時間：2022-08-28 20:42:39
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【關鍵詞】 獨立董事； 履職評價； 履職行為； 履職效果； 沃爾評分法
我國上市公司治理結構存在缺陷，是獨立董事產生最直接的動因。監管機構引入獨立董事制度的初衷是形成有效制衡力量，限制控制性股東權力，進而完善公司治理結構。然而，獨立董事制度在我國實施十余年來，大量事實和理論研究證明，獨立董事并未發揮預期的作用。該怎樣破解上市公司獨立董事制度困局，本文試圖從獨立董事履職評價角度尋找突破。
一、上市公司獨立董事履職評價的必要性
證監會的《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出，獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務。獨立董事應當按照相關法律法規、《意見》和公司章程的要求，認真履行職責，維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害。《意見》中還明確提出了獨立董事在擁有普通董事的職權之外還擁有一些特別職權以保障其作用的發揮。上市公司制定的獨立董事工作制度也從工作時間、工作內容、工作態度等方面對獨立董事提出要求。但是，問題在于，如何確保獨立董事盡心盡力、勤勉盡責地履行職責呢？他為什么要花那么多時間對公司進行調查？為什么要代表全體股東或者一部分股東謀取利益？公司的發展與他有什么關系？這些問題不是靠獨立董事的社會聲譽來保證就能得到解決的，從某種意義上說，這些問題的解決決定了獨立董事制度作用的發揮。
隨著現代企業制度的實踐發展，委托關系普遍存在于上市公司當中。根據經典的委托理論，只要存在委托關系，即委托人與人之間信息分布不對稱和目標不一致，就需要建立激勵約束機制，而對人的業績評價是設計激勵約束機制的一個基礎環節。“業績評價標準不僅影響到激勵機制的構建，而且影響到激勵機制所帶來的后果，影響資源配置”（支曉強，2000）。作為公司人的獨立董事，受全體股東的委托履行“維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害”的責任，責任的履行如果脫離了考評約束，獨立董事也只能成為看上去很美的“花瓶董事”而失去本身存在的價值。
二、上市公司獨立董事履職評價現狀
獨立董事制度是一種發端于西方成熟資本市場的制度創新，西方市場目前對獨立董事履職評估按照評估主體劃分有兩種類型。一種是來自公司內部的考評，由公司按照一定標準制定評估指標，對董事會包括每個董事和獨立董事業績進行評價。但是事實上，這種考評并未真正全面實施并發揮效力。Neal（1995）調查美國32個行業36家公司的首席執行官和董事長發現，公司對董事的業績評估非常不正式，不少公司事實上“根本沒有”對董事業績進行評估。另一種是來自社會獨立機構的評估。如美國標準普爾評價系統對外部董事的職能和獨立性的評價；歐洲戴米諾的評價系統對獨立董事的評價；亞洲里昂證券的公司治理評價體系對董事會行為的評價等。
國內的董事會評價還處于起步階段，對獨立董事的評價尚未引起上市公司的重視。2006年，中國網通制定了《中國網通集團（香港）有限公司董事績效評估辦法》，并實施了董事年度績效評估，從履職情況、參與董事會工作程度、客觀公正性、團隊合作及專業知識和能力等方面采用董事互評方式對董事進行評價，評價結果分優秀、良好、欠佳三個等級。但是評估指標概念模糊，等級之間界限欠清晰，評估缺少客觀性，導致最終評估結果粗略，價值不高。目前上市公司定期公布獨立董事述職報告，這是一種自我評價方式，但自我評價缺少客觀公正性，從述職報告內容上看，評價項目并不完整。
從社會評價來看，2004年北京連城國際研究咨詢集團和《董事會》雜志聯合推出了中國上市公司董事會綜合價值排名體系，體系中包括了對獨立董事制度的考核。謝永珍（2003）和李斌、張耀南（2004）從獨立董事的規模、獨立性、職權行使和激勵機制等幾個方面對中國上市公司的獨立董事制度進行了評價。上述評價大都是對上市公司獨立董事制度運行整體情況的評價，側重于對制度設計上的考量，并不涉及對獨立董事個人履職情況的考評。
上述現狀表明，當前對獨立董事履職評價的研究和實踐還相當薄弱，急需理論探索和實踐檢驗。
三、上市公司獨立董事職責解析
（一）基于委托理論的分析
在現代股份制公司中，股東會、董事會與經理層三者之間存在著兩層委托關系，其一存在于股東與董事之間，其二存在于董事與經理之間。就股東與董事之間委托關系的本質而言，董事作為股東的人，應當維護公司和全體股東的利益，包括中小股東的利益。但由于歷史原因，目前我國上市公司的股權設置極不合理，“一股獨大”現象突出，一些大股東通過操縱股東大會和董事會，損害廣大中小股東利益。另外，國有股權主體虛置和公司治理結構不合理導致作為人的經理層掌握了企業實際控制權，在公司戰略決策中充分體現自身利益，甚至內部各方面聯手謀取各自的利益，從而架空股東的控制和監督，使股東的權益受到侵害。這種內部人控制現象不僅損害中小股東利益，甚至大股東的利益都無法得到保護。
（二）上市公司獨立董事角色定位
傳統的認識是，獨立董事應該至少具備以下三種角色定位：其一，降低執行董事和管理層合謀的可能性，并作為專職的調停人和監督人有效地降低管理層對剩余要求人權益的侵害，從而解決企業中存在的最基本的問題，這就是監督者角色；其二，獨立董事利用自身豐富的商業經驗與專業知識，幫助企業經理層解決經營上的難題，構建重要的商業戰略，這就是戰略指導者角色；其三，獨立董事利用自身的社會關系為企業解決實際困難，充當資源提供者角色。
但是，因為獨立董事與上市公司之間不存在除報酬之外的其他利益關系，所以既要保證獨立董事的獨立性，又要寄希望于獨立董事充當戰略指導者和資源提供者角色，讓獨立董事為上市公司未來發展出謀劃策甚至貢獻力量，這兩者本身就存在矛盾。從這個角度而言，獨立董事的角色定位應該強化監督者角色而弱化戰略指導者和資源提供者角色。
（三）上市公司獨立董事職責
作為主要是監督者的獨立董事，其職責應該有三個方面：第一，保護中小股東利益。基于上述委托理論的分析，獨立董事應該成為中小股東的人，在董事會結構中體現中小股東的立場，制約大股東、保護中小股東的合法權益。第二，抵制內部人控制。獨立董事超脫于公司利益之外的獨立性使我們有理由相信其能夠比其他董事更好地承擔起判斷公司事務、抵制內部人控制這一任務。第三，提高公司決策質量。審查控股股東關聯交易，就公司戰略、人員任免聘用、管理層的業績發表意見，以避免錯誤決策，并在公司經營異常或違規時進行信息披露等。
四、上市公司獨立董事履職評價指標設計
基于對上市公司獨立董事職責的分析，本著邏輯性、現實性、可操作性的原則，本文將定量與定性指標相結合，設計了包括個人情況、履職行為、履職效果、社會評價在內的四大類指標，對上市公司獨立董事進行履職評價。
（一）個人情況指標
獨立董事的獨立性是保障獨立董事發揮作用的根本，是獨立董事制度的核心和靈魂；獨立董事的個人品質是影響其職責履行的主觀因素；獨立董事本身具備的專業能力是其履行職責的客觀條件。因此，評價獨立董事個人情況的指標包括獨立董事的獨立性、個人品質和任職能力三個方向。
（二）履職行為指標
履職行為是獨立董事監督企業經營管理的手段，是獨立董事發揮作用的方式體現。獨立董事通過在專業委員會任職、參加董事會會議，對關聯交易、借款擔保、大額資金往來、重大投資、利潤分配、企業并購等事項進行監督并發表獨立意見來體現自身存在的價值。因此，評價獨立董事履職行為的指標包括獨立董事的職權行使和獨立董事監督作用的發揮兩個方向。
（三）履職效果指標
獨立董事的履職效果直觀地體現在公司的財務數據中。獨立董事通過執行其監督職責，引導公司采取正確的戰略、執行科學完善的內部業務流程，從而改善公司財務狀況，維護股東利益，提高財務報告質量。因此，評價獨立董事履職效果的指標以財務指標為主，主要有上市公司財務狀況、股東利益維護情況、財務報告質量三個方向。
（四）社會評價指標
獨立董事是股東特別是中小股東的人，作為股東的“耳目”履行監督者角色，這要求股東對獨立董事進行考評。同時，獨立董事還提供戰略指導和服務，勢必要求企業管理層對獨立董事進行考評。因此，社會評價指標主要有股東對獨立董事工作的滿意程度和管理層對獨立董事工作的滿意程度兩個方向。
以上四大類指標十個評價方向的具體指標選擇如表1所示。
五、上市公司獨立董事履職評價體系構建
在運用上述指標對獨立董事進行履職評價時，可以按照總分為100分進行評分，根據對獨立董事履職情況的影響程度、反映程度以及指標的公信度對各指標賦予分值。評分時，對定性指標，以優秀、良好、稱職和不稱職劃分等級（審計意見類型根據無保留意見、保留意見、無法表示意見和否定意見劃分等級），并賦予每個等級相應的分值，如100、80、60、40，根據每個定性指標實際得分乘以各指標分值所占總分值比重，換算出各指標實際得分。對于定量指標，借鑒沃爾評分法的思想，與行業比率進行對比換算，計算標準評分和調整分，得到相應指標實際得分。最后將所有定性和定量指標得分匯總，得到對獨立董事履職評價的最終評分。以某上市公司為例，對某獨立董事進行履職評價如表2所示。
從四類指標的重要性來講，獨立董事履職行為是發揮作用的根本途徑，而履職行為會帶來良好的履職效果期望，但由于履職效果指標還受其他多種因素影響，兩者之間并不存在必然的因果關系，因此，履職行為應該比履職效果賦予更多的標準評分。社會評價有其存在的意義，但評價主體由于信息不對稱或出于自利的選擇，有可能作出并不準確的判斷，所以賦予分值相對較低。而獨立董事個人情況是履職的基礎，受證監會約束和上市公司選擇，主觀性并不強，不能賦予重要的評分權重。依據這一排序，表2對四類指標分別賦予40、25、20、15的分值。
需要特別說明的是，定性指標的每一個評價等級要有嚴格清晰的劃分標準，社會評價部分應該通過具有一定統計意義的調研得出等級，力求形成更為客觀公正的評價結論。對定量指標而言，各指標的“標準評分”和“標準比率”的確定必須以行業平均數為基礎在實踐中不斷積累和修正，行業最優和最高評分也應該及時根據情況調整，才能取得較為理想的評價效果。
從評價主體來看，無論是現行的自評方式，還是由股東或董事會中的薪酬委員負責考評，都很難保證評價的獨立客觀性，導致考評的實際權力仍掌握在大股東或“內部人”手中。只有保證獨立性，評價結果才具有實際意義并發揮約束作用。所以，可以參考會計師事務所、信用評估公司等行業中介評價機構的設置辦法，成立類似的獨立董事中介評價體系，承擔對上市公司獨立董事履職情況的評價工作，并出具獨立董事履職評價報告，提供給上市公司并向社會公眾公布，以此激勵和約束獨立董事更好地發揮作用。
【參考文獻】
[1] 李斌，張耀南.上市公司獨立董事評價指標體系和評價指數設置[J].世界經濟，2004（10）：66-72.
為有效履行監督職責、充分發揮作用，民生銀行監事會將監督工作融入到公司日常工作之中，與公司經營發展緊密結合，并在工作理念、組織結構、運作機制等方面不斷創新和完善，逐步形成了一套與公司自身情況相契合的監督模式和工作特色。
民生銀行監事會的工作思路與職能定位經歷了三個階段。圍繞銀行整體戰略和發展情況，目前確立了“一個履行、兩個服務”的指導思想，即“有效履行監督職責”，“服務銀行整體發展、服務銀行戰略落實”。立足于監督與服務并重，突出注重實效的監督思路，將孤立、形式上的監督，轉變為綜合的、實質上的監督，寓監督于服務中的模式，給民生銀行監事會監督工作賦予了新的內涵。例如，從2012年開始，民生銀行監事會將監督公司戰略決策的科學性和有效性作為重點工作之一，組織對公司重大戰略決策進行評估。
為提升履職能力，民生銀行重視健全高效的組織機構。
民生銀行監事會認識到，隨著公司治理水平的不斷提升，監事會各項工作的深入，對監事自身的執業操守、履職能力和水平提出了更高的要求。因此，首先要選任高素質、高水平的監事。公司現任監事均為各自領域的專家或資深高管人員，外部監事專業化、專家化，監事會主席專職化，為監事會有效發揮監督作用提供了重要的人員和組織保障。據悉，第六屆監事會由8名監事組成，包括股東監事3名、外部監事2名、職工監事3名，設專職主席1名，副主席2名。其中，股東監事均為股東公司推選的總裁、監事長等高管人員；職工監事為銀行資深高管人員；外部監事均是財務會計領域的資深人士和專家。
監事會下設監督委員會、提名委員會，監督委員會主要負責履行監事會對經營活動及治理管控的各項監督職能；提名委員會主要負責監事選任、評價以及對董事高管的履職監督等方面工作。監事會設立了專門的辦事機構――監事會辦公室，并根據監事會職責設置監督檢查、履職評價、政策研究三個處室，配備了十余名工作人員，負責協助監事會開展日常監督工作。
監事會的費用由監事會提出方案，報經總行財務預算部門統一安排，納入全行統一管理。預算年度內，監事會在履職過程中，可根據總行財務管理規定列支相關費用，對于計劃外的大規模的專項履職活動，其費用要在事前單獨報監事會和管理層審批。
完善監事會運作機制方面，民生銀行同樣做了大力探索。
該行通過聘請中介機構開展公司治理標準化建設項目，明確界定“三會一層”的職責邊界；通過制定和修訂各項規章制度和工作細則，完善監事會制度體系。優化工作流程，對監事會的議事規則、工作流程和工作方法進行調整和細化，使各項監督工作有的放矢、重點突出，進一步提高監事會的議事效率和監督水平。特別值得一提的是靈活多樣的監督方式。監事會在監督工作過程中突出重點、注重實效，采取多種方式對董事、高管履職行為和銀行經營管理重點、熱點、敏感問題進行監督，包括調閱資料、審閱報告、問卷調查等日常監測，以及組織現場檢查、調查、調研、審計和評估等監督活動，以提高監督的針對性和有效性。近年來，監事會通過組織開展關于銀行財務管理、業務風險、市場風險等方面的檢查、調查，深入了解了銀行經營發展中存在的問題與風險狀況，提出的意見和建議，得到董事會和管理層的重視，起到了較好的監督與促進效果。
該行通過會議和其它形式，豐富監事會的工作內容，提高監事會的議事效率和工作質量。主動列席董事會及其專門委員會會議和管理層重要會議，監督會議議程和決策的合法合規性及科學性，適時提出監督意見和建議，積極履行會議議事和監督職能。同時，通過完善考核評價制度、方法、流程，繼續加強對監事履職的考核和評價工作，促進監事工作的自覺性和積極性，提高監事會整體工作效率和質量。值得一提的還有對董事的履職評價。監事會根據履職監督評價辦法及實施細則，為每位董事建立履職檔案，半年度對董事履職作出中期總結，并根據情況向董事會或個別董事發出提示函。如對于個別董事親自出席董事會會議或發表意見較少，個別獨立董事到銀行工作時間不足的問題，及時向董事會和個別董事發出提示函，提示其保證充足的時間和精力，更加關注銀行發展戰略和經營管理情況，更好履行公司章程賦予的職責，并將其納入監事會對董事年度履職監督評價的范圍。年度末，采取主客觀評價相結合的方式，對董事年度履職情況進行量化評價（評價總分100分）。在以董事履職檔案為基礎的客觀評價（權重70%）中加重對董事參與董事會決策、審議會議議案和發言情況以及參加調研、課題研究等內容的評價力度，同時，細化主觀評價（權重30%）中董事自評、互評的評價指標體系，通過主、客觀結合與量化評價，對董事年度履職情況分為合格、基本合格與不合格，提高了監事會履職監督的力度和效果。
此外，監事會主席分管內部審計部門工作，負責指導、考核內審部門的業務管理和工作開展情況，并建立了專門匯報制度和工作反饋機制。
毋庸諱言，上市公司監事會普遍“形似而神不至”，該如何促進監事會有效履職？建議相關法規制度中進一步明確監事會的問責權力以及監督結果的應用形式。增加監事會獨立性方面，建議明確監事會向股東大會負責，監事會的預算及人員（除職工監事由工會選舉決定）均由股東大會決議決定。
一、領導干部履職審計的特點及作用
（一）領導干部履職審計的特點與優勢
全面審計和離任審計是過去人民銀行內部審計的主要內容，而領導干部履職審計，與這兩者都有很大的不同，具有自身的特點和獨特的優勢。
與全面審計相比，兩者的審計對象不同。全面審計的對象為下屬單位，而領導干部履職審計的對象為領導者個人，發現問題后還要認定領導干部應負的責任，審計目標更集中，審計責任更明確，審計過程更嚴肅，因此，無論是現場審計，還是事后落實整改，都更容易引起審計對象的重視，取得的效果也更好。
與離任審計相比，雖然兩者都是對領導干部個人的審計，但審計目的不同。離任審計是事后審計，即在領導干部將要離開原崗位時開展的審計，其審計目的是對審計對象的履職情況作出客觀、公正的評價，為人事部門進行干部的考核、調動、任免提供依據。領導干部履職審計是事中審計，其目的是及時發現領導干部履職過程中的不足，督促其整改，從而促進領導干部依法、高效地履行職責。雖然離任審計也涉及對發現問題的整改，但由于整改工作需要新到任的領導來組織實施，而新領導往往情況不十分清楚，因為不是自己的問題，落實整改的責任相對較輕，積極性也不一定很高，整改效果顯然不及領導干部履職審計。
（二）領導干部履職審計的作用
與其他審計項目相比，領導干部履職審計在督促問題整改，落實審計成果方面，具有一定的優勢。把履職審計作為人民銀行改進內部審計，進一步實現自我完善的一項重要舉措，必將大力促進整個人民銀行系統加強內部管理，依法辦事，促進效能建設和行風建設。具體說，領導干部履職審計的作用主要體現在以下幾個方面：
1、有利于反腐倡廉的整體功能得到進一步發揮。反腐監督體系，主要是黨內監督與黨外監督相結合，有上級監督、同級監督、社會監督、輿論監督，但每種監督都存在各自的特點和局限性，而對領導干部開展履職審計，彌補了傳統干部監督制度的某些缺陷，健全了監督手段，從而有利于及時防止領導干部，是源頭治腐的一項重要措施。
2、有利于預防和控制風險。風險是隨著事務、具體業務的開展而表現為多種多樣，但主要有管理風險、操作風險、道德風險等，依法履職與監督是并向開展的，如果缺乏一個有效的監督機制，就會使央行領導干部履職過程中出現失誤，甚至犯各種錯誤，直至違法亂紀。對領導干部的履職審計，由于從事后的檢查向事中執行、事前的制度完善的提前介入，并開展經常性的審計監督，能及時督促各級領導干部依法、公正地處理日常事務，并正確有效地執行金融政策，協調轄區金融工作，促進當地經濟、金融的穩健發展，從而達到進一步完善金融生態環境的目的。
3、有利于對領導干部作出經常性的評價。每次履職審計，都應對領導干部傳達、貫徹國家金融法律法規、方針政策和總行規章制度及上級行的決策情況，組織參與決策情況、內部控制管理、履行業務管理職責及個人廉潔自律等方面進行評價，由于評價是在審計檢查、調查了解的基礎上進行的，具有一定的合理性、客觀性和公正性，有利于組織人事部門及時掌握和了解領導干部的管理能力、思想素質等，為提拔和使用干部提供依據。同時有利于促進領導干部健康成長，更好更深入地完善各項制度，貫徹執行各項規章，更加深刻地研究、理解和認識各種現代管理方法，從而更加有效地預防、發現和糾正各種可能發生的風險。
二、開展領導干部履職審計的缺陷及難點
（一）審計的范圍和重點不明確，責任難以確定
所謂領導干部履行職責，理解應包括該領導在執行金融政策、維護金融穩定、協調轄區金融事務、內部行政和業務管理、組織人事、黨風廉政建設等多方面內容，但在實際審計過程中，卻往往發現難以操作。
一是審計范圍不全面、審計內容不明確。現在出臺的履職審計辦法，缺少組織人事、黨風廉政建設等內容，難以全面反映領導干部履職全貌。同時，由于缺少具體內容的規定，在實際執行中存在“帽子大，內容少”的情況，對一些審計事項如維護金融穩定、協調轄區金融事務、組織人事等等，不知具體從哪里入手，漫無頭緒。
二是審計重點不突出。既然是領導干部履職審計，就需要緊緊圍繞領導干部的個人工作職責，作為審計的重點。但目前的狀況是，在人民銀行的分支機構中，其他工作人員都有明確詳細的崗位職責和責任書，恰恰行長沒有。造成這種情況的原因是：根據下一級向上一級負責的原則，通常由上級對下級制定崗位職責，簽訂崗位責任書，而行長直接對上級行負責，其崗位責任本應由上級行簽訂，但一般分支行在制定崗位責任制，通常是對轄屬行整體提出要求，而不會對其行長制定詳細明確的職責。這樣一來，在履職審計中，具體確認行長應具體承擔哪些職責，哪些事項應屬于審計的范圍，就有一定的困難。在實際進行履職審計中，往往出現審計內容和原有的全面審計基本相同，大量人力投入到對日常性、事務性、操作性業務的檢查中去，審計重點不突出。
三是審計對象應承擔的責任難以確定。對于在履職審計中發現的問題，如何確定審計對象應承擔的責任，也不容易。在“履職審計辦法”中，把應承擔的責任分為直接責任、主管責任和領導責任，并作了簡單的解釋即領導干部直接參與的為直接責任，分管部門的問題為主管責任，其他問題為領導責任。但是這種分類方法并不十分科學。舉個例子，如果有兩家支行的行長，一位分管的部門很少甚至沒有，而另一位分管的較多，在履職審計中發現了同樣的問題，是否就是前者負領導責任而后者負主管責任？從另一方面看，同為支行行長，相同的職位是否應擔負同樣的職責，承擔相同的責任？這兩者是否產生了矛盾？此外，實際檢查中遇到問題的多樣性，與對領導干部個人責任認定的敏感性，在實際操作中較為困難，主要體現在兩個方面：一是從行長決策到基層操作，在哪一層面以上發生的問題應由行長承擔責任？二是問題發生到什么程度應由行長承擔責任？例如，對于日常操作上的差錯，領導干部是否要承擔責任？如果發生大量差錯，是否要承擔責任？這些問題都有待進一步明確。
（二）審計方法有待完善
根據《履職審計辦法》，履職審計的方法有四項：進點公告、問卷調查、資料查閱和座談、質詢、走訪等，其中進點公告是履職審計特有的審計方法。目前在開展履職審計中，除增加進點公告外，其他方面通常延用原有審計項目的方法。但由于領導干部履職審計的特殊性，一些審計方法在實際工作中效果很不理想。其一，無法全面、真實、廣泛地采集領導干部的個人相關信息。目前采用的問卷調查、座談等方法，由于不夠深入，結果往往流于形式，發言的不是泛泛而談，講些空話，就是只褒不貶，刻意回避談問題、談不足，從而無法獲取真實的信息。其二，缺乏對現有結果過程的審計監督。就目前對領導干部履行職責審計的情況看，仍注重對工作結果的審計監督而缺乏對結果過程的監督。這樣的審計結果并不能代表被審計對象的整個管理過程或操作過程，無法體現績效效率。
（三）評價內容不全及審計結論透明度不夠
領導干部履職審計，從字面上理解應該是對領導者個人的審計，對人的審計，理應通過審計作出全面的評價。無論是離任審計還是現行的履職審計，由于受審計內容的局限，所謂的評價也只是局限于對所管理的事務和業務工作的評價，缺乏對其領導風格、用人及黨風廉政等方面的評價，且現有的評價由于沒有統一的評價標準，出現了對領導干部的評價起點低、內容不全、評價對象難以區分清個人還是單位等問題。按照現行履職審計辦法規定，審計結論僅報派出審計單位的組織人事部門，本人及被審計單位一概不知，缺乏一定的透明度，剝奪了個人的知情權，也會使被審領導心存疑慮，同時也不利于被審領導所在單位對干部的同級監督。
（四）在審計過程中容易遇到阻力
這種阻力體現在幾個方面：一是由于領導干部履職審計是一項新舉措，一些領導干部可能對開展這一項目的意義認識不足，容易產生抵觸情緒；二是領導干部的下屬可能會出于各種原因而對審計工作不支持、不配合；三是普通職工可能會因為對這一審計項目的不了解而產生思想顧忌，明哲保身，不愿真實反映情況。
三、對完善履職審計的思考和建議
（一）完善并制定相應的制度、辦法，進一步明確履職審計的范圍、內容和責任劃分
基本思路是修改完善《履職審計辦法》，再制訂相應的《實施細則》，列明所要監督的事前、事中、事后的各項條目，使監督制度得到進一步完善。
1、履職審計中增加紀檢監察、組織人事方面的內容，以保證人民銀行領導干部履職審計的完整性。領導干部的勤政廉政、黨性原則、選人用人是準確履職的重要基礎。從紀檢監察角度入手，能夠進一步了解對該領導干部履職監督的有關線索，如群眾舉報、來信來訪等；當發現嚴重違紀違規問題線索而審計手段無法深入，需要紀檢監察部門協助介入的，就可形成監督合力。事前、事中取得紀檢監察、組織人事部門的協助，有助于審計監督目標的更好實現，并能進一步規范對領導干部的管理。
2、《實施細則》應列出具體的審計內容，對領導干部履職審計的各方面內容加以詳細描述。要防止出現“帽子大、內容少”的情況，審計范圍很全面，具體的審計內容卻很少。
3、總行對各級領導干部的分工要有一個指導意見，明確行長、副行長的崗位職責，便于領導干部履職審計能在行長承擔的職責范圍內開展，以便正確把握好審計重點，同時也可以減少基層行長與副行長分工隨意情況的發生，便于審計人員確定行長應承擔的責任。
4、進一步明確三項責任劃分的內容，提出指導性意見，解決“從行長決策到基層操作，在哪一層面以上發生的問題應由行長承擔責任？問題發生到什么程度應由行長承擔責任？”這兩個問題。
5、建立對各級領導干部進行總體評價的評價標準。
（二）探索審計手段，完善審計方法
一是深化調查和信息采集方法。針對履職審計對象為在任領導，采取問卷調查、座談會、談話等一般方法不易了解真實可靠的審計信息的實際，可采用“走出去，請進來，內外結合”的方法，擴大調查范圍，提高調查深度。二是重視結果過程的審計。通過結果去監督過程是尋求提高績效的途徑，能充分體現績效效率，并能鼓勵和幫助被審計者采取必要措施以改進工作方式方法及控制措施，在花費較少精力的基礎上取得更多成績。在方法上可根據年度、月度工作目標，上級行布置的任務，在規定時間內應處理的事務等，在時間上，所耗人、財、物上作出相應評價；也可根據制度對日常事務性、規定性的業務完成情況所耗時間，與所取得的最佳效果進行評價等等。
（三）增強審計結論的透明度
增強審計結論的透明度，有利于群眾對審計組依法履行審計職責、如實反映問題給予積極支持，有利于被審領導接受監督、認真整改，使干部群眾更加堅定了推進依法行政、加強民主法制建設的信心；從被審領導所在單位看，審計結論透明，有利于對存在的問題高度重視，認真對待，加強整改，規范管理；審計結論透明對審計部門自身建設、審計能力和水平、審計質量要求也是一個極大的促進和推動。為達到審計結論的公正、透明，建議首先在本單位內公布審計結果，向群眾征求審計結果及評價的全面性與正確性，以提高審計結論與處理決定的可信度。其次通過談話形式向被審計領導反饋審計最終結果，既可消除被審領導的思想顧慮，又增強了履職審計的嚴肅性。與此同時將審計結論抄送被審領導所在單位，利于實施同級干部監督。
（四）加強監督力度，優化審計環境
大力加強宣傳，使轄屬機構和單位充分認識到開展領導干部履職審計不是針對個人，而是提高審計效率，強化央行內我完善、自我管理、自我調節能力的需要，是一項制度化的工作。同時，在審計過程中，要正確處理好幾種關系：一是審計人員與審計對象的關系，既要調動、保護審計人員的積極性，又要爭取審計對象的理解和支持；二是肯定成績與確認問題的關系，確認問題尤其要客觀、公正；三是發現問題和處理問題的關系，在具體處理中可以抓大放小，大事處理、小事提醒。
關鍵詞：外匯管理；績效審計；層次分析法；指標體系
中圖分類號：F830 文獻標識碼： B 文章編號：1674-2265（2013）02-0030-05
績效審計是現代審計的主流內容，也是公共管理的重要手段。作為行使宏觀調控職能和提供公共服務的外匯管理部門，如何適應現代審計的發展潮流和依法履職、科學治理的需要，推進內審工作加快轉型，實現由“查錯糾弊”為主的合規性審計向以“增值提效”為主的績效審計轉變，更好地發揮內審的監督、評價和改進作用，已成為外匯管理內審內控工作的重要課題。本文結合基層外匯局履職特點和業務實際，采用定性與定量相結合的方法，對外匯管理績效審計的制度框架和評價指標體系進行了探索和研究。
一、外匯管理績效審計的定義及重要意義
績效審計作為一種獨立性的監督活動，其定義一般為“對被審計單位在履行職責時利用資源的經濟性、效率性和效果性的審計”。與傳統的合規性審計不同，績效審計具有靈活性、主觀性、多樣性和復雜性的特點。根據績效審計的內涵，外匯管理績效審計可以定義為：圍繞外匯管理的目標和任務，根據既定的績效審計標準，對外匯局分支機構履行職責的管理措施、管理活動、管理結果和管理目標進行檢查、分析與評價，提出建設性意見，促進外匯局全面、規范、科學、高效地履行外匯管理職責。
（一）績效審計是外匯管理業務規范發展的內在需要
以2007年6月《國家外匯管理局分支機構內控監督工作指導意見》的頒布實施為標志，外匯局系統建立健全了以合規性為主，內外結合、縱橫結合的內審內控體系，內部監督檢查的組織架構、制度體系、方式方法日臻完備。經過多年的合規性審計和內控監督檢查，外匯局分支機構在履行職責中的違規行為和不規范操作問題日益減少，依法行政和規范管理已成為主流。在這種情況下，以“查問題、追責任”為主要內容的合規性審計顯然已不適應外匯管理業務自身發展需要，審計的重點應轉向“評效果、提建議”為主要內容的績效審計上來，督促外匯局分支機構不僅依法履職，也要科學履職、高效履職，這樣內審對各項業務工作的促進作用才能更好地體現出來。
（二）績效審計是督促基層分支局落實上級局政策、提高履職水平的重要途徑
外匯管理是國家宏觀調控的重要手段，具有公共管理和服務的屬性，肩負著維護國際收支基本平衡和促進涉外經濟穩健發展的重要任務。新形勢對外匯局系統履行職責提出了新要求。過去內控注重對外匯局分支機構履行職責和業務辦理合法性、合規性的檢查，缺少對執行外匯管理政策效力和履職效果的評價。開展績效審計，對分支機構的工作業績、效率和效果進行綜合評價，提出建設性的意見，有利于督促外匯局分支機構認真落實國家的宏觀調控措施和外匯管理工作部署，確保外匯管理目標的實現，更加依法、科學、高效地履行職責，不斷增強公共管理與服務能力，確保外匯管理各項工作的高質量完成和外匯管理目標的實現。
（三）績效審計是完善外匯管理系統內控制度的重要方式
當前，人民銀行內審部門開展的外匯管理專項審計、紀檢監察部門開展的執法檢查以及外匯局內部開展的內控監督檢查依據的標準主要是現行的外匯管理內控制度和操作規程，對制度本身的規定是否合理、是否符合當地的外匯管理工作實際等內容并不做評價。開展績效審計，能夠從內控體系是否健全、內控制度執行和風險防范是否到位、內控組織管理是否有效、內控監督檢查是否全面等方面對內控制度的科學性和有效性進行評估，及時發現內控制度不完善和薄弱的環節，減少因內控不完善造成的管理不夠規范、隨意性操作等內部風險，減少因管理不到位造成的工作效率低下、作風拖沓等不良現象，進而有效提升外匯局的自我治理水平。
（四）績效審計是推進“五個轉變”的重要保障
“五個轉變”不僅是新形勢下對外匯管理理念和方式轉變的要求，也對外匯管理內控工作轉型即由合規性審計向績效型審計轉變提出了要求。目前，國家外管總局正推進外匯管理關鍵領域的改革，行政審核、事前監管的項目不斷減少，總量調控、事后管理的項目不斷增加，這對外匯局分支機構履行職責提出了新的挑戰。外匯管理內控工作不能僅局限于對分支機構業務辦理合規性的監督檢查上，更應注重分支機構在推進改革、轉變方式、促進平衡等工作所采取的措施以及取得效果，切實解決好干與不干一個樣、干好干壞一個樣的問題。開展績效審計，能督促各分支機構自覺踐行“五個轉變”，銳意改革、勇于創新，積極進取，加快轉換職能，轉變管理方式，進一步提高政策執行力，推進各項改革措施的有效傳導和落實。
（五）績效審計是內審內控發展的必然趨勢
目前，外匯局系統主要通過內控監督工作來強化內控機制建設。實施內部監督，其本質是合規性審計。隨著政治經濟的發展和社會民主的進步，績效審計逐漸成為現代審計發展不可逆轉的趨勢。審計署明確提出到2012年所有的審計項目都要開展績效審計，人民銀行也開展了對貨幣信貸、貨幣金銀等部分專業的績效審計。外匯局開展績效審計是全面落實審計法、加強內部監督檢查職能的本質回歸，是發揮內審保障履行職責“免疫系統”功能的必由之路。
二、外匯管理績效審計評價指標體系設計及評價結果運用
（一）外匯管理績效審計評價指標體系設計思路
績效審計評價指標是績效審計實施方案的關鍵，是對被審計單位外匯管理履職效果進行有效評價的重要工具。在指標設置中遵循的原則有：
一是注重審計的全面性。將工作部署、要點、計劃、崗位職責、考評辦法以及業務操作規程和文件規定等作為審計的依據，將履職過程是否能結合實際創新工作，體現履職規范、高效、創新等作為履職過程考評依據，將履職取得的管理效果、政策效應、社會效益及其他影響等是否達到預期效果作為衡量部門工作績效的重要標志。
二是體現“業務整合”的思想。外匯管理各部門業務工作具有極強的相關性。在合規性審計中，外匯管理各專業存在較多的性質相似的業務，如經費管理、行政許可、現場核查等。因此在進行績效審計時應將相同或相似的業務充分合并，減少合規性檢查中的重復項，提高審計效率。在評價指標的設計上，要體現對不同性質涉匯主體外匯業務的集中管理即主體監管的思想，以提高外匯管理有效性為重點，促進外匯監管成本的降低，提高外匯監管成效。
三是注重績效審計指標的科學性和可操作性。目前，外匯管理系統績效審計尚處于探索階段，對于評價的指標體系沒有成型的經驗或做法可以借鑒。在設計績效審計評價指標體系時，要擺脫合規性審計的束縛，避免總是按合規性審計的項目進行扣分；應充分征求內審部門和業務部門以及外匯一線工作人員的意見，突出評價指標的可操作性；要充分考慮工作的難易程度，對于付出工作多、取得成績難度大的工作給予較大的權重；要注意指標的效果，確保將最能反映審計對象績效特征的指標提煉出來，指標不宜太多，要在科學確定各指標權重的基礎上，注意指標的差異性。
四是與合規性審計有機結合。應將合規性審計作為績效審計的基礎，充分體現業務合規、風險防范的要求；在合規性審計的基礎上，對被審計部門履職效能進行全面評價。最終形成以績效審計為主、績效審計與合規審計并存且有機結合的審計格局，切實提高內審工作的效果，發揮好內審工作的“保健醫”作用。
（二）外匯管理績效審計評價指標體系設計
根據外匯管理的業務特點，外匯管理績效審計指標分設多級指標，一級指標主要包括基礎類指標、業務操作類指標、履職效率類指標、改革類指標以及輔助類指標。在一級指標下設立二級子指標，對一級指標予以細化。對各類評價指標分別設定一定的標準分值和指標權重，根據評價得分確定績效評價結果。
一是基礎類指標。該類指標主要是對外匯履職的基礎性工作進行評價。基礎類指標是開展外匯業務的基礎性保障業務，是所有外匯工作的前提。主要采取調閱材料和現場查看的方式進行，以扣分為主，側重于合規性審計。
二是業務操作類指標。該類指標是對日常工作中外匯局各類操作性業務進行評價。在業務操作類指標設計中，應盡可能突出“業務整合”的思想，打破合規性審計和內控監督檢查中分綜合、國際收支、經常項目、資本項目、外匯檢查、內控六個方面分類審計的方式，將外匯局各項操作業務進行歸類、匯總設定評價指標。該項指標主要采取調閱材料等方式進行，以扣分為主，側重于合規性審計。
三是履職績效類指標。該類指標主要著眼于履行外匯管理職責的評價，圍繞外匯局外部職能履行和內部管理效率進行評價，是對基礎類指標和業務操作類指標在經濟性、效率性和效果性方面評價的延伸，是績效審計評價指標體系的核心指標。該類指標中部分二級指標難以明確量化，故采用定性與定量分析相結合的方式進行評價——主要采取調閱材料、召開座談會、現場查看、問卷調查等方式開展評價，加分與扣分相結合。
四是改革類指標。近年來，國際、國內形勢變化較快，我國的跨境資金流動復雜多變。監測跨境資金流動是外匯局的核心工作，在此情況下，外匯局重點工作也變化較大，部分重點工作是某一階段的核心工作但并非永久性工作。因此，在設定外匯管理績效審計評價指標時應設立改革性指標，突出體現當前外匯管理的階段性工作。2011年下半年以來，控熱錢減順差、貨物貿易外匯管理改革和外匯主體監管改革是山東分局重點階段性工作。改革性指標既要突出合規性審計的要點，也要突出履職效果的特點，是合規性指標和績效性指標的結合。該類指標應根據不同審計期間、不同審計對象做適時調整。
五是輔助類指標。此類指標作為參考指標，不包括在100分的評價總分以內，主要包括黨建保障、廉政建設、案件防范、履職問責、制度框架建設。但發生行政訴訟敗訴、發生重大案件等對外匯管理履職造成重大不良影響的事件時，應在總分中予以扣除適當分數，必要時應一票否決。
（三）用層次分析法測算評價指標權重
在測算評價指標的權重時，由于缺少成熟的經驗可以借鑒，且外匯管理專業與貨幣信貸、貨幣金銀等專業存在較大差異性，指標權重設定存在較大困難。在綜合考慮指標權重測算方法和外匯管理業務工作實際后，本文決定采取層次分析法進行指標權重測算。層次分析法（AHP）是美國運籌學家T. L. Saaty教授于上世紀70年代初期提出的一種簡便、靈活而又實用的多準則決策方法。這種方法整理和綜合人們的主觀判斷，實現定量化決策。首先將所要分析的問題層次化，根據問題的性質和目標，將問題分解成不同的組成因素，按照因素間的相互關系及隸屬關系，將各因素按不同層次聚集組合，形成一個多層分析結構模型，最終歸結為最低層（方案、措施、指標等）相對于最高層（總目標）相對重要程度的權重。測算評價指標權重時，對于同一層次上的所有要素，針對上一層（準則層或目標）的影響或重要程度，由專家進行兩兩間對比，得到判斷矩陣（見表1）。
在實際操作時，從山東省轄內選取了五位外匯管理經驗豐富、業務熟悉的專家進行比較，比較時取1—9尺度，具體情況如下：
1. 一級評價指標的權重測算。一級評價指標包括基礎類指標、操作類指標、績效類指標和改革類指標。根據五位專家對各項指標的對比，形成一級評價指標的判斷矩陣，并進行一致性檢驗。經計算可知：
[λ]=4.021103；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.021103/3=0.007034
CR=0.007034/0.96=0.007327
一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其基礎類指標、操作類指標、績效類指標和改革類指標的權重分別為0.086、0.265、0.506和0.143（見表2）。
2. 二級評價指標的權重測算。與一級評價指標權重測算相同，二級指標需要分別對一級指標內部進行指標測算，形成各二級指標判斷矩陣，并對基礎類指標進行一致性檢驗。經計算可知：
[λ]=7.5892；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.5892/6=0.098207
CR=0.098207/1.32=0.0744
一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其基礎類中的各項二級指標的權重分別為0.225、0.051、0.088、0.305、0.088、0.372和0.142（見表3）。
對操作類指標進行一致性檢驗。經計算可知：
[λ]=7.255716；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.255716/6=0.042619
CR=0.042619/1.32=0.007103
一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其操作類中的各項二級指標的權重分別為0.045、0.062、0.318、0.125、0.125、0.283和0.041（見表4）。
對履職績效類指標進行一致性檢驗。經計算可知：
[λ]=8.21727；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.21727/7=0.031039
CR=0.031039/1.41=0.00388
一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其績效類中的各項二級指標的權重分別為0.334、0.155、0.060、0.155、0.146、0.060、0.060和0.030（見表5）。
對于改革類指標，由于往往是一段時期內的中心工作，其二級指標重要性相差不大，因此設其權重相同，不再設立判斷矩陣。
綜上，外匯管理績效審計評價指標體系的一級指標和二級指標權重的構成見表6。實際進行績效審計評價時，每項二級指標滿分為100分，根據各指標的評分標準進行評分，最后按照各項指標的權重測算總得分。
關鍵詞：人民銀行；內部審計
內部審計作為央行治理結構中的組成部分，是促進各級行加強內控建設，防范管理風險，提高履職績效的重要手段。地市人民銀行處于“下管一級，上對三級”的中間環節，做好地市人民銀行的內審轉型工作，對實現全系統的內審轉型目標具有非常重要的意義。本文從金昌市中心支行的內審實踐，探討地市中心支行的內審轉型工作，以期有借鑒作用。
一、地市人民銀行內審轉型實踐
（一）加強縣支行的審計監督，促進規范安全高效運行。內部審計的特殊地位，客觀上決定了其具有監督、鑒證、評價和參謀的作用。縣支行是地市人民銀行內審監督的唯一下級單位，對縣支行實施內部審計是地市中心支行管理層全面掌握其執行制度、風險管理和履職績效的重要手段。2003年以來，金昌市中心支行對其管理的縣支行先后開展了12次內部審計，平均每年1次以上，其中，全面審計2次，行長離任審計2次，領導班子履職審計2次，內控審計1次，業務專項審計5次，發現并糾正縣支行管理中的各類問題和隱患64個，提出審計建議40條。內部審計全面反映了縣支行各個時期在貫徹落實上級行的工作部署、執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務方面的履職績效和內控管理狀況；對縣支行工作進行了階段性的總結和評價。在監督縣支行安全合規運行的同時，對其經營業績起到了鑒證作用，對中心支行決策層加強對縣支行的管理提供最直接的參考依據。
（二）開展部門負責人履職和離任審計，提高部門的履職績效。職能部門是機關履行職責的執行機構，部門履職的質量和效率直接關系到機關運行的質量和效率，通過對部門負責人履職和離任審計，可以使決策層和主要領導全面掌握部門工作開展的成效，督促職能部門增強工作的主動性，提高工作績效。從2007年開始，中支結合下查單位少的特點，嘗試在內審同級監督中開展部門負責人履職審計，先后對中心支行機關貨幣金銀科、科技科、會計財務科、營業室、保衛科、外匯管理科等部門的負責人開展履職審計8次，平均每年1次以上。通過履職審計，對職能部門傳達、貫徹國家金融法律法規、方針政策和總行規章制度及上級行決定情況、內部控制建設情況和履行業務管理職責情況進行了客觀全面的評價；發現糾改內控制度執行不到位、執法現場檢查程序不規范、制度不夠健全等問題56個，督促被審計部門提高內部管理水平，加強制度建立健全，健全各項登記簿，加強對領導干部的審計監督，促進部門負責人依法、公正、高效地履行職責。
（三）開展重點業務的專項審計，防范業務經營風險。管理人、財、物、資金和槍枝彈藥的部門是地市人民銀行和縣支行出現管理風險的高發區域，這些區域出現風險和事故誘因往往是制度執行不到位和違規操作。通過業務管理合規性審計，督促各業務崗位嚴格執行制度，規范操作，防業務風險于未然是內審監督的基礎業務。2003年以來，中支根據一定時期業務風險發生的區域特點，及時開展了會計決算、養老保險統籌基金管理、再貸款管理、安全保衛槍彈管理、進出口收付匯核銷、電子化設備、征信管理、集中采購管理、后勤服務管理、國庫業務風險管理等重要業務管理專項審計20項，平均每年審計2項業務。通過專項審計發現并糾改業務管理中存在的低值易耗品管理不規范、再貸款短貸長占、統籌基金檢查監督不到位、制度執行不到位等問題94個，督促相關部門建立健全制度、完善操作程序、改進工作方法、嚴格制度執行，保證了各項重點業務操作的合規性，有效防范了業務風險。
（四）注重重要業務系統審計，防范計算機操作風險。隨著計算機和信息網絡的發展，人民銀行的各項重要業務都發展為電子系統，通過計算機和通訊網絡運行和操作，業務系統的現代化為內控管理提出了新的挑戰，內部審計的監督領域、監督重點和監督方法也要適應科技發展的要求做出相應調整。從2003年開始，中支緊跟各重要業務系統的上線步伐，及時開展了各項重要業務系統運行和操作的專項審計。先后開展了業務應用系統及個人辦公計算機聯網運行管理、外匯業務信息系統運行管理、信息系統應急預案管理等重要業務系統專項審計，及時解決了各業務系統在運行載體發生變化后，各操作環節制度執行中的問題，督促業務部門規范業務系統口令設置管理，加強業務系統從看得見的紙上操作到看不到的電子操作過程中監督制約制度的落實，確保了各業務系統的合規、安全、有效運行。
（五）開展內控制度建設審計，增強內控制度的有效性。科學的制度體系是地市人民銀行規范高效運行的重要保證。實現用制度管人、管事、嚴格按制度操作各項業務是體現單位科學化管理的重要標志。近年來，人民銀行從上到下，從建立科學的內部管理體系、嚴密的業務操作系統為出發點，切實加強了各項制度建設。為了保證制度建立和執行的有效性，中支先后開展對縣支行內部制度建設、國庫業務內控制度執行、貨幣信貸內部控制執行和中支全系統內控體系建設和執行的專項審計，對中支內控環境、風險識別、評估、應對等進行了客觀評價，對存在的制度不夠健全、執行不夠嚴格等20個問題提出了加強和改進的意見，在全行開展了以落實制度為主題的標準化、規范化管理活動，使全轄基礎業務更加規范，業務運行更加安全，防止了各類業務風險和案件的發生。
（六）探索開展績效審計，適應內審轉型的要求。地市人民銀行的工作安全尤為重要，但從事任何業務工作的最終目標不是為了安全，而是為了促進經濟社會和金融業的健康發展，內部審計不能僅僅強調安全，而是要強調在保證安全前提下的履職績效最大化。因此內部審計不僅要審業務的合規性，還要審履職的績效。中支按照“內審工作要由傳統的財務、業務合規性審計向內部控制審計、風險管理審計和績效審計轉變”的要求，積極探索開展績效審計。2011年開展了征信管理績效審計，對中支和縣支行推進征信體系建設進行了全面評價，鑒證了征信管理工作取得的實效，同時客觀反映了影響高效履職的9個方面的不足和問題，為提高征信管理及履職績效發揮了積極作用，也為內審轉型積累了經驗。
二、地市人民銀行內審轉型的制約因素
（一）風險管理工作和績效審計的評價標準建立滯后影響審計結論的科學性和嚴肅性。對被審計對象的監督在執行審計內容上評價或鑒證的標準應該是“以事實為依據，以制度為準繩”，在傳統的合規性審計中，審計人員依據已執行的制度作為度量標準，用制度來衡量工作，做到了就是做到了，沒做到就是沒做到，拿事實對標準一目了然，說服力很強。而在風險管理審計和績效審計中，審計評價的內容從做沒做延升到了做的程度的判定。目前，人民銀行對分支機構還沒有風險管理和績效的判定標準，對風險大小、履職好壞要憑審計人員的主觀判斷來評價，為了讓被審計單位認可審計結論，容易使審計人員做出“風險判斷就低不就高，履職績效就好不就壞”的審計結論，使審計報告變成掩蓋風險、歌頌成績的“喜報”，向主要領導和決策層傳達錯誤信息，可能造成決策的科學性和準確性的缺失。
（二）對內部審計促進管理作用的認識不足影響轉型工作的開展。內審轉型中，審計領域不斷拓寬和延伸，凡是存在風險隱患的領域，凡是可能影響組織目標實現的領域都要納入審計關注的視野，使審計的項目和被審計部門增加，對其它職能部門的“打擾”相應增多。許多部門負責人對審計的目的認識不足，沒有建立起審計是為了查找工作中的不足，幫助自己提高管理和履職水平的認識，錯誤地認為審計就是挑毛病、找問題、添麻煩，是既分散管理精力，又向領導暴露管理中問題和不足的事，對內部審計雖不敢抵觸，但也表現出了不歡迎的態度，提供資料不及時、配合工作找理由推拖的現象時有發生。使同在一個單位工作的審計人員對開展同級監督有畏難情緒，認為是出力不討好的事，工作的主動性和積極性不高，影響了內審轉型工作的推進和審計績效的提高。
（三）內部審計還沒有造就素質權威的隊伍影響內審轉型的步伐。當前內審部門的人員大部分是在以“財務、業務合規性”為主的傳統內審職能下配備的，以長期從事財務會計工作的老同志為主，雖然他們有豐富的會計實踐經驗，但在信息化的時代，央行業務日新月異，業務操作電子化程度不斷提高的背景下，審計人員對新業務、新知識的學習速度遠遠趕不上業務發展步伐，缺乏必要的審計專業知識及業務風險和履職績效的判斷能力。地市人民銀行具有CIA資格證書的審計人員的比例更低，使內部審計隊伍綜合素質很難適應內審轉型的需求。
（四）事后審計的內部審計方式影響了內審防風險的實效。長期以來，單一的事后監督使得審計成果價值下降進而影響了審計的權威。尤其是在風險審計上，由于內審人員不直接參與管理層的決策，對一些與被審計對象相關的、甚至起決定性作用的重要信息的知曉范圍非常有限，內審人員不能全方位掌握被審計對象的全面情況，在事后審計中發現問題時，風險已成實事，限制了內部審計在防風險中作用的充分發揮。
三、加快地市人民銀行內審轉型的思考
（一）在管理體制上體現內部審計的相對獨立性。內部審計機構設置方式，直接影響到內部審計工作的獨立性，關系到審計監督的權威性。尤其是以同級監督為主的地市人民銀行的內審部門，應考慮內部審計與組織的整體利益相分離，使其無論是地位上還是利益上都處于獨立的第三方，保持內部審計獨立性、權威性和高層次地位。可以考慮在當前內審為行長負責的體制下，提高內審部門的行政級別，由副行級領導擔任內審部門負責人或者改由上級行下派制，將內審人員的考核獎勵等獨立于其他人員，為內審人員建立相對獨立的履職地位，在工作中減少干擾，排除后顧之憂，敢于堅持原則、敢于碰硬，營造良好的內審監督體制機制。
（二）建立科學完善的審計評價標準。科學完善的評價標準是內審對風險控制和績效進行監督評價的基礎，將地市中心支行和縣支行的業務流程進行細分，確定各環節上的風險點，對每個風險點進行量化考核，從而確定風險等級；對重要工作的落實質量進行績效量化細分，根據執行到位的程度評價工作績效。內審進點前要根據審計業務的特點制定詳細的審計方案，進一步明確審計評價標準，增強審計評價的剛性，使審計結果更加科學嚴謹，客觀反映被審計對象的實際風險等級和履職績效。
（三）培育適應內審轉型的內部審計隊伍。加大內審人員培訓力度，有計劃、有重點地采用資格證書培訓、現場培訓、遠程培訓等多種培訓方式做好集中培訓；收集匯編各領域的審計實務、優秀內審項目及央行內審案例，供內審人員日常學習和參考；從信貸、外管等部門選調人員進入內審部門，優化審計隊伍的知識結構，培養復合型人才，使之適應內部審計的發展需要。把好審計人員“入口”關，建立審計人員資格準入制度，明確審計人員的學歷要求，努力提升內審隊伍學歷層次。通過培訓和補充，形成多元化的內部審計人員結構，培養具有綜合素質的新型內審人才，使內審隊伍素質逐步適應轉型的要求。
參考文獻
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我鄉市鄉兩級人大代表中，共有黨政領導干部6名，這6名黨政領導干部代表平常都能自覺以普通代表身份積極參加代表小組活動，深入走進代表聯系群眾工作室，積極履職到位，主動為民代言，切實推動了我鄉各項社會事業的發展。
一、主要工作措施：
我鄉積極探索人大代表履職考核評價機制，出臺了一系列新的管理辦法。代表日常活動實行嚴格的考勤制度，考勤結果直接影響代表年度考核。建立了專門的代表小組活動辦法，提出了小組活動的主要任務和目標要求。在“兩走訪”（即人大代表中的黨政領導干部代表走訪其他的市鄉人大代表、其他的市鄉人大代表走訪本選區的選民）工作上做了重點部署，原則上要求每名代表全年走訪不得低于10次，并詳細填寫代表走訪登記冊。探索開展了代表履職報告工作，實行代表履職檔案管理。以上工作，我們的黨政領導干部代表率先垂范、樹立標桿，在人大代表中起到模范帶頭和促進作用。
二、取得的成績
以民為本，做建言獻策的表率。我鄉黨政干部代表堅持作群眾的代言人，通過“代表聯系群眾工作室”平臺，深入開展黨政領導干部代表接訪活動，認真傾聽群眾意見，并及時準確地將群眾反映的意愿，形成代表建議或提案。切實維護群眾利益，真正成為人民群眾的貼心人
關注民生，做聯系群眾的表率。我鄉黨政干部代表堅持把“知民情、集民意、化民怨、順民心”作為工作的立足點，真誠傾聽群眾呼聲、真情關心群眾疾苦、真心集中群眾智慧。黨政干部代表帶頭進村入戶，與群眾拉家常、問冷暖，幫民興業，助推民富。通過積極主動地組織和參加代表小組活動，推動各項強農惠民政策落地，支持群眾發展產業脫貧致富，有效增進了干群關系，凝聚了發展力量。特別是在脫貧攻堅的浪潮中，全鄉黨政干部代表更是率先垂范，做群眾致富的“引路人”。
真抓實干，做排憂解難的表率。人大代表不僅要為民代言、為民謀利，更要腳踏實地為民干事。我鄉黨政干部代表堅持從群眾最關心、最直接、最現實的事情做起，切實解決好事關群眾切身利益的民生保障問題。近年來，我鄉黨政干部代表聚焦就業、就醫、上學、出行、住房、養老、文化生活等各類民生保障問題，為群眾破解了一道又一道難題。
三、存在的不足：
一是人大代表的積極性未被充分調動。近年來，我們極探索代表工作的新舉措，強化代表學習培訓，建立代表聯系群眾工作室，推行選民評議代表，公開曬代表履職等，取得了一些成效，但是對照法律要求和群眾期盼，還是存在一些差距。
二是代表素質參差不齊，部分代表政治素質低，缺乏政治熱情，行權履職意識淡薄。
主動聚焦中心工作 不斷增強監督實效
扶貧攻堅事關決勝全面小康社會，市人大常委會對此高度重視。2016年11月下旬到12月上旬，常委會組織五級人大代表，對全市脫貧攻堅工作開展情況進行集中視察。代表們深入扶貧項目專業合作社了解運行情況，實地查看扶貧點小聚居建設情況，走進貧困戶家中開展走訪調查。在集中視察的基礎上，常委會聽取審議了市政府關于扶貧開發工作情況的報告，提出要在鞏固成果的前提下，整合資源、精準施策，狠抓產業扶貧，壯大脫貧增收支柱，完善脫貧政策體系，匯聚脫貧強大合力。
凝聚發展共識，回應社會關切。常委會以問題為導向，深入一線開展調研。圍繞扶貧攻堅、落實民族政策、促進城市核心區民辦幼兒教育發展和全市校園足球發展等一系列民生問題，常委會主動強化監督，惠及民生。圍繞加快推進供給側結構性改革、推動全市文化旅游業發展、完善科技創新體系、建設煤化工科技創新示范基地等一系列問題，常委會主動聚焦中心工作，加快推動地區經濟結構轉型升級。圍繞推進司法公平正義，常委會組織對全市貫徹落實《食品安全法》等一批法律法規實施情況進行執法檢查。聽取審議市中級人民法院關于行政審判工作情況的報告和市人民檢察院關于提起公益訴訟點工作情況的報告，為地區經濟社會發展提供更加有力的法治保障。
完善監督方式 跟蹤督辦推動問題解決
連續跟蹤問效，維護監督剛性。常委會連續聽取和審議審計工作報告和審計查出問題整改情況的報告，指出政府及有關部門要認真落實常委會審議意見，對存在問題加大問責力度，全面整改落實，切實維護人大監督和審計監督的嚴肅性。
督促整改落實，筑牢生態屏障。常委會結合貫徹落實新《環保法》，通過跟蹤督查，推動市政府制定出臺《鄂爾多斯市黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《領導干部自然資源資產責任審計試點工作方案》，編制《全市環境保護總體規劃》《全市環境承載力規劃》，出臺“四個一律不批”政策規定。對林業和草原生態保護與建設情況報告的審議意見的整改落實情況進行跟蹤督查，促進了審議意見的落實。
督辦工作中，常委會緊盯問題落實，要求政府相關部門及時書面報告落實情況，要求承擔監督任務的常委會各工作委員會常過問、常督促、常查看，及時了解辦理情況。對辦理中存在的實際難題，多方協調，幫助解決，促進審議意見更好地落實。通過跟蹤督辦，常委會基本上實現用“監督―落實―再監督―再落實”的方式解決問題，體現了人大監督剛性，凸顯了人大監督權威。
結合全面深化改革 實現監督工作有力更有效
聚焦財政預算監督，管緊政府錢袋子。常委會先后制定了市本級財政預算審查監督暫行辦法、審計查出問題整改落實情況監督暫行辦法、預算審查前聽取人大代表和社會各界建議暫行辦法、國有資產管理監督暫行辦法。常委會在預算審查前廣泛吸收代表和社會各界意見，注重預算監督的超前性，預算審查中完善預算監督制度，增強預算監督的規范性，預算審查后加大預算執行監督力度，強化預算執行監督的約束力。
加強任后監督，推進依法行政。常委會審議通過政府組成部門主要負責人向市人大常委會報告履職情況的實施辦法，對履職報告對象的確定、履職報告的主要內容、方式、具體程序、組織實施等作了明確具體的規定。履職報告后，常委會組成人員按照“滿意”“基本滿意”“不滿意”三個檔次進行滿意度測評，對總體評價為“不滿意”的要求限期整改，整改仍為“不滿意”的，將其列為下一年度重新報告履職情況的對象，并再次進行滿意度測評。黨委組織部門要把人大常委會對干部履職監督情況作為干部考核和使用的重要依據之一。辦法明確規定，經第二次測評仍為“不滿意”的，市人大常委會可以向市委建議調整該部門主要負責人的工作崗位。制定這一辦法，有利于加大干部任后監督力度，使“由人大任命、對人大負責、受人大監督”的理念更加牢固，增強了依法履職、恪盡職守、銳意進取、清正廉潔的意識。
強化代表監督，推進公正司法。常委會制定出臺人大代表監督司法案件辦理辦法，對人大代表監督司法案件的啟動條件、監督司法案件的范圍、受理程序、處理程序等進行了規定。制定該辦法，有利于規范代表監督司法程序和代表監督司法行為，有利于司法C關公正司法、嚴格執法，有利于更好地維護憲法法律權威，進一步推進了法治鄂爾多斯進程。
一、突出“三個防范”，健全教育引導長效機制，鞏固作風建設的思想基礎
作風建設是一項長期任務，必須牢固確立長期抓、抓長期的觀念。有鑒于此，該局緊扣“健康人生、忠誠衛士”主題，大力開展作風系列教育活動，做到“三個結合”。
1、把思想教育與鑄鐘示警結合起來，防松散。充分發揮廉政文化建設的滲透功能，在全局大力組織開展了薦書讀書思廉、征集廉政格言、張貼廉政警句、觀看《檢察官說法》和邀請創業者舉辦特別黨課、心理學家講述心理健康、系統內外人員召開“作風建設懇談會”以及深入社區、農村和群眾家庭走訪等系列活動，起到了較好的教育引導效果，讓大家在“看、聽、講、訪”中感悟、思考、剖析和探討人生。正確對待職務升遷、崗位變動、福利差別等工作和生活中的種種問題。激勵大家自勉、自勵、自警、自重，有效地筑牢了思想作風建設的第一道防線。
2、把思想教育與啟發自覺結合起來，防放任。組織機關全體人員及基層分局班子成員憑吊革命先烈，在烈士墓前舉行“守護心靈底線，踐行八榮八恥”的集中宣誓和“書寫健康人生。爭做忠誠衛士”的簽名儀式，并將簽名橫幅懸掛在機關會議室，啟發大家自覺增強奉獻意識，做到常對照、常檢點、常進步；在全局組織開展了“健康人生、忠誠衛士”征文活動，啟發干部職工提升作風建設要求，實施自我修整、自我完善，上至局黨組成員、下至一般干部聯系思想和崗位實際撰寫征文199篇，使系統上下在組織活動和自覺啟發的互動中，提升了自我約束的能力。
3、把思想教育與糾偏堵漏結合起來，防回潮。制定出臺了“堅持誠實履職，反對工作漂浮；堅持進取有為。反對貪圖安逸：堅持優質服務，反對敷衍塞責：堅持依法行政，反對主觀隨意：堅持公開透明，反對為我所用：堅持令行禁止，反對自我松懈：堅持關愛集體，反對事不關己：堅持增智提質，反對得過且過”的“八堅持八反對”作風建設的標準，在全局組織開展了查、找、析、幫、點、評、整作風建設系列活動，形成書面整改材料，作風建設再掀，有力地促進了作風建設思想基礎的進一步提升。
二、破解“四個難題”，健全行為規范長效機制，鞏固全面履職的作風基礎
在實現“四個統一”工作進程中，破解履職“作風不實、質量不高、能力不強、效果不佳”的問題，是作風建設中的重中之重。對此，該局以規范為突破，狠抓誠實履職作風的建設。
1、構建全方位的責任體系，提升履職標準。在基層分局，統一施行標準化管理，設立了法制員、登記注冊員、經濟戶口巡查監管員、執法員、兼職調解員和兼職紀檢監察員“六大員”職位，對每一個職位工作職責、權限、標準進行全面界定：在機關按理順事權關系、明確職位標準的要求，設立了23個職位，并緊密聯系工商職能的新變化、監管體制改革的新進展，制定了《職位說明書》和《崗位認責說明書》。通過標準化管理的推進，加大了工作責任落實力度，規范了機關與基層、科室與科室、分局內部之間的各項工作流轉，提升了工作運作質量。
2、構建全方位的評價體系，提升履職質量。履職的質量決定于履職的過程。該局堅持“可操作、重過程、抓細節、便考核”的原則，出臺、修訂了《經濟戶口管理運行質量考核評價辦法及細則》、《登記注冊質量內部控制暫行辦法及考核細則》、《行政執法辦案工作質量考核評價辦法》和《數據質量責任追究辦法》，形成了以塊為主、相互補充、整體推進的科學履職質量評價體系。辦法的實施，在全局進一步激發了依“標”行事、依“規”運作的工作熱情。呈現出爭先恐后、不甘落后、積極進取、追求質效的工作局面。
3、構建全方位的能力保障體系，提升履職水平。以全面貫徹落實上級局干部教育培訓規劃為抓手，制定出臺和實施了學分管理辦法，開展了各類崗位大練兵、技能大比武活動，并圍繞執法說理式工作的推行，專門制作案情模擬現場短片，組織執法單位同臺競技，以之來檢驗《健全預防和化解行政爭議機制，構建和諧工商實施辦法》的成效。同時，本著抓作風、正學風的原則，強化干部年度教育培訓工作。組織專人實施調研，自編了一套切合基層分局實際的業務教材，培養了一支以局業務骨干為主的師資隊伍。
4、構建全方位的監督體系，提升履職效果。對外。以組織開展陽光執法評審活動為載體，邀請執法評審員和行風監督員實施作風建設點評，接受社會各界監督，增加了行政執法的透明度和社會的公信力；對內，堅持領導率先垂范，壯基層強班子，正風氣揚正氣，局黨組成員分別深入基層召開民主生活會、座談會，傾聽呼聲、征求意見和建議。組織開展了“法律法規測試、現實表現測評：群眾評領導、基層評機關；領導干部述職、述廉的“雙測”、“雙評”和“雙述”活動，起到了觸靈魂、自加壓的效果，推進了作風建設。
三、爭創“五個一流”，健全褒先促后長效機制，鞏固部門形象的提升基礎
爭創一流“服務水平、執法作風、隊伍素質、工作實績和部門形象”是作風建設的切入點，實現讓黨委政府、企業和群眾滿意是作風建設的落腳點，只有切人點和落腳點的全部統一，作風建設才能取得真正的實效。對此，東臺工商局大力實施“考、樹、推”三位一體的舉措，不斷提升部門的社會形象。
1、整合考評資源，促進作風建設，增強執行力。為全面檢驗作風建設工作的實效，該局研究制定了對基層分局按整體目標任務、履職質量、內部管理三塊，依照3:5:2比例考核，加大了質量考評的力度和比重，降低預算目標任務考評分值：對機關科室和人員按共性課目、職位認責考核、上級局年終條線考核名次、基層分局評科室等內容相結合的模式進行考評。同時，結合全局月度工作例會，抓住重點，實施每月講評、季度考核，做到講成績不言過其實、講問題不避重就輕、講措施不空洞無物，確保作風建設的要求“橫不缺項、縱不斷線”地全方位落實和執行。
一、指導思想
以科學發展觀為指導，以“四個統一”為目標，以履職盡責為基礎，以強化基層監管組織化程度和提升基層監管履職能力為抓手，通過履職競賽引導、數據監測控制、督查通報保障等手段措施，促使基層強化監管基礎工作，準確執行監管工作制度規范，探索建立科學高效的基層監管運行組織機制，全面實現基層監管人員“會檢查、能辦案、懂監管”的基本要求，從而達到基層依法履職、規范盡責、積極行政、高效服務的職能建設目標。
二、工作目標
從2013年起，用三年時間，全面實現“基礎工作扎實、組織運行高效、監管履職到位、職能形象提升”的基層監管工作建設目標。具體目標內容包括：
（一）2013年推進目標
1、基礎工作方面：（1）監管干部全面掌握《省工商系統信息化應用應知應會手冊》，熟練操作經濟戶口管理軟件，會使用經濟戶口信息系統相關工具查詢、掌握自己或部門的工作情況。（2）準確執行經濟戶口管理工作各項制度規定，規范實施戶口維護、巡查組劃分、重熱點標注、規定檢查、監督管理、警示管理、案件管理等業務軟件操作，準確規范率100%。登記人員熟練使用登記軟件、登記質量符合規定。（3）熟知管轄區域內經濟戶口數量及類型分布，掌握重熱點行業戶口數量及行業分布；巡查組或網格監管人員還應掌握轄內戶口的在業情況和擁有使用商標情況，重熱點行業戶口的經營地址、主要經營項目以及重點監管事項等情況，處在流程中的管理個案和所辦案件情況等。（4）工商所（分局）有明確的監管工作崗位責任制，監管工作組織流程、責任流程清晰，層次感強，無責任死角。
2、監管績效方面：（1）轄區內持照（證）經營率、亮照經營率100%；監管人員會對無照經營采取正確的監管措施，會辦理無照經營簡易程序案件，50%監管干部會辦理無照經營一般程序案件。（2）兩名以上監管干部取得企業年檢委托授權資格，年檢程序、質量符合規定；監管人員辦理驗照準確規范率100%。（3）職責范圍內的違法違規問題處理率達100%；針對問題的監管措施的及時、準確率達到70%以上，程序合法、適用法規準確。（4）建立并執行監管責任移交制度和履職困難報告制度，工商所（分局）負責人和監管骨干應會統籌、指導制度的執行，應移交或應報告的監管個案做到100%移交或報告，有效控制問責風險。
3、監管素質方面：（1）30%監管人員能對一般違法行為采取準確的監管措施，主辦常見違法行為的一般程序案件且案件質量符合標準，監管人員主辦的一般程序案件達到基層工商所（分局）所辦一般程序案件30%。（2）監管人員熟知重點行業戶口的檢查事項，并積極規范地實施管理，行政指導率達到100%；50%監管干部掌握除注冊資本以外登記事項的檢查技能，能對常見違法行為實施檢查。
（二）2010年推進目標
1、監管績效方面：（1）全面達到省級文明工商所考核細則中監管履職業務工作指標。（2）轄區內杜絕存在連續經營1個月以上且未在監管流程中的無照經營行為。（3）工商所（分局）分行業建立轄區內重熱點市場主體的工商聯絡員網絡，結合行業特點組織自查、自律或組織集中指導培訓不少于60%；結合專項檢查或自行組織對熱點行業戶口的實地檢查不少于50%。（4）針對問題的監管措施的及時、準確率達到90%以上，程序合法、適用法規準確；工商所（分局）內部監管責任的有效流轉達到100%。
2、監管素質方面：（1）100%監管干部掌握除注冊資本以外登記事項的檢查技能，能對常見違法行為實施檢查；50%監管干部掌握注冊資本審查、檢查技能，取得年檢授權資格。（2）100%監管干部會辦理無照經營一般程序案件；60%監管人員能對一般違法行為采取準確的監管措施，主辦常見違法行為的一般程序案件且案件質量符合標準；20%監管干部能主辦較大、較疑難的一般程序案件；監管人員主辦的一般程序案件達到基層工商所（分局）所辦一般程序案件60%。
（三）2011年推進目標
1、監管績效方面：（1）組織重熱點行業主體自查、自律或組織集中指導培訓的面不少于80%；結合專項檢查或自行組織對熱點行業戶口的實地檢查不少于80%。（2）重點行業主體規范化管理（落實管理要求）的面達到80%以上。（3）監管問題的規范處理率達95%以上。
2、監管素質方面：（1）100%監管人員能對一般違法行為采取準確的監管措施，主辦常見違法行為的一般程序案件且案件質量符合標準；50%監管干部能主辦較大、較疑難的一般程序案件；30%監管干部能主辦注冊資本一般程序案件；監管人員主辦的一般程序案件達到基層工商所（分局）所辦一般程序案件80%。
三、推進措施
（一）建立數據監測技術體系，及時糾控工作偏差
市局和直屬局、分局要建立基層監管工作數據監測指標體系，安排專人負責定期、不定期地對基層經濟戶口管理工作中的戶口維護、巡查組劃分、重熱點標注、各種規定檢查、監督管理、警示管理等業務數據實施監測，并對數據的及時性、完整性、準確性作出定量、定性分析。通過分析找出基層監管工作中存在的不足和問題及其存在的原因，指導、督促基層予以糾正。
市局擬每季度監測一次，對每次監測的問題及存在問題的單位予以通報，并向問題單位發出整改通知；通報的問題以及整改的情況納作條線和單位綜合考核的內容。
（二）繼續強化監管履職督查，促使監管工作規范
督查主要圍繞監管履職的規范性、真實性、有效性開展，重點查處履職中的弄虛作假行為，著力指導、督促基層規范履職、有效盡責，積極排解基層監管履職中的問責風險。
市局每季度組織一次基層監管履職情況督查，結合數據監測情況有重點地開展。督查方法主要有：重點檢查、隨機抽查、觀摩互查、現場測試、數據核實、實地走訪等。對督查結果予以通報，并向存在問題的單位發出整改通知；通報的問題以及整改的情況納作條線和單位綜合考核的內容。
具體督查內容見附件。
（三）堅持開展監管效能競賽，推動基層監管水平提升
基層監管履職效能競賽作為基層業務能力建設的有效抓手，應常抓不懈。從2010年開始，每年的效能競賽貫穿全年，起始時間為上年競賽的截止日，截止時間由當年競賽方案確定。
競賽內容主要圍繞當年的推進目標編制，突出監管能力和效果，體現實效性和可操作性。每次競賽產生優勝工商所（分局）12個，基層監管工作標兵20人，并予以通報表彰；各直屬局、分局參賽單位的平均成績名次，納入直屬局、分局綜合考核內容。
通過競賽，旨在不斷豐富市局層面組織、管控經濟戶口管理工作的思路、經驗和方法，強化直屬局、分局以監管履職為重心的工作理念的確立和工作主動性的樹立，充分調動基層監管履職的積極性、自覺性和成就感，提升基層履職效能。（登記履職檢查另見注冊條線考核辦法）。
四、組織保障
在工商事業發展規劃工作領導小組下設“履職大檢查”工作辦公室。組成人員：
主任：市局分管監管業務副局長
副主任：企業處、監察室、信息中心負責人
成員：公平處、個、商廣處、市場處、消保處、外資處負責人及各縣級局分管局長。具體負責草擬計劃；擬定方案；組織實施數據監測、履職督查工作；數據監測、履職督查工作情況；指導基層監管履職工作，答復基層監管履職疑難問題；組織對各局基層監管工作的評價等工作。
五、工作要求
1、嚴格檢查程序標準。對基層人員的履職檢查要嚴格按標準實施檢查；堅持客觀公正的原則，檢查過程中堅持公平公正、標準一致，收集的材料、反映的情況應真實有效；發現問題要一查到底，嚴防走過場；堅持檢查與業務輔導相結合的原則，推動基層監管人員在監管工作中做到盡職盡責。
一、創新課題擬定整合機制，實現面上拓展與深度挖掘同步
課題是學會工作的靈魂。對此，學會同志順時、順勢追熱點、探難點、搜盲點，堅持從理論與實踐的結合上研究工商事業發展過程中出現的新問題、新矛盾，從中擬課題、篩課題、定課題，努力在課題的整合上求實、求細、求精。
1、觸點對接，增強課題的前瞻性。課題擬定既要體現時代性，又要富有創新性。為實現兩者之間相融相通、走活“一盤棋”。他們積極開展觸點對接，既打開“天窗”觀“氣象”，準確把握形勢發展“風向標”：又立足“本會”看“全局”，及時匯集研討工作“作戰圖”，使課題擬定既體現上級要求，又符合實際工作需求。在于部考核中，干部履職質效如何考量一直是個難題，他們便把“履職的質量評價、標準控制、能力保障和考核獎懲”作為課題，加強“制度化、規范化、程序化、法治化”管理的研究，積極探索長效管理的路徑和辦法，出臺了經濟戶口管理、登記注冊、行政執法辦案三大質量考核評價辦法和學分管理辦法，大力促進“四個統一”的落實。
2、虛點踩實，增強課題的實用性。課題擬定事關研討價值的取向。他們在實際工作中，圍繞針對性和實用性的要求征題、定題。一是向局領導征題，實現課題與局黨組中心工作相一致；二是向職能科室征題，實現課題與創特色、創亮點相一致：三是向基層分局征題，實現課題與推進爭先進位相一致。上下聯動思題，左右配合議題，集思廣益匯題，從而增強了課題的務實性，擴大了調研成果的運用力。按照這一思路，他們通過調研制定的《東臺工商局基層分局標準化管理操作規程》，將巡查組、經檢中隊、綜合組人員按5:3:2比例配備：目標任務、履職質量、內部秩序按3:5:2比例考核：組隊之間銜接“三單一臺賬”(工作協調承辦單、任務單、反饋單、事項辦理臺賬)運轉平臺等工作模式已形成定式，并在鹽城市工商系統推廣。
3、亮點做足，增強課題的連續性。從調研成果中再擬子課題是將研討向縱深推進的有效舉措，他們對此緊抓不放、扎實推進。省工商局提出加強“服務型、監管型、法治型”三型工商建設后，他們緊扣“監管型工商建設”的要求，在形成《加強巡查監管組建設的實踐與思考》基礎上，進一步擬定“巡查監管工作的標準界定”、“巡查監管如何一次成像”等10個方面的課題開展研討、交流，又從中提煉“強所的路徑探索”和“加強監管型工商建設的思考與創新”等新課題和調研文章，進人上級局領導的決策程序。這樣，即使課題內容豐富，又來源不斷，始終朝著做深、做強、做細的方向發展。
二、創新課題落實責任機制，實現條線運作與團隊攻關融合
提高組織化程度，加大落實力度，是提升工作質效的關鍵點。他們按照“集智、增力、強質、提速”的要求，健全“調研課題、責任主體、協辦單位、完成時間”四位一體的課題落實責任機制，全力實施“組團式”研討。
1、立足高起點，跨層級組團。2006年，他們以商標富農為課題，在省局學會具體牽頭指導下。組建省、市、縣三級學會聯動的“一主四分”五個課題組，從農業產業化龍頭企業、經濟合作社、行業協會和農民經紀人等方面人手。多途徑搜集大量資料，實施課題攻關，先后擬定調研提綱101項，從五大方面28項內容精耕細作，形成了《創新和建立商標富農機制的調研報告》，得到省局、國家總局學會的認可，并被地方政府轉發。有力地推動了農產品商標的發展，
2、立足高水準，跨職能組團。在縣級局學會隊伍中，專才、通才、復合型人才相對缺乏。因題而定、有的放矢聚集骨干力量、業務能手、監管精兵，實施優勢互補、互動提升是他們在研討工作中常用的一種方法。他們在《加強基層分局標準化建設》、《基層分局巡查監管組建設》、《經濟戶口標準管理操作規程》、《巡查監管月考核辦法》等課題研討中，實施跨職能組團研討，拓展思路，使得調研成果更具專業性、指導性和實用性，為實現全面履職、推進職能到位提供了理論支撐和智力支持。
3、立足高平臺，跨部門組團。工商部門履職涉及面廣，不斷加強和深化部門之間的配合是日常工作中的話題，他們堅持課題先定、研討先行、舉措先議。在全國集中整治商業賄賂專項行動中，他們以規范案件移送為課題，主動與地方紀檢監察、檢察院和公安局共同擬定《涉嫌違紀案件移送辦法》、《涉嫌犯罪案件移送規定》和《涉嫌犯罪案件移送操作辦法》三個規范性文件，推進了執法辦案工作的開展。他們這種做法，被《中國工商報》以“東臺借助社會力量查處商業，賄賂”頭版頭條刊登。
三、創新課題管理監控機制。實現重抓結果與重抓過程并舉
細節決定成敗。從課題確定到成果形成，要經歷提綱擬定、思考醞釀、組織研討、資料收集、材料撰寫、修改提煉、成果運用等系列過程。他們實施四項制度，強化過程的精細管理。
1、建臺賬，實施目標管理制。他們分年度將課題按課題認標、過程控制、成果運用等分門別類建立臺賬，對每一個課題名稱、申報單位、立項和完成時間、課題負責人、課題組成員、課題撰稿人等27個內容進行逐一登記、對賬。僅2007年，他們建檔的重點課題就有12個，全部按要求落實到位。
2、定路徑，實施共謀推動制。調研課題往哪個方向延伸、按什么路徑運作，直接決定課題研討的質效。他們工作前移、重心下移，就每一個課題調研步驟、調研提綱及研究重點、難點和創新點，與課題組人員細謀深挖，切實為研討工作起好步、開好頭，確保研討工作不走樣、不變形。
3、抓進度，實施督查追蹤制。堅持將課題落實的績效列入基層分局、機關科室分區、分組競賽內容，列入全局月度工作例會點評、季度考評、年終總評的范疇，實施追蹤督查，做到一根線穿到底、一根樁夯到底、一根軸轉到底，使課題研討自始至終按規運作、按時動作、按標操作，比進度、比質量、比效果的研討氛圍在全局日趨濃烈。
4、考績效，實施成果評估制。以調研的執行度、到位的規范度、推廣的應用度、實效的滿意度為參數，采取分局推薦、科室評議、領導認可的辦法對調研成果實施全方位評價，確定年度最佳調研成果，并將結果作為個人考量、學組考評的重要依據，重
思考、善調研、出精品已成為科室、分局調研工作的內在追求。
四、創新課題成果轉化機制，實現線性應用與輻射延伸的互動
理論調研工作，出發點是破解履職難題和推動工作創新，落腳點是服務工商事業又好又快發展。他們在促進成果轉化工作中，不斷加固“先前引領、跟蹤指導、延伸輻射”鏈條，努力把成果轉化發揮到最大、最佳。
1、轉化難點消在前，讓調研成果成為凝心聚力的“磁場”。對先進的調研成果中所蘊含的新理念、新方略，人們的認識難免步調不一。為消除盲點和認識誤區，他們主動深入科室、分局全方位傾聽和收集對調研成果的反響，及時反饋相關建議和意見。同時，充分發揮機關和基層分局學組的陣地作用，采取圖解式、培訓式、結對式等手段，提高對調研成果的接受度，確保在第一時間內消除疑慮、困惑，讓大家在全面理解中接納新知、刷新理念，在準確把握中爭取作為。
述職是公務員向上級或相關人員匯報履職情況，接受考核、評議、質詢、監督的一項責任和不可缺少的基本功。述職的基本形式有書面述職和口頭述職兩種，無論是書面述職或口頭述職都可統稱為“述職報告”。
述職報告一般有以下幾部分：一是所任職務，從事或分管的工作內容及工作目標，對職位的認識；二是任職以來所做的主要工作及業績與成效（果）等；三是工作中的經驗、教訓，存在的問題，以及今后工作的設想和意見，等等。
公務員述職是一件認真而嚴肅的事，述職的成功與否很大程度上取決于述職報告的優劣。有些公務員的述職沒有把握住“述職報告”的要領，把“述職報告”寫成個人“自傳”、“總結報告”、“經驗介紹”、“思想匯報”、“情況簡報”、“就職演說”，或寫成部門（單位）的工作總結、班子的工作匯報。也有的在述職報告中過多地使用形容和修飾性的詞句或華而不實的語言，這都會影響其述職效果。述職報告要以敘述本人履行崗位職責的情況為主，通過寫實或陳述，實事求是地反映出自己的角色、位置和工作的情況，講工作時，是主管、主持、主抓的就是主管、主持、主抓，是主干的就是主干，是參與、協助的就是參與、協助。講成績或缺點時，不夸大，不縮小，切忌不能把別人干的工作說成是自己的，更不能把別人的成績記在自己的帳上。述職中涉及自我評價時應把握分寸，恰如其分。
根據要求，有時任職者要面對一定范圍和一定數量的聽眾，公開宣讀自己的述職報告，接受考查、評議、質詢、監督，這種述職方式通常稱為“述職演講”。述職演講不同于書面述職，也不同于向個別領導或少數聽眾的口頭述職，它是在“述職報告”基礎上的“演講”，是以“述職”為主，“演講”為輔的一種述職方式。述職演講既是對述職者履職情況的考查，也是對述職者口頭表達等諸能力的考查。特別是競爭（聘）性的述職演講，述職演講的水平和效果對述職者的任用會有一定的影響。
競爭（聘）性的述職演講在結構、內容上應與一般性述職演講有所區別的，一般有以下幾方面的內容，一是參與競爭（聘）的目的與態度；二是個人的基本情況，主要經歷和條件、優勢，以及近幾年的主要工作情況、業績和成效（果）；三是對所競爭（聘）職位的認識，競爭（聘）成功后的主要奮斗目標和一些比較成熟的設想，等等。
一般情況下，聽眾對述職演講的內容不象閱讀書面材料那樣，容易留下深刻印象，一方面，要注意“述職”素料的歸并組合，不要按時間或過程報流水帳，另一方面，適當運用一點“演講”的藝術和技巧也是必要的，這樣能加深聽眾對述職演講內容的印象，增強述職演講的效果。
關鍵詞：國有企業集團 財務總監 委派制
當前國有企業的業務和資產規模逐步擴大，越來越多的企業實現了集團化經營。然而，集團化在支撐國有企業進一步做大做強的同時，也給其經營管理帶來了管理難度的增加，尤其是財務管理方面。財務總監委派制就是基于集團加強對下屬企業的控制與監督而采取的手段，國有企業集團也根據需要建立了財務總監委派制度。
財務總監委派制的作用是顯著的，一是有效解決了企業集團與下屬公司的財務信息溝通問題，由委派的財務總監將集團公司的財務政策傳達給各下屬公司，反過來也將各下屬公司執行集團財務政策的情況和財務運轉信息傳遞給集團總部，在充分信息溝通的基礎上減少了企業集團與下屬公司的財務信息不對稱，而信息不對稱是發生各種財務控制不力情況的主要原因；二是提高了企業集團處理下屬公司財務問題的速度，財務總監實時的掌握著下屬公司的財務進展，可以第一時間將下屬企業的財務偏差上報集團，縮短處理時間；三是增強了企業集團對下屬公司的財務指導，財務總監深入到下屬公司內部，可以發現其財務管理的薄弱環節，企業集團就此采取必要的支持措施，促進下屬公司財務管理的規范性；最后，財務總監委派制度的建立也使國有企業集團公司治理結構不斷完善，并促進了企業集團財務管理水平的不斷提高。
一、國有企業集團財務總監委派制存在的問題
（一）財務總監的職責定位模糊
財務總監應是對國有企業集團總部負責的，在對下屬公司進行管理的同時，更重要的是監督其財務活動。而現實中一些企業集團對委派財務總監在下屬公司中的地位界定的比較模糊，一些問題沒有加以明確：一是財務總監在下屬公司財務管理中與公司的財務經理或會計主管等人員的關系，是前者領導后者，還是處于平等的地位；二是財務總監對下屬公司財務活動的干涉程度問題，其管理的權利能延伸到下屬公司業務的什么層次；三是財務總監的主要工作內容重點在哪些方面，以及該怎么做。這些問題的存在，使下屬公司和財務總監自身都對其職責產生很大的疑問，導致一些下屬公司要么將財務總監完全看做外部監督者，與其保持在合作者的關系層面，從人員及權利等方面加以防范，限制了財務總監融入下屬公司內部，要么將財務總監當作了公司的總會計師或財務主管，使財務總監成為下屬公司的財務管理者，成為下屬公司經營的助手，某些財務總監在這樣的環境下逐漸將自己定位到了下屬公司，成為其利益集團的一員而喪失了監督責任感。
（二）對財務總監的監督與制約不到位
委派財務總監既是監督者，也是被監督者，作為經濟人，也存在逆向選擇和道德風險，所以需要企業集團總部建立相應的監督與制約機制。但實際工作中，企業集團對委派財務總監的監督做得很不到位。首先，一些企業集團對委派財務總監過于信賴賦予其很大的職權，使委派財務總監在下屬公司中處于很高的管理地位，對下屬公司的日常經營與管理產生了很大的干擾。其次，雖然一些企業集團對委派財務總監采取了監督措施，但其監督主要是事后的監督，往往在年度結束時通過對下屬公司的財務審計同時對財務總監的工作進行審查，這種方式具有嚴重滯后性。再次，對財務總監履職情況進行日常監督的企業集團所采用的監督方式過于表面化，僅僅基于財務總監定期報告的數量，而對財務總監報告的質量及發現問題的及時性和重要性很少深入的研究，造成財務總監僅以完成定期報告為目標，輕視工作質量。
（三）財務總監業績的有效計量和科學考評是難題
對財務總監的績效進行計量和考評既是對其履職情況的一種公正的評價，也是對其進行獎勵和懲罰的一種重要依據。但財務總監由于其職責和工作的特殊性，其監督職責更多的是定性的成分，而財務總監也可能參與下屬公司的經營管理，也有對其經營結果大小的責任，所以要進行有效的計量和科學的考評的確是個難題。一些企業集團在這個問題上也是進退維谷，尚未建立一套合理的評價指標體系和科學的計量方法，有的單純是對其監督工作的評價，且以所在公司財務報告合規性審計為主要參考，有的則將財務總監的績效考評與所在公司的經濟利潤實現情況和資本保值增值情況聯系起來，使財務總監間接的與下屬公司產生了經濟利益關系而出現與下屬公司的合謀問題。
（四）財務總監獎勵機制效果不理想
財務總監的人事關系和薪酬等經濟關系都在集團總部，這是出于其獨立性的保障而采取的必要措施。充分的激勵是促進財務總監積極履職和承擔責任的動力，而激勵也需要全面才會有效。國有企業集團激勵機制存在的問題有：一是激勵機制以獎勵為主，缺乏必要的懲罰措施來從消極的方面形成對財務總監的鞭策；二是獎勵制度以經濟利益獎勵為主，常以獎金的形式進行，缺乏對財務總監心理需求的獎勵方式，因而很難具有持久性和實際有效性；三是激勵機制的依據不合理，在考評財務總監績效時方法或標準不科學。另外，由于財務總監與下屬公司的直接接觸，企業集團很難對下屬公司與財務總監之間的經濟交往全程的控制，一些下屬公司以福利或日常交往的手段也會對財務總監形成某種利益控制，這也是企業集團激勵制度效果未能充分體現的一個原因。
二、完善國有企業集團財務總監委派制度的建議
