居民對社區的各項公共事務和公益事業進行的自我管理。
(二)社區工作和管理的現狀、問題
近年來在黨和政府的領導下，我國的社區管理和服務工作取得了重要的成就，在加強社區工作人員隊伍建設，改善社區工作人員的經濟待遇以及改善社區辦公環境，積極開展社區服務活動等方面都取得了可喜的成績。但是仍然存在以下幾個方面的問題:社區體制的問題，社區資源利用問題，社區建設資金沒有保證，社區隊伍素質不高，社區服務的服務范圍和方式有限，服務效果不顯著等問題。社區工作的問題具體來說體現在以下幾個方面:
第一，行政化現象突出。社區作為基層群眾的自治組織，其主要職責是宣傳教育，辦理居民相關的公共事務，協助有關部門做好相關工作，并及時反應居民的意見和建議。然而，實際工作中社區承擔的卻是隨著形勢的發展，目前社區居委會實際履行的職能很多都是與黨委和政府相關職能部門一一對應設置的，其中包括勞動保障、民政優撫、城管創建、計劃生育、綜合治理、社區黨建等六大職能。
第二，社區建設工作投資機制的問題。主要表現在以下兩個方面:一是社區建設缺乏計劃性，社區建設沒有列入政府的發展規劃，因此缺乏自身發展的專項基金;二是籌資渠道狹窄，資金來源不足，除了來自政府撥款的專項資金外，社區在建設的過程中，經要自行籌集資金。
第三，社區服務工作弱化。當前社區服務工作還不夠完善，除一部分大的社區社區工作開展的比較好外，許多社區存在社區服務基礎設施落后，社區服務體系不完備等問題。此外，在社區管理方面，我國仍然存在政企不分，政府行政管理和社區自治管理混為一談的現象。
三、新公共管理對于社區管理的啟示
針對當前我國社區管理存在的一系列問題，借鑒新公共管理的相關管理理念，我們認為做好當前的社區管理工作，需要從以下幾個方面進行努力:
(1)改革社區現行管理體制。社區作為基層群眾自治組織。其一要實現自己的功能:為居民群眾提供服務的功能和完成行政管理工作任務的功能。其二，在協助政府工作方面，政府應賦予社區足夠的權力和提供相應的資源來處理問題，并且這個協工作不能是工作任務的轉移。總之，做好社區管理工作，各部門之間要做到職責分明，各司其職，同時又要密切合作，充分發揮社區作為基層自治群體的作用，實現社會主義的民主，同時要增強廣大居民的參與。
(2)健全社區考核和激勵機制。新公共管理認為社區管理應當確立明確的績效目標，既包括組織的目標又包括個人的目標。對于目標的實現程度，要進行測量和評估。首先，要加強對社區人員的培訓和考核，培訓主要是培訓社區工作人員的政治素質、政策理論等等。與此同時，要讓社區居民參與社區工作人員的考核過程中來，充分發揮民主。其次，可以建立健全激勵機制。在改善社區工作人員經濟待遇的基礎上，對工作成績突出的社區工作人員應當給予提拔和獎勵，以充分調動他們的積極性。
(3)實現社區投資主體的多元化，改進社區的基礎設施建設。社區在重大基礎設施建設項目上除了政府的撥款以外，應當吸引其企業、社會組織的資金，以緩解資金不足的狀況。
(4)提供多樣化的社區服務活動。新公共管理強調顧客取向，社區居民作為顧客，通常會有多種多樣的需求，那么社區的管理者就應當給予居民的需求以回應，提供多樣化的服務。
四、總結
綜上所述，新公共管理理論作為在傳統行政學基礎上發展起來的一種理論，更好地處理了政府和市場的關系，有助于社會的發展進步。基于新公共管理的特點，在實際工作的過程中，我們要注重發揮他們的特性。政府不能調節的問題盡量交給市場，對于市場無法調節的問題，政府也應當充分自身的作用來調節。在回應公眾需求方面，政府要堅持顧客導向，公眾也應當提升自己管理社會事務的參與度。總之，新公共管理理論克服了政府傳統管理的弱點，充分發揮了市場的作用，有利于提高效率，對于我國的社區工作和社區服務意義重大。在平常的工作和管理過程中，我們應當依據實際情況借鑒和運用，充分發揮它的作用。
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