時(shí)間：2023-06-01 09:31:38
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇司法體制改革方案，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、建立政法系統(tǒng)財(cái)政保障機(jī)制，政法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一保障 二、檢察院刑偵職能劃歸公安局管轄，檢察院專司法律監(jiān)督
檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，原有的《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察院享有對經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪等部分刑事案件的偵查權(quán)（自偵權(quán)）。對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，可以由檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督，但是對于檢察院的自偵案件，則長期缺乏必要的制度性限制，只在檢察院內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)“有權(quán)利就有監(jiān)督”的原則，本次司法體制改革將檢察院對經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪的刑偵職能從檢察院剝離開，劃歸公安局管轄，檢察院主要專心做法律監(jiān)督建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的目標(biāo)，其中包括對法院的監(jiān)督和對于司法系統(tǒng)其他部門的監(jiān)督。
三、法院執(zhí)行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判
在我國，法院判決后案件“執(zhí)行難”很突出，影響到法院判決的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。本次司法體制改革將包括法院執(zhí)行在內(nèi)的有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判。
四、看守所劃歸司法局管轄
長期以來，看守所作為主要的羈押場所，由同級公安機(jī)關(guān)管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對偵查機(jī)關(guān)的訊問活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督，容易出現(xiàn)刑訊逼供現(xiàn)象。近年來曝光的佘祥林案、聶樹斌案中，都存在刑訊逼供，這些案件主要發(fā)生在看守所。許多學(xué)者提出，為了體現(xiàn)程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權(quán)和羈押權(quán)的分權(quán)與制約。本次司法體制改革將看守所的管理移交到司法部體系之下。
五、決定勞教權(quán)力由法院行駛
六、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策
司法體制改革提出要把寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策上升為法律制度，轉(zhuǎn)化為司法體制和工作機(jī)制，落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐中去，使之既有利于控制社會治安大局、增強(qiáng)群眾安全感，又有利于減少社會對抗、促進(jìn)社會和諧。一方面，適應(yīng)新時(shí)期犯罪行為發(fā)生的變化，對嚴(yán)重危害社會秩序和國家安全的犯罪從嚴(yán)打擊。另一方面，對輕微犯罪、未成年人犯罪，按照教育為主、懲罰為輔的原則，實(shí)行寬緩處理，盡量教育挽救，增加社會和諧。
2013年10月開始，青島市黃島區(qū)和膠州市按照中央編辦和省編辦的部署，開展了跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，取得了良好的管理效果和社會效應(yīng)，積累了一定的改革經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，青島市研究出臺了《關(guān)于推進(jìn)區(qū)市綜合行政執(zhí)法改革的意見》，決定今年起在區(qū)市全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。
一、明確改革目標(biāo)
青島市開展的綜合行政執(zhí)法體制改革，以區(qū)市和鎮(zhèn)街為重點(diǎn)，以相對集中行政執(zhí)法權(quán)、整合規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)、推進(jìn)執(zhí)法重心下移、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容，全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，合理確定相對集中的行政執(zhí)法權(quán)限，設(shè)計(jì)更加科學(xué)的執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)職責(zé)關(guān)系理順、執(zhí)法資源集中、執(zhí)法責(zé)任明確、執(zhí)法行為規(guī)范，以加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，切實(shí)增強(qiáng)基層政府治理能力和社會管理水平。
二、創(chuàng)新體制設(shè)計(jì)，增強(qiáng)綜合執(zhí)法的權(quán)威性
綜合行政執(zhí)法體制改革，不僅包括行政權(quán)力、執(zhí)法職責(zé)的優(yōu)化配置，還包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制人員配備的調(diào)整整合，這是綜合行政執(zhí)法體制改革的核心和關(guān)鍵。改革中，青島市特別注重把握綜合行政執(zhí)法改革的科學(xué)內(nèi)涵，圍繞改革目標(biāo)，突出工作核心，明確工作任務(wù)，重點(diǎn)做好職能、機(jī)構(gòu)、人員的整合優(yōu)化等改革工作。
（一）科學(xué)整合執(zhí)法權(quán)限。把認(rèn)真清理政府實(shí)施的行政執(zhí)法事項(xiàng)作為首要工作，圍繞基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、檢驗(yàn)檢測技術(shù)支持難度較小的領(lǐng)域進(jìn)行改革，重點(diǎn)在市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、文化市場、土地和礦產(chǎn)資源、海洋漁業(yè)、畜牧獸醫(yī)、食品藥品、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域選擇相對集中的行政處罰權(quán)及相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制權(quán)。對暫不適宜實(shí)行綜合行政執(zhí)法的行政執(zhí)法事項(xiàng)，可以整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法。在研究確定劃轉(zhuǎn)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)限時(shí)，一定要堅(jiān)持以優(yōu)化職能配置、加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法、提升執(zhí)法效能為權(quán)衡考量標(biāo)準(zhǔn)，防止行政主管部門推諉責(zé)任，有選擇地把一些監(jiān)管難度高、責(zé)任大的事項(xiàng)推給綜合行政執(zhí)法部門。
（二）建立完善執(zhí)法體制。建立精簡統(tǒng)一、管理高效的組織架構(gòu)，是開展綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)。按照改革要求，區(qū)市將整合相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)，組建綜合行政執(zhí)法局，作為同級政府工作部門，依法獨(dú)立行使有關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。對未納入綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，按照優(yōu)化資源配置、提高監(jiān)管效能的要求，規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。一個(gè)行政主管部門下設(shè)多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上歸并為一支，實(shí)行部門和領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法。改革還要注重統(tǒng)籌區(qū)市和鎮(zhèn)街的執(zhí)法管理工作，強(qiáng)化屬地管理，下放執(zhí)法權(quán)限，將綜合行政執(zhí)法向鎮(zhèn)街延伸，加快建立統(tǒng)一高效的基層行政執(zhí)法體系。區(qū)市綜合行政執(zhí)法局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，按照執(zhí)法責(zé)任區(qū)域范圍和相對集中、重心下移、覆蓋城鄉(xiāng)的原則設(shè)置基層執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)派駐鎮(zhèn)街所轄區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法工作，以鎮(zhèn)街管理為主，由其負(fù)責(zé)執(zhí)法隊(duì)伍的人員安排、日常考核、執(zhí)法保障等事項(xiàng)，執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)人任免應(yīng)當(dāng)征求所在鎮(zhèn)街的意見。建立鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法平臺，完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由鎮(zhèn)街統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。
（三）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。人員隊(duì)伍是開展綜合行政執(zhí)法的基本依托，其管理和建設(shè)事關(guān)依法行政的大局，事關(guān)黨和政府的形象。改革中，青島市一方面注重加強(qiáng)編制保障，根據(jù)部門行政執(zhí)法職權(quán)劃轉(zhuǎn)情況，及時(shí)調(diào)整整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，精簡歸并原有執(zhí)法隊(duì)伍，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)人員編制，充實(shí)加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法力量。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需人員編制在各區(qū)市編制總額內(nèi)調(diào)劑；執(zhí)法隊(duì)伍使用事業(yè)編制原則上以整合后的原執(zhí)法隊(duì)伍編制總數(shù)為限，確需增加的，在各區(qū)市事業(yè)編制總額內(nèi)調(diào)劑解決。執(zhí)法隊(duì)伍使用的事業(yè)編制在現(xiàn)有總量內(nèi)實(shí)行專項(xiàng)管理。另一方面，強(qiáng)調(diào)要提高執(zhí)法能力。綜合行政執(zhí)法涉及幾十上百部法律法規(guī)和規(guī)章，執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)是綜合行政執(zhí)法效果的根本保障。注重選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干部充實(shí)到綜合行政執(zhí)法部門任職，建立健全執(zhí)法隊(duì)伍管理制度，明確執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”。加強(qiáng)對執(zhí)法人員運(yùn)用法律法規(guī)、履行執(zhí)法程序等方面的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格實(shí)行持證上崗和資格管理制度，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。推動(dòng)統(tǒng)一執(zhí)法人員的制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識，加強(qiáng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、裝備和執(zhí)法人員待遇保障，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。
三、完善協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)綜合執(zhí)法的實(shí)效性
推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，理順體制是基礎(chǔ)，而改革能否取得預(yù)期效果，完善協(xié)調(diào)機(jī)制很重要。這不僅包括綜合執(zhí)法流程的梳理再造，還包括與各部門的職責(zé)關(guān)系界定。實(shí)現(xiàn)行政主管部門與綜合行政執(zhí)法部門的高效協(xié)作配合，是綜合行政執(zhí)法工作效果的保證。
（一）明確行政主管部門的監(jiān)管責(zé)任。行政主管部門切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職責(zé)，加強(qiáng)對綜合行政執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，及時(shí)抄送涉及綜合行政執(zhí)法的文件、審批信息等資料，明確執(zhí)法重點(diǎn)和要求，收到對違法行為的舉報(bào)應(yīng)當(dāng)先行登記并告知綜合行政執(zhí)法部門處理。執(zhí)法中需要相關(guān)行政主管部門及專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)提供審批資料、技術(shù)鑒定等措施的，各相關(guān)部門及專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極做好配合工作。
（二）明確綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法責(zé)任。綜合行政執(zhí)法部門依據(jù)省政府的批復(fù)，履行相關(guān)法律法規(guī)賦予的對違法違規(guī)行為的行政處罰權(quán)，以及與其相關(guān)的行政強(qiáng)制等后續(xù)監(jiān)管職責(zé)，對作出的行政執(zhí)法決定以及執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時(shí)通報(bào)相關(guān)行政主管部門。
（三）理順綜合行政執(zhí)法部門與行政主管部門的職責(zé)關(guān)系。明確部門權(quán)責(zé)邊界，及時(shí)調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，在確定部門監(jiān)管職責(zé)分工時(shí)，力求在“細(xì)”字上做文章，在“清”字上下功夫，明確每個(gè)環(huán)節(jié)行政主管部門和綜合行政執(zhí)法部門的監(jiān)管責(zé)任，確保形成部門間無縫銜接的監(jiān)管機(jī)制，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉重疊或真空漏洞。建立健全行政主管部門和綜合行政執(zhí)法部門之間的信息通報(bào)、執(zhí)法協(xié)助、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、案件移送、工作會商、爭議處理等制度，完善執(zhí)法預(yù)警體系和突發(fā)公共事件快速反應(yīng)體系，形成順暢、有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。同時(shí)，切實(shí)強(qiáng)化行政主管部門的技術(shù)支撐責(zé)任，檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)有效地為綜合行政執(zhí)法部門開展執(zhí)法活動(dòng)提供技術(shù)支撐。
（四）理順綜合行政執(zhí)法部門與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。改革不僅要處理好行業(yè)行政管理與綜合執(zhí)法的關(guān)系，也要做好行政執(zhí)法與司法的銜接。建立綜合執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接。建立綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索綜合行政執(zhí)法與公安執(zhí)法有效結(jié)合的模式，加強(qiáng)行政執(zhí)法保障。
關(guān)鍵詞：法律職業(yè)精神；職業(yè)素質(zhì)；人才培養(yǎng)；過程研究
隨著我國司法體制改革的日漸完善，司法警官職業(yè)學(xué)院也進(jìn)入改革和成長的關(guān)鍵期，對這類職業(yè)院校人才培養(yǎng)模式的研究也比較熱門，卻缺少對于單純法律職業(yè)精神培養(yǎng)、提升學(xué)生整體素質(zhì)、如何解決和行業(yè)有效對接問題的研究。本文根據(jù)司法警官職業(yè)學(xué)院的人才培養(yǎng)過程中存在的問題，圍繞其教育改革與發(fā)展的核心問題，積極探索與硏究在司法警官職業(yè)學(xué)院人才培養(yǎng)過程中如何融入職業(yè)精神和職業(yè)素質(zhì)教育，力爭使學(xué)校和用人單位做到無縫對接，最大限度地使學(xué)生對自己未來從事的職業(yè)有深刻的認(rèn)識，提早規(guī)劃，為畢業(yè)后盡快適應(yīng)崗位要求奠定基礎(chǔ)，為司法警官職業(yè)學(xué)院不斷進(jìn)行教育教學(xué)改革提供可借鑒的理論依據(jù)。
一、司法警官職業(yè)學(xué)院人才培養(yǎng)現(xiàn)狀
我國司法警官職業(yè)學(xué)院大多是20世紀(jì)90年代由司法警察學(xué)校升格而成，主要承擔(dān)為司法行政系統(tǒng)輸送應(yīng)用型法律人才，弘揚(yáng)和培育、傳播和發(fā)展法制精神的責(zé)任。經(jīng)過近30年的發(fā)展，司法警官職業(yè)學(xué)院在人才培養(yǎng)和專業(yè)設(shè)置等方面都取得了可喜的成就，隨著教育的改革發(fā)展，社會的進(jìn)步，司法警官職業(yè)學(xué)院在人才培養(yǎng)過程中逐漸暴露出一些問題。1.教育管理方式單一司法警官職業(yè)學(xué)院從建校之初一直實(shí)行警務(wù)化管理，嚴(yán)格執(zhí)行一日生活制度，學(xué)生可以自由支配的時(shí)間不多，和外界的聯(lián)系也少，參加社會實(shí)踐活動(dòng)的機(jī)會不多，開展課余活動(dòng)都需要履行嚴(yán)格的組織流程，與同類院校及其他普通高校之間的交流、溝通、互動(dòng)非常有限。在這種管理方式下，學(xué)生的思想比較單純，相對保守，對前沿知識和社會上的熱點(diǎn)問題只能從課堂上和網(wǎng)絡(luò)上獲得，加上缺少及時(shí)有效的引導(dǎo)，造成學(xué)生準(zhǔn)確分析和判斷問題的能力較弱，不利于他們職業(yè)精神和職業(yè)能力的養(yǎng)成。2.法律職業(yè)精神的培養(yǎng)不夠深入法律職業(yè)精神是美國終身大法官羅伯特.N.威爾金在《法律職業(yè)的精神》一書中提出的，是指“法律工作者所共同具有的堅(jiān)定的法律信念、正確的法律價(jià)值觀和現(xiàn)代法治理念，它是一種以精良的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)為基礎(chǔ)、以崇高的法律職業(yè)道德為核心、以現(xiàn)代法治理念為指導(dǎo)、以實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化為目標(biāo)的職業(yè)價(jià)值追求”。法律職業(yè)精神的獨(dú)特性及其重要社會功能決定了法律人才培養(yǎng)必須以法律職業(yè)精神的培養(yǎng)為目標(biāo)。司法警官職業(yè)學(xué)院是為社會培養(yǎng)應(yīng)用型法律人才，普遍比較重視在校學(xué)生的政治素養(yǎng)和道德品質(zhì)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范化管理、整齊劃一，對于法律職業(yè)精神內(nèi)涵的理解和熏陶，并沒有納入教學(xué)管理。學(xué)生在學(xué)校沒有接受法律職業(yè)精神培訓(xùn)，以至于畢業(yè)后不能迅速適應(yīng)基層政法工作的需要。3.學(xué)生知識儲備匱乏由于司法警官職業(yè)學(xué)院是專科層次（中央司法警官學(xué)院除外），學(xué)生的高考分?jǐn)?shù)不高，知識面窄，學(xué)習(xí)能力較差。通過對用人單位的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，司法警官職業(yè)學(xué)院的畢業(yè)生政治素質(zhì)和紀(jì)律作風(fēng)過硬，專業(yè)知識卻不扎實(shí)，知識體系構(gòu)架缺失，導(dǎo)致分析問題、解決問題、處理突發(fā)事件的能力普遍較弱。4.學(xué)生人文素養(yǎng)先天不足職業(yè)人文素養(yǎng)是大學(xué)生職業(yè)素質(zhì)的綜合表現(xiàn)，包括團(tuán)隊(duì)協(xié)作意識、合作能力、交往和溝通能力及合理處置個(gè)人理智和情感的能力等。[1]現(xiàn)在的學(xué)生絕大多數(shù)都是獨(dú)生子女，集萬千寵愛于一身，從小學(xué)到高中，家長和學(xué)校都把分?jǐn)?shù)作為唯一任務(wù)，不重視人文素養(yǎng)的培養(yǎng)。他們沒有時(shí)間和機(jī)會鍛煉自己，不會處理各種人際關(guān)系，不懂謙讓，不會溝通，不能正確處理理智與情感等問題。另外，由于入學(xué)后實(shí)施的封閉管理，課余活動(dòng)有限，學(xué)生接觸外界最常用的途徑是網(wǎng)絡(luò)和自媒體，雖然信息量巨大，但大部分都屬于快餐文化，真正有營養(yǎng)的知識不多。由于這些學(xué)生沒有系統(tǒng)的文化知識體系做支撐，就會良莠不分，嚴(yán)重影響職業(yè)精神和素質(zhì)的養(yǎng)成。
二、產(chǎn)生問題的原因
產(chǎn)生這些問題的原因很復(fù)雜，主要是由于以下幾個(gè)方面因素：1.教學(xué)方式方法相對落后目前，傳統(tǒng)的課堂講授仍然是司法警官職業(yè)學(xué)院的主要教學(xué)方式。情景式教學(xué)、討論式教學(xué)和互動(dòng)式教學(xué)方式方法運(yùn)用得不多，缺少形象性和實(shí)戰(zhàn)性；同時(shí)也存在現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備不足的問題，利用網(wǎng)絡(luò)和法律資源庫進(jìn)行教學(xué)不廣泛。和學(xué)生息息相關(guān)的講座、論壇開展得很少，致使學(xué)生對新知識新觀點(diǎn)的接受不及時(shí)，創(chuàng)新思維不強(qiáng)，法律職業(yè)精神和素質(zhì)的形成也受到一定的影響。2.對實(shí)踐教學(xué)重視不夠司法警官職業(yè)學(xué)院是為司法行政系統(tǒng)培養(yǎng)應(yīng)用型法律人才的搖籃，要求學(xué)生畢業(yè)后應(yīng)當(dāng)迅速適應(yīng)工作的需要。因此，在學(xué)校學(xué)習(xí)期間就應(yīng)當(dāng)具有一定的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，以吉林司法警官職業(yè)學(xué)院為例，在課程設(shè)置上學(xué)院都要求有實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)，校內(nèi)校外實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地有50多個(gè)，真正能夠利用的卻不多。課堂教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)銜接不緊密，對他們在實(shí)習(xí)過程中的考核流于形式，影響了學(xué)生對實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)的興趣；另外，學(xué)生的實(shí)習(xí)時(shí)間也比較短，法律職業(yè)精神的滲透和熏陶不夠深入。即使在實(shí)習(xí)過程中發(fā)現(xiàn)了一些的問題，也沒有時(shí)間及時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)和糾正。3.“雙師型”教師隊(duì)伍不健全2019年1月24日，國務(wù)院頒布了《國家職業(yè)教育改革方案》，文件提出：“雙師型”教師占專業(yè)課教師總數(shù)要超過一半，并分專業(yè)建設(shè)一批國家級職業(yè)教育教師教學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。目前，司法警官職業(yè)學(xué)院的“雙師型”教師數(shù)量基本達(dá)標(biāo)，絕大部分青年教師都是從大學(xué)校門直接進(jìn)入司法警官職業(yè)學(xué)院的大門，他們雖然取得了相關(guān)行業(yè)的執(zhí)業(yè)資格，因?yàn)榻虒W(xué)任務(wù)繁重，真正參與實(shí)踐的時(shí)間很少，所以這些“雙師型”教師徒有虛名，缺少必要的理論與實(shí)踐緊密結(jié)合的能力。另外，學(xué)校沒有建起系統(tǒng)內(nèi)立崗位標(biāo)兵、行業(yè)專家、學(xué)者與學(xué)校有效溝通交流的融合機(jī)制，學(xué)生的職業(yè)精神也沒有在學(xué)校熏陶和培養(yǎng)出來，影響了他們適應(yīng)崗位需求的速度。
三、方法和途徑
經(jīng)過近30年的發(fā)展，如今的司法警官職業(yè)學(xué)院依托行業(yè)，面向政法，服務(wù)社會，已經(jīng)成為以培養(yǎng)基層監(jiān)獄、強(qiáng)戒所、社區(qū)矯正人民警察，法院和檢察院司法警察、書記官為主，同時(shí)積極為安全防范行業(yè)和社會相關(guān)部門培養(yǎng)具有高素質(zhì)、應(yīng)用型人才的高職法律院校，為推進(jìn)我國的法治化進(jìn)程做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。2018年，中央編辦、人社部、司法部、教育部、財(cái)政部、國家公務(wù)員局聯(lián)合頒布了人社部發(fā)〔2018〕20號文件，批準(zhǔn)全國16所司法警察學(xué)校實(shí)行便捷入警機(jī)制，對司法警官職業(yè)學(xué)院人才培養(yǎng)模式和人才培養(yǎng)質(zhì)量都提出了更高要求。因此，司法警官職業(yè)學(xué)院必需加強(qiáng)對學(xué)生的法律職業(yè)精神和職業(yè)素質(zhì)教育，培養(yǎng)專業(yè)化和職業(yè)化程度更高的司法行政系統(tǒng)人民警察，這關(guān)系到我國司法行政系統(tǒng)人民警察隊(duì)伍的長期建設(shè)和發(fā)展。1.將法律職業(yè)精神和素質(zhì)教育融入人才培養(yǎng)全過程人社部發(fā)〔2018〕20號文件要求：“司法行政系統(tǒng)所屬院校要以提高專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量為目標(biāo)，進(jìn)一步更新教學(xué)理念，深化教學(xué)改革，提高教學(xué)質(zhì)量，為司法行政機(jī)關(guān)培養(yǎng)作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)優(yōu)良的司法行政專業(yè)人才。”根據(jù)文件精神，司法警官職業(yè)學(xué)院必須將這些職業(yè)精神和素質(zhì)貫穿于人才培養(yǎng)的全過程。特別要突出以下四方面的培養(yǎng)教育：第一要突出忠誠警魂培育；第二要強(qiáng)化紀(jì)律作風(fēng)養(yǎng)成；第三要加強(qiáng)法律職業(yè)能力塑造；第四要加強(qiáng)人文素質(zhì)教育。2.建立教師行業(yè)實(shí)踐制度職業(yè)精神和素質(zhì)的培育師資是關(guān)鍵。要培養(yǎng)在校生的職業(yè)精神和素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)建立起一支具有豐富行業(yè)經(jīng)歷、能夠彰顯行業(yè)精神的師資隊(duì)伍，并在教學(xué)實(shí)踐中融入職業(yè)精神的內(nèi)涵要素，營造逼真的職場環(huán)境，在學(xué)訓(xùn)過程中不斷地積淀和熏陶。[2]辦好職業(yè)教育，師資是第一道關(guān)卡。職業(yè)教育尤其需要教師言傳身教，教師不能只會“紙上談兵”，也要具備較高的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐能力。目前，司法警官職業(yè)學(xué)院的教師，尤其是青年教師都沒有司法行政系統(tǒng)內(nèi)工作經(jīng)歷。雖然制定了青年教師到監(jiān)獄、強(qiáng)戒所掛職鍛煉和輪訓(xùn)制度，但由于時(shí)間短，加上教學(xué)任務(wù)繁重，他們不能沉下心在監(jiān)獄和強(qiáng)戒所學(xué)習(xí)和工作，沒有真正深入到基層，也沒有獲得相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善教師實(shí)掛職鍛煉和輪訓(xùn)制度，對教師在輪訓(xùn)期間的工作情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，并與評優(yōu)選先和職務(wù)職稱晉升掛鉤，進(jìn)一步提升教師實(shí)踐活動(dòng)質(zhì)量和實(shí)踐教學(xué)能力，使學(xué)生法律職業(yè)精神和素養(yǎng)的培養(yǎng)達(dá)到預(yù)期的效果。3.建立行業(yè)專家、業(yè)務(wù)骨干兼職制度《國家職業(yè)教育改革方案》要求：從2019年起，職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校相關(guān)專業(yè)教師原則上從具有3年以上企業(yè)工作經(jīng)歷并從具有高職以上學(xué)歷的人員中公開招聘；建立健全職業(yè)院校自主聘任兼職教師的辦法，推動(dòng)企業(yè)工程技術(shù)人員、高技能人才和職業(yè)院校教師雙向流動(dòng)。根據(jù)這一規(guī)定，司法警官職業(yè)學(xué)院教師不僅要“走出去”，還要“請進(jìn)來”，建立司法行政系統(tǒng)行業(yè)專家、業(yè)務(wù)骨干、崗位標(biāo)兵兼職制度，聘請他們承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，定期為學(xué)生作報(bào)告、開講座，現(xiàn)身說法，把理論知識有機(jī)結(jié)合在具體工作中，給學(xué)生更直觀、更生動(dòng)的感受，不僅能優(yōu)化學(xué)院的師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，還能對學(xué)生法律職業(yè)精神的養(yǎng)成起到重要的促進(jìn)作用。4.完善人才培養(yǎng)模式隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和文化的多元化發(fā)展，司法行政系統(tǒng)人民警察的工作環(huán)境更加復(fù)雜多變，社會對司法警務(wù)人才的素質(zhì)和能力提出更高的要求。因此，司法警官職業(yè)學(xué)院要根據(jù)崗位要求的變化，更新完善人才培養(yǎng)模式，不斷增強(qiáng)學(xué)生的職業(yè)能力，特別要加強(qiáng)警務(wù)能力培養(yǎng)。人社部發(fā)〔2018〕20號文件要求：堅(jiān)持突出專業(yè)、貼近實(shí)戰(zhàn)，加強(qiáng)師資、教材和課程建設(shè)，完善“教、學(xué)、練、戰(zhàn)”一體化人才培養(yǎng)模式，健全與用人單位合作的協(xié)同育人機(jī)制，構(gòu)建實(shí)驗(yàn)、實(shí)訓(xùn)實(shí)習(xí)和實(shí)戰(zhàn)有機(jī)結(jié)合的實(shí)踐教學(xué)體系，著力培養(yǎng)學(xué)生的警務(wù)實(shí)戰(zhàn)能力。同時(shí)，還要把隱性教育嵌入學(xué)習(xí)過程，通過“第二課堂”形式的職業(yè)活動(dòng)促進(jìn)學(xué)生職業(yè)精神和職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，讓學(xué)生走出校園后能夠迅速適應(yīng)崗位的需求。5.將行業(yè)文化融合在校園文化中加強(qiáng)校園文化與行業(yè)文化的融合是學(xué)校自身發(fā)展內(nèi)在的需要。校園文化與行業(yè)文化的融合，有助于彌補(bǔ)校園和社會現(xiàn)實(shí)之間的空缺，有助于學(xué)生職業(yè)理想與職業(yè)歸屬感的培養(yǎng)，對于傳承行業(yè)文化，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量具有重要作用。“忠誠、為民、公正、廉潔”的政法干警核心價(jià)值觀，在司法行政系統(tǒng)文化建設(shè)中居于核心地位，是行業(yè)文化建設(shè)的基礎(chǔ)和靈魂，起著主導(dǎo)作用。在司法警官職業(yè)學(xué)院校園文化建設(shè)中，必須緊緊抓住這個(gè)根本，把政法干警核心價(jià)值觀貫穿于校園文化建設(shè)與創(chuàng)新的全過程，融入學(xué)院文化和專業(yè)建設(shè)各方面，通過開展形式多樣的主題文化活動(dòng)和豐富多彩的學(xué)生社團(tuán)活動(dòng)，廣泛地宣傳司法行政系統(tǒng)的行業(yè)文化，使學(xué)生在日常學(xué)習(xí)生活中耳濡目染，潛移默化，形成行業(yè)文化的校園氛圍，做到內(nèi)化于心、外化于行，不斷提升校園文化對職業(yè)精神和職業(yè)素質(zhì)養(yǎng)成的影響力。積極開展警體活動(dòng)，警察體育是司法警官職業(yè)學(xué)院教育教學(xué)過程中的重要內(nèi)容，是校園活動(dòng)的重要載體，在培養(yǎng)、打造文武兼?zhèn)洹⒂⒂律茟?zhàn)的預(yù)備警官過程中，有著無法替代的作用。精彩的警察體育活動(dòng)，具有極強(qiáng)的集體凝聚力，如閱警式、競技比賽、拓展訓(xùn)練等，強(qiáng)調(diào)服從命令、聽從指揮、團(tuán)隊(duì)意識和公平競爭，對學(xué)生的思想和行為有著明確的價(jià)值導(dǎo)向，有利于在潛移默化中促進(jìn)學(xué)生形成正確的人生觀和價(jià)值觀，能夠培養(yǎng)學(xué)生群體意識，培養(yǎng)重視規(guī)則、公平公正的思維方式和行為習(xí)慣，形成奮發(fā)向上、頑強(qiáng)拼搏的精神。這些正是政法干警必須具備的職業(yè)精神和職業(yè)素質(zhì)。
四、結(jié)語
司法警官職業(yè)學(xué)院作為特殊的高職教育，同樣要把培養(yǎng)學(xué)生法律職業(yè)精神和職業(yè)素質(zhì)作為首要任務(wù)，在加強(qiáng)學(xué)生的政治思想教育的同時(shí)，要強(qiáng)化法律職業(yè)道德、信仰和追求教育。總之，法律職業(yè)精神和素質(zhì)的培養(yǎng)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)的工程，只有將其融入司法警官職業(yè)學(xué)院人才培養(yǎng)的全過程，才能全面提升學(xué)生的綜合能力。提高司法警官職業(yè)學(xué)院的社會影響力和知名度，為政法隊(duì)伍源源不斷提供合格的應(yīng)用型法律人才，為進(jìn)一步推進(jìn)我國的法治化進(jìn)程做出更大的貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]周書霞.司法警官類院校學(xué)生職業(yè)素養(yǎng)教育探究[J].教育與職業(yè)，2012（8）：65-66.
關(guān)鍵詞：案件分配制度調(diào)查改革
中圖分類號：DD718.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001―2397.2009.04.11
案件分配制度(分案制度)是法院案件管理流程中的一個(gè)小環(huán)節(jié)，但卻是一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。在當(dāng)代英美法系國家的司法改革中，人們對分案制度的改革體現(xiàn)出很大的熱情，甚至有人提出：“任何案件管理的主要特點(diǎn)是如何將案件分配給法官。”與之相反，國內(nèi)學(xué)者卻視分案制度為一個(gè)純技術(shù)性問題而極少予以關(guān)注。然而分案制度對司法實(shí)踐的重要意義畢竟不容忽視，近年來，隨著傳統(tǒng)分案制度弊端的日益顯現(xiàn)，不少法院紛紛開始了對分案制度改革的嘗試，最高人民法院也已將其作為法院改革的內(nèi)容之一。改革的成功無疑需要正確的理論支撐和深入的調(diào)查研究，有鑒于此，筆者通過對Y市兩級法院分案制度運(yùn)行狀況的調(diào)研和對域外分案制度的考察，對我國法院分案制度的運(yùn)行狀況作了初步的分析和透視，以期發(fā)現(xiàn)存在問題并為分案制度的改革提出具體的規(guī)則設(shè)計(jì)和建議。
一、對我國傳統(tǒng)分案方式的審視
(一)傳統(tǒng)分案方式運(yùn)行的現(xiàn)狀
在我國傳統(tǒng)司法體制下，分配案件的任務(wù)被交給了庭長，并且逐漸成為庭長最重要的一項(xiàng)管理職能。目前絕大多數(shù)法院采取的都是指定分案的方式，即立案庭只根據(jù)案件的種類將其分到具體的業(yè)務(wù)庭，然后由業(yè)務(wù)庭的庭長決定案件分配給哪個(gè)法官。為了解傳統(tǒng)分案制度運(yùn)行的基本狀況，掌握分案制度改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，筆者選擇了Y市中級法院及下轄的兩個(gè)基層法院發(fā)放了調(diào)查問卷，與Y市中級法院民二庭的庭長進(jìn)行了座談，走訪了部分業(yè)務(wù)庭的庭長和審判人員。此次調(diào)研共收回調(diào)查問卷111份，被調(diào)查對象中有庭長19人，占17％；副庭長19人，占17％；審判長12人，占11％，審判員和助理審判員59人，占55％(見圖1)。
由于問卷中的一些問題比較敏感，因此縱然采取了匿名調(diào)查的方式，答案也不一定完全反映被調(diào)查者的真實(shí)想法，不過通過對調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析，仍然能夠比較準(zhǔn)確地勾勒出法院分案制度運(yùn)行的基本狀況：
1 傳統(tǒng)分案制度總體上運(yùn)行正常。一是庭長們在指定分案時(shí)，通常會考慮一定的客觀因素，而且基本上都能出于公心。在19份由庭長回答的問卷中，對于“你指定分案時(shí)主要考慮哪些因素”這一問題，選擇A(案件的類型)的有14份，選擇B(案件疑難復(fù)雜程度)的有15份，選擇c(審判人員忙閑程度)的有16份，選擇D(審判人員的辦案水平)的有17份，選擇E(領(lǐng)導(dǎo)的示意或?qū)徟腥藛T的要求)的僅有1份，無人選擇F(其他因素)(見圖2)。
二是審判人員比較自律，很少主動(dòng)向庭長提出辦理某個(gè)案件或者不辦理某個(gè)案件。對于“你有無請求過庭長將某個(gè)案件指定給你審理”這一問題，回答“有”的僅2份，占2％；回答“有，但極少”的有20份，占18％；回答“從未有過”的有89份，占80％(見圖3)。
對于“你有無請求過庭長不要將某個(gè)案件指定給你審理”這一問題，回答“有”的也僅2份，占2％；回答“有，但極少”的有40份，占36％；回答“從未有過”的有68份，占62％(見圖4)。而且審判人員主動(dòng)向庭長提出請求一般都有正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>
2 一些審判長開始享有分案職責(zé)。“一五改革”期間，不少法院實(shí)行了審判長選任制，審判長成為了固定的審判職務(wù)，合議庭也相對固定，這引起了傳統(tǒng)的分案制度帶來一些變化。在有的法院或?qū)徟胁块T，庭長不再直接指定承辦人，而是將案件指定給某個(gè)合議庭，再由合議庭的審判長指定承辦人。在調(diào)查中，對現(xiàn)在采取的分案方式，有95份選擇“立案庭將案件移送到各業(yè)務(wù)庭，由庭長指定承辦人”的占86％；有16份選擇“立案庭將案件移送到各業(yè)務(wù)庭，由庭長指定合議庭，再由合議庭的審判長指定承辦人”，占14％(見圖5)。
3 傳統(tǒng)分案制度受人為因素干擾較大。盡管傳統(tǒng)分案制度總體上運(yùn)行正常，但由于缺乏客觀的分案規(guī)則，總會有人試圖在分案環(huán)節(jié)施加影響，以便達(dá)到將案件交給“信得過”的法官審理的目的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，對于“有無人員在立案前或后明示或暗示過請你辦理某個(gè)案件”這一問題，選擇“有”的16份，占14％；選擇“有，但極少”的32份，占29％；選擇“從未有過”的63份，占57％(見圖6)。
對于“你在指定承辦人時(shí)，有無人員要求你將某個(gè)案件指定給某人審理”這一問題，選擇“有”的2份，占4％；選擇“有，但極少”的18份，占37％；選擇“從未有過”的29份，占59％(見圖7)。雖然這些人最終不一定能如愿以償，但也表明傳統(tǒng)的分案方式容易受到外界因素的干擾。
4 審判人員對分案制度改革的態(tài)度較為消極。按照大陸法系國家的“法定法官”原則，法官的審判權(quán)由法律賦予并且不能隨意褫奪。但長期以來，多數(shù)法院并未認(rèn)識到分案制度對案件管理的重要意義，只是從宏觀的層面考慮法官獲得審判權(quán)的途徑，而忽視了法官如何取得對具體個(gè)案的審判權(quán)這一微觀層面，法官們亦很少反思現(xiàn)行的分案模式是否合理，聽由行政領(lǐng)導(dǎo)分配案件的制度與周圍環(huán)境的高度統(tǒng)一導(dǎo)致大家習(xí)慣性地漠視問題的存在。因此，雖然如何獲得對案件的審判權(quán)事關(guān)法官切身權(quán)益，但多數(shù)法官對分案制度改革卻缺乏熱情。在調(diào)查中，對于“你認(rèn)為對現(xiàn)行分案制度進(jìn)行改革有無必要”這一問題，選擇“有必要”僅40份，占38％；選擇“無所謂”的達(dá)52份，占50％，選擇“沒有必要”的13份，占12％(見圖8)。
在改革方式的選擇上，法官們也表現(xiàn)得比較保守。調(diào)查結(jié)果顯示，對“如果進(jìn)行分案制度改革，你認(rèn)為當(dāng)前最適宜采取的方式”這一問題，同意“繼續(xù)采取指定分案方式，但應(yīng)規(guī)范行使”的有49份，占44.5％；同意采取隨機(jī)分案方式的共57份，占51.8％(其中選擇“完全由立案庭隨機(jī)分案”的有15份，占26.3％；選擇“由立案庭隨機(jī)分案，但庭長有權(quán)在特定情形下調(diào)整”的有27份，占47.4％；選擇“由立案庭隨機(jī)分案，承辦人可申請立案庭調(diào)整”的有15份，占26.3％)；同意采取“其他方式”的有4份，占3.6％(見圖9)。
(二)傳統(tǒng)分案制度之弊端
誠然，傳統(tǒng)的分案方式具有高效、靈活的特點(diǎn)，能充分兼顧案件類型、案件復(fù)雜程度、審判人員辦案能力等各種因素，與當(dāng)前我國法院的內(nèi)部管理體制也是相適應(yīng)的，但由于這種方式缺乏可以約束庭長分配權(quán)的客觀規(guī)則，分配的過程實(shí)質(zhì)上僅是由絕對掌握分案權(quán)的庭長根據(jù)主觀意志最終給出一個(gè)結(jié)果而已，因此也就難免產(chǎn)生種種弊端。
首先，這種分案方式助長了“人情案”、“關(guān)系
案”的發(fā)生。雖然庭長在分案時(shí)也要考慮一些客觀因素，但他幾乎不可能一成不變地遵守約定，即使是最公正的庭長也不會覺得通常的分配標(biāo)準(zhǔn)是不可違背的。分案是庭長履行的一項(xiàng)重要管理職責(zé)，為了更好地實(shí)現(xiàn)管理，他至少會對自己認(rèn)為不適宜某個(gè)法官審理的案件在循常例應(yīng)該分給這個(gè)法官時(shí)進(jìn)行調(diào)劑。何況庭長總是不斷面臨著外界對規(guī)則的變通要求，由于這種分配方式?jīng)]有嚴(yán)格的強(qiáng)制性，他也難以抵御領(lǐng)導(dǎo)、同事或其他熟人的外來干擾，這是人治模式無法治愈的頑癥。這種分案過程中的任意性缺陷為外界人為因素滲透到法院來，并通過分案環(huán)節(jié)影響公正審判留下了可乘之機(jī)。尤其在我們這個(gè)司法公信力還十分脆弱的社會，隱蔽而任意的分案模式無疑會增加當(dāng)事人對司法公正的疑慮。
其次，這種分案方式也不能滿足法官自身對公平的要求。因?yàn)榘讣偸怯胁顒e的，無論庭長采用何種方式分配，即使數(shù)量上平衡了，但案件的難易繁簡也意味著法官工作量的區(qū)別，所以庭長個(gè)人作的決定幾乎不可能令所有人滿意，法官即便不“妄自猜測”庭長的公正性，也可能因?yàn)榉值诫y案而向庭長抱怨，審判長分享分案權(quán)后更加重了這種不滿。當(dāng)然，我們不可能保證法官的審判任務(wù)絕對均等，但至少應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)使法官在受領(lǐng)審判任務(wù)機(jī)會上保持公平的制度，以消除法官對工作負(fù)擔(dān)是否平衡的疑慮，而這正是羅爾斯所述的“純粹的程序正義”發(fā)揮作用的地方。
最后，此種分案方式令行政職能僭越了司法管理的主導(dǎo)地位，進(jìn)而影響審判獨(dú)立在法院內(nèi)部的實(shí)現(xiàn)。庭長們通常會將分配案件作為控制和影響法官的最重要的手段。此處需明確一個(gè)前提，即中國的法官絕大多數(shù)是有辦案需求的。因?yàn)槲覈姆ü俨o身份所自然攜帶的足夠權(quán)威，因而法官只有通過辦案方能顯示出一種能人或有權(quán)人的優(yōu)越感，才能得到社會的認(rèn)可；何況辦案數(shù)量也一直是我們考核法官的重要指標(biāo)。既然有這種需求，而權(quán)威產(chǎn)生的重要資源又掌握在庭長手中，這就形成了一個(gè)可茲交易的空間，法官試圖通過服從庭長而在分案時(shí)處于有利位置，庭長也可以憑這種權(quán)力的運(yùn)作，形成對法官的掌控。這種隱藏而重大的影響力使得法官在審理案件時(shí)不得不考慮庭長的心思。因而在增強(qiáng)庭長對庭內(nèi)法官管理能力的同時(shí)，也削弱了法官審判的獨(dú)立性。沒有了分案權(quán)，庭長的控制力無疑會降低，因此在調(diào)研過程中，多數(shù)庭長對分案制度改革的態(tài)度趨向消極。
二、對域外分案制度的考察
英美法系國家的法院向來比較重視案件管理，近年來對案件分配制度的改革方向是強(qiáng)化法官對訴訟進(jìn)程的管理和控制。美國、英國、加拿大和澳大利亞等國有著相似的案件分配制度，傳統(tǒng)上都實(shí)行所謂“總清單制度”，所有案件在受理后并不分配給一個(gè)固定的法官，而是先分配到一個(gè)中央庫中，之后，這些案件按要求以及程序中的每一個(gè)步驟，在法官的面前列出，然后退回位于事件之間的中央庫。通常來說，案件分配給當(dāng)天有時(shí)間的法官，并且只能在事出偶然的情況下多列出一次。案件可以隨機(jī)分配給任何有時(shí)間的法官或者按專業(yè)知識分配。但后來，人們意識到這種案件分配模式必然導(dǎo)致訴訟的遲延，因?yàn)閹缀趺總€(gè)程序的法官都要重復(fù)花時(shí)間了解已進(jìn)行的訴訟程序；因此，這些國家開始采用新的“個(gè)人訴訟事件表制度”。該制度的實(shí)質(zhì)就是每一位法官負(fù)責(zé)從開始到結(jié)束管理各自的案件清單，目的是為了推動(dòng)更積極和有效的案件管理，以便簡化程序、鼓勵(lì)盡快解決和更有效率地處理案件。這一制度是建立在向各法官隨機(jī)分配案件的基礎(chǔ)上的，法官負(fù)責(zé)自始至終管理案件，法官有權(quán)提出自己出于工作壓力不能進(jìn)行審理，但是，不能僅僅出于自己不愿意審理的原因而退出。
大陸法系國家普遍實(shí)行“法定法官”(Gesetzli-cher Richter)原則。德國法院總是在每年年終時(shí)由一個(gè)經(jīng)過全院法官秘密選出的法官委員會來確定每個(gè)法官來年受理案件的類型。每個(gè)法院的工作安排都體現(xiàn)在一個(gè)被稱為《工作分配計(jì)劃》的文件之中，其中列出每一分庭的法官名單以及分配給該分庭的案件類型。《工作分配計(jì)劃》由專門的官員負(fù)責(zé)執(zhí)行，這個(gè)官員指定某一案件將被分配到哪一分庭。每一案件都有一個(gè)代表具體審理分庭的編號，然后這宗案件的全部文件被送達(dá)指定審理分庭的庭長。如果發(fā)生錯(cuò)分的情況，則有相應(yīng)的程序進(jìn)行糾正。
在法國，不論是普通法院系統(tǒng)還是行政法院系統(tǒng)，院長及各分庭庭長在案件分配方面都扮演著重要的角色。例如高級初審法院院長有權(quán)將案件分配給獨(dú)議庭審理，此外，經(jīng)訴訟方要求或者院長認(rèn)為比較合理，已經(jīng)分配給獨(dú)議庭審理的案件可以轉(zhuǎn)交給由3名法官組成的合議庭審理；最高上訴法院院長負(fù)責(zé)將法官分配到不同的分庭，決定每一分庭的權(quán)利，各分庭庭長則負(fù)責(zé)主持其主管分庭的司法程序，并負(fù)責(zé)將案件卷宗分發(fā)給手下的法官；國家行政法院司法分庭的庭長不僅負(fù)責(zé)將案件分配給各支分庭，而且還具有決定延期審判等單獨(dú)行使的權(quán)力。
我國臺灣地區(qū)的民事訴訟過去一直貫徹法定法官原則。原則上，所有的民事案件都按照法院預(yù)先確定的規(guī)則，通過電腦抽簽分案的方式將案件分配給具體的法官受理(在臺灣地區(qū)“高等法院”，某些案件可以不經(jīng)抽簽而直接按照收案順序分案)。
我國澳門特別行政區(qū)《民事訴訟法》規(guī)定，分發(fā)的目的是遵循平均和隨機(jī)的原則分配法院工作，案件的相關(guān)文件在經(jīng)過分類編號后以抽簽的方式隨機(jī)分配，并將分配結(jié)果登記并公布。
通過上述考察，我們可以發(fā)現(xiàn)不同法系的國家和地區(qū)分案制度的區(qū)別很大，而且由于法律制度和傳統(tǒng)法律文化的巨大差異。這些分案模式本身對我們并無直接的借鑒意義，但這些國家和地區(qū)無不為看似簡單的案件分配設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的程序，將其作為確保司法公正和審判獨(dú)立的重要手段，這種對分案制度意義的認(rèn)識是值得深入思考的。
三、對分案制度改革方向的思量
進(jìn)行分案制度改革的目的，是克服傳統(tǒng)指定分案模式的弊端，盡量減少人為因素對審判過程的滲透以確保司法公正，那么，總體的改革方向當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)分案方式的隨機(jī)化，但在目前的司法構(gòu)架下，筆者以為，還須將更多的因素納入視線之中進(jìn)行考量。
隨機(jī)分案并不能從根本上防止司法不公。單從防止分案過程中出現(xiàn)“人情案”、“關(guān)系案”的角度考慮，采取隨機(jī)化的分案方式的確能夠起到保障“外觀公正”的作用，可以在一定程度上消除當(dāng)事人的疑慮。但若刻意將隨機(jī)分案的設(shè)計(jì)拔高，讓它承擔(dān)防止司法不公的主要任務(wù)，則似乎賦予的期望值過高，不僅令其難堪重負(fù)，甚或成為法院的一廂情愿。事實(shí)上，在構(gòu)建司法公正的體系中，隨機(jī)分案方式主要的功能只是提供一個(gè)更為公正的外觀，即確保形象公正，以盡可能消除公眾的猜疑，但并不能從根本上防止司法不公。在這一問題上我們一定要有一個(gè)正確的指導(dǎo)理念。
一個(gè)不容回避的問題是：由于長期以來我國法官的職業(yè)準(zhǔn)入門檻太低，導(dǎo)致法官的素質(zhì)參差不齊，有的法官只能辦一些較為簡單的案件，而無力
辦理復(fù)雜案件。實(shí)行隨機(jī)分案后，一些案件便可能分配到無法勝任的法官手里，那么審判的質(zhì)量和效率如何保證?這種問題在法治完善的國家?guī)缀跏遣淮嬖诘模驗(yàn)榉ü贉?zhǔn)入的門檻很高，基本上很少有法官辦不了的案件，但在中國這卻是一個(gè)長期無法改變的國情。另一個(gè)問題是，在我國，法官辦案必須“追求法律效果與社會效果的統(tǒng)一”，而一些特定的案件由某些法官承辦效果可能不太理想。譬如，讓一位20來歲的未婚法官去審理一對60多歲老夫婦的離婚案件，雖然法律問題對這位年輕法官而言沒有任何障礙，但案件處理的社會效果如何就多少有點(diǎn)令人擔(dān)心，而這是隨機(jī)分案無法解決的。
效率問題也是我們必須考慮的。案件有難易繁簡之分，案件審理過程中會出現(xiàn)不同的情況，法官辦案的節(jié)奏也有快慢，各種因素決定了法官們審理案件不可能做到“齊頭并進(jìn)”。在指定分案的模式下，庭長們通常會考慮各個(gè)法官在手案件的存量和辦案進(jìn)度分配案件，并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以提高全庭整體的審判效率，保持審判人員之間工作量的總體均衡。隨機(jī)分案則通常是在審判人員之間進(jìn)行輪序分案，缺乏靈活性，對積案較多的法官，案件仍會不停地分過來；對積案少的法官，又可能無法及時(shí)分到案件，從而導(dǎo)致審判人員之間忙閑不均，這也會在整體上降低了司法效率。所以，在審判人員之間積存的案件數(shù)量相差較大時(shí)，有必要以指定的方式改變隨機(jī)分案的結(jié)果，對案件承辦人進(jìn)行調(diào)整。
再有，我們須注意“案件分配應(yīng)與法院資源配置保持平衡”。例如，原本可以合并審理的案件，若拘泥于隨機(jī)分案方式則可能由不同的法官審理，這顯然是一種司法資源的浪費(fèi)。此外，我們必須承認(rèn)各個(gè)法官之間肯定存在差別，無論是整體業(yè)務(wù)素質(zhì)還是業(yè)務(wù)的專精領(lǐng)域都會有所差別，如果不正確利用這種差別也會造成資源的浪費(fèi)。人的精力畢竟有限，每個(gè)法官都不大可能成為浩如煙海的法律的全能專家，只可能在一個(gè)或幾個(gè)小的領(lǐng)域內(nèi)相對更精通，當(dāng)他所精通的領(lǐng)域恰恰是大多數(shù)其他法官所不擅長的時(shí)，將這類案件分配給他是合適的，這會有助于效率的提高，所以專業(yè)化的分配應(yīng)當(dāng)作為隨機(jī)分配的有益補(bǔ)充。這種方式是許多西方發(fā)達(dá)國家共同的選擇，我國也有很多法院將特定類型的案件指定由專人或?qū)ｉT審判組織審理，并作為培養(yǎng)專業(yè)人才的一個(gè)途徑或法院的工作特色。但我們必須注意要在更大的法官范圍內(nèi)擴(kuò)大專家名單，若專家是準(zhǔn)一的，此種狀況長期持續(xù)將對司法公正和資源的公平分配產(chǎn)生潛在的威脅，而且，這種指定須控制在必要的范圍內(nèi)，如果不是明顯會對多數(shù)法官造成困難的案件不應(yīng)指定專家法官。
最后，庭長通過行政手段進(jìn)行分案管理也并非一無是處。在實(shí)踐中，人們已經(jīng)充分認(rèn)識到不能忽視行政手段在分案管理中的作用，即使在英美法系國家的司法改革中，人們也認(rèn)為：“案件流程管理機(jī)制的關(guān)鍵在于法院首席法官和行政主管的支持和參與。”在美國，州低級法院首席法官的一項(xiàng)重要職責(zé)便是“負(fù)責(zé)將案件分配給恰當(dāng)?shù)姆ㄍセ蚍ü佟！被谖覀兊膫鹘y(tǒng)和司法體制的整體現(xiàn)狀，通過行政化的手段可以使分案制度的意義得到更大的延伸。事實(shí)上，即便實(shí)行隨機(jī)分案的法院也依舊選擇了運(yùn)用行政手段管理案件分配的過程，只是換了個(gè)方式，因?yàn)榉值冒讣慕Y(jié)果最終會通過行政運(yùn)作，表現(xiàn)為法官年底獎(jiǎng)金的多少、能力的風(fēng)向標(biāo)以及職務(wù)遷升等籌碼。
綜合分析上述因素，筆者的結(jié)論是：在當(dāng)前的國情下，分案制度改革的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)兼顧公正、效率和秩序，程序的設(shè)計(jì)既要約束分案主體以防止恣意，又要合理平衡法官的工作負(fù)擔(dān)并促進(jìn)審判效率的提高，同時(shí)必須符合現(xiàn)行司法環(huán)境的要求。總體方案應(yīng)當(dāng)是建立以隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的分案模式，即原則上，案件按照隨機(jī)的原則分配，但在特定情形下，可以對隨機(jī)分配的結(jié)果進(jìn)行變更，仍通過指定分配確定案件承辦人。
四、分案制度改革方案的設(shè)計(jì)
(一)是否對法官進(jìn)行分類管理的問題
為了解決分案制度改革中面臨的部分法官素質(zhì)不高的問題，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以在案件繁簡分流的基礎(chǔ)上對法官實(shí)行分類管理：一部分法官只審理簡單案件，一部分法官專門審理復(fù)雜案件。筆者認(rèn)為，法官的分類管理是一種趨勢，亦贊同在具備相應(yīng)條件時(shí)予以引入，但就目前總體的形勢而言，實(shí)行法官分類管理的條件還不成熟：第一，對法官進(jìn)行分類管理勢必牽涉到法院人事管理體制改革，而現(xiàn)在進(jìn)行體制方面的改革不僅阻力較大，也缺少必要的法律支撐。第二，在當(dāng)前環(huán)境下，法官的待遇不會有大的提高，法官的收入也主要是依行政級別而不是工作崗位來體現(xiàn)差異，那么辦理復(fù)雜案件的法官付出的心血更多，承受著更大的壓力和負(fù)擔(dān)，獲得的卻與審理簡單案件的法官相差無幾甚至更少，這肯定是不公平的。筆者在走訪過程中。不少法官對此就頗有微詞。第三，案件的繁簡難易是相對的，要準(zhǔn)確進(jìn)行劃分非常困難，在司法實(shí)踐中，“1元錢官司”審理了幾年的也并不鮮見。第四，如何對法官分類目前也缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。例如前面提及的，理論水平很高的年輕法官能夠?qū)徖韽?fù)雜的侵權(quán)糾紛，卻可能處理不好簡單的離婚案件，那么對這位法官當(dāng)歸入哪一類管理?第五，在無法大量淘汰的前提下，盡力提高法官的整體素質(zhì)恐怕比區(qū)分法官的優(yōu)劣更為重要。假若對法官分類管理，能力較高的法官總審理較復(fù)雜的案件，能力較低的法官始終辦理簡單的案件，將人為地進(jìn)一步拉大法官之間水平的差異。
筆者認(rèn)為，目前解決法官水平參差不齊問題的理想途徑是有限制的指定分案。部分法官確實(shí)無力承辦復(fù)雜案件的，可以通過庭長以指定分案的方式進(jìn)行調(diào)整，前提是該法官必須向庭長提出書面申請并且申請書要?dú)w人卷宗，同時(shí)在案件數(shù)量上要設(shè)定限制，超過此限制將進(jìn)行離崗培訓(xùn)。相信絕大多數(shù)法官寧可想方設(shè)法提高自己能力也不愿頻繁要求庭長更換承辦人。而且，如果真有法官總以自己無力審理為由申請重新分案，就已表明他無力勝任法官職位，淘汰他不僅理所當(dāng)然，還有事實(shí)依據(jù)。
(二)具體規(guī)則的設(shè)想
首先，要合理配置分案職責(zé)。應(yīng)當(dāng)有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ藖斫M織實(shí)施案件的分配，并確保制度得到嚴(yán)格的遵守。在我國現(xiàn)有“立審分離”的結(jié)構(gòu)下，由立案庭統(tǒng)一按照隨機(jī)原則分配案件是完全可行的，并且可以保證效率，若交給各個(gè)庭長組織實(shí)施，會增加監(jiān)督的難度和管理的成本。特定情形下的指定分案職責(zé)則仍然應(yīng)由各業(yè)務(wù)庭的庭長保留，因?yàn)橥ラL最了解各個(gè)業(yè)務(wù)庭的情況，而且如若將指定分案的職能也交給立案庭，會導(dǎo)致權(quán)力過分集中，容易滋生新的問題。在調(diào)研中，這種改革方式亦得到多數(shù)支持實(shí)行隨機(jī)分案的法官認(rèn)可。需要特別注意的是，依分案程序公正之要求，院長、庭長也不得有意選擇案件辦理，院長、庭長審理案件原則上仍隨機(jī)確定，確因履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)之需而選擇某一案件審理的，必須書面說明理由并附卷，且案件限于重大、疑難復(fù)雜或有典型意義者，以防在分案上搞特殊化，影響分案制度整體上的公正。當(dāng)然，
我們還要加強(qiáng)對隨機(jī)分案過程操作者的監(jiān)督，比如定期統(tǒng)計(jì)公布各人分得案件的數(shù)值和組成，以監(jiān)督分配是否嚴(yán)格依照規(guī)則進(jìn)行。
其次，要實(shí)現(xiàn)分案方式的隨機(jī)化。法院可以通過分析本院各類崗位人均收結(jié)案水平來確定每個(gè)法官的基本辦案指標(biāo)，同一崗位同一指標(biāo)，同一崗位的法官按姓氏筆劃排序后進(jìn)行論序分案，并且案件應(yīng)優(yōu)先分配給辦案指標(biāo)高的法官。考慮到庭長需要履行其他行政管理職能，為合理減少其審判任務(wù)，庭長的辦案指標(biāo)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低。立案庭首先應(yīng)當(dāng)確定待分配的案件應(yīng)由哪個(gè)業(yè)務(wù)庭審理，然后將該業(yè)務(wù)庭待分配的所有案件依立案案號重新順序編號，每一編號對應(yīng)一個(gè)案件，再從編號中以抽簽的方法隨機(jī)確定法官將要承辦的案件。確定承辦人后由各庭內(nèi)勤領(lǐng)取案件材料，并交庭長分發(fā)給各承辦人。為防止立案人員有意將某一案件推遲立案以達(dá)到將該案分配給特定人員的問題發(fā)生，應(yīng)規(guī)定立案人員在接收材料時(shí)必須在專門的登記簿上記載接收時(shí)間(要準(zhǔn)確到分)，立案案號必須根據(jù)接收材料的先后順序編號，且立案人員與分案人員不能是同一人。條件許可的情況下，以確定的電腦程序來自動(dòng)完成上述隨機(jī)的分配過程效果會更好，因?yàn)樵诜乐刮璞追矫妫瑱C(jī)械的電腦永遠(yuǎn)比人腦更值得信賴。可以考慮與軟件公司合作，通過對目前使用的“法院綜合信息系統(tǒng)”進(jìn)行改造的方法實(shí)現(xiàn)隨機(jī)分案的自動(dòng)化。筆者建議由最高法院統(tǒng)一組織開發(fā)電腦隨機(jī)分配程序，要求全國法院統(tǒng)一安裝使用，這樣成本將會大大降低，絕大多數(shù)法院都會有能力實(shí)施新的分案制度。
最后，特定情形下仍應(yīng)采取指定分案方式。在下述情形下，庭長可以對隨機(jī)分案的結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，另行指定承辦人，但庭長須書面敘明理由并附卷以備查：1 審判人員之間積存的案件數(shù)量相差較大且影響到全庭的審判效率，具體標(biāo)準(zhǔn)可由各個(gè)法院根據(jù)收案數(shù)量等實(shí)際情況自行確定；2 特定類型的案件需由專人或?qū)ｉT審判組織審理，具體的案件類型及人員名單由各法院自行確定并在本院進(jìn)行公示；3 依法應(yīng)當(dāng)或者可以合并審理的案件；4 兩個(gè)以上的案件相互之間存在牽連關(guān)系，指定給一人審理更能保證公正與效率的。基于下述原因，審判人員可以向庭長書面申請更換承辦人，是否同意由庭長審查決定：1 案件疑難復(fù)雜，本人難以勝任；2 案件由本人審理可能影響實(shí)際效果且確有正當(dāng)理由；3 本人依據(jù)法律及有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)回避。對于前述第一、二種原因申請更換承辦人的案件數(shù)量必須有所限制。為保證案件流程管理信息的準(zhǔn)確，通過指定方式變更后的分案結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)立案庭備案。
1會計(jì)委派制述評
會計(jì)委派制并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義,一般是指由政府有關(guān)部門,包括財(cái)政部門、國有資產(chǎn)管理部門和經(jīng)貿(mào)委等部門,向社會公開招聘會計(jì)主管、財(cái)會機(jī)制負(fù)責(zé)人和一般會計(jì)人員,經(jīng)考核錄用后,派到需要進(jìn)行監(jiān)控的單位從事財(cái)務(wù)會計(jì)工作。這一制度時(shí)下正在不少地區(qū)積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內(nèi)推廣。從我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略來看,“會計(jì)委派制”不是我國會計(jì)人員管理體制改革的主流價(jià)值取向,因?yàn)樗嬖谝韵氯毕?
1.1會計(jì)委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求[1]
建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價(jià)值取向,獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求。現(xiàn)代企業(yè)依靠獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)具有了“獨(dú)立的人格”。這種“獨(dú)立的人格”使現(xiàn)代企業(yè)不服從行政權(quán)威,而服從于市場權(quán)威,使現(xiàn)代企業(yè)對行政命令產(chǎn)生了“抗逆機(jī)制”,以維護(hù)單位和投資者的合法權(quán)益,進(jìn)而在現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部形成了一套客觀、有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。現(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實(shí)體。因此,不能將產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部管理需要,服務(wù)于企業(yè)管理,企業(yè)有機(jī)組成部分之一的職能機(jī)構(gòu)———企業(yè)會計(jì)與會計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出去。會計(jì)委派制割裂了會計(jì)與企業(yè)之間天然的血緣關(guān)系,與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容,是會計(jì)委派制最根本的缺陷。
1.2會計(jì)委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一關(guān)系,將會計(jì)人員置于“兩難”的尷尬的境地
衡量一種企業(yè)制度是否是現(xiàn)代企業(yè)制度,是否符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,關(guān)鍵的一點(diǎn)是看這種企業(yè)制度是否體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制責(zé)任與權(quán)利相統(tǒng)一的本質(zhì)要求。現(xiàn)代企業(yè)管理的一般原則認(rèn)為:一個(gè)人或組織不能接受來自于兩個(gè)以上的命令來源。因此,會計(jì)委派制能夠?qū)崿F(xiàn)的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制能夠協(xié)調(diào)一致,形成事實(shí)上的一個(gè)命令源。會計(jì)委派制一方面意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動(dòng)力結(jié)構(gòu)基本內(nèi)傾化。權(quán)力結(jié)構(gòu)和動(dòng)力結(jié)構(gòu)的脫節(jié),導(dǎo)致了企業(yè)會計(jì)人員責(zé)任與權(quán)利的脫節(jié),在現(xiàn)代企業(yè)制度下,企業(yè)與國家在利益分配、目標(biāo)、管理等諸多方面存在矛盾,當(dāng)國家與企業(yè)存在矛盾時(shí),委派的會計(jì)人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業(yè)又與會計(jì)委派制的初衷相悖,會計(jì)人員必將處于兩難境地。
1.3會計(jì)委派制與《會計(jì)法》立法宗旨相悖,是對會計(jì)監(jiān)督的誤解
提出會計(jì)委派制的一個(gè)重要原因是會計(jì)監(jiān)督乏力導(dǎo)致會計(jì)信息失真嚴(yán)重。根據(jù)《會計(jì)法》,企業(yè)內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式,主要是衡量和評價(jià)企業(yè)內(nèi)部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督的成敗并不取決于會計(jì)本身,而取決于決策機(jī)構(gòu)對會計(jì)的認(rèn)識程度、利用程度和信任程度,取決于決策機(jī)構(gòu)對會計(jì)合理化建議的采用率。根據(jù)《會計(jì)法》,我國會計(jì)監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機(jī)關(guān)對違法會計(jì)案件的判決來維護(hù)法律的尊嚴(yán),保證會計(jì)行為依法進(jìn)行。如對“瓊民源”聘用的會計(jì)班文紹提供虛假財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)通過服務(wù)和支持等方式約束規(guī)范會計(jì)行為,這主要體現(xiàn)在對注冊會計(jì)師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計(jì)職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務(wù)活動(dòng)來矯正會計(jì)行為,從而起到維護(hù)會計(jì)秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會計(jì)師和會計(jì)師事務(wù)所。單位內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督主要是指會計(jì)機(jī)構(gòu)和會計(jì)工作在單位“管理層”的授權(quán)下,對單位的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督控制,對授權(quán)“管理層”負(fù)責(zé)。《會計(jì)法》突出了內(nèi)部控制的要求,體現(xiàn)了單位負(fù)責(zé)人對法律負(fù)責(zé)、單位其他人員對單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的立法基本精神。形成我國目前會計(jì)監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督承擔(dān)了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責(zé),這是一種“錯(cuò)位監(jiān)督”,這種“錯(cuò)位監(jiān)督”是使會計(jì)人員處于兩難境地的根源。為強(qiáng)化會計(jì)監(jiān)督力度進(jìn)行會計(jì)委派是對《會計(jì)法》會計(jì)監(jiān)督體系的誤解,沒有抓住問題的關(guān)鍵和本質(zhì)。只是一種權(quán)宜之計(jì),而非定國安邦的長久戰(zhàn)略之策。
1.4會計(jì)委派制實(shí)際操作問題
1.4.1企業(yè)會計(jì)人員的身份問題
會計(jì)委派制意味著會計(jì)機(jī)構(gòu)中的負(fù)責(zé)人、主管會計(jì)和會計(jì)人員不再屬于企業(yè),而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財(cái)會人員就由企業(yè)的“內(nèi)當(dāng)家”變成了企業(yè)的“外管家”,其工作范疇屬企業(yè)財(cái)務(wù),身份卻變成了準(zhǔn)國家干部或委派的監(jiān)督人員。實(shí)際工作中,企業(yè)的高層管理人員(諸如董事、監(jiān)事、經(jīng)理)必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業(yè)管理人員“同流合污”,要么被架空,認(rèn)認(rèn)真真做假賬。
1.4.2委派人員的工資福利等待遇問題
企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有好壞之分,則其所屬的會計(jì)人員待遇也應(yīng)有差異。如果委派人員按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,則原經(jīng)濟(jì)效益好的會計(jì)人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預(yù)算,統(tǒng)一收取,勢必倒退回到以財(cái)政代替財(cái)務(wù)的尷尬境地。若要以行政手段強(qiáng)制“均貧富”,按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則委派會計(jì)人員勢必吃“大鍋飯”,無法體現(xiàn)“效率優(yōu)先,兼顧公平”的市場分配原則。
1.4.3機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大的問題
會計(jì)委派制后,財(cái)政部門對會計(jì)工作管理變?yōu)橹苯庸芾?會計(jì)人員的考核、提拔、培訓(xùn)、交流、資格認(rèn)證等都需要有專門的班子和人員負(fù)責(zé),原財(cái)政部門下屬的會計(jì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念。
1.4.4委派會計(jì)人員業(yè)績考核和考評問題
委派會計(jì)人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計(jì)局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計(jì)人員如何獎(jiǎng)懲等問題,很難確定科學(xué)的方法與措施。
1.5會計(jì)委派制忽略了以注冊會計(jì)師為主體的社會監(jiān)督體系的作用
現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊會計(jì)師為主體的社會會計(jì)監(jiān)控服務(wù)體系。注冊會計(jì)師作為市場經(jīng)濟(jì)條件下不拿薪水的“經(jīng)濟(jì)警察”發(fā)揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進(jìn)一步提高我國國有企業(yè)會計(jì)報(bào)表質(zhì)量,加強(qiáng)注冊會計(jì)師的作用,財(cái)政部制定了《國有企業(yè)年度會計(jì)報(bào)表注冊會計(jì)師審計(jì)暫行辦法》,企業(yè)1998年的年度會計(jì)報(bào)表不再實(shí)行財(cái)政審批制度,實(shí)行注冊會計(jì)師審計(jì)制度。[3]
1.6會計(jì)委派制與轉(zhuǎn)變政府職能相矛盾
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府對經(jīng)濟(jì)的管理由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變,國務(wù)院決定取消在全國范圍內(nèi)連續(xù)開展13年的財(cái)稅物價(jià)大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財(cái)政部紀(jì)檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財(cái)政監(jiān)督,而是調(diào)整財(cái)政監(jiān)督的方式,更好地履行財(cái)政監(jiān)督職能。”[4]有些人認(rèn)為強(qiáng)化政府管理職能就應(yīng)對會計(jì)人員進(jìn)行委派是錯(cuò)誤認(rèn)識。市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府對會計(jì)的管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理(主要是通過制定會計(jì)法規(guī),頒布會計(jì)準(zhǔn)則;通過對注冊會計(jì)師獨(dú)立審計(jì)的支持與約束;對會計(jì)案件的審判等手段來完成。)
1.7“會計(jì)委派制”存在的其它問題
1)割裂了會計(jì)核算和會計(jì)監(jiān)督兩項(xiàng)基本職能的內(nèi)在關(guān)系:會計(jì)的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據(jù);反之,沒有控制,核算就沒有真實(shí)性。
2)為加強(qiáng)會計(jì)監(jiān)督對會計(jì)人員進(jìn)行委派,那么,為加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督是否需要對統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行委派呢?為加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督是否需要對廠長、經(jīng)理們進(jìn)行委派呢?
3)會計(jì)委派制缺乏法律依據(jù),與《公司法》等法律矛盾。
4)與國際慣例不協(xié)調(diào),其他國家政府沒有介入對企業(yè)會計(jì)人員的管理,會計(jì)人員的聘用、職務(wù)、待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]
誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計(jì)人員委派制”既是理論問題,又是實(shí)踐問題。它的提出和實(shí)踐是受一定環(huán)境因素制約,不能全盤否定,更不能認(rèn)為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認(rèn)為,“會計(jì)人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位和企業(yè)集團(tuán)對下屬企業(yè),不適用于現(xiàn)代企業(yè)制度的代表———股份有限公司和有限責(zé)任公司以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)。
值得指出的是:向國有企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān),根據(jù)《公司法》等相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)屬于投資者委派監(jiān)事,屬于公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會范疇,不應(yīng)屬于委派會計(jì)人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關(guān)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的問題將在審計(jì)運(yùn)行機(jī)制中進(jìn)行研究。
綜上所述,會計(jì)委派制是高風(fēng)險(xiǎn)的改革方案,不符合我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo),與建立現(xiàn)代企業(yè)制度背道而馳,不應(yīng)成為會計(jì)人員管理體制改革的主流目標(biāo),我國會計(jì)人員管理體制必須從我國國情出發(fā),根據(jù)《會計(jì)法》的立法宗旨,建立有中國特色并與我國經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的“立法主導(dǎo)型”會計(jì)人員管理體制。
2“立法主導(dǎo)型”會計(jì)人員管理體制運(yùn)行機(jī)制新模式
“立法主導(dǎo)型”會計(jì)人員管理體制主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:
2.1宏觀措施國務(wù)院財(cái)政部門與其它部門運(yùn)用立法手段,通過頒布實(shí)施統(tǒng)一會計(jì)制度和會計(jì)準(zhǔn)則體系,認(rèn)定會計(jì)人員從業(yè)資格等,政府部門與會計(jì)職業(yè)團(tuán)體相結(jié)合的宏觀會計(jì)運(yùn)行機(jī)制。《
會計(jì)法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院財(cái)政部門主管全國的會計(jì)工作。”明確了全國會計(jì)工作的主管部門是國務(wù)院財(cái)政部門。財(cái)政部門主管會計(jì)工作的手段在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)是以間接管理為主的“立法主導(dǎo)型”模式。在這種模式下,國務(wù)院財(cái)政部會計(jì)司的主要職責(zé)是:
1)負(fù)責(zé)制訂、完善國家統(tǒng)一的會計(jì)制度和會計(jì)準(zhǔn)則體系,為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下會計(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行創(chuàng)造條件。《會計(jì)法》第八條規(guī)定:“國家實(shí)行統(tǒng)一的會計(jì)制度。”實(shí)行統(tǒng)一會計(jì)制度有利于提高會計(jì)信息的可比性,而且按統(tǒng)一會計(jì)制度進(jìn)行企業(yè)會計(jì)核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業(yè);會計(jì)準(zhǔn)則體系是按會計(jì)要素、分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)制定,對某個(gè)會計(jì)要素或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)所涉及的定義、特征、確認(rèn)、計(jì)量和披露等進(jìn)行闡述,主要適用于會計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜,經(jīng)營規(guī)模較大,股票上市交易的股份有限公司。“似應(yīng)考慮上市公司采用會計(jì)準(zhǔn)則形式,中小企業(yè)采用會計(jì)制度形式;”[7]
2)積極與立法部門合作,完善會計(jì)法律、法規(guī)體系。社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟(jì),為此必須加快會計(jì)法律、法規(guī)的制定和完善。國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)為會計(jì)法律、法規(guī)以及相關(guān)法律法規(guī)(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計(jì)法實(shí)施細(xì)則》等)涉及會計(jì)內(nèi)容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計(jì)工作和會計(jì)信息披露加以制約和規(guī)范,強(qiáng)化對會計(jì)工作的宏觀指導(dǎo),依法懲處違法行為,為會計(jì)行業(yè)的發(fā)展提供服務(wù);
3)負(fù)責(zé)我國會計(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性研究,預(yù)測我國會計(jì)發(fā)展的前景和趨勢,及時(shí)、合理地制訂、完善統(tǒng)一會計(jì)制度和會計(jì)準(zhǔn)則體系,盡快解決我國會計(jì)研究中理論與實(shí)踐脫節(jié)的矛盾問題;
4)負(fù)責(zé)國際會計(jì)發(fā)展趨勢及對策研究,將我國會計(jì)與國際會計(jì)的發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來,協(xié)調(diào)好我國會計(jì)的本國化與國際化,為加入“WTO”后,我國企業(yè)和會計(jì)行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。以注冊會計(jì)師和會計(jì)師事務(wù)所為主體的社會監(jiān)督體系,依據(jù)《注冊會計(jì)師法》和獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則,接受客戶委托,獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計(jì)和咨詢服務(wù)業(yè)務(wù);財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé),對有關(guān)單位的會計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查(《會計(jì)法》第三十三條);各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督制度(《會計(jì)法》第二十七條)。3種監(jiān)督管理體系相互結(jié)合,形成強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí),建立司法監(jiān)督體系,加大對會計(jì)違法案件的懲處力度,推動(dòng)會計(jì)工作規(guī)范化水平的不斷提高。
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下,應(yīng)大力發(fā)揮會計(jì)職業(yè)團(tuán)體的作用。國務(wù)院及地方財(cái)政部門對會計(jì)工作的管理不可能過細(xì)、過多,應(yīng)大力發(fā)揮會計(jì)職業(yè)團(tuán)體的積極作用。我國會計(jì)職業(yè)團(tuán)體(如中國會計(jì)學(xué)會、中國注冊會計(jì)師協(xié)會等)應(yīng)是非營利組織,其主要作用是負(fù)責(zé)會計(jì)管理日常工作。諸如組織注冊會計(jì)師資格考試和評定工作;組織會計(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試;組織實(shí)施會計(jì)專業(yè)繼續(xù)教育;制訂頒布實(shí)施會計(jì)人員職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn);對違反職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的會員進(jìn)行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協(xié)調(diào)會計(jì)行業(yè)、會員之間的矛盾等。與國外發(fā)達(dá)國家的會計(jì)職業(yè)團(tuán)體相比,我國的會計(jì)職業(yè)團(tuán)體數(shù)量比較少、規(guī)模比較小,應(yīng)大力發(fā)展諸如高級會計(jì)師協(xié)會、管理會計(jì)師協(xié)會等民間會計(jì)職業(yè)團(tuán)體。
2.2微觀上:會計(jì)人員和會計(jì)機(jī)構(gòu)是企業(yè)管理人員和職能部門
會計(jì)人員須取得相應(yīng)會計(jì)資格認(rèn)證后,由企業(yè)根據(jù)客觀需要聘請。“單位從事會計(jì)工作的人員,必須取得會計(jì)從業(yè)資格,持有會計(jì)從業(yè)資格證書。”[8]被聘請的會計(jì)人員依法為單位服務(wù),向單位相應(yīng)經(jīng)理層負(fù)責(zé)。被聘請會計(jì)人員的工資關(guān)系、人事關(guān)系以及組織關(guān)系等屬單位權(quán)限范疇。會計(jì)人員在國家統(tǒng)一會計(jì)制度、會計(jì)準(zhǔn)則體系的約束下,遵守會計(jì)職業(yè)道德規(guī)范,在不違反國家法律、法規(guī)的前提條件下,有權(quán)根據(jù)單位相關(guān)利益者的偏好,進(jìn)行資金、財(cái)產(chǎn)、成本、費(fèi)用和利潤等的會計(jì)核算,有權(quán)根據(jù)單位內(nèi)部和外部信息使用者的需求編制各種會計(jì)報(bào)表。單位對外編制的財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)注冊會計(jì)師審計(jì)后,應(yīng)作為單位納稅、貸款等的依據(jù)。會計(jì)責(zé)任應(yīng)分為兩類:有意過失責(zé)任和無意過失責(zé)任。前者指會計(jì)人員及單位負(fù)責(zé)人由于獲利動(dòng)機(jī)驅(qū)使,有意違反會計(jì)法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會計(jì)責(zé)任。根據(jù)《會計(jì)法》,單位負(fù)責(zé)人是會計(jì)行為的第一責(zé)任主體。后者是指由于會計(jì)人員個(gè)人原因(如會計(jì)業(yè)務(wù)不熟、自身貪污受賄等)形成的會計(jì)責(zé)任,此類責(zé)任會計(jì)人員為第一責(zé)任主體。若分不清責(zé)任主體,單位負(fù)責(zé)人是會計(jì)行為的第一責(zé)任主體。
“立法主導(dǎo)型”會計(jì)管理體制框架以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為背景,基于如下考慮:
1)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制宏觀調(diào)控和微觀搞活的基本指導(dǎo)思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計(jì)事務(wù)的宏觀調(diào)控,又有利于單位會計(jì)工作為單位經(jīng)營管理服務(wù),實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,為建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù);
2)理順企業(yè)會計(jì)與國家財(cái)政的關(guān)系。建立“立法主導(dǎo)型”會計(jì)管理體制有利于財(cái)政部門集中精力,從國家宏觀調(diào)控的角度出發(fā),運(yùn)用財(cái)政杠桿和財(cái)政政策,優(yōu)化資源配置,提高資源使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,更有利于企業(yè)會計(jì)在國家的宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展,更好的為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù);
3)與國際慣例協(xié)調(diào)。大多數(shù)國家對會計(jì)事務(wù)的管理,也采用“立法主導(dǎo)型”管理模式;
4)有利于“抓大放小”;[9]
5)建立“立法主導(dǎo)型”會計(jì)管理體制運(yùn)行機(jī)制與實(shí)行會計(jì)人員委派制運(yùn)行機(jī)制相比,其改革成本、風(fēng)險(xiǎn)都較小,而且與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度大方向一致,是現(xiàn)實(shí)和理性的必然選擇。
需要指出的是:此運(yùn)行模式將游戲規(guī)則制定權(quán)賦予宏觀會計(jì)運(yùn)行機(jī)制,而將具體從事會計(jì)工作,從屬于企業(yè)的會計(jì)人員的管理權(quán)限賦予微觀會計(jì)運(yùn)行機(jī)制,使企業(yè)會計(jì)人員回歸企業(yè),使會計(jì)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)等一樣,成為企業(yè)管理中的一個(gè)職能部門,體現(xiàn)企業(yè)行為,維護(hù)企業(yè)利益,這符合現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行機(jī)制中的游戲規(guī)則。
參考文獻(xiàn):[1]中國會計(jì)學(xué)會會計(jì)理論與會計(jì)準(zhǔn)則研究組會計(jì)準(zhǔn)則問題專集[M]北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1991,10
[2]中華人民共和國財(cái)政部企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則———收入[S]北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1998,11
[3]中華人民共和國財(cái)政部股份有限公司會計(jì)制度———會計(jì)科目和會計(jì)制度[S]北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1998,4
[4](美)羅伯特C·希金斯,沈藝峰等譯財(cái)務(wù)管理分析[M]北京:北京大學(xué)出版社,科文(香港)出版有限公司,2000
[5]MBA必修核心課程編譯組理財(cái):資金籌措與適用[M]北京:中國國際廣播出版社,1997
[6]梁漢星資本委托管理制度〔M〕廣東:廣東經(jīng)濟(jì)出版社,2000
[7]郭復(fù)初財(cái)務(wù)專論[M]上海:立信會計(jì)出版社,1998
論文摘要：在司法實(shí)踐中，偵查程序一直備受重視。從某種層面上講，真正決定犯罪嫌疑人、被告人命運(yùn)的程序不是審判，而是偵查。然而，在刑事司法實(shí)踐中，犯罪嫌疑人因偵查機(jī)關(guān)的違法行為遭受侵害的現(xiàn)象卻屢禁不止，筆者試圖從保障犯罪嫌疑人權(quán)利的視角出發(fā)，通過對我國偵查制度中出現(xiàn)的若干問題進(jìn)行分析，認(rèn)為建立法院對偵查行為的司法審查制度才是真正實(shí)現(xiàn)司法公正，建構(gòu)一個(gè)使犯罪嫌疑人等利害關(guān)系人有效、平等對抗國家權(quán)力空間的有效途徑。
在司法實(shí)踐中，偵查程序一直備受重視。我國《刑事訴訟法》規(guī)定，偵查權(quán)只能由依法具有偵查權(quán)的機(jī)關(guān)即法定偵查機(jī)關(guān)行使；依法不具有偵查權(quán)的其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都被禁止行使偵查權(quán)。而且“只有通過犯罪偵查，才能查明案情，查獲犯罪分子，對其追究刑事責(zé)任，并為人民法院的審判提供充分的材料租根據(jù)”。從某種層面上講，真正決定犯罪嫌疑人、被告人命運(yùn)的程序不是審判，而是偵查。由此，偵查機(jī)關(guān)便享有了進(jìn)行專門的調(diào)查工作和針對犯罪嫌疑人實(shí)行強(qiáng)制措施的權(quán)力，如搜查、拘傳、拘留、逮捕、扣押等一系列的處分權(quán)。然而，從刑事司法實(shí)踐中的實(shí)際運(yùn)作效果來看，卻存在許多不足和缺憾。無論是之：甫沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“孫志剛案件”，或是時(shí)下網(wǎng)絡(luò)熱詞“躲貓貓”，偵查機(jī)關(guān)隨意施暴，超期羈押，甚至還有嫌疑人慘死在審訊室里或者被訊刑后跳樓自殺的情況卻是屢禁不止，這就不能不讓人去反思我國的偵查程序制度是否存在著缺陷?筆者試圖從保障犯罪嫌疑人權(quán)利的視角出發(fā)，通過對我國偵查制度中出現(xiàn)的若干問題進(jìn)行分析，認(rèn)為建立法院對偵查行為的司法審查制度才是真正實(shí)現(xiàn)司法公正，建構(gòu)一個(gè)使犯罪嫌疑人等利害關(guān)系人有效、平等對抗國家權(quán)力空間的有效途徑。
一、偵查行為司法審查制度的理論——實(shí)踐視角
目前，不同層面的理論界對偵查行為的審查制度的主要觀點(diǎn)有以下幾種：1．由法院行使司法審查權(quán)，不僅逮捕的權(quán)力應(yīng)當(dāng)劃歸法院，而且搜查、扣押等強(qiáng)制偵查措施，原則上也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法院批準(zhǔn)，偵查機(jī)關(guān)只享有緊急情況下的拘捕權(quán)和采取強(qiáng)制性偵查措施的權(quán)力，且事后也必須經(jīng)過法院的審查確認(rèn)。2．將公安機(jī)關(guān)適用的搜查、扣押和拘留等交由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；對于逮捕的決定，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人申請法院審查的權(quán)利。3．將部分案件強(qiáng)制性措施的審批權(quán)由檢察院行使，只是檢察院批準(zhǔn)實(shí)施的偵查措施最終仍需接受法院的司法審查。筆者認(rèn)為，由于檢察監(jiān)督自身的局限和法院司法審查的合理性，決定了隨著我國司法體制改革的不斷完善，由法院行使對偵查行為的司法審查權(quán)將是一個(gè)從理論視野逐步納入到司法實(shí)踐的合理路徑。
(一)檢察監(jiān)督的局限性。
立法層面上，從我國《刑事訴訟法》第76條、第87條等條文中不難看出，對該類問題的規(guī)定都過于原則，如對監(jiān)督的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等，都沒有做出明確規(guī)定。與此同時(shí)，人民檢察院使用的《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、口頭糾正意見等糾正違法的方式，也并沒有在《刑事訴訟法》或相關(guān)司法解釋中對其適用范圍、法律效力、保障措施等作出具體的規(guī)定。由于法律沒有明確偵查活動(dòng)監(jiān)督的法律效力和保障措施，監(jiān)督制度往往因缺乏嚴(yán)肅性、權(quán)威性和實(shí)效性而難以有效地落實(shí)。
司法實(shí)踐層面上，目前，檢察監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，即通過查偵查機(jī)關(guān)報(bào)送的刑事案件材料來獲取偵查活動(dòng)監(jiān)督線索，而且檢查工作也只是對卷宗材料進(jìn)行書面審查。但在實(shí)際工作中，由于犯罪嫌疑人的法律觀念淡薄，或懼怕心理等諸多原因，偵查機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人進(jìn)行的刑訊逼供、引供、誘供等違法行為，檢察機(jī)關(guān)是難以發(fā)現(xiàn)的，即使開展調(diào)查，也喪失了最佳查證的時(shí)機(jī)。另外，從結(jié)構(gòu)上看，偵查是控訴的準(zhǔn)備階段，偵查職能實(shí)際上是控訴職能的一部分，兩者在性質(zhì)上都屬于刑事訴訟控、辯、審“三方組合”中的控訴方，因此，站在辯方立場上看，檢察監(jiān)督本質(zhì)上是一種同體監(jiān)督機(jī)制。由于缺乏有效的外部制約，公安隨意拘留、非法搜查、扣押等違法偵查行為得以普遍存在。
(二)司法審查的正當(dāng)性。
首先，在我國，涉訟公民在偵查中的地位本就極其脆弱，而司法救濟(jì)是其最可以信賴的、但又極為有限的權(quán)利救濟(jì)途徑之一，如果連這為數(shù)不多的救濟(jì)途徑也被切斷，那么公民在偵查中的地位就會更加無助。由于缺乏法官介入偵查、控制偵查的司法審查機(jī)制，偵查程序的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出了一種偵查機(jī)關(guān)及其相對人的兩方組合形態(tài)，偵查機(jī)關(guān)(公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān))完全控制著偵查程序的運(yùn)行，而嫌疑人在偵查中的地位相對化、客體化。
其次，我國法律上對逮捕的理解上，不僅包含了強(qiáng)制到案的含義，更重要的是有較長時(shí)間剝奪自由的狀態(tài)，實(shí)質(zhì)上類似于西方國家的“羈押”。而決定羈押的權(quán)力，既不屬于法律監(jiān)督權(quán)，也不屬于偵查權(quán)，而屬于一種程序性裁判權(quán)，如果在賦予了檢察機(jī)關(guān)崇高憲法地位的中國，再把拘留、搜查、扣押、逮捕等強(qiáng)制偵查行為的司法審查權(quán)全部交由檢察機(jī)關(guān)行使，那不僅個(gè)人的人身自由難以獲得有效的保障，而且整個(gè)社會的權(quán)益也將面臨新的威脅!另外，即便法院在目前條件下并不比檢察機(jī)關(guān)具有更高的社會信任度，但法院畢竟是公認(rèn)的裁判機(jī)關(guān)，由法院行使司法審查權(quán)更加符合正當(dāng)程序的精神。
二、偵查行為司法審查制度的現(xiàn)實(shí)圖景
隨著國際交流的加強(qiáng)和訴訟民主化的發(fā)展，兩大法系在偵查程序的設(shè)計(jì)上牙始不斷借鑒與吸收對方的有益經(jīng)驗(yàn)，并在一定程度上走向了融合。在偵察行為司法審查制度上，主要表現(xiàn)出下列發(fā)展趨勢：
1．普遍通過司法裁判程序?qū)刹榛顒?dòng)進(jìn)行制約。即法院通過當(dāng)庭的直接、言詞、辯論、集中的證據(jù)調(diào)查完成對事實(shí)的認(rèn)定，作出獨(dú)立自主的裁判，對偵查活動(dòng)進(jìn)行最終的司法審查。通過這種司法審查，使得偵查活動(dòng)在法庭審判乃至司法救濟(jì)階段仍能受到司法機(jī)構(gòu)的繼續(xù)制約和控制。
2．將逮捕行為與逮捕后的羈押予以區(qū)分，前者被設(shè)計(jì)成保證嫌疑人到場或到庭的行為手段；而后者被作為一種羈押狀態(tài)，且兩者在適用條件和程序上嚴(yán)格分離，對審前羈押實(shí)施嚴(yán)格的司法控制，并確立了一系列旨在替代羈押的強(qiáng)制措施，如保釋制度。
3．辯護(hù)律師在偵查中的參與范圍不斷擴(kuò)大。除個(gè)別國家外，大多國家都允許和通知辯護(hù)律師在警察或檢察官訊問嫌疑人時(shí)可以直接參與。而且，辯護(hù)律師有權(quán)與在押的嫌疑人進(jìn)行秘密的會見與通訊、有權(quán)閱覽案卷材料、有權(quán)獨(dú)立開展一系列調(diào)查取證活動(dòng)。
三、偵察行為司法審查制度的理想圖景之重構(gòu)
我們正處于一個(gè)以多元化、全球化為特征的高度復(fù)雜性與開放性的世界。在多元開放的社會，市場經(jīng)濟(jì)制度與法治國家體系的確立，表明全權(quán)國家正逐漸退出在非常時(shí)期掌控本應(yīng)屬于市民社會生活的領(lǐng)域，對話將取代對抗，和諧共存原則將取代你死我活的復(fù)仇法則。法律并非一系列強(qiáng)加于所有法律客體之上的專制而橫蠻的實(shí)體規(guī)則，而是為解決各種沖突的過程。事實(shí)上，生硬而嚴(yán)厲的刑事懲罰并不必然是消除危險(xiǎn)行為、維護(hù)公共秩序的一種合適、有效方法，更好地考慮那些受影響的社會利益，重建社會關(guān)系才是最理想的維護(hù)良好公共秩序的主要手段。由此，法律也必須應(yīng)加強(qiáng)對公民合法權(quán)利的保障。通過對我國構(gòu)建偵查行為司法審查制度的必要性和可行性進(jìn)行分析后，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在結(jié)合中國司法實(shí)際，借鑒外國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對性的進(jìn)行改革。具體包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
(一)真正樹立司法中立理念。
即使在社會體制轉(zhuǎn)型的今天，政治意志仍然在一定程度上統(tǒng)攝司法主體的理念，司法仍然難以與政治相區(qū)隔，總體上難有中立可言。另外，受傳統(tǒng)文化、倫理等因素的影響，法官作為“官員”，往往還具有父母官的情結(jié)，對富人與貧民、集體與個(gè)人之間的訴訟，往往采取偏倚的態(tài)度，司法中立往往被邊緣化。然而，“司法權(quán)作為裁判權(quán)是在兩造間裁決的權(quán)力，它本身不能為兩造中的任何一造所用，不應(yīng)當(dāng)成為兩造中任何一造的工具，它應(yīng)當(dāng)是兩造的‘公具’，而不應(yīng)成為任何一造的‘私器’。因此，無論是糾紛的解決還是公正的實(shí)現(xiàn)，都必須存在一個(gè)基本的前提，即具有一個(gè)中立的裁判者。
因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)司法獨(dú)立被賦予過于濃厚的政治色彩而顯得格外神秘、敏感之際，進(jìn)一步將司法中立的理念制度落到實(shí)處，對于構(gòu)建偵查程序中的司法審查制度無疑是個(gè)有效的路徑。如在構(gòu)建偵查行為的司法審查機(jī)制時(shí)，明確偵查行為司法審查的范圍和程序，不僅要把涉及限制和剝奪人身自由的強(qiáng)制偵查措施納入審查的范圍，也要把涉及對物和對公民隱私權(quán)的強(qiáng)制偵查措施納入審查的范圍；偵查機(jī)關(guān)采取任何涉及公民權(quán)利的強(qiáng)制偵查行為，都必須有偵查機(jī)關(guān)事先向法院提出申請，由法院簽發(fā)許可令狀，才可以實(shí)施，但如遇有實(shí)施嚴(yán)重犯罪行為的現(xiàn)行犯等緊急情況的，也可以采取相應(yīng)的強(qiáng)制偵查行為，但事后必立即向法院報(bào)告等。
(二)明確定位檢查權(quán)范圍。
從世界范圍來看，各國對公安、法院和律師的定位都大致相同，但唯獨(dú)對檢察權(quán)的定位到目前卻是最具爭議的一個(gè)。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律獨(dú)立行使檢察權(quán)”。我國檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中既行使公訴權(quán)義行使法律監(jiān)督職能，算是當(dāng)今世界較為特別的一個(gè)。
在現(xiàn)代法治國家中，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是追訴犯罪，使罪犯受到相應(yīng)的刑罰處罰和維護(hù)公益、監(jiān)督法律實(shí)施。從國外情況看，由于檢察機(jī)關(guān)并不具有作為裁判官的基本特性——中立性、被動(dòng)性、公開性等特征，所以，無論是英美還是法德，都沒有賦予檢察機(jī)關(guān)司法審查權(quán)。但在我國，將檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，并賦予其法律監(jiān)督的職能，卻是憲法的規(guī)定，并且已經(jīng)實(shí)施了幾十年的時(shí)間，因此在短期內(nèi)徹底改變是不現(xiàn)實(shí)的。由此，對于我國檢察機(jī)關(guān)的憲法定位與法院行使司法審查權(quán)之間的矛盾，仍需要我們結(jié)合國情，進(jìn)一步深入研究。
(三)設(shè)立偵查行為司法審查制度的配套措施
真正樹立司法中立的理念，還需要一系列與之配套的措施。如實(shí)行法官的職業(yè)化和精英化。法官只有具有較高的素質(zhì)，才能勝任高度專業(yè)化的司法工作，才能保證偵查行為司法審查工作的質(zhì)量和效力，才能使司法真正成為社會正義和公民權(quán)利的庇護(hù)者。如建立合理的證據(jù)排除規(guī)則。雖然我國刑訴法第43條及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋》第61條的若干規(guī)定表明我國已經(jīng)確立了非法證據(jù)的排除規(guī)則，但事實(shí)上并不完善，對于非法羈押、非法搜查、扣押所獲得的證據(jù)卻并未列于排除之內(nèi)，仍可作為定案根據(jù)。在國外，對收集證據(jù)的違法行為一般先由辯方舉證，但標(biāo)準(zhǔn)較低，只須有可成立的理由即可，然后，對追訴官員就收集證據(jù)的合法性的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)向控訴一方，其目的在于保障程序的合法性、正當(dāng)性，防止偵察人員濫用職權(quán)，侵犯公民的基本權(quán)利。與此同時(shí)，如不得強(qiáng)迫自證其罪、證據(jù)開示、偵羈分離等制度的確立，對建立偵查行為的司法審查制度也是十分關(guān)鍵的。
目前，我國個(gè)人所得稅在運(yùn)行過程中，還存在著一些問題，需要盡快找到合理的解決方法與對策。文章指出，要通過建立科學(xué)有效的所得稅征管體制，不斷完善相關(guān)配套措施，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，從而使我國個(gè)人所得稅更加科學(xué)、合理、公平、公正。
關(guān)鍵詞：
個(gè)人所得稅；改革；公平；合理
近年來，我國個(gè)人所得稅在運(yùn)行過程中，暴露出一些問題，需要盡快找到合理的解決方法與對策。應(yīng)該通過建立科學(xué)有效的所得稅征管體制，不斷完善相關(guān)配套措施，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，從而使我國個(gè)人所得稅更加合理、公平。筆者擬在本文中對此問題進(jìn)行探討，旨在引起相關(guān)部門與有識之士的重視，進(jìn)一步改革與完善我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅，研究并制定科學(xué)、合理、公平、公正的對策。眾所周知，個(gè)人所得稅是一個(gè)具有世界性的非常重要的稅種，在許多國家被普遍地采用。個(gè)人所得稅在全部稅收中所占的比例一般都在15%以上，在縮小貧富差距、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)控收入分配等方面具有非常重要的作用。進(jìn)入21世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的步伐越來越快，我國居民的收入來源也越來越呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的現(xiàn)象，各種內(nèi)容的收入紛繁復(fù)雜，各種矛盾不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行的個(gè)人所得稅已無法完成應(yīng)有的職責(zé)與目標(biāo)，必須通過深入調(diào)查研究，做好頂層設(shè)計(jì)。
一、目前我國個(gè)人所得稅征收中存在的問題
問題之一：勞動(dòng)所得重征稅、資本所得輕征稅。按照我國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅，主要問題表現(xiàn)在以下方面：其一，對于工資、薪金即“非獨(dú)立勞動(dòng)所得”是以5%~45%的超額累進(jìn)稅進(jìn)行征稅，而對于勞動(dòng)報(bào)酬即獨(dú)立勞動(dòng)所得則按2%的比例進(jìn)行征稅，如果是一次收入特別高則進(jìn)行加成征收。其二，對于生產(chǎn)、承包或者是承租經(jīng)營所得，按照5%~35%的超額累進(jìn)稅征收。其三，對于股息、利息財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得以及紅利、財(cái)產(chǎn)租賃等資本所得按2%進(jìn)行征稅。這樣的稅率設(shè)計(jì)直接表現(xiàn)為勞動(dòng)所得重征稅、資本所得輕征稅，對于絕大多數(shù)靠勞動(dòng)所得養(yǎng)家活口的工薪階層來說，的確難以體現(xiàn)公平、公正的稅收原則。問題之二：按月、按次分項(xiàng)計(jì)征，導(dǎo)致顧此失彼、稅負(fù)不公。我國個(gè)人所得稅法規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一的按月、按次計(jì)征稅負(fù)。這樣的結(jié)果直接導(dǎo)致絕大部分僅僅依靠工資、薪金單一收入渠道的工薪階層承擔(dān)照章納稅的重任，而一些收入渠道多樣化、復(fù)雜化的人群則可以避開征稅環(huán)節(jié)，少繳或者不繳；同時(shí)，由于規(guī)定必須按月計(jì)征，相對于一些收入比較集中的人群就征稅偏重，而收入相對平均的人群則計(jì)征偏輕。問題之三：無法核實(shí)應(yīng)稅所得，導(dǎo)致大量稅收流失。市場經(jīng)濟(jì)體制下人們的收入錯(cuò)綜復(fù)雜，尤其是由于我國目前的收入渠道多元化、沒有一個(gè)統(tǒng)一的能夠充分反映納稅人全部收入的銀行賬號，收入現(xiàn)金額度大，再加上一些不法收入往往是避開銀行進(jìn)行的，難以被稅收監(jiān)管部門所發(fā)現(xiàn)。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法正確核實(shí)每一位納稅人在一定時(shí)期內(nèi)所取得的應(yīng)稅收入，其結(jié)果會導(dǎo)致大量的稅收流失。這樣做的結(jié)果必然是使按月領(lǐng)取收入的工薪階層成為了繳納個(gè)人所得稅的主體，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國工薪階層中低收入者稅收貢獻(xiàn)率在65%以上。卻使一些現(xiàn)金收入大大超過工薪階層的高收入人群避開了繳稅環(huán)節(jié)，無法體現(xiàn)個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)功能，嚴(yán)重?fù)p害了勞動(dòng)者的合法權(quán)益，使個(gè)人所得稅出現(xiàn)了逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。問題之四：稅收機(jī)制有待完善，缺乏必要的代扣代繳環(huán)節(jié)。近年來，由于百姓理財(cái)意識高漲，各種非金融機(jī)構(gòu)信吸納的集資款、股金抑或是一些單位發(fā)放的年終獎(jiǎng)、集資利息等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了納稅限額。但是由于稅收機(jī)制存在著許多漏洞，特別是缺乏必要的代扣代繳環(huán)節(jié)和有效的監(jiān)督機(jī)制，一些部門和單位無視稅法所規(guī)定的代扣代繳義務(wù)，因此造成許多應(yīng)交應(yīng)納稅大量流失，從而造成新的不平等。
二、應(yīng)該如何采取有效的對策
關(guān)于前文所探討的問題，近年來已經(jīng)得到了相關(guān)部門的重視，并且正在采取積極有效的措施。但是，究竟是調(diào)高個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)，抑或是降低個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)，說法很多，觀點(diǎn)也很多。一些專家認(rèn)為，在發(fā)達(dá)國家個(gè)人所得稅所占的比重很高，而在我國僅僅占6%左右，因此，不能再提高起征點(diǎn)了；另外有一些專家則認(rèn)為應(yīng)該降低起征點(diǎn)，因?yàn)榕c一些發(fā)達(dá)國家相比，我國的起征點(diǎn)偏高。在究竟是調(diào)高抑或是降低個(gè)人所得稅起征點(diǎn)問題上，筆者認(rèn)為，不能簡單地采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方法，而應(yīng)該深入調(diào)研，接好“地氣”，真正了解問題的癥結(jié)所在。其一，在一些發(fā)達(dá)國家個(gè)人所得稅所占的比重的確很高，但是我們必須看到，這些發(fā)達(dá)國家的流轉(zhuǎn)稅在整個(gè)稅收體系的比重中卻非常之低。比如，美國和日本這兩個(gè)發(fā)達(dá)國家流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的稅收僅占整體稅收的18.6%和16.8%，而我國來自增值稅、消費(fèi)稅以及營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收竟達(dá)到了70%。這一數(shù)字充分說明，如果我們堅(jiān)持不調(diào)高個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)，繼續(xù)保持高額的流轉(zhuǎn)稅，其結(jié)果必然導(dǎo)致公民的稅負(fù)進(jìn)一步加重。其二，與發(fā)達(dá)國家相比，我國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)雖然偏高，但是，他們的個(gè)人所得稅申報(bào)方式與我們有很大的不同，比如日本是根據(jù)每個(gè)家庭成員的多少來計(jì)算個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)；美國則是按照每一個(gè)家庭成員全年收入相加計(jì)算應(yīng)繳納的所得稅，并且按照所贍養(yǎng)的孩子人數(shù)，確定退稅抵扣，孩子越多，退稅就越多，這在一定程度上保證了公民基本生活的需要。在我國個(gè)人所得稅征收問題上，并沒有體現(xiàn)每一個(gè)不同家庭的子女撫養(yǎng)、贍養(yǎng)老人、大病減免以及教育、殘疾人等問題。因此，個(gè)人所得稅的改革與完善，不能僅僅盯在起征點(diǎn)上，而是需要做好頂層設(shè)計(jì)，讓征收稅率更加科學(xué)、透明，以每一位公民能夠看得見的方式來征稅，一方面大幅度降低流轉(zhuǎn)稅率，實(shí)行法定免稅、申請降稅與退稅制度；另一方面，提高公民的納稅人意識，加大對財(cái)政支出的監(jiān)督力度，減少一切不必要的開支，讓納稅人的每一分錢都“用在刀刃上”。
1.要進(jìn)一步加大宣傳力度，努力提高納稅人的納稅意識。國家、社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與每一個(gè)公民積極納稅密不可分。要采取各種措施加大宣傳力度，讓每一位公民都能夠認(rèn)識到“依法納稅光榮，偷稅漏稅可恥”。積極主動(dòng)地向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)。稅務(wù)部門與稅務(wù)人員要不辭辛苦，深入第一線，認(rèn)真掌握納稅人的相關(guān)資料，建立健全征管制度，為廣大納稅人提供便利條件，全心全意地為納稅人服務(wù)。同時(shí)，要做到獎(jiǎng)懲結(jié)合，對能夠按時(shí)、準(zhǔn)確申報(bào)收入情況、積極納稅的公民，要給予表揚(yáng)，并提供世界通用的“藍(lán)色”通道，在一定的條件下給予優(yōu)惠；對于一貫隱瞞收入，抵制申報(bào)，甚至拒不繳納個(gè)人所得稅的人員，要采取嚴(yán)厲的懲罰措施，直至移送司法機(jī)關(guān)。
2.要進(jìn)一步建立與完善科學(xué)的源泉控制規(guī)程。目前我國個(gè)人所得稅主要是采取相關(guān)單位代扣代繳的方法，與發(fā)達(dá)國家所采取的納稅人編碼制度相比還有比較大的差距。因此，要向美國、德國等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，逐步建立納稅人編碼制度，準(zhǔn)確了解與掌握納稅人的收入情況以及來龍去脈，避免一切偷稅漏稅問題的發(fā)生。從源頭上做好控制，減少納稅中的不公平現(xiàn)象，同時(shí)要實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，保證應(yīng)繳稅款按時(shí)上繳國庫。
3.要進(jìn)一步提高稅務(wù)人員的整體素質(zhì)，提高稅收管理水平。“打鐵先得自身硬”，稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與執(zhí)法水平的高低，直接影響著稅收結(jié)果。因此，要采取“走出去，請進(jìn)來”等多種進(jìn)修方式，對稅務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的稅務(wù)管理知識與發(fā)達(dá)國家的納稅理念，大力提高稅收管理人員的整體素質(zhì)，使他們能夠適應(yīng)新形勢下開展稅務(wù)管理工作的全新要求。同時(shí)，要對稅務(wù)管理人員的各項(xiàng)工作給予積極支持，努力提高他們的執(zhí)法地位，推動(dòng)稅務(wù)管理邁上一個(gè)新臺階。
4.要進(jìn)一步建立自然人的稅收管理體系，杜絕一切偷逃稅現(xiàn)象。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，要通過高科技手段，加強(qiáng)各部門之間的合作，將納稅人的信息、第三方信息、納稅識別號統(tǒng)一形成一個(gè)監(jiān)控平臺。重點(diǎn)對高收入人群進(jìn)行監(jiān)控，充分利用現(xiàn)代化大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，為這一群體建立有效的監(jiān)督機(jī)制，為他們建立納稅檔案和臺賬，實(shí)現(xiàn)銀行———企業(yè)———稅務(wù)之間全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，重點(diǎn)管理，重點(diǎn)監(jiān)控，最大限度地遏制高收入群體偷逃稅現(xiàn)象。
5.要進(jìn)一步形成治稅合力，建立有效的社會監(jiān)管體系。現(xiàn)代化信息社會，必須利用高科技手段加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管。首先，要促進(jìn)個(gè)人所得稅征收信息的全面、科學(xué)、透明，建立全國統(tǒng)一的信息平臺，杜絕一切漏洞。其次，要深入研究和積極完善個(gè)人所得稅制度，在頂層設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)更多的公平、公正、公開。第三，要強(qiáng)化征收管理手段。稅務(wù)部門要積極組織力量，一方面和工商、銀行、證券、司法等部門加強(qiáng)溝通，及時(shí)獲得納稅人的各種信息，全面掌握相關(guān)人員的收入、資產(chǎn)信息，避免潛在的偷逃稅問題；另一方面，要制定出切實(shí)可行的辦法，對一些特殊群體、特殊困難家庭，采取特殊政策，“對癥下藥、量體裁衣”，在具體實(shí)踐中運(yùn)用科學(xué)的方法公平、公正、公開地解決各種矛盾與問題，讓更多的人民群眾享受到改革所帶來的紅利。
三、個(gè)人所得稅的改革已是呼之欲出，大勢所趨
黨的十八屆三中全會已明確提出要逐步提高直接稅比重。而所謂直接稅，就是根據(jù)私人所得和財(cái)產(chǎn)的多少決定負(fù)擔(dān)水平，簡單來說就是富人必須多繳稅。2015年年底出臺的《深化國地稅征管體制改革方案》已經(jīng)明確規(guī)定：“要建立以高收入者為重點(diǎn)的自然人稅收管理體系”。以個(gè)人所得稅為例，首先，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須要掌握每一個(gè)自然人的總收入，不能有偏差。其次，要正確認(rèn)識，掌握其每年的全部收入。分類所得稅比如工資，主要是代扣代繳；如果實(shí)行綜合分類相結(jié)合，就需要納稅人自己每年把各種收入加總報(bào)稅，這叫代扣代繳與個(gè)人申報(bào)相結(jié)合。這樣征管方式就發(fā)生變化了，稅務(wù)機(jī)關(guān)就需要有一個(gè)技術(shù)支撐。這個(gè)技術(shù)支撐就是要知道每個(gè)人的收入有多少，一個(gè)自然人，他可能在北京有收入，在深圳也有收入，甚至在國外也有收入，所以這個(gè)以現(xiàn)代化高科技手段做技術(shù)支撐的大數(shù)據(jù)平臺就非常必要。“圖垂成之功者，如挽上灘之舟，莫少停一棹。”個(gè)人所得稅的改革已是呼之欲出，大勢所趨，我們對此必須要有一個(gè)足夠的認(rèn)識。已經(jīng)被多次論證分類和綜合相結(jié)合的征管辦法即將推出，雖然建立涉稅信息管理制度建立有相當(dāng)大的難度，但是筆者相信，隨著稅收征管法的進(jìn)一步改善，個(gè)人所得稅改革的技術(shù)條件將得到保障，我們也將迎來一個(gè)相對完善、合理的、深受人民群眾歡迎的全新的個(gè)人所得稅征收體系。
參考文獻(xiàn)：
[1]紀(jì)永和，徐德權(quán).個(gè)人所得稅征管現(xiàn)狀分析及征收制度改革的目標(biāo)模式選擇.甘肅經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2005.6.11
[2]薛輝.關(guān)于我國個(gè)人所得稅改革問題的探討.民營科技，2011(2)
[3]劉紅.新個(gè)人所得稅起征點(diǎn)公平與完善的探討.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008(2)
[4]徐德權(quán)，徐凌云.個(gè)人所得稅征管存在問題與征收制度改革的目標(biāo)模式.社會科學(xué)家，2000(1)
關(guān)鍵詞：公用企業(yè) 壟斷 法律規(guī)制 實(shí)施障礙 法律措施
一、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙
中國公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動(dòng)，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙：
（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善
反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場經(jīng)濟(jì)國家在反壟斷時(shí)，都有與時(shí)俱進(jìn)的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國至今尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見得有價(jià)值的“價(jià)值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當(dāng)競爭法》中兩個(gè)未中壟斷要害的條款，中國的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無從談起。其次，在對公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準(zhǔn)入、價(jià)格確定以及普遍服務(wù)等）時(shí)，還必須在競爭性環(huán)節(jié)充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨(dú)立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨(dú)立性、專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)至今沒有落實(shí)，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。
（二）缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)
在反壟斷的法律規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)有發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。這樣的信息系統(tǒng)是由相關(guān)利益群體的意見構(gòu)成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競爭政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地聽取諸如消費(fèi)者、企業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)甚至專家學(xué)者的聲音。但是，我國的實(shí)際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。
（三）市民社會發(fā)育不良，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)展不充分
市民社會是指一種享有獨(dú)立人格和自由平等權(quán)利的個(gè)人之間的交往關(guān)系與整合形態(tài)，是與市場經(jīng)濟(jì)和民主生活相聯(lián)系的、獨(dú)立于政治國家的民間自治領(lǐng)域。相對于政治國家，市民社會具有人格獨(dú)立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個(gè)具有自組織能力的巨大系統(tǒng)，它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運(yùn)用強(qiáng)制性力量從外部去建立。其成員都是獨(dú)立的個(gè)體，具有獨(dú)立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來。[2]這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力量對社會整體秩序和個(gè)體權(quán)利的侵害。改革開放20年來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革一直在朝著產(chǎn)權(quán)的多元化（社會化）和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的市場化方向邁進(jìn)，其直接的結(jié)果就是促進(jìn)了一個(gè)具有相對自主性的市民社會的形成，市場主體的現(xiàn)代意識和民間社會組織化程度都有所增強(qiáng)。但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場”發(fā)展起來的市民社會以及由此產(chǎn)生的市民權(quán)利意識只得畏步不前。況且，中國的消費(fèi)者向來飽受“順民”情結(jié)的熏陶，面對強(qiáng)大的壟斷企業(yè)和其所依附的行政力量，哪里還能意識到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權(quán)益而戰(zhàn)呢？
消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)是消費(fèi)者自發(fā)或有組織地進(jìn)行的旨在保護(hù)自身權(quán)益，改善自身地位的社會運(yùn)動(dòng)。消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)端于十九世紀(jì)90年代的美國，并于二十世紀(jì)中期在全世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來。轟轟烈烈的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)迅速推動(dòng)了現(xiàn)代消費(fèi)者保護(hù)立法的進(jìn)程，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費(fèi)者利益的壟斷經(jīng)營者。[1]我國消費(fèi)者組織于二十世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)，目前，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)已經(jīng)作為一種時(shí)代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)起步較晚，消費(fèi)者的素質(zhì)普遍較低，各級消費(fèi)者組織的維權(quán)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足，并未充分發(fā)揮其作為消費(fèi)者權(quán)益代言人的作用，也還沒有顯示出對于壟斷經(jīng)濟(jì)力量的威懾力。
二、法律對策
（一）法律規(guī)制的原則
其一，壟斷經(jīng)營與自由競爭并舉
對于公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業(yè)不同環(huán)節(jié)的區(qū)分，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去，政府繼續(xù)對其進(jìn)行管制。為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的需要，法律應(yīng)當(dāng)允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進(jìn)行市場準(zhǔn)入限制，并出臺《反壟斷法》等競爭法來規(guī)范公用企業(yè)的市場行為，防止其濫用優(yōu)勢地位，必要時(shí)可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對過于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業(yè)的自然壟斷程度有所差異，運(yùn)用一般規(guī)則進(jìn)行一般控制也是不明智的，應(yīng)當(dāng)針對不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進(jìn)行不同的法律調(diào)整。但是，為了防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營權(quán)，可以嘗試對壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)之授予采取特許權(quán)形式，并且應(yīng)當(dāng)通過市場化的競爭方式來授予特許權(quán)，即通過招標(biāo)方式進(jìn)行概括競爭，擇優(yōu)選擇條件最好的企業(yè)來負(fù)責(zé)經(jīng)。在特許權(quán)經(jīng)營期間，主管部門負(fù)責(zé)全面考察，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營者由嚴(yán)重違規(guī)即可解除特許權(quán)在特許權(quán)經(jīng)營期限屆滿后，再度進(jìn)行招標(biāo)，重新選定經(jīng)營者；而對于競爭性業(yè)務(wù)，應(yīng)保障甚至促使多家企業(yè)進(jìn)入企業(yè)，積極參與市場競爭。同時(shí)依法規(guī)范企業(yè)市場行為，進(jìn)行反不正當(dāng)競爭、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經(jīng)營活動(dòng)完全由企業(yè)根據(jù)市場行情和國家政策自行安排。根據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，區(qū)分實(shí)行不同的規(guī)制或放松規(guī)制的政策，就能在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，同時(shí)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)兼容的有效競爭，提高行業(yè)經(jīng)營效率。
其實(shí)，區(qū)分強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，對公用企業(yè)進(jìn)行垂直分割的改革已在我國推行，但是實(shí)施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國電信條例》把電信業(yè)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，前者是指提供公眾網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)，后者是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。電力行業(yè)的“廠網(wǎng)分離、競價(jià)上網(wǎng)”的試點(diǎn)工作正在醞釀之中。對于依賴管道或網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的其他行業(yè)，如天然氣供應(yīng)，雖然有學(xué)者提出區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競爭環(huán)節(jié)，輸配管網(wǎng)從供方分離的建議，但尚未付諸實(shí)踐。
其二，行業(yè)立法與專門立法并舉
一方面，針對公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，對市場準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭。不恰當(dāng)?shù)膲艛嗉暗胤奖Ｗo(hù)主義當(dāng)然要打破，但是對于屬于市場失靈，需要政府干預(yù)的領(lǐng)域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對各行業(yè)的特點(diǎn)有重點(diǎn)地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府及其公共部門對公用企業(yè)市場行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業(yè)法》之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)。
其三，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管并舉
對公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的效果在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立和工作的狀況。然而，公用企業(yè)行業(yè)不同于一般的競爭性產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠反壟斷機(jī)構(gòu)無法解決這些領(lǐng)域的競爭問題，還需要強(qiáng)有力的行業(yè)行政監(jiān)管。行政監(jiān)管與法律監(jiān)督兩種獨(dú)立的力量共同介入相同的市場領(lǐng)域和企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，必然會引起管轄權(quán)沖突，甚至?xí)霈F(xiàn)兩個(gè)機(jī)構(gòu)對同一個(gè)市場行為得出性質(zhì)相反結(jié)論的情況，使經(jīng)營者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少沖突，協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置和行使關(guān)系，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和社會成本，是公用企業(yè)法律規(guī)制的重要原則。
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。采用何種模式或者組合來配置兩者的權(quán)力并保證其效果的發(fā)揮，各國實(shí)際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個(gè)案而異。在許多情況下，常常是不同的領(lǐng)域或者不同的問題需要適用不同的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局，充分發(fā)揮整個(gè)制度資源的作用。檢討我國目前的實(shí)際情況，無論是行政監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法各自的制度建設(shè)，還是兩者相互關(guān)系的處理，都與現(xiàn)代監(jiān)管理念的要求相距甚遠(yuǎn)。一方面，從目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下部門分割的痕跡依然明顯，監(jiān)管職能被分散在多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效率低。監(jiān)管權(quán)力的配置、執(zhí)法程序、管制手段等方面均未以重建市場結(jié)構(gòu)、規(guī)范市場行為為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，準(zhǔn)入管制、財(cái)務(wù)狀況監(jiān)管、安全監(jiān)管、爭議處理、收費(fèi)管理等各項(xiàng)制度也不健全。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執(zhí)法權(quán)沒有一個(gè)機(jī)關(guān)可以理直氣壯地行使。負(fù)責(zé)反壟斷法起草的國家經(jīng)貿(mào)委和國家工商行政管理總局都有作為備選機(jī)關(guān)的理由，而國家計(jì)委價(jià)格法實(shí)施者的身份也使其成為候選人之一。但實(shí)際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數(shù)計(jì)劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實(shí)。工商部門對不正當(dāng)競爭的執(zhí)法多數(shù)并不是典型的反壟斷問題。這就結(jié)果造成了政府機(jī)關(guān)間的角色錯(cuò)位，無法形成反壟斷的制度結(jié)構(gòu)，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)力時(shí)，必須用法律求得監(jiān)管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權(quán)力的作用。
（二）法律法規(guī)體系的完善
在我國，出于行政部門維護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)權(quán)威的權(quán)力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機(jī)構(gòu)繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。電信、民航、電力，幾個(gè)壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，這三個(gè)行業(yè)的改革最初都是由行業(yè)主管部門主導(dǎo)的，但最后主導(dǎo)權(quán)都轉(zhuǎn)到了綜合性部委手中，主要是國家計(jì)委，當(dāng)然國務(wù)院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導(dǎo)權(quán)易位的含義是什么呢？這些壟斷企業(yè)過去都是由行業(yè)部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動(dòng)，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業(yè)的政策。因而，就公用企業(yè)發(fā)展的整體性而言，真正確立其發(fā)展規(guī)劃規(guī)范其運(yùn)營狀況的只能是人大或其授權(quán)的國務(wù)院制定的法律，相關(guān)主管部門可以在執(zhí)行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區(qū)域或領(lǐng)域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規(guī)定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨(dú)立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應(yīng)當(dāng)由以下幾個(gè)部分組成：以反壟斷法為核心，包括價(jià)格法等在內(nèi)的競爭立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競爭活動(dòng)的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。
（三）法律規(guī)制制度的重建
其一、規(guī)制的重點(diǎn)在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身
由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，并沒有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷也并非由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模過大所致，真正的原因在于不少公用企業(yè)在行政力量的庇護(hù)和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷法律規(guī)制更重要的是規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場集中度。根據(jù)實(shí)踐中存在的公用企業(yè)濫用壟斷地位行為的表現(xiàn)形式，法律規(guī)制的具體制度一般應(yīng)當(dāng)包括：（1）禁止交叉補(bǔ)貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進(jìn)行反競爭的活動(dòng)，以彌補(bǔ)其在競爭性環(huán)節(jié)的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應(yīng)當(dāng)基于公用企業(yè)在提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)上的特殊性對公用企業(yè)的契約自由進(jìn)行限制。公用企業(yè)無法定理由不得拒絕為特定的消費(fèi)者提品或服務(wù)。（3）禁止強(qiáng)迫交易或搭售。我國1993年頒布的《反不正當(dāng)競爭法》第六條和第七條對強(qiáng)迫交易和搭售行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定。此后不久，國家工商行政管理局了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》在第四條列舉的公用企業(yè)的反競爭行為中，也提到了這一行為。鑒于強(qiáng)迫交易或搭售行為在我國公用企業(yè)中存在的普遍性及其對消費(fèi)者和市場競爭的危害，在立法中強(qiáng)化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區(qū)別對待。法律應(yīng)明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔(dān)向其他經(jīng)營者開放管網(wǎng)的義務(wù)，還必須保證以同一條件開放管網(wǎng)，不得歧視。壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)分開之后，新的競爭者要在非壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行有效運(yùn)營，必須依賴原壟斷企業(yè)所控制的管網(wǎng)，壟斷企業(yè)向競爭企業(yè)收取的費(fèi)用、要求的入網(wǎng)條件和提供的服務(wù)直接關(guān)系到后者的經(jīng)濟(jì)效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網(wǎng)分離、競價(jià)上網(wǎng)”，除了切斷壟斷企業(yè)與競爭性行業(yè)經(jīng)營者的利益聯(lián)系外，禁止歧視和區(qū)別待遇，是改善市場競爭環(huán)境的必然之舉。
其二、政企分開
我國的公用企業(yè)的政企關(guān)系經(jīng)過一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無企，政府既是政權(quán)機(jī)關(guān)，又是所有者、經(jīng)營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業(yè)同時(shí)行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯(lián)系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經(jīng)營，就必須在各種情況下努力實(shí)現(xiàn)政企分開的目標(biāo)。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業(yè)，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業(yè)只履行企業(yè)職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯(lián)系需要一個(gè)過程。一方面要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的紐帶，取消政府對所屬企業(yè)的各種虧損補(bǔ)貼，確立政府與企業(yè)之間的供需合同關(guān)系。政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除阻礙統(tǒng)一市場形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)行使所有制職能，不再直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；另一方面，要將獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)自己來行使，使其成為真正的企業(yè)法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項(xiàng)民事活動(dòng)中遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用原則。
其三、產(chǎn)權(quán)和投資多元化
從產(chǎn)權(quán)制度上看，在我國，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨(dú)家經(jīng)營，別無分號；二是國家獨(dú)資經(jīng)營，不許其他資本進(jìn)入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進(jìn)入，在我國東部沿海已經(jīng)出現(xiàn)，如私人投資修建機(jī)場，外資進(jìn)入通信設(shè)備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個(gè)別地區(qū)的嘗試，還存在準(zhǔn)入政策和思想觀念上的障礙。其實(shí)，國家行政力量退出公用企業(yè)經(jīng)營固然重要，國有資本退出公用企業(yè)壟斷更具有深遠(yuǎn)的意義。這樣可以帶動(dòng)更多的非國有資本參與公共設(shè)施的建設(shè)，通過多元的產(chǎn)權(quán)制度引入競爭，建立完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)活力。我國加入WTO后，吸引外資進(jìn)入這些領(lǐng)域，將給我國公用企業(yè)的改革和發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)和動(dòng)力。在壟斷行業(yè)和環(huán)節(jié)要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[3]在這方面，財(cái)產(chǎn)組織形式可以是多樣化的有限責(zé)任公司、股份有限公司，少數(shù)還可以是上市公司；就引進(jìn)外資來講，可以是合資的，也可以是獨(dú)資的。其中，國有資本既可以是絕對控股，也可以是相對控股或參股，還可以是完全退出的。對自然壟斷很強(qiáng)、對國家安全特別重要的領(lǐng)域，不但可以而且是必須由國家獨(dú)資。
在改革產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業(yè)的資本構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來源引導(dǎo)到公用企業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的狀況，由企業(yè)來投資，減少風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。政府投資只能限制在特定的領(lǐng)域。
其四、改進(jìn)公用企業(yè)的價(jià)格管制
（1）改進(jìn)價(jià)格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業(yè)的價(jià)格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第三十六條規(guī)定：“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)如稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費(fèi)者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)。因?yàn)樵讵?dú)家壟斷的市場格局下，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會成本，降低成本就意味著降低價(jià)格，因而企業(yè)難以產(chǎn)生降低經(jīng)營成本的沖動(dòng)，我國公用企業(yè)經(jīng)營成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的定價(jià)制度不無關(guān)聯(lián)；其次，政府制定合理管制價(jià)格如果在不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的情況下，必須依賴于對企業(yè)經(jīng)營信息的充分掌握，但由于這事關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益，出于對自身利益之維護(hù)，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的價(jià)格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據(jù)不完全信息制定的管制價(jià)格難免會損害消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。
（2）進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格聽證會的作用。我國《價(jià)格法》規(guī)定，公用企業(yè)定價(jià)實(shí)行價(jià)格聽證制度。價(jià)格聽證是一種由消費(fèi)者、生產(chǎn)廠商以及管制者共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品定價(jià)的正式程序。公用企業(yè)生產(chǎn)成本和定價(jià)規(guī)則缺乏公開性，公眾無法了解公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本構(gòu)成情況，價(jià)格聽證制度有利于保證管制價(jià)格的公正性，增加價(jià)格的透明度，提高公用企業(yè)定價(jià)的科學(xué)性和合理性。我國價(jià)格法雖然有這樣的規(guī)定，但由于內(nèi)容簡略，且聽證會沒有價(jià)格的最終決定權(quán)，實(shí)際效果并不理想。實(shí)際上，嚴(yán)格的公共定價(jià)制度還包括：公用企業(yè)的成本核算應(yīng)交由公眾討論、審議；參與價(jià)格聽證會的代表應(yīng)包括各消費(fèi)者組織代表、財(cái)政部門代表、行業(yè)協(xié)會代表、人民代表、政協(xié)委員、專家等，應(yīng)建立代表審查與推選制度。
（四）構(gòu)建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調(diào)的機(jī)制
首先，改變政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代行反壟斷執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，盡快建立真正的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國部分行政部門在行使反不正當(dāng)競爭權(quán)力的過程中也對一些濫用市場地位排斥競爭的做法進(jìn)行處理，但實(shí)際上，它們所處理的這些反競爭的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當(dāng)競爭職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雛形。有學(xué)者在分析現(xiàn)階段中國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的尷尬處境時(shí)指出，"在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)不但未能形成有序的競爭，反而使行政性壟斷成為社會廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為眾多批評的對象"，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨(dú)行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力的合法性與社會認(rèn)同，必須對這種權(quán)力配置進(jìn)行根本性的變革，發(fā)育專門的反壟斷機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)制。
其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度
（1）監(jiān)管的目標(biāo)定位。現(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費(fèi)者、投資者及相關(guān)利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。
（2）監(jiān)管權(quán)的安排。總的來說，監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)包括市場準(zhǔn)入、定價(jià)政策、競爭政策以及普遍服務(wù)政策四個(gè)方面。但是，鑒于公用企業(yè)不同行業(yè)或環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)特征的差異，對于不同的行業(yè)或環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)實(shí)施不同的監(jiān)管，如對壟斷性環(huán)節(jié)（如電網(wǎng)）在成本透明的基礎(chǔ)上加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，對競爭性環(huán)節(jié)（如上網(wǎng)電價(jià)）實(shí)行市場定價(jià)；加強(qiáng)對壟斷環(huán)節(jié)公平接入的監(jiān)管（如電信網(wǎng)的互聯(lián)互通、電網(wǎng)的公平接入等）；加強(qiáng)對公平競爭秩序的維護(hù)，防止市場壟斷、價(jià)格共謀、欺詐等行為。在我國現(xiàn)行的政治制度環(huán)境下，監(jiān)管權(quán)的設(shè)置還涉及到監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部委的職能劃分問題。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于監(jiān)管權(quán)的集中性要求必然沖擊現(xiàn)有的行政權(quán)力體系。比如，目前，電力監(jiān)管方面，市場準(zhǔn)入和價(jià)格管制是電監(jiān)會的重要職權(quán)，但這兩項(xiàng)權(quán)力都掌握在國家計(jì)委手中，“原先存在的管理機(jī)構(gòu)和組織在這次改革中是否有獻(xiàn)身精神，能否將權(quán)力向新的體制下的電監(jiān)會移交，這是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。”劉紀(jì)鵬說，電監(jiān)會體制的定位和政府體制的交接是一個(gè)難點(diǎn)。[4]盡管我國的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)取得了一些成效，政府行政權(quán)力已經(jīng)得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入WTO之后，新環(huán)境對政府職能的需求已經(jīng)改變，政府職能轉(zhuǎn)變的工作更有待深入。國家計(jì)委的權(quán)力現(xiàn)在是越來越模糊，按規(guī)劃，它是一個(gè)超然的制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)控、微觀管理、投資、價(jià)格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價(jià)格管制具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，國家計(jì)委價(jià)格司目前的人員配置和和知識儲備不能完全適應(yīng)這項(xiàng)工作的要求。但是，盡管電監(jiān)會在這方面具有較多的優(yōu)勢，完全剝離計(jì)委的價(jià)格管制權(quán)也是非常不現(xiàn)實(shí)的。比較合理的做法應(yīng)當(dāng)是在保留和完善計(jì)委對于價(jià)格的總體調(diào)控的前提下，賦予電監(jiān)會根據(jù)國家的價(jià)格政策對電力行業(yè)的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。也就是說，政府政策部門確定定價(jià)機(jī)制后，由監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)實(shí)施。這些問題都需要通過正式的立法程序來確定。
（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)管人員的選任。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不能是政府機(jī)關(guān)，也不能是公共機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是獨(dú)立的、集中的、法定的、專業(yè)化的監(jiān)管組織。這個(gè)機(jī)構(gòu)必須具有高度的獨(dú)立性和權(quán)威性，就像德國聯(lián)邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣，享有對不正當(dāng)競爭和反壟斷案件的管轄權(quán)和裁決權(quán)，其生效判決具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，任何單位和個(gè)人都不得非法干預(yù)其行使職權(quán)。如當(dāng)事人不服，可以限期向人民法院起訴。新成立的國家電力監(jiān)管委員會對引入競爭后的電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，是這方面一個(gè)非常重大的制度突破，現(xiàn)在的監(jiān)管委員會跟過去的電力部、能源部有很大區(qū)別。它采用證監(jiān)會的模式，是一個(gè)直屬于國務(wù)院的事業(yè)單位，而不是管理電力行業(yè)的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術(shù)、會計(jì)、統(tǒng)計(jì)、法律等各方面知識結(jié)構(gòu)比較完善的隊(duì)伍就成為可能。其次，監(jiān)管人員的選任上也應(yīng)充分體現(xiàn)獨(dú)立性和超脫性。監(jiān)管人員不宜大量從現(xiàn)有公用企業(yè)管理人員中遴選，而應(yīng)公開招聘。此外，基于對我國行政權(quán)力濫用的法律文化傳統(tǒng)的考慮和順應(yīng)當(dāng)今世界各國經(jīng)濟(jì)民主發(fā)展潮流的需要，應(yīng)當(dāng)在公用企業(yè)行業(yè)建立相應(yīng)的自律性組織——行業(yè)公會，由其分擔(dān)部分行政經(jīng)濟(jì)管理的職能，組織內(nèi)部實(shí)行委員會制，采取多數(shù)決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學(xué)化，也便于決策的有效執(zhí)行。
（4）監(jiān)管方法的法制化和科學(xué)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式和程序行使監(jiān)管職責(zé)，更多地運(yùn)用法律手段，充分發(fā)揮法律對其他手段的保障作用。提高監(jiān)管手段的科學(xué)性和效率，節(jié)約監(jiān)管成本。
（5）對監(jiān)管者的監(jiān)管。必須完善和加強(qiáng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督和規(guī)制，保證他們把消費(fèi)者福利最大化作為自己的行為準(zhǔn)則，公正廉明，依法行事。
最后，用法律求得監(jiān)管與反壟斷的平衡
在建立反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制上，對于不正當(dāng)定價(jià)和瓜分市場協(xié)議之類的壟斷行為，應(yīng)該由反壟斷機(jī)構(gòu)處理；而對于發(fā)放許可，確立主導(dǎo)運(yùn)營商應(yīng)該收取的價(jià)格或者保證普遍服務(wù)等問題，應(yīng)該由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同時(shí)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間還應(yīng)該構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局。在制定反壟斷法，設(shè)立專門的反壟斷機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進(jìn)行制定或者修改，明確產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用。
參考文獻(xiàn)
[1] 李昌麒、許明月主編：消費(fèi)者保護(hù)法，法律出版社1997年第一版，第14頁
[2] 仁：市場經(jīng)濟(jì)與市民社會 ——市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對社會結(jié)構(gòu)變遷的深層影響管窺 中國民商法網(wǎng)2001年7月28日
