時間：2022-09-08 16:21:46
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社區低保協管員工作，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、切實履行牽頭單位作用，推進“進社區”活動的開展
按照省、德陽和廣漢市城鄉環境綜合治理“七進”活動的安排部署，我局作為全市城鄉環境綜合治理“七進”活動的牽頭單位，堅持以科學發展觀為指導，圍繞建設和諧繁榮的四川經濟強市的總體目標，按照“清潔化、秩序化、優美化、制度化”的評價體系標準，切實加強組織領導，周密部署安排，認真負責“進社區”活動的組織、宣傳、動員、實施、督查等工作。相繼制定并下發了《廣漢市城鄉環境綜合治理“進社區”工作方案》（廣民發〔83號），《關于報送城鄉環境綜合治理工作“進社區”活動有關材料的通知》（廣民發85號），關于印發《深入開展城鄉環境綜合治理“進社區”活動考核細則的通知》（廣民發105），《關于在全市社區開展“除陋習、樹新風”，整潔迎“五一”攻關月的通知》（廣民發14號）等文件，對全市“進社區”活動進行了詳細安排部署。使該項工作層層有組織、有領導、有機構、有措施、有考核、有落實。通過完善制度、狠抓落實，廣泛宣傳、營造氛圍，搞好調查、突出重點，加強督查、確保實效等措施落實，實現了全民參與、強力推進，全市城鄉環境綜合治理“進社區”活動蓬勃開展，社區環境衛生質量明顯改變，社區形象明顯提升。
二、加強隊伍建設，提高隊伍素質
全市現有清、協管員、公益性人員189人，黨員干部群眾志愿者10余萬人次，分布在雒城鎮各社區居委會搞好轄區小街、小巷、居民小區清掃保潔。各鄉鎮黨委、政府圍繞城鄉環境綜合治理工作目標，及時研究制定鄉鎮城鄉環境綜合治理進社區相關文件下發到各社區，并召開了各社區單位主要負責人會議，結合社區實際情況，進一步明確工作目標和工作重點，要求各社區單位認真落實工作職責，把城鄉環境綜合治理和日常衛生工作納入目標管理，與年終考核掛勾。結合全市城鄉環境綜合治理工作意見，要求各單位建立和完善了城鄉環境綜合治理工作機制，修訂了管理制度，對清、協管員工作職責切實做到有章可循。為我市城鄉環境綜合治理進社區工作提供了有力保障。
三、建立和完善工作制度，用制度管好隊伍
全市在城鄉環境綜合治理進社區工作中，各鄉鎮黨委、政府對各社區城鄉環境綜合治理實行問責制度，并與各單位簽定城鄉環境綜合治理工作目標責任書，切實加強清管員、協管員的管理，充分發揮好專業隊伍的骨干作用，更好地搞好我鎮各社區小街、小巷、居民小區、樓、院城鄉環境綜合治理工作。加強了協管員、衛生清管員管理辦法的執行力度，進一步明確各自的工作職責，并采取一級抓一級、層層抓落實的工作方法，強化內部管理，突出工作實效，上下配合、齊抓共管、嚴格考核、獎懲兌現，用制度管好隊伍。各鄉鎮的衛生清管員、協管員分布在城區、場鎮各個社區，所在社區結合轄區內的實際路段情況，劃分好衛生工作責任段，明確各衛生清管員的清掃保潔范圍，提出具體的工作要求，做到人員落實，工作責任段落實，實行上班時間全日制保潔。并對他們的工作質量每天實施不定時檢查，督促他們認真搞好責任段的清掃保潔工作。在做好清掃保潔過程中，還要做好責任段市民的城鄉環境綜合治理宣傳工作，動員社區居民積極參與城市社區衛生的管理工作，自覺遵守市民衛生公約，進一步增強市民的環境衛生意識，形成“城市衛生，人人有責”的良好氛圍。衛生清管員、城市協管員的工作質量，同時接受鎮政府有關工作人員和社區專干的檢查考核，兌現當月工資報酬，從而加強了這只隊伍的內部管理，提高了城鄉環境綜合治理工作效率。
四、明確目標、突出重點、注重實效
按照廣漢市城鄉環境綜合治理辦公室和鄉鎮城鄉環境綜合治理領導小組《關于20__年城鄉環境綜合整治工作目標責任書》的要求，圍繞市委、市政府提出的“天藍、地綠、水清、家潔、城美”的環境目標，在廣漢市城鄉環境綜合治理辦公室的指導下和各鄉鎮城鄉環境綜合治理領導小組的具體操作下，結合各鄉鎮實際情況，制定了城鄉環境綜合治理進社區工作方案﹑城鄉環境綜合治理督查曝光問責工作的實施方案﹑城鄉環境綜合治理“七進”活動的實施方案。各鄉鎮統一思想，明確該項活動的重要性，明確責任，狠抓落實。按照工作部署，逐步實施，不留死角。形成了黨委班子牽頭，機關工作人員和社區負責人包片包組，將日常城鄉環境綜合治理工作納入目標管理，與年終考核掛勾，鎮環整辦具體負責各項工作安排、協調良好的工作局面。在鄉鎮黨委、政府的領導下，按照制度化、規范化、常態化的要求，鄉鎮機關干部和各社區干部、清管員戰酷暑、冒嚴寒，發揚了特別能吃苦、特別能戰斗的精神，打了一場硬仗。特別是雒城鎮環整辦的同志，貢獻了無數節假日。在開展城鄉環境綜合治理工作中，在市委、市政府關懷下，，佛社區“兩委”一班人想辦法、出主意，使佛山小區環境菜園變花園、舊貌換新顏。中山、金雁、漢口、桂花、佛山等社區都積極主動協調上級部門解決轄區內有關基礎設施建設。這期間廣漢市在雒城鎮舉行了集中治理“三亂”工作會、雒城鎮也舉行了集中治理“三亂”簽字等一系列與城鄉環境綜合治理相關的活動。在開展城鄉環境綜合治理工作期間雒城鎮共投入經費200余萬元﹙用于基礎設施建設和專職人員工資﹚。召開專題會議20余次﹑張貼 標語100余張，懸掛橫幅20余條，報送相關信息100余條。。全鎮各社區居委會出城鄉環境綜合治理宣傳專欄共計143期，及時清理亂貼亂畫“牛皮癬”及“__功”標語73056條，清掃樓梯護欄灰網20975處，清掃綠化區181160處，清掃路面80993處，清除各種垃圾10000余噸，疏通陰陽溝陰陽溝24816米，按時按要求全面完成了各社區環境整治工作目標任務，完成率達100%，城鄉環境綜合治理取得顯著成績。
五、存在的問題
經過在各社區開展城鄉環境綜合治理工作中已經取得了一定成績，但仍然存在以下 問題：
（一）工作量大。政府所在地雒城鎮常住人口達15.5萬余人，流動人口5.5萬余人，居民小區多。加之配合職能部門開展“門前三包”清理、車輛規范停放，涉及工作內容多、范圍廣，工作壓力大，人力不足。
（二）群眾參與性不強。雖然群眾對環境治理工作有一定的認知，但對“自家”環境搞得好，參與大環境治理的主動性差。
（三）老小區的問題。老小區環衛設施缺乏、地下管網老化、路面破損，需投入資金多。但老小區居民物管費用繳納低，與小區環境改造資金需用量矛盾突出，是影響城鄉環境綜合治理的重要因素。
（四）人力、物力、財力有限。由于各種垃圾多，社區無法清運；轄區內護城河的治理需要投入大量的人力、物力、財力，各社區無力解決。“牛皮癬”“__功”標語反復出現，保潔工作難。
六、下一步打算
﹙一﹚繼續廣泛宣傳城鄉環境綜合治理活動的重要意義及作用，深入開展衛生和文明常識普及活動；
﹙二﹚隨時監督檢查。對各社區內環境衛生狀況和環境綜合治理活動的開展情況進行監督檢查，對存在的問題進行及時整改，做到衛生不留死角；
﹙三﹚對城鄉環境綜合治理工作堅持常抓不懈、步步深入，一抓到底，逐步實現治理工作全覆蓋；
﹙四﹚加強隊伍管理。組織好清管員隊伍按照“全日在崗、隨時保潔”的要求開展工作，組織轄區內的居民骨干、居民小組長、社區志愿者及部份低保戶，對轄區內衛生死角、“牛皮癬”、“__功”標語、建筑垃圾及生活垃圾進行及時清理，對我鎮城鄉環境進行集中治理。
一、水渡口街道村居融合的基本情況和運行機制
清河區水渡口街道位于淮安市主城區東側，原是城郊結合部，大部分是農村。在淮安市委、市政府“東擴南連、三城融合、五區聯動”戰略的帶動下，水渡口中央商務區、清河新區快速崛起，萬達廣場、茂華國際等一批重大項目加快建設，短短幾年時間，原來郊區農村已經成為中心城區的重要組成部分，農民全部“進城”上樓。為了積極穩妥地推進農民市民化、農村城鎮化，保持社會和諧穩定，水渡口街道采取“村居合一、并軌運行”的社區管理模式。主要做法是：
依村設居，保持基層管理隊伍的相對穩定。在原屬的東郊、新建、洪福、果園四個村基礎上，相應成立了東郊社區、東方麗景社區、杭州路社區、合肥路社區，實行“兩塊牌子、一套班子”。由村級兩委班子成員擔任社區居委會班子成員，四個社區的書記、主任全部由原村書記、主任擔任，基層干部隊伍保持相對穩定。另外，按照社區工作的需要，每個社區新配了社區工作者、勞動協管員、社會管理協管員等工作人員，加強社區服務與管理的力量。如合肥路社區兩委班子7人，基本為原果園村兩委班子成員，另外配備2名社區工作者、3名社會管理協管員、2名勞動協管員，其他村組干部則分別兼任社區的計生、統計、會計等專干。
村居并軌，統籌抓好基層社會建設與管理。“村居合一”的社區工作任務復雜繁重，既要妥善解決好農村一些遺留問題，又面臨著大量的社區管理事務。四個社區綜合運用了村級管理與社區服務的手段。一是延續農村管理體制機制。在組織建設中保留了村民小組長、計生專干等職位，在住房安置中盡量保持原來地域群居性特征，維持農村關系紐帶，便于做好征地拆遷、村級集體資產的管理和收益分配、計劃生育、穩定等村級事務管理。二是加強社區建設與管理。根據社區建設與管理的形勢需要，逐步將工作重心由村向社區轉變，積極推行網格化管理、文明社區創建、社區文化陣地建設等，重點提高農民安置小區管理服務水平和居民文明素質，加快農民市民化步伐。三是統籌人員、經費投入。統一調配人員和經費投入，主要借助村干部力量和集體收入，做好社區建設與管理事務，解決社區經費（每個社區清河區財政撥付工作經費4萬元/年）、人員（每個社區3名管理人員、5名左右社區工作人員）相對不足問題。
靠城生財，實現村級集體資產的保值增值。集體經濟有發展，村民收益才能有保障。按照“規范管理、合理經營”的原則，加強村級集體資產經營與管理，確保村級集體資產保值增值。在村級集體資產經營中，充分利用地處水渡口中央商務區的區位優勢，購置一些門面房，既有穩定的租金收入，又能保證資產保值增值。東郊村將拆遷所得的集體補償款全部用于購買新的固定資產（商鋪門面）用來出租增加收益，從2008年以來先后投資約4300多萬元購買了康城明珠、萬達廣場、旺旺家園等地段門面房共5505平方米，另有村綜合樓6800平方米出租給中山醫院，這些成為村級集體經濟的主要來源。2011年，該村集體經濟收入達到260余萬元，2012年達300萬元。其他三個村集體資產雖然相對較少，但是通過積極爭取和市場運作，也購置一些門面房用于出租。村集體經濟收益的使用主要有三個方面：一是原村民的福利保障，如社保補貼、老人生活費、低收入群眾的生活補助等。二是村組干部的工資，除了有社區編制的三名干部、社區相關工作人員工資由區財政撥付，其他人員均由村集體支付。三是村、居事務性支出，如補貼安置小區物業管理、城管等費用。
城鄉統籌，全力保障和改善社區民生。四個社區中除了東郊社區以外，其他三個社區都有拆遷安置小區，居民中既有失地的農民，也有拆遷安置的市民。相對于商住小區，拆遷安置小區低收入群體占比較高。針對這一實際，社區干部堅持把保障和改善民生、維護社會穩定放在工作首位，采取屬地管理、分片包干等形式，將后遷入的居民與本村農民一起納入統一管理。在全面排查、登記造冊的基礎上，開展免費技能培訓，向轄區內單位推薦就業，安置小區保潔、保安等盡可能錄用就業困難人員。積極落實市、區政策，幫助居民申請辦理醫保、養老、低保等，堅持“六送”，即生日送壽面、新婚送祝福、節日送慰問、生病送關懷、困難送溫暖、亡故送挽聯，讓社區居民切身感受到村（居）組織的人性化關懷和服務。
二、“村居合一、并軌運行”模式
運行中的困難和問題
在實踐中探索形成的“村居合一、并軌運行”社會管理服務模式，對于統籌城鄉發展、加強基層基礎、做好群眾工作等具有不可替代的重要作用。與此同時，“村居合一、并軌運行”的社區模式，在向城市社區的轉型中也存在一些亟待解決的問題。
村（居）人口迅猛增加、構成多元，服務管理難度加大。隨著商品住宅小區和新建安置小區陸續建成使用，水渡口街道辦事處四個村（居）人口密度大幅提升，組成結構日益復雜多元，管理服務難度加大。如洪福村（杭州路社區），原來只有村民2800人，而目前轄區內有8個住宅小區，全部入住后居民將達到5萬人，人員構成復雜，既有村民，又有市民，還有外來人口，僅靠原來一個村（居）的力量難以將社區管理和服務工作做到位。
村（居）發展資源萎縮、收入減少，持續增收后繼乏力。水渡口街道四個村（居）集體資產大部分是征地拆遷資金的積累，除了東郊村集體經濟收入較好外，其他三個村（居）由于資產總量不大，隨著土地的減少和原有一些廠房、門面房的拆遷，集體經濟的收入渠道越來越少，現在基本保持在每年30萬元左右，難以滿足村（居）越來越多的各種費用支出。
村（居）干部收入較低、待遇不同，主動性、積極性受到一定影響。近年來，清河區通過向社會公開招聘社區工作人員，改善了社區干部的年齡、文化構成。經公開招聘的社區工作人員工資由財政撥付，每月基礎工資1800元左右；村干部工資由村集體支付，每月基礎工資900元左右，客觀上形成了“村居合一”的兩委班子及其工作人員同工不同酬的狀況，再加上村（居）工作負擔重、壓力大，較低的待遇與其所承擔的繁重任務不相稱，村（居）干部的積極性、主動性受到一定影響。
三、推動“村居合一、并軌運行”模式
健康發展的對策和建議
“村居合一、并軌運行”模式在淮安市區和各城關鎮普遍存在，并且將在較長一段時期內繼續存在，必須從加快推進城鎮化、促進社區和諧發展的大局出發，高度重視并切實解決好村居并軌運行中存在的困難和問題，真正發揮好“村居合一”模式在加速農民向市民轉變、農村向城市轉型過程中的重要作用。
在村（居）運行機制上明晰職能、厘清權責。“村居合一”在鼓勵基層實踐創新的同時，迫切需要加強制度建設，明晰“村居合一”后的職能定位，厘清村（居）與物管、村（居）與政府職能部門的權責，明確村集體資產權屬及用途，更好地發揮“村居合一”的綜合效應。一是厘清社區與物管的權責。采取“政府支持、市場運作”的辦法，加快推進安置小區物業管理市場化步伐，引進專業物業管理公司進行管理。社區應加強對住宅小區物管的監督和約束，為社區居民創造良好的生活環境。二是明晰部門職責與社區服務的關系。完善公共服務事項社區準入制度，堅持全面準入、依法進入，以規范社區準入內容和程序為重點，減輕社區工作負擔。三是明確村集體資產及其收益的權屬和用途。村集體資產屬于全體村民，處置好集體資產及其收益，涉及千家萬戶，事關村（居）發展穩定大局。積極探索村集體資產股份制改造，確權到人，變村民為股民。
在村（居）區域劃分上合理設置、縮小規模。近幾年來，水渡口街道辦事處轄區人口比原來增加了16000多人，隨著新建小區陸續投入使用，社區人口將會越來越多。人口的增加，意味著社區服務與管理的任務日益繁重，客觀上要求社區建設同步跟進。建議合理劃分社區，適當縮小現有村（居）的行政區域和人口規模，便于社區服務和管理。
在村（居）經費保障上加大力度、多元投入。經費短缺，是“村居合一”社區建設中的一個共性問題。一是建立財政投入增長機制，重點是建立社區建設投入與地方財力、社區工作者收入與當地職工平均收入兩個同步增長機制。鑒于“村居合一”社區人多事雜的狀況，出臺有別于城市社區的專門政策，進一步加大財政資金投入力度，保障必要的工作經費、人員經費。二是制定優惠政策，鼓勵社區發展各類民間組織和中介組織，實現社區服務無償、低償、有償的有機結合，緩解社區資金困難。根據村居合一、亦村亦居，集體經濟發展后繼乏力的狀況，加大土地政策支持力度，在征收土地時安排一定面積作為留用地，用于發展集體經濟。三是嚴格執行“權隨責走、費隨事轉”制度，將政府職能部門轉移給社區的社會事務經費足額劃撥給社區。
我區起草制定了《下花園區人民政府關于基層醫藥衛生體制綜合改革實施辦法》以及鄉衛生院、社區衛生服務機構、村衛生室改革方案，基本藥物制度運行補償暫行辦法基層醫療衛生機構財政國庫集中支付管理暫行辦法，基層醫療衛生機構績效考核暫行辦法，基層醫療機構基本藥物和增補的非基本藥物使用與采購管理暫行辦法等7個配套實施方案，確保了我區醫藥體制改革穩步推進。
加快推進基本醫療保障制度建設
2012年全區農業人口26700人，參合25379人，其中農村低保、五保、優撫對象共3909人，參合率已完成95%，圓滿完成了目標任務。人均籌資標準提高到290元，其中參合農民個人繳費50元，各級財政補助240元。實行門診統籌，醫療費用達到即時結算，最高支付限額每人每年7萬元。同時積極探索多渠道補償機制，在4個鄉衛生院、2個社區衛生服務中心和29個村衛生室執行一般診療費規定，按照9元每人次.療程發放，目前已發放到位。另外在區衛生局設立藥品零差率專戶，區財政撥付藥品周轉資金10萬元，用于支付藥品采購。各基層醫療單位藥品銷售后，將銷售款足額上繳區衛生局藥品零差率專戶，衛生局根據醫療機構購進藥品金額足額統一支付藥品經營企業。基層醫療機構的醫療收入全部上繳區財政，由財政足額返還用于醫療機構的日常工作經費開支。實現了收支兩條線管理。
基本藥物制度和藥品零差率實施情況
4個鄉衛生院和3個社區衛生服務機構按照要求實施國家基本藥物制度，執行了國家、省確定的基本藥物和增補的非基本藥物有關規定。基本藥物和增補的非基本藥物由省統一網上集中招標采購、統一定價、統一配送，取消藥品加成。統一制作了基本藥物價格公示欄，并在基層醫療衛生機構醒目位置公示。2個社區衛生服務機構于2011年4月1日，4個鄉衛生院于5月1日，段家堡鄉4所村衛生室從2011年8月1日，定方水鄉、花園鄉、辛莊子鄉的25所村衛生室從2011年12月1日起全部實行基本藥物和增補的非基本藥物零差率銷售。截止目前，基層醫療衛生機構零差率銷售藥品共計137.61萬元。同時，我區嚴格執行藥品零差率銷售財政補助政策，截止目前基層醫療機構藥品零差率補助11.42萬元，村衛生室按照區域人口人均5元補助藥品零差零率銷售，截止目前，共補助村衛生室藥品零差率銷售1.5萬元。
機構設定、核崗定編和全員聘用
為全面推進醫改工作，我區全面推進基層衛生人事制度改革工作，我區共設立鄉衛生院4所，社區衛生服務中心2所。目前各鄉衛生院人員及社區衛生服務機構人員編制已由省、市編制部門批復，其中鄉衛生院共43名，社區衛生服務機構共62名。根據制定的《下花園區基層醫療衛生機構人員競聘方案》及《下花園區鄉衛生院、社區衛生服務機構招聘方案》，目前已完成鄉衛生院院長和社區服務中心主任競聘工作，同時，鄉衛生院及社區衛生服務機構工作人員競崗工作已完成。目前，2所社區衛生服務中心已辦理機構法人證書。鄉衛生院、社區衛生服務機構人員招聘工作待市編辦批復后即可實施。
促進基本公共衛生服務逐步均等化
在城鄉基層醫療衛生機構普遍落實居民健康檔案，健康教育，預防接種，傳染病防治，兒童、孕產婦、老年人保健，慢性病管理，重性精神疾病患者管理，衛生監督協管等10類國家基本公共衛生服務項目，截止目前，農村居民建立電子檔案15730份，建檔率58%，城市居民建立電子檔案21179份，建檔率52%。農村孕產婦住院分娩率達到100%，繼續落實農村婦女增補葉酸預防神經管缺陷、預防艾滋病等母嬰傳播、15歲以下人群補種乙肝疫苗工作。截止目前，補助農村產婦120人，發放葉酸164人。認真開展基本公共衛生服務績效考核，并將婦幼保健工作納入組織部門考核目標。為全區村衛生室配備了微機和打印機。
完善農村三級醫療衛生服務網絡
積極爭取國家項目支持和地方配套，統籌規劃，繼續加強鄉衛生院房屋、設備和人才建設。積極加強對村衛生室標準化建設和一體化管理的力度，目前，我區已制定了鄉村醫生隊伍建設實施方案及鄉村衛生服務一體化管理實施方案，完成了鄉村衛生室的整合，達到了一村一室一址的要求；并按照村衛生室建設標準和設置要求，對辛莊子河南坊村、花園鄉磁炮窯村等8個村衛生室進行改建，改建后村衛生室達到診療室、治療室、藥房三室分開，基本滿足群眾看病就醫需要，目前7個村衛生室已通過區衛生局的達標驗收。
推進分配制度改革，完善激勵約束機制
在界定鄉衛生院、社區衛生服務機構功能和任務、核定人員編制、核定收支范圍和標準，轉變運行機制、績效考核的同時，區政府按國家規定核定的基本建設、設備購置、人員經費和其承擔的公共衛生服務的職能撥付業務經費，使其正常運轉。區財政局和衛生局按照“核定任務、核定收支、績效考核補助”的原則，共同對鄉衛生院、社區衛生服務機構近3年的收支狀況進行測算，明確了收支范圍和補助標準。根據核定的年度收支預算額度，由區財政采取按月預撥的方式撥付資金，區衛生局根據其任務完成情況、患者滿意程度的情況，組織相關人員對鄉衛生院及社區衛生服務機構進行全年考核，鄉衛生院對村衛生室進行績效考核，并結合年終考核結果進行全年結算。
健全基層醫療衛生服務體系及項目建設情況
組織實施了城鎮社區衛生服務中心和定方水中心衛生院基礎設施建設項目，定方水中心衛生院基礎建設項目已完工。城鎮社區衛生服務中心基礎建設項目已完成主體工程。在項目爭取上，經多方努力，國家發改委已將區醫院基礎建設項目列入國債投資項目，國債資金補助1200萬元，已于2011年11月15日舉行了奠基儀式，各項工作證在有序進行。衛生監督所基礎設施建設項目和投資165萬元的花園鄉衛生院和171萬元的辛莊子衛生院改擴建項目均已立項，相關手續正在辦理中。
存在問題
一、努力加強社區組織和社區隊伍建設
注重做好社區組織建設工作，努力加強社區管委會和社區居委會黨支部建設，改善黨的領導，進一步增強黨支部的凝聚力和戰斗力，為搞好社區工作奠定了良好的組織基礎。各支部定期召開黨員大會，組織黨員大力開展黨建廉政文化進社區等各項活動，各居委會均成立了計生、文化、衛生、民調、治保等專門委員會以及青年志愿者協會、老年人協會、義務治安巡邏隊等群體性組織，依托這些群體組織大力發展便民利民活動。為提高社區人員的工作能力，努力加強了對人員的業務學習和考核，利用培訓、研討、自學考核等方式，學理論、學業務、學習外地典型經驗，組織社區人員學習《城市居民委員會組織法》、《河北省人口與計劃生育條例》等相關法規。社區管委會組織2次部分人員到保定、河間參觀學習。通過學習，掌握了有關的社區知識，提高了工作能力和服務理念，工作人員自覺地把全身心投入到社區建設和社區服務中。
二、大力推進社區各項事業的發展
我們注重在不斷拓展服務領域，完善服務手段的同時，豐富服務內容，主要包括家政服務、職業介紹、房屋中介、婚姻介紹、醫療服務、法律咨詢、組織業余文化活動等。在服務手段上主要是通過熱線電話搞好服務，另外還有其他一些服務手段，在服務項目上堅持重點做好以下幾項服務：
一是就業服務。通過勞務輸出，扶持自主創業，加強與勞動部門的合作等多種渠道，解決下崗職工再就業問題。到目前，我們已幫助156名下崗職工實現了再就業。
二是社會保障服務。為300戶無能力就業的困難家庭落實了最低生活保障，為508戶住房困難的家庭辦理了住房補貼手續，并為286名看病難的下崗職工進行了義診，為近500戶困難家庭辦理了醫療減免卡。
三是充分利用社區內各種文化資源，積極組織居民開展文明、健康、向上的群眾文化活動和居民健康活動。先后組建了秧歌、太極、舞蹈、戲曲等文藝隊伍，舉辦了街頭戲曲晚會，迎“五一”、慶“八一”、“頌國慶”文藝匯演等節日聯歡、城鄉聯合演出“夏日文化廣場”等活動。在20*年舉辦的*市全民健身運動會中，獻縣京開社區管委會太極代表隊獲得了二十四式太極劍集體二等獎及個人6個單項獎。在20*年度基層群眾文化工作中，我們被授予“百家示范典型”的榮譽稱號。
四是居民生活服務。為給社區居民創造一個整潔、優美的生活環境，我們為居民建立了固定垃圾投放點165個，為居民清理垃圾600余噸，并聘請了45名衛生監督員監督小區衛生工作。對獻縣一中至北大街、水務局家屬院、物資局家屬院、法院家屬院、城北新村原軸承廠等十余家近20公里的小街小巷進行了路面硬化，極大地改善了居民的居住環境，得到了廣大居民的認可和贊同。
五是做好安全服務。為了使廣大居民能有一個安全的生活環境，我們每逢雨季，都要對轄區內舊危房住戶進行摸底排查，避免了房屋倒塌砸傷居民事故的發生；對學校、賓館、工廠、企業、門店等人員密集場所進行不定期安全檢查，及時發現安全隱患，并及時協調有關部門予以解決，保證了居民生命財產的安全。我們還大力向居民宣傳安全生產知識，發放《應急宣傳手冊》400余本。宣傳國家安全生產的方針、政策及有關的法律法規，增強全民安全意識，提高綜合防御能力，有效防止安全事故的發生。此外，我們又從退休在家的熱心義務治安工作的老黨員、老干部及低保人群中選出156名，成立了10支義務治安巡邏隊，并從4*0名下崗人員招聘了28名作為社區治安協管員，構建了以防促安、防治結合的治安防控體系。
六是搞好綜合治理工作。向居民開展普法宣傳，開展法律講座和咨詢40余次，為居民發放法律知識手冊5000余本。北京奧運會、殘奧會期間，開展矛盾糾紛、治安隱患和“大接訪”活動，使居民的意見和問題在社區得到解決或反映給有關部門。今年“大接訪”30余次，協調處理各類矛盾糾紛20余起，全年未出現一例越級訪，未發生一起。
七是開展送溫暖、獻愛心活動。設立了醫療服務熱線，對轄區居民每戶發放了醫療手冊和就診優惠卡，并為200名60歲以上的居民建立了健康檔案，每年免費體檢一次。今年3月份舉辦了義診，30余名醫務人員給600余名居民進行了診療。5.12四川*大地震發生后，我們大力動員做好對四川災區的各項救援活動，為災區捐款近2萬元。
此外在今年的社區建設中，涌現出十佳好兒媳、五好文明家庭、文明社區、安全小區、文明市民等130個，有力地促進了社區精神文明建設。
三、工作體會
縣社區管委會在縣委、縣政府的正確領導下，在縣民政局直接指導下，積極籌劃社區工作，謀思路、定目標、促實施、抓成效。將社區建設工作放在突出位置，取得了較好的效果，回顧起來主要有以下四點體會：
一、領導重視程度高是搞好社區建設的前提。縣委、縣政府審時度勢，深謀遠慮，根據我縣城區實際，組建了社區管委會，成立了社區居委會，縣領導從這個機構的成立到工作的逐步開展都給予了極大的關注，協調有關單位想辦法給社區解決辦公用房，并配備了相應的辦公設施及室外活動所需設備。縣委、縣政府主要領導多次視察社區管委會工作。組織民政等部門多次調研，給予了社區工作極大的支持。
二、駐區單位大力支持是搞好社區建設的關鍵。比較突出的有縣代銷社、勞人局、郵政局、網通公司、氣象局、武裝部、增祺幼兒園等部門和單位為社區工作提供了許多便利條件。如有的提供辦公用房，有的提供打印機、微機等辦公設施，有的提供活動場所，為社區開展工作提供了堅實的保障。
一、以服務項目建設和扶持企業發展來拓展就業路徑。
以貫徹實施新頒布的《就業促進法》為契機，充分發揮*市人力資源市場的核心作用，著力扶持企業發展，促進地區經濟建設，在確保就業穩定的基礎上，優化配置人力資源。全年預計提供有效就業崗位2.4萬多個，城鎮新增就業人數8200人，城鎮失業人員再就業人數2500多人，其中“4050”困難人員再就業550人，城鎮登記失業率2.4%，新建外來勞務基地11個，引進外來勞動力1萬多人。
一是全力提升就業服務平臺，緩解制約我市企業發展的“用工難”問題。按照勞動和社會保障部《城市公共就業服務機構綜合場所功能手冊》的要求，通過*市人力資源市場，與*市人力資源市場、各鄉鎮街道勞動保障服務所、職介分所和街道社區等實現計算機實時聯網，形成一個快捷方便的就業信息收集網絡，開通了*市人力資源網和“16021191”“82217294”等就業服務熱線，每周在*日報開辟招聘信息專版，并通過電臺電視臺、網絡、手機短信等同步招聘信息，固定每星期五上午舉辦招聘會，為有求職愿望的勞動者和有招工愿望的用人單位提供一個通暢的平臺，使人力資源真正實現市場化配置。以3年建成“農村勞動力充分轉移鄉鎮、農村勞動力充分轉移村、城鎮充分就業社區”為目標，在全市232個行政村配備了勞動保障信息員，實時掌握全市勞動力就業基本情況。
二是外地引進和本地培訓相結合，著力培育一支技術工人隊伍。建立了以勞動就業培訓中心為龍頭，技工學校、職教中心、鄉鎮成教、黨校和農技站等為陣地，社會力量辦學機構為補充的培訓網絡，堅持以市場為導向，大力開辦各類我市緊缺型技工培訓班，通過發放農村勞動力免費培訓券等形式，重點開展下崗職工、新生勞動力、農村富余勞動力尤其是失地農民技術技能培訓，使他們盡快成為合格的技術工人，為企業輸送更多的合格勞動力；積極引導和鼓勵企業開展以提高職工技能為目的內部培訓，培訓和技能鑒定二手齊抓，進一步提升我市產業工人的職業素質。目前已有省批準的定點培訓機構17家，全年舉辦各類專業技術培訓班30期，培訓人數6000多人；創業培訓400人；培訓農村勞動力7100人，新增農村勞動力轉移7000人。與陜西、青海、河南等勞動力富裕地區的勞動保障部門聯系，對口建立密切的勞務協作關系，通過宣傳*的區位優勢、用工環境來吸引當地農民，以補助培訓資金等形式提高當地職介機構的積極性，大力引進外來勞動力尤其是熟練勞動力，有效地幫助本市臺資企業緩解用工難問題。
三是創建充分就業社區，確保困難人群實現就業。創建充分就業社區是實施社會和諧、確保城鎮社區下崗失業人員得到政府關愛的有效舉措。今年我市重點加強了社區勞動保障機構建設，在*鎮19個社區都建立了勞動保障工作站，每個社區1名大專以上學歷的專職工作人員，同時配備1名熱心從事勞動保障工作的大齡下崗失業人員作兼職人員，形成市、街道、社區三級創建充分就業社區工作機制。工作站人員通過入戶調查、家訪等形式，開展調查摸底工作，對零就業家庭和失業人員全面開展調查摸底，建立零就業家庭戶數和失業人員的基礎臺帳和數據庫，每月開展動態跟蹤服務。根據《城鎮就業困難人員靈活就業社會保險補貼實施細則》，鼓勵城鎮就業困難人員靈活就業，從事非全日制、臨時性工作，對原國有、大集體企事業的“4555”失業人員、低保人員和特困職工等實施不超過3年的社會保險補貼；繼續加大了對公益性崗位開發，積極落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等就業援助政策，向自主創業的下崗失業人員發放小額擔保貸款244萬元。社區登記失業人員1457名，已就業1236人；登記困難就業人員506名，實現就業440人，申報的零就業家庭全部消除。
二、調整和完善社會保障體系使全體人民共享改革成果。
完善的社會保障是一項惠及全體人民的首善之舉，是落實科學發展觀的重要內容之一。經過近幾年持續不斷的勞動保障政策法規宣傳和社會保險工作強勢推進，社會群眾對社會保障的認知度和接受度越來越高，社會保險覆蓋面進一步擴大。退休人員工資增長，居民醫保、新農保等方案實施，實實在在給廣大群眾帶來了實惠。
一是繼續強勢推進企業職工養老保險。從今年起，我們落實城鄉統籌出發，在征繳對象上不再區分城鎮企業和鄉鎮企業、本地職工和外來務工人員，把鄉鎮企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都納入重點擴面對象，在去年對全市用工與參保情況調查摸底、建立了完整臺帳的基礎上，充分利用鄉鎮勞動保障所和職介所的網絡優勢，及時掌握企業的招工和用工變化情況，對未按規定足額參保的用人單位進行依法征繳；以監察為龍頭，加強與地稅部門的合作，對未按規定辦理參保的用人單位，責令限期整改，切實糾正少報、瞞報繳費工資和繳費人數等違規行為。同時加快落實社保制度改革，提高自由職業者、個體工商戶及其雇工的參保積極性，不斷擴大參保覆蓋面。今年預計新增參保職工1.2萬人，總參保人數將達到10萬人；為全市2.7萬名企業離退休人員人均月新增養老金110元，全部按時足額發放，社會化發放率已達100%。
二是新型農村社會養老保險在全市范圍內全面鋪開。與原有的農村養老保險方案相比，新農保政策的30%財政補貼、設置統帳結合參保模式，使新農保參保人員的養老金待遇會隨著地方經濟發展而“水漲船高”，這一政策極大地激發了農民的參保熱情，加上市、鄉兩級聯動推進，村干部和黨員骨干對新農保認識到位，使新農保參保人數急劇增長。截至九月底，全市已有4萬多農民參加了新農保，占全市應參保對象的35%，全年預計新增參保5萬人。與新農保政策推出的同時，對“老農保”領取人員的養老金標準也作了適度調整，全市4500多位養老金領取人員，分別每月增長了5～35元，使這部分人也能享受到我市社會經濟發展的成果，維護了農村社會的穩定。同時我市在*市率先出臺了被征地農民老年生活補助辦法，向全市6500多名老年農民發放補助資金近600萬元。
三是各大保險齊頭并進。進一步擴大了失業保險覆蓋面，全市失業保險參保人數將達7.7萬人，征繳失業保險費3700多萬元，失業保險覆蓋率為98%，失業保險金享受人數與失業現象同比減少。繼續加大建筑企業農民工工傷保險的參保面，目前工傷保險參保人員達8.6萬人，其中農民工參加工傷保險達4.2萬人，征收工傷保險基金1350萬元；生育保險基金參保人數達6.5萬人,生育保險基金總收入750萬元。
三、維護企業和職工雙方合法權益促進經濟健康快速發展。
今年以來，隨著《勞動合同法》和《勞動爭議仲裁調解法》的貫徹實施，勞動關系發生了深刻變化，職工的維權意識和維權力度明顯增強；而幾年來一直迅猛發展的中小企業，在今年突然遭遇了前所未有的困難，許多企業因產品積壓、資金短缺而陷入欠薪危機。兩方面因素使今年的勞動監察舉報投訴案件大幅上升，勞動仲裁案件數量比去年翻番。為此，我們以維護企業和職工雙方的合法權益為宗旨，加大勞動監察執法力度，同時創新執法模式，把執行勞動保障法律法規與服務企業發展相結合，使勞動保障監察和勞動爭議仲裁調解更加規范科學。
一是協助企業規范內部管理，從源頭上減少勞資糾紛的發生。今年以來，我們有計劃地組織企業學習《勞動合同法》等新法新規，組織了專門力量編寫印發了勞動合同法及解讀小冊子3萬冊，分頭召集全市各鄉鎮企業、各重點行業和重點企業的法人和勞資人員進行系統培訓，派人赴南京、北京、上海等地，為*三建、中南集團等我市在外的建筑企業上門進行輔導，共舉辦培訓100多場，參訓人數達1萬多人次。按照《勞動合同法》精神，重新為我市各大重點行業編寫了勞動合同樣本。利用“勞動保障監察與企業管理研究會”這一平臺，為企業學習、討論和交流貫徹實施勞動保障法律法規提供場所，及時了解企業在執行過程中遇到的問題和困難，從而能有針對性地為企業解決實際問題。
二是繼續在全市范圍內執行欠薪預警和建筑項目工資預留戶制度，著力防范欠薪特別是農民工欠薪事件的發生。積極做好清理拖欠職工和農民工工資工作，確保職工工資按時足額發放，并將租賃企業和建筑分包工程項目作為今年的監察重點，全力遏制新的工資拖欠現象產生。鄉鎮勞動保障所配合，按月上報所屬企業工資支付情況統計表，防糾結合，防范重大違法行為和群體性突發事件的發生。先后開展了人力資源市場秩序專項執法、勞動保障書面審查、勞動合同執法等三項專項檢查，結合舉報投訴案件的處理，重點檢查用人單位合同簽訂、工資支付等情況，共檢查用人單位2000多家，目前已受理舉報投訴案件700多件，督促用人單位支付職工工資近730多萬元。建筑工程預留戶準備金近千萬元。
三是實施仲裁辦案新機制。為更好地保護弱勢群體，我們在年初即開始了勞動爭議案件不再收費，比國家規定的時間表提前了四個月。根據新仲裁法的精神，對仲裁案件的審理程序等進行了優化，更加重視案件調解，在健全了監察、工會三方機制的同時，依托各鄉鎮辦事處，建立了勞動關系預警機制，將勞動爭議處理工作的重心前移，及時化解爭議苗頭，構建多渠道、多層次的調解網絡，共立案受理勞動爭議案件360多起，涉案經濟1100多萬元，在規定時限內結案率100%。
隨著經濟形勢的進一步趨緊，明年的勞動保障工作任務將更加艱巨。為此，我們將在今年的基礎上，重點做好如下幾項工作：
一是繼續創建充分就業社區。與兄弟縣市相比，我市的創建充分就業社區工作做得還很不夠。明年要進一步加大工作力度，要加強組織領導，成立專門的工作班子，強化基層勞動保障工作人員業務培訓，充分發揮社區協管員的工作積極性，對城鎮下崗失業職工尤其是就業困難人員情況，實際動態跟蹤管理，確保消除零就業家庭。加大投入，按照基層平臺建設“六到位”要求，購置必要的電腦、傳真機等辦公設施，確保數據庫信息及時共享。
二是充分發揮人力資源市場功能。依托人力資源市場這一平臺，采取一系列有效措施，積極做好下崗失業職工、城鄉新增勞動力和大中專畢業生的就業工作，確保就業再就業工作任務的順利完成。繼續堅持每周四在《*日報》招聘信息，每周五舉辦人力資源市場招聘會，全年結合全市工作重點適時舉辦4-5次大型人力資源交流洽談會，為全市各類用工單位招聘合格人才創造條件。進一步完善*人力資源網建設，通過開通網上招聘、招聘等業務，多渠道、全方位為用工單位和求職者提供服務。廣泛開展創業培訓，進一步完善創業服務體系，實現創業帶動就業，積極協同相關部門，對有創業愿望和具備創業條件的城鄉勞動者開展創業培訓，將培訓對象從以失業人員為主向大中專畢業生、農村富余勞動力以及社會其他群體擴展，提高培訓合格率、培訓就業率和開業成功率。
三是進一步落實再就業優惠政策。進一步開發社區公益性就業崗位，托底安置城鎮就業困難人員，進一步加大宣傳力度，將靈活就業社保補貼落實到位，鼓勵城鎮就業人員自謀職業和靈活就業。加大創業扶持力度，幫助創業者解決創業過程中的資金、場地、技術等方面的問題，為創業者提供項目開發、創業培訓、開業指導、小額貸款、場地安排、稅費減免、跟蹤扶持等“一條龍”服務，為創業者鋪設綠色通道。健全被征地農民就業扶持政策，對城市規劃區范圍內的被征地農民統一發給《再就業優惠證》，享受同等就業扶持政策。其他在法定勞動年齡內有勞動能力和就業要求但未能就業的被征地農民，視同城鎮登記失業人員，發給《就業登記證》，享受城鎮登記失業人員的就業扶持政策。
四是啟動“金保工程”。實施金保工程既是上級部門的要求，也是我市社會保障工作的實際需要。我市現有養老、醫療等8個社會保險險種，分別由社保處、醫保中心等5個經辦機構，由于各險種推行的時間有先后，5個經辦機構分別來自勞動、財政、人事、民政四個部門，所以每個經辦機構均有獨自的計算機硬件配置和軟件運行系統。經過多年的運行，許多設備已經老化，帶來很大的事故隱患，加上明年城鎮居民醫保、新農保、被征地農民基本生活保障等工作將全面推行，原有的硬件和軟件都需要升級更新。但如果再按過去社保、醫保等分頭實施，不可避免地造成重復投入和低效高成本，而且各個險種之間的資源不能共享，不能實現社會保險統一登記申報。所以按照省、市的工作要求，借鑒周邊兄弟縣市的做法，采取“一次規劃，分步實施”的方法，建立統一的勞動和社會保障信息平臺，簡稱“金保工程”。一旦實現信息平臺互通，我們將實行五保合一辦公模式，用人單位和職工只要在一處就能辦完所有事項，實現網上申報、數據網上傳輸，與醫院、藥房、參保單位、財政、稅務聯系更加緊密，實現真正意義上的上下貫通、實時監管，減少了社保風險，有利于社會保險的安全運行。預計總投資約1300萬元。
五是實現社會保險與經濟發展之間的適度平衡。在當前從緊的經濟形勢下和復雜的勞動關系中，充分考慮到企業對社會保險的承受能力，努力尋找執行勞動保障政策法規與服務地區經濟建設的最佳結合點，全面實施社會保險費依法征徼的基礎上，注重社會保險在各類企業中的廣泛性和平衡性。我們將借助全市各行業商會的作用，分行業召開企業負責人會議，交流對社會保險的看法、做法以及意見、建議，通報各企業的實際參保情況，提出參保要求。既維護好企業職工的合法權益，又保障企業健康發展。同時加強對農民工和外來人員參保問題的研究，探索外來人員綜合保險制度和農民工養老保險制度。繼續加大工傷保險尤其是農民工工傷保險擴面力度，力爭實現農民工全員參加工傷保險。強化失業保險的征繳，失業保險與社保統一基數、統一征繳，合理確定失業保險待遇水平，逐步提高失業保險金標準，充分發揮失業保險促進就業的作用。
六是進一步擴大醫療保險覆蓋面。充分利用報紙、廣播、電視等多種形式，大張旗鼓地宣傳城鎮職工醫保和城鎮居民醫保政策，力爭將所有人群都納入醫保體系，使人人享有醫療保障。完善城鎮職工基本醫療保險方案，逐步提高參保人員的醫療待遇，緩解“看病難、看病貴”的矛盾；總結醫保異地刷卡試點的經驗，力爭推而廣之，將*市區幾大重點醫院納入醫保異地刷卡范圍；繼續推進城鎮居民醫療保險，勞動保障部門、街道社區、教育主管部門形成合力，力爭實現城鎮居民醫保全覆蓋。探索城鎮居民醫療保險與新型農村合作醫療保險的并軌。繼續落實醫保進社區政策，力爭將所有符合條件的社區醫院都納入醫保定點范圍，鼓勵和引導參保人員到社區醫院就診，方便參保人員就醫便利。
七是全面推廣新型農保政策。新農保政策是惠及面最廣的一項善政，所以一定要做好做實，要使新農保做到家喻戶曉、人人皆知，在農村營造人人關心農保、踴躍參加農保的良好氛圍。全面鋪開新農保參保工作，各鄉鎮大力推進，確保所有鄉鎮年度參保率達到100%全覆蓋。
八是適當調整機關事業單位養老保險政策。隨著近年機關和事業單位嚴控人員增長，使機關事業單位參保人員數量逐年減少，基金面臨較大風險。為此，我們擬將部分公務員（含參照公務員管理的事業人員）不再納入機關事業單位保險范圍，離退休人員改由財政支付；將已改制轉企的生產經營性事業單位人員，納入企業職工養老保險參保，離退休人員養老待遇標準保持不變；探索破解農林場圃單位的養老保險難題。
及決策民主基礎上的矛盾化解機制，來實現和諧社會的可持續發展。
關鍵詞：農村轉戶移民群；社會管理；戶籍制度改革；法治命題
中圖分類號：df34
文獻標識碼：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.09
一、契入改革進程的時代課題：農村轉戶移民群之社會管理創新
自人類邁入機器工業時代始，城市化水平便成為該時代衡量社會進步程度的重要測度性指標。城市化是一個具有豐富內涵的歷史動態式概念，但其實質含義是恒定的：隨著非農產業的不斷發展，農村人口逐漸減少，城市人口數量則相應穩步上升。此乃城市化概念的核心蘊義，也是各國立法予以制度保障的明確方向。但觀之中國，建國后的戶籍政策和相關立法卻背離此義，嚴控農村人口移入城市，固定與僵化城鄉二元結構，造成戶籍分域的隔離與歧視。改革開放后，農村居民要求放寬戶口遷移控制的呼聲高漲，為回應民意并適應經濟發展的走勢，中央和各地在農村人口轉戶問題上開始朝向革新意志的制度摸索。從封閉的禁錮走向開放的流動，我國戶籍制度改革正在完成由被動到主動的超越，這種超越使得我們必須直面社會管理角度一系列前所未有的新型法治課題。
（一）研究之背景：以巨量農村人口的城市遷移為歷史圖景
歷覽各朝，戶籍制度皆是對轄區人口進行管理的重要社會制度，但在中國的計劃經濟時期，該制度卻被異化為分隔城鄉、阻滯遷徙的壁壘政策。改革開放以來，大量農民為城市市場經濟的活躍度及就業機會的開放性所吸引，從而離土離鄉謀求更廣的生存空間，以解決土地供養的有限性困境。但是，進入城市發展的職業群隊，無法越過戶籍制度的藩籬從而歸入市民階層，成為身份尷尬的城、農兩棲成員。他們同他們的家庭最渴望的就是能放寬戶口遷移的控制，對其入城就業定居的客觀事實進行戶籍確認，從而能享受城市戶口所連接的諸多利益保障。民眾訴求如此強烈，使得中央政府開始對戶口政策進行必要的調整，北京、上海、深圳、重慶、成都、長沙等城市陸續在戶籍制度上進行大膽的改革。于當下之中國而言，農村居民轉戶入城，已成為重要的社會發展態勢。
這場戶籍制度改革發軔于20世紀80年代初，旨在逐步取消計劃經濟時期戶口遷移的指標限制，改革采取了適合中國特點的模式，實行人口轉移審批制與分點試驗方式。就國外的經驗來看，對于轉移人口的注冊登記，適用尊重遷徙自由、承認居住現實的登記制，多數國家規定：在現住地居留期滿，戶口管理部門即將其作為當地常住人口登記。我國城市的現實容量有限，土地的農業活動尚未形成產業效益，對于農村人口向城市的轉移仍主要采取審批制。[注：審批制是指雖然有人口遷轉的事實，但不能滿足準入條件者，仍不能獲得當地的居民戶口。盡管我國的改革中也出現了取消資格審查、整體轉戶的模式，但全國各地的主要革新思路仍然是保持農村戶籍轉城市戶籍的轉移審批制。 ]進入21世紀以來，各地實施了不同的遷戶政策，改革已進入到深度的攻堅階段，2010年，國務院將戶籍制度改革列入經濟體制改革的11個重點領域，“十二五”規劃明確提出要“積極穩妥推進城鎮化”。在戶籍制度改革中，大量農村居民遷入城市，僅以四大直轄市視之：1998年至2009年底，上海市的農業人口由379萬人降低為166萬人；北京市2009年底的城市人口數量突破了該市2020年的控制目標；截至2010年8月，重慶市全面啟動戶籍制度改革1年，已有223萬多人轉戶入城；天津市2010年末全市農村人口只余265.70萬人，城鎮化率為79.55%，比2000年提高7.15個百分點。2011年10月，國家人口計生委《中國流動人口發展報告2011》，報告預測未來10年全國將累計轉移1億以上農村人口進入城鎮。可見，在我國尚無法一步到位消弭城鄉居民身份差距的現
中，農村人口轉戶遷移入城，已是不可阻遏之時代洪流，同時，它也引出社會管理工作之時代新課題：在巨量農村人口入城的沖擊與挑戰面前，如何作創新之舉。
（二）探索之方向定位：以城市群體分化的管理需求為價值取向
在這場洪波巨瀾的時代變革中，城市社會結構發生了重大的變化，分離出城市原住居民群和農村轉戶移民群這兩個新舊居民群體。綜觀學術界之探索，已有的研究局限于以職業分類、組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準來區分城市人群[注：例如，中國社會科學院社會學研究所“當代中國社會結構變遷研究”課題組根據對全國城鄉抽樣調查數據的分析，并以職業分類為基礎， 以組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準， 將我國城鄉社會成員劃分為社會上層、中上層、中中層、中下層及底層等五大社會等級、十個階層。其中，處于底部的兩個等級是中下層（包括個體勞動者、一般商業服務業人員、工人、農民） 、底層（包括生活處于貧困狀態并缺乏就業保障的工人、農民和無業、失業、半失業者） 。該課題組于2004 年出版論著《當代中國社會流動》，將上述十個社會階層又分為優勢地位階層、中間位置階層和基礎階層等三大社會等級， 其中，基礎階層包括商業服務業員工階層， 產業工人階層， 農業勞動者階層， 城鄉無業、失業、半失業者階層。 ]，而本文認為，這種區分方式僅是上下層屬的平面縱式劃分，除此之外，我們還必須關注群團空間隔離的立體維度展呈狀況。由此，本文主張：以城市環境認同感、融入度、文化形態、倫理觀念、生活方式為標準，我們必須承認，于戶籍制度改革的進程中，城市社會結構已界分出城市原住居民群和農村轉戶移民群，在兩者之外，還有一直在城市謀生但沒有放棄農村居民身份的流動職業農民群。具體析之，農村轉戶移民層中包括初次脫離土地農作移居城市的新興移民群，以及早已進入城市生活就業后于戶籍改制中獲取市民資格的歷史移民群，這是我國戶口改革基本取向背景下的正常階層分化，分化導致社會關系復雜度加深，也帶來更多的社會問題，社會管理必須直面此變化，裹挾深入時代的改革勇氣，開展制度創新與實踐摸索。 傳統的社會管理模式是在區域城市人口生活方式、文化形態、倫理思想等分殊較小的基礎上設定的，隨著市場經濟的發展，城市中的流動人口數量增多，社會管理加入了一些創新思路，比如通過補進利益、突發應急、治安綜治等手段，來平衡城市流動人口的利益、控管流動人口的秩序。但在國家戶籍體制改革的轉型期里，針對轉戶農民群體的社會管理問題，這種補丁式完善創新已不敷其用。轉戶農民是比流動人口更為巨量的人群，轉戶農民的城市化治理，是比處理流動人口更為艱難的重大社會課題，而轉戶農民又是一個在生活和文化上與城市相異、在經濟與心理上處于弱勢的群體，為避免他們成為邊緣人群，就必須進行社會管理法律制度的創新。目前相關的學術研究并未著力于此課題，雖然近年來以
農民入城為
主題撰文進行釋論者有所增加，但基本上都偏重于檢視轉戶數量上的直接成效，對社會管理創新問題的探索深度不夠，語焉不詳、未中肯綮的簡單考釋與評說，對于社會管理的法治助益也較少，如此水平的學術現狀，與我國第三次經濟轉型期的發展形勢極為不配，為填補相關理論之不足，本研究將進行全面探進之嘗試，以求促進理論界的研討充分地活躍起來。
有鑒于此，本文探索的方向定位為：圍繞農村轉戶移民群社會管理的需求，分解出三個法治子命題，將群體對社會需求的及時回應上升為法律規范，依法而治。具體而言，首先要研究對轉戶移民群的民生保障問題；其次，要挖掘對此群體民眾秩序的治理問題；再次，還要考量釋解其民意沖突的路徑問題。從三個維度來統合共治的學術文本建言，旨在摸索對農村轉戶移民群進行創新型社會管理的法治化進路，為我國社會的安定、協調發展提供學術支持。
二、利益配給的實質公平：民生保障中現代化法治理念之輸入
給予不同出身、文化、職業等背景之公民同等的社會待遇，是基礎性的形式公平，乃傳統的法治理念；慮及公民間的具體差異，傾斜配置社會利益，并將差異的負面影響降至最低，這種實質公平才是法治的現代化理念。在中國戶籍制度改革的重要歷史時期，出現了農村轉戶移民群這樣一個新興的城市公民群，群體的農耕社會特征、鄉土文化意識、宗族脈
系傳統置放在城市環境中，成為其無法嵌入城市人群的異質性標識，同時，該群體的經濟、心理弱勢也延宕了他們與城市自相容到相融的過程。因此，對于如此龐大的一個異質并弱勢的群體，應該在保障其民生水平的利益配給制度中引入實質公平理念，才能真正實現社會正義。
（一）立法應當對社會保險利益進行傾斜配置
對于農村轉戶群體的社會保險問題，關鍵節點在于立法中如何有理有節地強化實質公平理念。考察目前全國各地的相關制度，就農村轉戶移民群的社會保險待遇處理，有三種模式：第一類是城鄉統一待遇型，如云南省紅河州和四川省成都市[注：作為西部的經濟優勢城市，該市自2011年4月1日起，將非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險與城鎮職工社會保險全面并軌。 ]，高揚城鄉民眾權益同等的旗幟，重新整合社保方案，轉戶者參加的是城鄉一致的社會保險；第二類是選擇交叉待遇型，如重慶、陜西、寧夏、青海、云南等省市，此模式尊重轉戶者意愿，由其選擇轉歸待遇標準較高的社會保險序列，既可保留某類農村社保待遇，延續農民的優惠政策，又可參加某個城鎮居民社保子項，交叉享受社保待遇；第三類是變更為城鎮居民待遇型，如廣西、內蒙古、新疆、甘肅、貴州等省（自治區），轉戶農民進入市民的社會保險行列，平等地享受城鎮居民社保的各種待遇。
檢視這三種模式，紅河州與成都市城鄉社保綜合一體化的程度之高，在全國亦為典范，但我國其他省市基于社會發展現實的局限，無法跟進復制。從實質公平的角度評價，選擇交叉待遇型更適合于轉戶的過渡期，以重慶為例，在創新中，出臺了全國彈性最大的轉戶退地辦法；在社會保險問題上也注意到對這一群體的偏重保護，譬如，該市規定轉戶農民在入籍之后退地之前即可參加城鎮職工養老保險，退地后還可變更為農轉非征地養老保險，享受較高水平的保險待遇；再如該市轉戶農民可自由決定參加城鎮職工基本醫療保險或者城鄉居民合作醫療保險等。賦予轉戶農民在進入社會保險序列時有極為寬泛的選擇權，彰顯的正是實質公平的核心理念，這種社會管理的創新理念，在我國其他地區具有廣泛的可借鑒意義。因此，地方立法在轉戶改革的攻堅階段，應該大膽深入貫徹社會管理的創新理念，在社會保險制度的實質公平問題上，可以考量優于城鄉雙層體系內的繳費標準和過渡階段待遇，設定傾斜保護期，期終后再定位于同等標準待遇。
（二）立法應當對社會福利、救助事項進行合理安排
與社會保險需要履行繳費義務不同，社會福利、救助選取單向配給的路徑，不需要公民繳納費用，且利益供給的覆蓋面更廣，涵括就業、居住、教育等各個民生領域，喪失土地利益的農村轉戶移民群，會非常關注社會福利、救助制度能提供何種程度的保障，因此，立法必須有明確的表示與具體的安排。從有助于對農村轉戶移民群這個弱勢群體予以幫扶的角度，以下幾個主要問題應予關注：
第一，要盡力滿足住房之需。在戶籍制度改革中，很多地區通過轉戶條件中的住房標準來化解移民群體的居住壓力，比如天津、貴州[注：貴州省2009年6月24日開始實施《省人民政府批轉省公安廳關于推進戶籍制度改革的意見的通知》，通知指出：“凡貴州省籍農業人口在我省城市、城鎮有相對固定工作（務工、經商等）和相對固定住所（公有住房、集體住房、私有住房、租賃房屋以及其他房屋）半年以上的，可以辦理本人、配偶及其直系親屬的城市、城鎮非農業常住戶口。凡本省籍農業人口投靠居住在我省城市、城鎮非農業戶口且生活、居住有保障親屬的，可以辦理城市、城鎮非農業常住戶口。” ]、云南[注：云南省在2007年《云南省人民政府關于深化戶籍管理制度改革的意見》中明確指出：以準入條件取代人口控制指標，申請人在居住地同時具備有合法固定住所和穩定生活來源這兩個條件，準予在居住地落戶。合法固定住所是指：取得《房屋所有權證》的住宅；單位分配給職工長期居住未出售產權的住宅。穩定生活來源是指有合法收入、能夠自食其力、不需要領取最低生活保障金。 ]、內蒙古[注：2006年1月1日起，的戶籍管理制度規定：“凡購買經城建部門批準興建并取得房屋產權證的商品房或自建房屋的，不受面積限制，允許房屋產權所有人及其共同居住的直系親屬落當地常住戶口。” ]、甘肅[注：2011年甘肅戶改試點嘉峪關市戶籍改革制度中規定的可以轉戶的人員包括：在嘉峪關市
購買商品房或二手房，人均面積在15平方米以上（達到基本住房保障標準以上），并有合法穩定收入的外來人員；在市區從事經營的個體工商戶，連續繳納稅費3年以上，且在本市有合法固定住所的人員；暫住滿3年，擁有合法固定住所，且與用人單位簽訂勞動合同并不間斷繳納社會保險費3年以上的人員。 ]、青海[注：依據2010年12月《青海省深入推進戶籍制度改革方案》，全面放寬省內其他地區城鎮落戶政策：1.凡符合“有合法固定住所、有穩定職業或穩定生活來源”兩個基本條件的暫住人口，準許本人及其配偶和未婚子女在居住城市（鎮）落戶；2.本省籍農牧民，在本州（地、市）城鎮內租房居住1年以上、有穩定職業和生活來源的，準許本人及其配偶和未婚子女落戶；3.在城市（鎮）范圍內居住的失地農牧民，需要依法安置的，按照自愿原則，就地轉為城鎮居民戶口。 ]、昆明等省市將有城市住房作為轉戶的必要條件，還有部分地方采取利益的對換來保障住房，如長沙、廣州、義烏等城市都曾試點以宅基地永久使用權置換城鎮房產。然而，這種解決方式畢竟是有限的，在改革進程中各地的轉戶門檻都普遍降低[注：例如，云南省人民政府2011年《關于加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變城鎮居民的意見》，明示放寬遷移落戶條件：云南籍居民，在鄉鎮落戶，不受條件限制。在縣城有合法穩定職業或者有合法穩定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城鎮落戶。在州（市）和縣級所在地有合法穩定職業滿1年或有合法穩定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城市落戶。 ]：有些省市將住房條件擴展至有使用權即可，其住房利益的延續穩固性取決于租住者的后續支撐能力，或者要依附于房屋使用者在單位的職業身份是否穩固[注：例如，云南的轉戶條件中所指“合法固定住所”包括單位分配給職工長期居住且未出售產權的住宅。 ]，另外還有很多地區只將住房作為轉戶的選擇性條件，如重慶[注：根據2010年8月1日施行的《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法》規定，凡具備下列條件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為主城鎮居民：在主城九區（一）購買商品住房；（二）務工經商五年以上，具有合法穩定住所；（三）投資興辦實業，三年累計納稅10萬元或一年納稅5萬元以上的，具有合法穩定住所。凡具備下列條件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為城鎮居民：在遠郊31個區縣城（一）購買商品住房；（二）務工經商三年以上，具有合法穩定住所；（三）投資興辦實業，三年累計納稅5萬元或一年納稅2萬元以上，具有合法穩定住所。農村居民本著自愿原則，可就近就地登記為其他城鎮居民。 ]、廣西[注：2011年 《廣西壯族自治區人民政府關于深化戶籍制度改革的意見》規定：凡是在城市市區具有合法穩定住所（含擁有產權的房屋、公租房、單位集體宿舍、親屬住所）、務工經商有一定期限的本自治區籍農村居民及其配偶、直系親屬可轉為城市居民。在縣（市）城鎮及其鄉鎮的本自治區籍農村居民可就近就地轉為城鎮居民。自治區籍優秀農民工及其共同生活的配偶、直系親屬自愿轉為城市居民的，將不受居住時間限制。 ]，或者根本不納入轉戶要求[注：比如西部一些省市對于就近就地轉為城鎮居民者沒有住房條件的要求。 ]，無房或房屋不足的轉戶農民就會在城市中無所棲靠，加之其適應城市勞動力市場還有一個較長的過渡期，所以，社會的保障性住房制度應該適當向這類人群傾斜，即各地在依法確定公租房、廉租房、經濟適用房的配給條件時，不僅要拓展應用于轉戶農民，還可以考量適度降低門檻，同時輔以發放租房、建房補貼等方式解決住房困難問題。 第二，應強化對就業的促進。大量的轉戶農民遷入城市后，城市的勞動供需關系變得緊張，對此，從勞動力市場的區域宏觀調控到就業促進的地方立法，都應該積極應對。目前全國各地戶改中就業促進的相關制度都著眼于城鄉一體化統籌，及轉戶農民與城鎮居民享受同等的就業扶助政策[注：如成都宣布全域建立城鄉統一的就業失業登記管理服務和相應的就業配套制度體系；甘肅建成城鄉一體的勞動力市場，提供統一的勞動就業管理和就業信息服務；寧夏規定農民進城落戶后，在技能培訓、就業創業等方面與銀川市居民享受同等待遇；青海規定轉戶農牧民有勞動能力和就業愿望的，可納入城鎮失業登記服務范
圍，與當地城鎮居民享有同等的就業扶助政策；廣西建立統一的就業失業登記制度、城鄉一體的職業技能培訓制度，以及鼓勵城鄉勞動者自謀職業和自主創業的機制和創業孵化基地，等等。 ]，對農村轉戶群體的特殊關懷不足[注：只有少數地區針對農村轉戶群有特別的就業促進制度，如廣西專門提出加大農村勞動力轉移就業技能培訓力度，對進城求職人員進行就業技能培訓，提升進城求職人員勞動技能和綜合競爭能力；青海規定以提升綜合素質和轉移就業為目標，對勞動年齡段人口進行多種類型、多種層次、多種方式的技能培訓和創業培訓，促進轉戶居民由農業向非農產業轉移。 ]，由于轉戶農民的職業轉換能力和競爭能力問題，隱藏在戶口背后的差距仍然存在，因此，實質公平理念下的傾斜回應對策必須加以補足。地方的就業促進立法可創立人力市場與移民集中片區點的聯動機制，推進失業移民的城市崗位適應性培養計劃。勞動用工立法也必須照應這一群體的職業轉型需求，在就業機會提供與勞動技能培訓方面貫徹科學發展觀，以移民群體的城市職業能力發展為目標。不僅如此，還要支持轉戶農民找尋職業自足的合理出路，探索就業組織的新形式。[注：在此方面，上海的經驗可值借鑒：2005年12月，上海市通過了《促進就業若干規定》，將非正規就業勞動組織作為勞動者自主創業的一種組織形式明確下來。這種包括小商販、家庭工廠、個體戶、街頭流動攤販等各種在非正規部門的就業形式，具有安置成本和技能要求低、就業空間和增長潛力大的特點，適合于為轉戶農民等弱勢群體謀生拓寬職業道路，上海市將對非正規就業的鼓勵上升到地方人大立法的首次嘗試，值得各城市學習，也為中央層次的立法做出了地方的嘗試性探索。
]另外，為避免轉戶農民成為城市中的異質性人群，防止其因為失業而流離失所，不僅符合條件的轉戶農民可以從農村低保改為城市低保，而且在確立低保線與給付利益量時，也可針對這個群體的實際困難進行調整。
第三，須保障轉戶成員的受教育權。一方面，隨著轉戶的農村人口大量進入，需要在科學平衡區域間教育資源的前提下，頒行配套性立法文件，強力保證其子女的受教育權；尤其要注意中西部地區，這些地區教育師資和經費嚴重匱乏、學科結構不科學、教育的弱保障力與低效率問題極為尖銳，隨著轉戶的農村人口大量進入，本就缺弊叢生的西部教育問題更是亟需大力調整與完善。另一方面，各地集中社區或地域片區居住的轉戶群落，還應該針對各年齡成員，組織城市文化的學習，建造各級培訓學校、博物館、科學館、文化室、社區圖書室等教育設施，公共文化服務與數字化工程并進，為各種年齡層次的轉戶農民增加提升知識素養的機會。
三、多元兼治與城鄉聯治：民眾秩序管理模式構設之突破
城鄉公民新群體的分化，使得社會的多元多變性更加凸顯，相應地，社會管理的復雜性與難度也增大，轉戶農民脫離集體經濟組織，從鄉民社會走向現代城市社區，由村隊集體管理轉變為社會轄區管理，這種變化不僅需要管理量的增加，更需要管理模式的創新。但面對這樣一個特殊的新興弱勢群體，我們既無國外的先驗樣本以資借鑒，也無歷史的素材提供參考，惟有大膽創新，才能開放出對變革時期新社會群體人本關懷的價值精神。
（一）多元兼治的民主模式
在熟悉城市生活的過渡期，農村轉戶移民群對外界強壓力的感知敏感且反應激烈，基于其波動不穩的脆弱心理，政府機關的一元強力干預模式
容易激發猛烈的逆抗情緒。在政府一元式治理模式中，官權有恣意擴張的傾向，城市轉戶移民群在鄉土村社自由耕作的環境中成長，其接受壓制的順應性小于城市市民，政府社會管理若欠缺科學性，極易引發轉戶移民群體的主動對抗。基于此，從提高社會管理的接受度視之，我們可以嘗試構筑民本位的多元兼治組織體系，創建與轉戶農民群特征契合的多元社會治理機制，實現各社會管理主體的功能協作與互補。
由此，我們獲得了一個明確的創新方向：為抑制轉戶這個特殊時期的多因不安，需要開拓與政府單一主體剛性制度約束不同的社會共管范式，即由政府主導治理、加入中間力量的協治與民眾的自治，變政府一元歸治的社會管理模式為社會分治模式；在鍛煉民眾自律自治能力的同時，凸顯ngo、npo等第三部門的協治功能，激勵這些不以營利為目的的非政府組織，包括協會、社團、基金會、慈善信托、
營利公司或其他法人等參與社會管理，通過對農村轉戶移民群的多元治理，達成現代國家的善政目標。多元兼治的民主模式，其路向特征為：黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與，就此，山東省泰安市的平安協會模式[注：山東省泰安市平安協會創立于2006年，由于汶南鎮警力嚴重不足，多個企業、行政村共同出資組織專職治安隊晝夜巡邏，此后，這一作法被其他鄉鎮效仿，在泰安市逐步推行，其功能也拓展到化解各類社會矛盾和預防群體性事件等領域，協會通過交納會費、社會捐助、政府補助等形式籌集資金，用于鎮、村治安防控體系建設和矛盾糾紛化解。 ]具有創新的參鑒價值。平安協會作為民間組織，是沿著群眾路線調解內部矛盾、保障和諧社會的成功嘗試。針對農村轉戶移民群，我們需要更多的此類組織，作為社會大眾掌握管理話語權的團體性支撐力量，共同探尋政社同治、官民合力的協作管理方案。
在多元兼治的民主模式中，依法建設服務型政府是核心工程，對此，行政法的授權與限權功能要兼重，要強調行政問責、行政復議等層級間法治督檢方式，增強人大和社會對政府管理行為的監督力度。在政府之外多元主體的參治中，法治的導向是為共治的社會組織確立法定地位，賦予依法認可的權力。在轉戶農民群的社會管理制度創新中，我們要充分運用“兩新組織”的社會培育成果，無論是促進就業的新經濟組織，還是參與民眾秩序管理的新社會組織，都必須放入法律協同的框架中。即新經濟組織的法律形式確認要破除舊有觀念，從真正便利于轉戶農民就業的角度進行規范化；新社會組織則按照《社會團體登記管理條例》予以認定，并以立法文本力量來規制其從事所登記的各項活動。 （二）城鄉共治的聯結模式
由于不同地區戶籍制度改革對于轉戶農民的土地利益處理方式不同，因此，會出現農村轉戶移民群的城鄉雙棲性，即身居城市、地留農村、跨域兩界。例如，1997年國家試點小城鎮戶籍制度改革，2001年3月30日國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，允許在小城鎮已就業、居住的農村人口辦理小城鎮常住戶口，落戶人員可保留其承包土地的經營權，此意見在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮實施。根據重慶戶籍改革的“335配套政策”，允許轉戶農民3年內繼續享有宅基地和承包地的使用權、經營權、收益權以及使用權的流轉等權益，允許其繼續保留已經確權到戶的林地使用權[注：即“3年過渡”、“3項保留”、“5項納入”，其中，“3年過渡”是針對“農轉城”原農戶的相關土地退出設定3年過渡期，3年內繼續保留宅基地和承包地的使用權、經營權、收益權以及使用權的流轉等權益，3年后農民是否退地，堅持自愿原則。“3項保留”是指保留農村林地使用權、保留原戶籍計劃生育政策規定范圍享有的優待、保留享有農村種糧直補、購置農機具直補等同承包地相結合的各項補貼的權利。“5項納入”是指轉戶農民在“就業、社保、住房、教育、醫療”五大保障方面一步到位，使之融入城鎮社區，享有同等的城鎮居民權益。 ]；陜西省2010年9月啟動戶籍一元化改革，轉戶的農村居民在5年內可以選擇繼續享受原有的宅基地、責任田的政策，5年后，在享受城市的就業、社保、住房等待遇時，放棄農村承包地、宅基地和林地[1]。成都市2010年《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》指出，成都將為500萬以上的農業人口撕下“農民”的身份標簽，農民可以帶產權進城，不再以犧牲承包地、宅基地等財產權為代價[2]。廣西壯族自治區人民政府2011年2月出臺了《廣西壯族自治區人民政府關于深化戶籍制度改革的意見》，該意見進一步放寬了農民工進城落戶條件，保留進城落戶農民工土地承包經營權和農村原有的宅基地使用權[3]。銀川市2011年7月試行深化戶籍管理制度改革的九條政策，其中即有“銀川市農村戶籍人口可以在不放棄土地承包經營權、不退出農村宅基地的情況下，申辦城鎮常住戶口”的內容[4]。居住的城市化與收入利益的農村保留并存，是對社會管理的一次高難度挑戰，如果在社會管理創新方面不挖掘城鄉聯治的方式，戶籍制度改革過渡期的社會問題就得不到真正的解決。
這是前所未有的巨大挑戰，之前農民工群體在城市出現時，曾給社會秩序的管理帶來過類似的激撞和震蕩，但由于在戶籍未作改動的情形下，絕大多數農戶都有留守農村處理土地利益問題的戶員，而農民工又具有很強的流動
性和回歸性，因此，在民眾秩序的管理模式革新中，并沒有過多地探索城鄉聯結的課題。但在當下，農民轉戶移民群相對穩定地安居城市，整戶搬遷者眾，對于其暫時或永久保留的土地利益，在農村已基本無家人負責日常管理，這種人身與財產異地分離的格局，必須有城鄉協力的法治化手段來作對治工具。城市社會管理主體與農村集體經濟組織如何共同協作，如何向戶改中不斷發展的城市化態勢發言，是不能回避的必答題。解題的核心要點在于農村集體經濟組織必須盡快在政府的指引和支持下，集約化、產業化運作轉戶農民的土地，或是鼓勵轉戶農民在農村土地的統籌使用中以各種法律許可的方式進行流轉，并切實保障產出的土地收益或流轉所得能安全歸至轉戶農民處。與此同時，城市社會秩序的多元治理主體也應保持與農村集體經濟組織及農村治管社會秩序其他主體的溝通聯系，從經濟保障、治安聯控、信息共享等方面達成合作。
在城鄉共治的聯結模式中，社會秩序的安定深因來自于農村集體經濟組織對群體留存的土地利益之保障，而從更廣角的視域看，此問題則涉及立法在多大程度上放開承包地市場流轉的形式，就轉包、出租、土地入股、土地信用合作社和農村土地交易市場等多種流轉途經而言，法律應作更完善到位的指引，惟有實現承包地的資本價值，居于城市的農村轉戶移民群才能安定其心。當然，與此同時，城鄉兩域的管理主體還必須在分權、協作、擔責等重要問題方面依法落實各自的權限和職責，將城鄉聯治的重大課題在法治實踐中加以研論。
四、決策民主語境下的矛盾化解：民意表達與沖突釋放之路徑摸索
農村轉戶移民群是城市群體中的弱核社會圈，基于文化知識的普遍欠缺，以及初入城市對政府決策的疏離，其民意表達的通道不暢，沖突釋放的途徑狹囿，若不能建立起利益訴求的表達機制，若不能依據其特殊性實施有效的社會沖突管理辦法，疏導社會矛盾，會愈發深化民眾與政府及民眾內部的間離，極不利于和諧社會的構建。因此，本部分擬就社會管理中決策民主和矛盾化解的法治創新路徑，展開另一個向度的探析。
（一）程序路徑：政府管理決策的聽證制度
聽證所承托的精神，是法律最為可貴的品格——公正。在對農村轉戶移民群的社會管理建制中構設完整的聽證制度，是在社會治理方面對利益相關人懷有高度尊重的作法，完善聽取弱勢群體意見的聽證程序，也將是立法飛躍式的進步。政府管理決策聽證屬于行政聽證，我國行政聽證中常見的是重大行政處罰聽證、政府價格聽證，而其他社會管理中的決策聽證并不多見，本部分將此主題作為研究的創新點提出，以決策聽證的主題選擇、參與代表、公開議程推進等為省思角度，以實踐效果為探索方向，完成基本制度的內省和完善構想。
對于決策聽證的主題，由于是針對農村轉戶移民群的政府決策，其主題方案應當納入民主化建設的內容， 以使政府的關注點與該群體的關注點獲得溝通，在確定政府社會管理重心和階段性工作重點方面， 使政府與移民群達成共識， 這既有利于制定適應現實需要的社會政策，也有利于提高政府的公共執行力， 更有利于公眾對政府政策執行的監督，同時也會最大限度地減少社會利益沖突的可能性， 使利益沖突的潛在因素在公共政策選擇過程中得到有效化解。
厘定合適的政府決策聽證主題后，聽證代表的選取至關重要。代表的決選，不僅需要衡量其與聽證項目相關位置的遠近，即享有的決策聽證權與中心主題的半徑距離，還要測度其就政府決策問題的作用能力，那些適用于轉戶農民群的政府決策，利益的關涉性使得該群體靠近決策的中心部位，但由于該群體的知識素養與影響能力的局限，其對問題的認識、揭示和表達能力可能較差，可以引入利益訴求的中間傳遞組織。由ngo、npo等第三部門進行代言與協助，以及媒體作為第四力量的介入，制造媒介輿論效力，對政府決策施加正向影響。“第三部門”和“媒體輿論”是具有強烈扶弱感情的概念，同時其利益的中立性與認識的客觀性，又特別適合于為異質與弱勢集于一身的新移民群體助力。成功的政府決策聽證，還必須保證公開性，尤其是對于影響這樣一個劣勢群體利益的決策，就更需要貫徹公開公平的原則。隱而不宣、秘密進行的政府決策模式有悖于程序公正之本義。所謂秘密進行以免聽證會代表意見受到牽制或左右的擔心是多余的，公眾輿論是更廣泛的意見表達，不能因為聽證會
有專門的意見代表而排斥程序之外的意見的滲透，相反地，還應該多建立公眾與聽證會代表之間的意見互通渠道。 政府決策聽證是決策主體與接受調整的利益相關主體間一次關系的整合，是社會管理的社會化走向， 包含著民主化和法制化的本意，因此，關涉農村轉戶移民群的政府決策聽證，應當從法律制度設計層面保障其充分民主化。更進一步闡論，政府為了執行社會管理職能，在決策中從主題選定到表決實施都應該有法律保障的民意介入，單一的執行民主，須邁向全面的決策制定與執行民主，這才是民主化社會管理建設的實質內核。
（二）手段路徑：處理民意沖突的新型方式
在中國，對農村轉戶移民群的民意沖突進行管理手段的創新，沒有熟悉的經驗可談，但也不能將社會矛盾的處理僵化在傳統中，面對這種新生群體，我們必須在法治路徑中找到一種創新辦法。
就農村轉戶移民群與政府的官民沖突，我們可以創制第三方觀察的輔助手段，即在官民矛盾升級為行政訴訟前，除了行政復議可以救濟外，引入社會中間層，或具有社會監督功能的檢察機關，對于官民糾紛提供第三方建議書，就糾紛癥結、過錯界清與責任認定向行政機關遞交“觀察意見”，讓政府能冷靜、客觀地處置與農村轉戶移民群的紛爭。必須指出的是，農村轉戶移民群與政府間的一些矛盾，是因政府社會管理執法活動的非公正文明性導致的，目前中國一些執法機關和人員仍固守著官本位的思想，以強調管制、審批、命令為行動目的，社會管理過程粗暴，動仄擺架子、顯特權、裝威風，執法態度冰冷、生硬、蠻橫，重私利人情，效率低下，從而形成強權弱責的執法結果，造成農村轉戶民眾的抵觸情緒。因此，本文提出創制第三方建議機制來幫助化解矛盾，旨在復歸政府社會管理活動的人民本位思想，即開展以人為本、重責輕權的便民型管理活動。第三方建議書能提醒各級各類機關，其社會管理活動都應該體現利民、廉潔、高效的原則，尤其是針對弱勢群體的管理，無論是基于與納稅人的契約論，還是人民委托說，抑或民眾顧客理念，其行動的本位思想必然是人民，其不僅要關注執法活動的行為邊界，塑造有限政府，還必須控制其執法管理的層次幅度，理順上下級、內部部門間、與社會中間層級的關系，杜絕執法中的越位、錯位、缺位弊病，控制執法成本，以利民、經濟、效率為行為準則。
就社會群體之間和群體內部的沖突，秉持社會管理的創新精神，可吸納一些在原農村有威望、輩分高、辦事公道的轉戶公民，參與處置矛盾糾紛，此作法特別適宜在轉戶農民群的集中安置地域采用，因其與該人群原本的宗族觀契合，也是過渡適應期內較為得當的管理輔助方式。依循共性與特殊性是釋解一切矛盾的行動經緯，轉戶群的民意沖突處理模式只有在其經緯上運作時才能發出能量，將其扭離經緯，沖突非但不能得到釋放，還可能升級激化。這里所指稱的特殊性表現為：這一群體對于脈系親緣關系的依賴度與信任度很高，就其遵從的倫理觀而言，沒有必要草率地加以扼殺，而是應該引導其認可的調處主持者或組織按照現代法治觀念進行。站在更為主動的立場上，我們還可以在人民調解委員會中給威望足、輩分高的族群成員安排位置，也可建立族系協調委員會幫助預警矛盾與平定紛爭，甚至可以就這類群體訴至法院的內部糾紛，在人民調解員中引入其宗群長者。
對農村轉戶移民群進行社會管理的創新控制系統構造，是當下戶籍制度改革中社會管理的亟需，在社會治理法律控制系統的運作紐帶上，我們輸入社會需求信息，輸出法律規制文本，在轉戶農民的社會關系鏈上產生各種法律關系，并定型化相關的傾斜式保護模式，能保障社會前進的健康與持續。本文作此論述，意在彌補社會管理于特殊城市群體生成后理論創新的空缺，也是對社會發展實踐的完善提出之嘗試性建言。
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a legal perspective on the analysis of innovative society control of ruraltourban migrants with transferred household registration
jin li
（southwest university of political science and law， chongqing 401120， china）
abstract：since the implementation of the reform and opening up policy， both the central and local governments have implemented hukou （household registration） system reform that has pushed hundreds of millions of rural nonfarm households migrate to cities， which brings a huge impact and challenge to social management. it is urgent to solve the three problemsthe livelihood protection， the public order governance and coping with opinion conflictin the face of the management needs in the hukou reform. accordingly， this article explains the way to realize harmonious society through the interest rationing， multigovernance and ruralurban joint governance and conflict resolving on the basis of democratic decisionmaking under the guidance of substantial fairness， bringing in the modern spirit of law， breaking the traditional management model and building the path of dredging public opinion as the research methods.
