時(shí)間：2022-06-08 15:39:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政征用論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：政府公信力，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障機(jī)制
土地征用中的問題
土地征用過程中牽涉的利益主體很多，但其核心是政府與失地農(nóng)民，所以存在的問題也大都由二者引發(fā)。
政府公信力的缺失
濫用征地權(quán)，鉆“公共利益”的漏洞
雖然我國《憲法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定土地征用必需以公共利益為目的，但并未對公共利益做出界定，這就客觀上給某些政府尋租和機(jī)會(huì)主義提供了過多的自由裁量空間，一些政府官員為了招商引資，擴(kuò)大財(cái)政收入，突顯個(gè)人政績等濫用征地權(quán)，侵吞公共利益，這不僅有損失地農(nóng)民的集體利益，更影響了我國的耕地保護(hù)和糧食安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)“十一五”期間由于城市化推進(jìn)，耕地年均減少1848萬畝。目前，全國實(shí)際建設(shè)用地中，農(nóng)民集體建設(shè)用地已占約72%之多。“十一五”期間，預(yù)計(jì)每年被征地的農(nóng)民達(dá)到300萬。
2、收益分配有失公平，補(bǔ)償形式單一
首先，由于法律法規(guī)不健全，測算方法不夠科學(xué)等諸多缺陷，我國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。從橫向看，各地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別很大，甚至出現(xiàn)同村的不同小組間的分配標(biāo)準(zhǔn)各異的現(xiàn)象；從縱向看，受益分配與權(quán)力層級(jí)成正比。據(jù)統(tǒng)計(jì)因土地用途變更增值的土地收益，政府大約得到60%~70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到25%~30%，農(nóng)民只得到5%~10%。其次，補(bǔ)償形式單一，很多地方政府不顧農(nóng)民意愿，只采用一次性貨幣補(bǔ)償方式，有損失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。目前鄭州市農(nóng)村土地征用人均獲得補(bǔ)償費(fèi)為2萬左右，僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常開支3~4年。在失地農(nóng)民認(rèn)為最好的征地補(bǔ)償方式中，選擇安排就業(yè)的站32%，選擇一次性付給適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?4%，選擇提供醫(yī)療，養(yǎng)老等方面社會(huì)保險(xiǎn)的占21%，選擇預(yù)留土地入股分紅的占20%。可見，在整個(gè)收益分配中，大多數(shù)地方政府拒絕了具有土地使用權(quán)的民眾的參與，僅憑單方?jīng)Q策行事。
3、針對被征地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制不完善
第一，法律制度不健全，各地在具體執(zhí)行中無法可依，只憑各自對政策的理解及當(dāng)?shù)氐目陀^條件制定法規(guī)文件缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。第二，這一問題的最致命因素是資金籌集困難。政府行為往往限于政策許諾，并未實(shí)現(xiàn)保障金的足額下?lián)埽瑢？顚Ｓ茫辉S多村民委員會(huì)又因?yàn)槭罩ьA(yù)算難以平衡，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，往往無力繳納；至于失地農(nóng)民，大多所獲補(bǔ)償有限，又缺乏對社會(huì)保障的正確認(rèn)識(shí)，心有余而力不足。第三，社會(huì)保障的水平低，范圍狹窄。社會(huì)保障機(jī)制作為一個(gè)完整的體系，應(yīng)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)制度等，失地農(nóng)民作為農(nóng)民和市民的過渡群體，本應(yīng)享受與城市社會(huì)保障水平相當(dāng)且兼容的安置補(bǔ)償，但就目前來看，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)。
（二）失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變中的自身干擾因素
1、缺乏市場需要的知識(shí)和勞動(dòng)技能，再就業(yè)能力差
失地農(nóng)民普遍受教育程度低，自身素質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)的要求不匹配，在城市化未波及自身以前，他們都以種地為生，即使外出務(wù)工也只是從事缺乏技術(shù)含量的低端作業(yè)。
2、思想觀念陳舊缺乏理性消費(fèi)觀
⑴一部分得到較多補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民“一夜暴富”后開始炫耀性的消費(fèi)，這就存在著“二次返貧”的隱患。因此，如何幫助失地農(nóng)民盤活補(bǔ)償款，實(shí)現(xiàn)“錢生錢”，抑制其過度消費(fèi)，還需要政府的正確引導(dǎo)扶持
⑵價(jià)值觀及生活方式與其新的角色要求相沖突：大多數(shù)失地農(nóng)民對城市化的價(jià)值理念及生活方式不能從心理上接受和認(rèn)同，這也需要政府及時(shí)加以心理疏導(dǎo)和救助。
二、土地征用問題的解決途徑探討
（一）加強(qiáng)政府公信力建設(shè)
1.完善公共利益界定，把耕地保護(hù)作為官員政績考核的重要指標(biāo)。公共利益具有高度的抽象性，不確定性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對此，我們可以借鑒國外的許多制度實(shí)例。國外對公共利益的界定主要分為列舉式和概括式，前者的典型代表是日本，后者為加拿大、美國等。采用概括式的國家一般把把公共利益的裁決權(quán)交給議會(huì)或法院，對“公共目的”、“公共使用”、“私人使用”等概念及其構(gòu)成要件有清晰說明，也很好的避免了因公之名的權(quán)力尋租。我國目前可以繼續(xù)采用概括式，但要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，杜絕概念上的外延。此外，各級(jí)地方政府要在全國耕地保有量不低于18億畝的剛性規(guī)定下，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及預(yù)期規(guī)劃制定合理的耕地警戒線，并嚴(yán)守不逾。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對官員進(jìn)行政績考核時(shí)，也應(yīng)把此項(xiàng)工作的表現(xiàn)作為重要依據(jù)。
2．定位好政府角色，完善補(bǔ)償收益分配制度
首先，政府既不享有土地所有權(quán)，也無使用權(quán)，被征用土地的補(bǔ)償收益理應(yīng)只歸國家、集體和失地農(nóng)民。其次，重新制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償收益。應(yīng)合理估算土地被征用后的增值部分及土地的市場交易價(jià)格，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)行法律政策規(guī)定給予農(nóng)民高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。再次，征地過程中要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，鼓勵(lì)其積極參與補(bǔ)償方案的擬定，且征地結(jié)果要對農(nóng)民公開。最后，加強(qiáng)對補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)督和管理。更細(xì)致的講，監(jiān)督不僅針對補(bǔ)償不問題，在整個(gè)土地征用過程中都是必不可少的。目前，最有力的監(jiān)督機(jī)制為第三方認(rèn)證，即靠無利害關(guān)系的公眾性、公益性組織去評(píng)判政府行為是否規(guī)范，這一制度很值得借鑒。
3. 建構(gòu)科學(xué)的社會(huì)保障機(jī)制
①加快有關(guān)土地征用方面的立法，尤其是進(jìn)一步規(guī)范全國各地的失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)文件，使法律法規(guī)更具可行性、易操作性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。
②把社會(huì)保障方案的擬定納入征地前的審查程序，并保證其科學(xué)性、可行性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。在實(shí)施征地后，要嚴(yán)格按照之前的方案對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，并根據(jù)實(shí)際情況的改變與相關(guān)利益群體友好協(xié)商，不斷修正原有方案。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。
③確保充足的資金來源。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。保障基金應(yīng)由地方政府、村民委員會(huì)以及失地農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)。政府要及時(shí)足額下?lián)苎a(bǔ)償款，避免失地農(nóng)民因所得補(bǔ)償款太少而不愿繳納保障金。還應(yīng)加大對參保收益政策的宣傳力度，提高失地農(nóng)民的自愿參保率，擴(kuò)充保障金。同時(shí)調(diào)整財(cái)政支出，加大支持力度。
④引入市場機(jī)制，創(chuàng)新保障模式。尤其是股份制，它作為社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，完全可以運(yùn)用到對失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置中來，使其持久分享城市化過程中土地增值的收益。此外，還應(yīng)舉辦各種形式的培訓(xùn)班，向農(nóng)民傳授必要的市場經(jīng)濟(jì)知識(shí)、科學(xué)理財(cái)消費(fèi)知識(shí)、創(chuàng)新經(jīng)營知識(shí)等，幫助其接受新的價(jià)值觀念。
4．建立專門機(jī)構(gòu)，幫助其完成由農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變
土地征用過程中農(nóng)民不僅會(huì)遭受物質(zhì)利益的損失，同時(shí)也經(jīng)歷著一次心理上的陣痛。因此，政府在完善保障機(jī)制的同時(shí)，切不可忽視對其精神的“補(bǔ)償安置”，要對農(nóng)民進(jìn)行心理疏導(dǎo)和法律援助。最重要的是，全社會(huì)要幫助農(nóng)民樹立對未來新生活的信心，使其適應(yīng)新的城市生活方式、學(xué)習(xí)新的生存技能、融入新的生活環(huán)境。唯此，失地農(nóng)民的問題才能從根本上得以解決。
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論文關(guān)鍵詞：土地征收 失地農(nóng)民權(quán)益 法律保護(hù) 和諧社會(huì)
論文摘要：和諧社會(huì)建設(shè)的成功與否、依法治國方略的能否實(shí)現(xiàn)，這要求國家關(guān)注農(nóng)村、關(guān)注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)問題。目前農(nóng)村土地在征地過程中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益受到侵犯，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化，同時(shí)又維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。
近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益沒有得到很好的保護(hù)，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權(quán)益，是一個(gè)值得思考的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題；也關(guān)系到我國和諧社會(huì)建設(shè)的成功與否和依法治國方略的能否實(shí)現(xiàn)。
一、失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的理論思考——基于和諧社會(huì)和法治的視角
如何保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會(huì)都非常關(guān)注的熱點(diǎn)問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該貫徹和諧社會(huì)和依法治國的原則，以維護(hù)法的實(shí)質(zhì)正義為目的，以保護(hù)弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實(shí)解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)問題，這樣才能維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。
（一）和諧社會(huì)與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)
和諧社會(huì)是社會(huì)關(guān)系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會(huì)。要把我國建設(shè)成和諧的社會(huì)主義社會(huì)，就必須認(rèn)識(shí)到：我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中的一個(gè)重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象與我國和諧社會(huì)的建設(shè)格格不入，必須對失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實(shí)關(guān)注，充分維護(hù)好作為弱者的農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國和諧社會(huì)建設(shè)才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護(hù)是和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。
（二）依法治國與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)
民主法治是和諧社會(huì)的基本特征之一，法治建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性。現(xiàn)代社會(huì)中，法律及其調(diào)整機(jī)制已經(jīng)成為社會(huì)調(diào)整的主要手段，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家，已成為人們的共識(shí)。法對社會(huì)的調(diào)整，主要是調(diào)和社會(huì)各種沖突的利益，對社會(huì)機(jī)體的疾病進(jìn)行治療，進(jìn)而保證社會(huì)秩序得以確立和維護(hù)。我國已經(jīng)把依法治國寫入憲法，建設(shè)社會(huì)主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。如以低價(jià)征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補(bǔ)償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費(fèi)。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護(hù)，這違背了法的宗旨在于保護(hù)弱者這一精髓，也違背了法的實(shí)質(zhì)正義。這與我國依法治國方略的實(shí)施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，確立實(shí)質(zhì)法治，才能構(gòu)建和諧社會(huì)。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權(quán)益的問題，才能充分而又平等地保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護(hù)是依法治國的必然要求。
二、我國失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的不足
（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大
我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”。但是，在實(shí)際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定。現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實(shí)際操作中，國家機(jī)關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實(shí)上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護(hù)
第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性。《民法通則》規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”對照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時(shí)受到嚴(yán)格約束和限制，其財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障。
第二，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補(bǔ)償費(fèi)過低且理論依據(jù)不足。《土地管理法》規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。現(xiàn)行土地征收的補(bǔ)償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價(jià)值，也不考慮土地征收后地價(jià)的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：級(jí)差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率等幾個(gè)因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率都不能明確反映。
（三）土地征收法律程序不完善
土地征收法律程序不完善主要包括兩個(gè)方面：一是缺少對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護(hù)不足，缺乏救濟(jì)程序。從我國情況來看，對于征收批準(zhǔn)決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認(rèn)為，由于法律規(guī)定國家征收土地時(shí)承擔(dān)的是補(bǔ)償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認(rèn)識(shí)表示認(rèn)同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準(zhǔn)的決定的起訴拒之門外。
三、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的建議
（一）嚴(yán)格政府責(zé)任并促進(jìn)土地進(jìn)入土地使用權(quán)市場進(jìn)行交易
近現(xiàn)代法治的實(shí)質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強(qiáng)調(diào)權(quán)力在形式和實(shí)質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等社會(huì)福利事業(yè)；各級(jí)國家機(jī)關(guān)建筑用地。國家進(jìn)行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認(rèn)識(shí)到，屬于“公共利益需要”的情形在社會(huì)生活中是無法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機(jī)制來配套。
（二）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位
土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級(jí)，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時(shí)多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實(shí)踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。
權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地?fù)碛姓咭约俺鞘衅渌恋負(fù)碛姓咄鹊臋?quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。
（三）明確土地征收的法律補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點(diǎn)，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價(jià)格進(jìn)行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（可有所提高）；第二種是采用市場價(jià)格來進(jìn)行補(bǔ)償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點(diǎn)仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實(shí)的不公。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。我國應(yīng)確立以市場定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征收補(bǔ)償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權(quán)現(xiàn)象。由于我國目前依然實(shí)行的是國家壟斷土地一級(jí)市場和嚴(yán)格控制土地二級(jí)市場，無法實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對土地實(shí)行定級(jí)估價(jià)，通過土地評(píng)估事務(wù)所等市場中介機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價(jià)格等因素，得出土地的參考價(jià)格。只有按市場價(jià)格對農(nóng)民土地進(jìn)行補(bǔ)償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。
（四）嚴(yán)格土地行政征收的法律程序
首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進(jìn)行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運(yùn)作等獲得土地的其它途徑，嚴(yán)格在審批的范圍內(nèi)進(jìn)行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認(rèn)真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關(guān)的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。
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[論文摘要]農(nóng)民的土地使用權(quán)是模糊殘缺的，也是脆弱的。要加強(qiáng)對農(nóng)民+AC／t~權(quán)的保護(hù)，就要革現(xiàn)有的土地出讓方式，進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地使用權(quán)以及其他保護(hù)措施，如完善對農(nóng)民土地的征收、征用和補(bǔ)償制度，建立司法審查制度，提高農(nóng)民的法律權(quán)利意識(shí)等。
農(nóng)民土地使用權(quán)問題是“三農(nóng)”問題的一個(gè)重要問題，是農(nóng)村的市場化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是影響整個(gè)中國的市場化和現(xiàn)代化進(jìn)程的非常重要的因素。我們要妥善解決農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)問題。
一、農(nóng)民土地使用權(quán)—模糊殘缺的權(quán)利
土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個(gè)人依照法律規(guī)定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利。縱觀現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同，劃分為以下幾類:城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，國有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等。川農(nóng)民土地使用權(quán)主要是指農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。
承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民對農(nóng)民集體所有和國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營權(quán)。2003年3月1日生效的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長達(dá)30 ^" 70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。
宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地使用權(quán)人享有對宅基地的占有與使用權(quán)、出租權(quán)、實(shí)施附屬行為權(quán)、取得地上建筑物或其他附著物的征用補(bǔ)償權(quán)。同時(shí)也實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。雖然法律禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押。申請農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈(zèng)與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權(quán)，也將不可分割的一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。
單從上述規(guī)定來看，農(nóng)民土地使用權(quán)是清楚完整的權(quán)利，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而，任何一種法律權(quán)利都不能在真空中單獨(dú)存在，它的真正實(shí)現(xiàn)還需要其他相關(guān)聯(lián)的法律權(quán)利和法律義務(wù)的規(guī)定的協(xié)同作用。所以，權(quán)利要切實(shí)有效，只有權(quán)利本身清楚完整還不夠，還要求與它相關(guān)聯(lián)的各種權(quán)利也要清楚完整，而且它們之間的關(guān)系也應(yīng)清楚明了，否則，這些權(quán)利實(shí)際上就仍然還是模糊的、殘缺的。土地使用權(quán)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)，是土地所有權(quán)派生的權(quán)利，兩者關(guān)系密不可分。所以，土地使用權(quán)的權(quán)利狀況離不開土地所有權(quán)的權(quán)利狀況。而現(xiàn)在的土地所有權(quán)是非常模糊的。第一，權(quán)屬不具體。現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實(shí)行的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度上確定的。“三級(jí)”即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊。具體屬于哪個(gè)集體所有?是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))?是村?是組?不明確。同時(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上的“經(jīng)濟(jì)集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟(jì)法人”。第二，主體不明確。目前無論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)均無具體的土地產(chǎn)權(quán)證書予以界定和確認(rèn)，無產(chǎn)權(quán)證就無土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)。這樣在一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權(quán)可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權(quán)能不清楚。在賦予了農(nóng)民土地使用權(quán)的具體的權(quán)能之后，集體所有權(quán)的權(quán)能有哪些?由誰實(shí)現(xiàn)?怎樣實(shí)現(xiàn)?都是一片空白。第四，權(quán)利無保證。農(nóng)民作為具體個(gè)體的所有者權(quán)利如何得到保證?怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。
土地所有權(quán)的模糊，導(dǎo)致農(nóng)民土地使用權(quán)成了模糊殘缺的權(quán)利。其一，關(guān)系不清。表面看來土地所有權(quán)是土地使用權(quán)的基礎(chǔ)，兩者可以并行不悖，實(shí)則關(guān)系并不清楚。農(nóng)民集所有者、使用者、經(jīng)營者三重身份于一身，也集所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)三重權(quán)利在一起，這些權(quán)利的關(guān)系及其界限都還不清楚。所以，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的性質(zhì)，在學(xué)術(shù)界就存在行政合同說、民事合同說和經(jīng)濟(jì)合同說三種不同的觀點(diǎn)。其二，定位不準(zhǔn)，權(quán)能不清。前述關(guān)系不清，導(dǎo)致土地使用權(quán)定位不準(zhǔn)，其具體權(quán)能的內(nèi)涵與外延都不清楚，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也受牽掣。其三，權(quán)利殘缺。從立法意圖來看，農(nóng)民土地使用權(quán)要體現(xiàn)農(nóng)民土地所有者權(quán)利，土地使用權(quán)應(yīng)該包含所有者的部分權(quán)能。但現(xiàn)實(shí)卻是“基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)—農(nóng)民失去了土地所有者的權(quán)利。農(nóng)民與土地的關(guān)系僅只有法律意義上的承租關(guān)系。”
二、農(nóng)民土地使用權(quán)—脆弱的權(quán)利
土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的模糊殘缺，成為一些人侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的“合理合法”的根據(jù)。農(nóng)民失去了其土地的真正主人的權(quán)利，農(nóng)民土地使用權(quán)就成了脆弱的權(quán)利。
(一)土地被大量侵占，農(nóng)民土地使用權(quán)成空中閣樓。土地所有權(quán)模糊、權(quán)屬不清。土地實(shí)際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“集體所有”的名義，隨意處分土地，隨意侵占農(nóng)民的土地。“生于斯，長于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒有能力去與強(qiáng)勢集團(tuán)抗?fàn)巵肀Ｗo(hù)土地所有者的權(quán)利。于是，在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府，在土地問題上，事實(shí)上形成了“利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“最嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度》的通知后，東部幾個(gè)城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文。三次由“開發(fā)區(qū)熱”引發(fā)的“圈地?zé)帷保ψ吡? 300多萬畝土地。C3]而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部工資常常不能按時(shí)發(fā)放。為籌措經(jīng)費(fèi)，“賣地”成為首選的籌資方式。C4]據(jù)統(tǒng)計(jì)，7年來全國有近億畝耕地被征用，有4 00。多萬農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”。CS]“皮之不存，毛將焉附”。農(nóng)民失去了土地，農(nóng)民土地使用權(quán)也成了空中閣樓。
(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)受侵犯。盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實(shí)際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強(qiáng)大武器。因此，這些人就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，無償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國家規(guī)定土地的承包使用期在延長15年的基礎(chǔ)上再延長30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整。“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營周期人為縮短，不利于對土地保護(hù)，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營，卻有利于強(qiáng)勢集團(tuán)利用土地以權(quán)謀私、以權(quán)尋租，從中漁利。因?yàn)槌邪谠蕉蹋瑢λ姓咴接欣Ｓ匈Y料顯示，通過“圈地?zé)帷笔雇恋剞D(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級(jí)差收益有3萬億元之巨。這些本來應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級(jí)差收益”，由于現(xiàn)行法律語焉不詳，而成為強(qiáng)勢集團(tuán)的“囊中之物”。C3]值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時(shí)下影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。
(三)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)連及房屋等私產(chǎn)也受侵害。我國憲法規(guī)定了保護(hù)合法私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補(bǔ)償問題，對土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對宅基地使用權(quán)連及以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則沒有明確規(guī)定，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設(shè)部、各級(jí)地方政府部門的行政規(guī)章及文件來干預(yù)和處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。而且各級(jí)政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少從法律及程序上就受到不當(dāng)限制。由于缺乏法律對農(nóng)民私產(chǎn)的征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹木、青苗等私產(chǎn)。C6)
有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民土地使用權(quán)是農(nóng)民的主要恒產(chǎn)，但這種恒產(chǎn)卻還如此脆弱，還遠(yuǎn)沒有成為“恒產(chǎn)”，這對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國的現(xiàn)代化發(fā)展都是非常不利的。
三、完善農(nóng)民土地使用權(quán)，加強(qiáng)對農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)
完善農(nóng)民土地使用權(quán)，加強(qiáng)對農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)是一個(gè)長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多方面的共同努力，當(dāng)前需要從以下幾方面著手:
〔一)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護(hù)土地使用權(quán)的根本—土地。實(shí)踐證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)橐恍┑胤秸疄樽非驡DP會(huì)“攻關(guān)”審批機(jī)關(guān)，其手法可以說是五花八門。而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家用“尋租理論”證明“政權(quán)有自動(dòng)擴(kuò)大權(quán)力來妨礙產(chǎn)權(quán)的可能”。“當(dāng)特權(quán)存在時(shí)，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來了權(quán)力的博弈。mC}0〕趙曉先生的這段有關(guān)“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話語，成功地揭開了在“土地使用權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就“土地問題”的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地權(quán)益的行為幾乎無法遏制的謎底。
(二)進(jìn)一步明確農(nóng)民土地使用權(quán)利。由于土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的密切聯(lián)系，要進(jìn)一步明確農(nóng)民土地使用權(quán)利，必須將兩者結(jié)合起來考慮:第一是明確集體所有權(quán);第二是明確土地使用權(quán)。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定，即將所有權(quán)的具體歸屬、權(quán)能、權(quán)能實(shí)現(xiàn)等“內(nèi)涵”與“外延”都明確化。所有權(quán)不明確，使用權(quán)就不能明確起來。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)了土地使用權(quán)，卻忽略了集體所有權(quán)，這樣是難以達(dá)到有效保護(hù)土地使用權(quán)的。明確所有權(quán)，不是強(qiáng)化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強(qiáng)調(diào)不能以“集體”、“少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯個(gè)體合法的土地使用權(quán)。有的學(xué)者建議取消土地的集體所有制，實(shí)行土地私有制，但“實(shí)證的數(shù)據(jù)并不支持我國目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢Ｗ鳛檗r(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村目前基本上沒有社會(huì)保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都非常重要。’心〕而且，實(shí)行土地私有制還將面臨政治意識(shí)形態(tài)等障礙。所以，目前我國還不宜實(shí)行土地私有制。我們需做的是應(yīng)進(jìn)一步明確土地使用權(quán)。除了明確使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“內(nèi)涵”與“外延”，權(quán)利與義務(wù)，與所有權(quán)之間的相互關(guān)系以及土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能結(jié)構(gòu)等內(nèi)容外，還要明確一點(diǎn)，即讓農(nóng)民享有“四權(quán)”統(tǒng)一的土地使用權(quán)，即承認(rèn)農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，包括占用、使用、收益和處分四權(quán)。處分權(quán)包括對使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等。有學(xué)者建議實(shí)行土地的“永佃”制，Cz)但其實(shí)質(zhì)仍然是給予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。
論文關(guān)鍵詞：房屋拆遷 法律問題 公共利益
隨著改革開放的穩(wěn)步推進(jìn)，我國城市化進(jìn)程明顯加快，各地城鎮(zhèn)建設(shè)取得了顯著成績。但我們也應(yīng)看到由城市房屋建設(shè)及其他公共設(shè)施建設(shè)過程中所引起的拆遷問題也日益凸顯。國家統(tǒng)計(jì)局在北京、遼寧、河南、廣東等地開展了調(diào)查，結(jié)果顯示存在以下問題：拆遷補(bǔ)償爭議多；拆遷政策宣傳不到位；房屋拆遷評(píng)估不公開；拆遷戶對拆遷中的一些官僚作風(fēng)十分不滿；開發(fā)商違約現(xiàn)象嚴(yán)重；個(gè)別干部以權(quán)謀私；過渡期拆遷居民生活困難多等。這些問題的產(chǎn)生是由多方面原因引起的，其中最重要的原因是城市拆遷利益主體利益關(guān)系的不平衡和城市拆遷中公共利益界定的模糊，與之伴隨的城市拆遷中公共利益界定的明確性顯得越來越重要。本文擬從國外的立法例和我國現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范及各自理論研究成果出發(fā)，對城市房屋拆遷項(xiàng)下的公共利益進(jìn)行一個(gè)相對確定的界定，積極覓尋完善我國以公共利益名義進(jìn)行城市房屋拆遷所處困境的出路所在。
一、關(guān)于公共利益的相關(guān)立法及其界定
（一）國外關(guān)于公共利益的立法概況
美國憲法第5條和第14條規(guī)定：“任何人未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪其生命、自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)”；“任何州政府，非經(jīng)正當(dāng)程序，不得剝奪任何人民之生命、自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)”。德國《基本法》第14條規(guī)定：“只有為了社會(huì)福利才能允許征用”。日本列舉了35種政府可以使用土地征收權(quán)的事項(xiàng)，并且?guī)缀趺糠N事項(xiàng)均有一部相應(yīng)的法律來約束，政府沒有任意行政權(quán)。從上述國家的立法可以看出，除了日本是采取列舉的方式明確了與土地征收相關(guān)的公共利益的內(nèi)涵和外延，其余的國家基本都采用了概括主義的立法，并沒有解決公共利益內(nèi)涵和外延的不確定性。
（二）我國法律關(guān)于公共利益的規(guī)定
我國《憲法》第10條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)。”《土地管理法》第22條規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。”第58條規(guī)定：“國家為了公共利益需要使用土地，可以依法收回國有土地使用權(quán)。”《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定，“在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出讓的土地使用權(quán)。”從上述法條包含的內(nèi)容來看，都只是對公共利益做出了一般原則性的規(guī)定，而沒有具體闡述其內(nèi)涵和外延。這也導(dǎo)致了實(shí)踐中由于對概念的模糊理解造成在城市房屋拆遷中自由裁量權(quán)濫用的惡果。
（三）公共利益的界定
1.公共利益的內(nèi)涵爭論。有學(xué)者指出，公共利益泛指對象不確定的為社會(huì)全體或多數(shù)人享有的利益，個(gè)人利益本源上符合公共利益要求，個(gè)人在追求個(gè)人利益的同時(shí)也滿足了公共利益。梁慧星教授認(rèn)為對公共利益應(yīng)當(dāng)采用列舉式進(jìn)行確定，其參與起草的《物權(quán)法》第48條將公共利益定義為“公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益”。而王利明教授在其主持起草的《物權(quán)法草案學(xué)者建議稿》第65條規(guī)定：“國家基于公共利益的需要，……”，從中可以看出王利明教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用抽象概括的方式來對公共利益的概念進(jìn)行界定，無需采用正面規(guī)定和反面排除的方式對公共利益的內(nèi)涵加以界定。
從國外理論界的研究成果來看，美國著名學(xué)者亨廷頓認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面理解公共利益：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的、理想化的價(jià)值和規(guī)范，如自然法、正義和正當(dāng)理性等；二是公共利益被看作是某個(gè)特定的個(gè)人群體、階級(jí)或多數(shù)人的利益；三是公共利益被認(rèn)為是個(gè)人之間或群體之間競爭的結(jié)果。日本學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益或公共福利，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)中個(gè)人利益的集合，是調(diào)整人權(quán)相互之間沖突的實(shí)質(zhì)性公平原理。
上述關(guān)于公共利益內(nèi)涵的爭論，可謂是仁者見仁，智者見智。西方法學(xué)界至今也未能給公共利益一個(gè)明確的定義，公共利益仍處于模糊狀態(tài)。
2.界定公共利益時(shí)應(yīng)注意的問題。雖然給公共利益確定一個(gè)明確的具有可操作性的定義實(shí)屬難事，但有些問題是我們必須注意的。從上面的關(guān)于公共利益內(nèi)涵的爭論，我們可以清晰的看到，不論是從哪一個(gè)角度對公共利益進(jìn)行界定，公共利益均是與國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、和社會(huì)大眾的福祉相關(guān)涉的。因而界定公共利益時(shí)應(yīng)將其與政府利益、國家利益、共同利益相區(qū)分，不能將它們簡單等同，因?yàn)楣怖媸怯晒綑?quán)利相融合的，而且是社會(huì)整體性的，這種整體性有時(shí)還表現(xiàn)為區(qū)域性的整體性。
筆者認(rèn)為，在對公共利益進(jìn)行界定時(shí)，有必要厘清公共利益拆遷與商業(yè)利益拆遷二者的區(qū)別。二者在房屋拆遷的過程中是首先需要首先被定性的問題。然而，我國現(xiàn)有的法律規(guī)定并未對二者做出現(xiàn)實(shí)的區(qū)分，其弊端是顯而易見的。在政府部門自由裁量權(quán)的干預(yù)下，公共利益拆遷與商業(yè)利益拆遷二者的界限不清，易導(dǎo)致公共利益拆遷的變質(zhì)，把商業(yè)利益拆遷中平等主體之間的民事行為納入具有強(qiáng)制性的公法范圍調(diào)整，使公共利益拆遷和商業(yè)利益拆遷都帶有很強(qiáng)的行政色彩，公益事項(xiàng)演變成開發(fā)商、拆遷人、甚至政府部門的私利。
3．公共利益的特征與判斷標(biāo)準(zhǔn)。在考慮到了這些因素之后，我們有必要進(jìn)一步關(guān)注公共利益所具備的特征及其判斷標(biāo)準(zhǔn)，以便在公共利益陷入理論解釋困境時(shí)，尚能通過個(gè)案較為合適的解決有關(guān)公共利益的案例，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)利救濟(jì)功能。有學(xué)者認(rèn)為，城市拆遷中的公共利益應(yīng)與下列公共利益的性質(zhì)和特征相吻合。第一，公共利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念；第二，公共利益具有共享性；第三，公共利益具有可實(shí)現(xiàn)性；第四，公共利益最終可以還原為特定類型、特定群體的私人利益；第五，公共利益要符合以人為本的發(fā)展理念；第六，公共利益符合比例原則。
而對于公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界提出了可行的標(biāo)準(zhǔn)界線。彭小霞認(rèn)為從以下方面努力：第一，堅(jiān)持合法原則和比例原則，這能實(shí)現(xiàn)法治的效率化；第二，堅(jiān)持公共受益的原則，這是公共利益的實(shí)質(zhì)所在；第三，堅(jiān)持公平和補(bǔ)償?shù)脑瓌t；第四，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一性的原則，完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制；第五，堅(jiān)持公開公正、增加透明度的原則。錢天國建議，在界定征收行為的公共利益目的時(shí)可考慮以下三條界線：其一，公共利益的共享性禁止征收為特定的對象謀取私利；其二，公共利益的非商業(yè)性決定征收不適用于直接追求商業(yè)利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；其三，公共利益的最終需要并不禁止非公共利益的附帶實(shí)現(xiàn)。可知，這些標(biāo)準(zhǔn)界線凸顯了維護(hù)公共利益時(shí)所必須秉持的合法、成本效益，權(quán)利救濟(jì)，公眾參與，非盈利的利益整體性等理念。
二、完善我國公共利益拆遷的策略
針對我國法律規(guī)定的現(xiàn)狀和國內(nèi)外關(guān)于公共利益拆遷理論研究的實(shí)際，筆者認(rèn)為完善我國的公共利益拆遷應(yīng)從法律實(shí)體規(guī)定和程序性方面努力。
（一）法律規(guī)定的完善
在法律規(guī)定方面我國可以借鑒日本的方法，盡可能多的列出屬于公共利益范疇的事項(xiàng)。除了列舉之外，還要設(shè)立一個(gè)概括性的規(guī)定，即采取列舉加概括的立法模式。這一方面可以參考之前已提及的梁慧星教授的觀點(diǎn)。同時(shí)，對公共利益所涉及的事項(xiàng)除了正面列舉外，考慮到公共利益所具有的寬泛性特征，還需設(shè)立一個(gè)排除性條款，明確哪些事項(xiàng)不屬于公共利益的范疇。從而以正反兩方面的規(guī)定盡可能的正確指引公權(quán)力裁判時(shí)自由裁量權(quán)的行使。
（二）征收程序的完善
程序公正的保證是實(shí)現(xiàn)正義的必要條件，公共利益拆遷的合法合理實(shí)施依賴于程序的科學(xué)設(shè)計(jì)。
1.在肯定只有國家具有征收征用權(quán)的情形下，應(yīng)在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)一步明確以公共利益為由進(jìn)行房屋拆遷的主體，統(tǒng)一具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。目前全國各地具體負(fù)責(zé)以公共利益進(jìn)行房屋拆遷的執(zhí)行機(jī)構(gòu)比較復(fù)雜，有的是土地管理部門，有的是房管部門或其他，甚至各部門均有權(quán)介入，加劇了房屋拆遷的復(fù)雜局面。
2.設(shè)置和完善相關(guān)當(dāng)事人公開參與的正當(dāng)程序，保障行政相對人的聽證權(quán)、知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等民主權(quán)利和程序權(quán)利。
3.正確對待被拆遷人的補(bǔ)償問題。具體包括以下幾個(gè)方面：一是設(shè)立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要參照市場因素，切實(shí)維護(hù)被拆遷人的物權(quán)價(jià)值；二是尊重被拆遷人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，確保其平等地位；三是進(jìn)一步明確房屋面積的確定依據(jù)和房屋用途的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步保證賠償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。
4.設(shè)置有效的事后救濟(jì)程序。在“有限政府、法制政府”理念的指導(dǎo)下，監(jiān)督政府在處理公共危機(jī)時(shí)的行政權(quán)利的行使，確實(shí)保障受害人的受償權(quán)和申辯權(quán)。
5.行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)應(yīng)恪守各自的職權(quán)范圍，不能以整合的公權(quán)力調(diào)整公共利益拆遷中的糾紛，這有侵犯私權(quán)的危險(xiǎn)存在。尤其是司法機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對行政執(zhí)法所涉及的公共利益進(jìn)行審查，以體現(xiàn)自身作為維護(hù)社會(huì)正義最后一道屏障所應(yīng)具備的社會(huì)功能。
【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；土地征收；征收補(bǔ)償
中圖分類號(hào)：D92
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1006-0278（2015）05-056-02
在當(dāng)前城市化進(jìn)程越來越快的大背景下，越來越多的農(nóng)村土地被征用。大量的農(nóng)民失去了土地，也產(chǎn)生了一個(gè)新的社會(huì)群體，即失地農(nóng)民。如果我們從社會(huì)發(fā)展的角度去看這個(gè)問題，這種現(xiàn)象是不可避免的。但是在這個(gè)過程中所造成的對失地農(nóng)民權(quán)益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的問題浮出水而，值得我們關(guān)注。
一、土地：農(nóng)民安身立命的根基
（一）農(nóng)民賴以生存的保障
俗話說：“土地是農(nóng)民的命根子。”土地之于農(nóng)民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農(nóng)民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產(chǎn)力極為低下的遠(yuǎn)古時(shí)代，還是物質(zhì)極為豐富的今天，土地都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家配第曾說過“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”。不僅土地本身是一種財(cái)富，而且很多財(cái)富都是從土地上創(chuàng)造出來的，對農(nóng)民而言更是如此。①農(nóng)民一旦失去土地，很快就會(huì)陷入食不果腹的困境。所以，土地對于農(nóng)民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，肩負(fù)著生存的保障功能。
（二）農(nóng)民收入來源的保障
農(nóng)民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩(wěn)定的收入，而農(nóng)民是依靠土地就業(yè)的，失去了土地，就意味著失業(yè)。但是當(dāng)農(nóng)民失地后，農(nóng)民的身份并未發(fā)生實(shí)質(zhì)上的變化，也就出現(xiàn)了“農(nóng)村土地城市化，農(nóng)民并未市民化”的尷尬局而。農(nóng)民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術(shù)水平的限制，在城市中就業(yè)受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會(huì)保障的重要職責(zé)。但是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，土地卻承擔(dān)著這一重要功能。同時(shí)由于我國長期以來實(shí)行城鄉(xiāng)“二元體制”格局，享受社會(huì)保障權(quán)利的主體基本上是城市居民，農(nóng)民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會(huì)保障權(quán)利的。②所以，當(dāng)農(nóng)民失去土地后，他們會(huì)陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態(tài)不利于他們的發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。
（三）農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)
土地不僅僅是農(nóng)民的生存的保障和收入的主要來源，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是以土地為基礎(chǔ)的。失地農(nóng)民不單失去了土地，實(shí)際上則是喪失了多種土地附屬權(quán)利，如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營決策權(quán)、土地收益權(quán)和土地參與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權(quán)利便無從談起。同時(shí)，“城鄉(xiāng)二元體制使得土地對農(nóng)民除承擔(dān)著生產(chǎn)對象和生產(chǎn)資料的角色外，還擔(dān)當(dāng)著就業(yè)保障、最低生活保障及社會(huì)保障的功能角色，因此農(nóng)民失地對于農(nóng)民已經(jīng)不僅是土地這一生產(chǎn)資料的喪失，更嚴(yán)重的是生活保障、社會(huì)保障、就業(yè)保障等公民權(quán)利的喪失。”③此外，我們必須明白，政府對于農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼或者是良種補(bǔ)貼都是建立在農(nóng)民有土地的基礎(chǔ)之上。所以失地農(nóng)民的這些權(quán)益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關(guān)的比如發(fā)展權(quán)、選舉權(quán)等。
二、原因：失地農(nóng)民權(quán)益受損
（一）土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷
我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關(guān)法律均對我國農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定。《憲法》第10條第1款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有。”《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”《土地管理法》也有同《憲法》第10條和《民法通則》第74條相近似的條款，規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。表而上看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，但何為集體經(jīng)濟(jì)組織？農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的法律關(guān)系如何界定？兩者的權(quán)利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規(guī)定。由于相關(guān)法律沒有給出詳細(xì)界定，所以農(nóng)民集體變成了一個(gè)模糊化的概念。從法律上來說，農(nóng)民集體是土地的所有者，作為其個(gè)體的農(nóng)民享有土地的一切相關(guān)性權(quán)利。可是實(shí)際上農(nóng)民卻少維護(hù)合法權(quán)益的路徑，沒有辦法明確其所對應(yīng)的權(quán)利。所以就形成了一種怪異現(xiàn)象：集體與個(gè)體所有權(quán)相分離。
（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷
《土地管理法》第47條對土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。④顯然，現(xiàn)行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產(chǎn)值倍數(shù)作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷顯而易見。其一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且為一次性貨幣補(bǔ)償，難以解決農(nóng)民的長期生計(jì)問題。現(xiàn)行我國農(nóng)地征收補(bǔ)償大多都是采用一次性的貨幣補(bǔ)償方式，一次性的買斷農(nóng)民對土地的全部權(quán)益，對于征地部門來說是一件好事，因?yàn)檫@樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對于失地農(nóng)民來說則是對他們權(quán)利的剝奪，因?yàn)檗r(nóng)民相較于征地部門這個(gè)強(qiáng)大的公權(quán)力而言就是弱勢群體，一次性貨幣補(bǔ)償不能公平準(zhǔn)確的衡量土地的全部權(quán)益。在農(nóng)民把補(bǔ)償款花光的情況下，其生活失去了后續(xù)保障。其二，征地補(bǔ)償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會(huì)帶來土地的收益層級(jí)差。農(nóng)民對土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產(chǎn)生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉(zhuǎn)做他用（如工商用途），土地收益就會(huì)大幅度增加。而征地標(biāo)準(zhǔn)僅按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農(nóng)民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價(jià)交換，也是對農(nóng)民利益裸的剝奪。
（三）征地程序的缺陷
從目前的法律法規(guī)來看，農(nóng)地征收程序主要分為五個(gè)步驟，大致分為申請、審查、批準(zhǔn)、公告、頒發(fā)使用證。雖然這規(guī)定有利于規(guī)范政府的征收行為，但是在實(shí)際的運(yùn)用中還存在著很多弊端。其一，農(nóng)民不享有參與權(quán)。《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”從該條看，農(nóng)地征收的過程中賦予了農(nóng)民參與的權(quán)利，但是應(yīng)當(dāng)注意到，這種權(quán)利的賦予是在征地補(bǔ)償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經(jīng)確定再給予農(nóng)民表達(dá)意見的權(quán)利是不是太晚了？這種權(quán)利的賦予又有何意義？19世紀(jì)英國政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權(quán)利便不再是權(quán)利。其二，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，地方政府享有話語權(quán)。農(nóng)地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執(zhí)行者，這種運(yùn)動(dòng)員與裁判員集于一身的特點(diǎn)，顯然容易造成政府角色錯(cuò)位，侵害農(nóng)民利益。例如，《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。”農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準(zhǔn)征收的人民政府裁決。人民政府作為農(nóng)民利益的對立而，很難想象其會(huì)做出損害自身利益而維護(hù)失地農(nóng)民利益的裁定。
三、路徑：完善相關(guān)路徑
（一）完善產(chǎn)權(quán)制度
《憲法>及其他相關(guān)法律均規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。法律意義上的農(nóng)民集體本應(yīng)是明確而具體的，但根據(jù)我國現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體尚不具備相應(yīng)的法律人格。⑤農(nóng)民集體在性質(zhì)上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農(nóng)民集體主體資格，明確界定農(nóng)民集體的范圍。
（二）完善征地補(bǔ)償制度
要維護(hù)土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。毋庸置疑，我們必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)當(dāng)廢除當(dāng)前的產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)按照市場價(jià)格計(jì)算，這樣才有公平性。土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對土地作出正確評(píng)估，計(jì)算出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。同時(shí)，我們可以通過立法確立一套統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民權(quán)益遭到損害時(shí)真正有法可依。此外，貨幣補(bǔ)償方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補(bǔ)償方式，同時(shí)可以采取土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式。最后，我們可以采取就業(yè)安置補(bǔ)償。我們可以對失地進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，切實(shí)關(guān)懷他們的權(quán)益。
（三）完善征地程序
一直以來，我國的法律都有“重實(shí)體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結(jié)果的正義而應(yīng)取決于程序上的公正，農(nóng)地征收亦不例外。土地征收應(yīng)該本著公開、參與和監(jiān)督的原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)所為的行政行為侵犯公民的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許公民享有知情權(quán)和參與權(quán)。土地征收權(quán)利人有權(quán)表達(dá)白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補(bǔ)償方案必須告知土地征收權(quán)利人，并且要經(jīng)過民主協(xié)商才能確定。同時(shí)，國家土地管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督的作用，不單要強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)督，事后監(jiān)督也很重要。國家土地管理部門應(yīng)該積極對征收地塊土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟(jì)程序，司法是維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，那么農(nóng)民是有權(quán)拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。他們可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。對失地農(nóng)民進(jìn)行法律援助，積極宣傳相應(yīng)的政策法規(guī)。對公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)納入司法審查程序，增加透明性。同時(shí)對重大土地整理案件進(jìn)行懲處，切實(shí)保障失地農(nóng)民權(quán)益。
注釋：
①曹燁城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保護(hù)研究[D]遼寧大學(xué)，2012
②張建飛城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的法學(xué)思考[J].政治與法律，2006（4）.
③馬曉亮.和諧社會(huì)視閣下的農(nóng)民失地問題研究一一以山西省沁水縣S鎮(zhèn)為研究個(gè)案[D].碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2013.
論文關(guān)鍵詞：應(yīng)急物流區(qū)域性應(yīng)急物流保障機(jī)制綠色通道機(jī)制
論文摘要：區(qū)域性應(yīng)急物流由于其本身特性、物流條件和時(shí)間曲限制與常規(guī)櫪流有著顯的區(qū)別，對應(yīng)急物流的交通保障、運(yùn)力保障進(jìn)行研究可以確保應(yīng)急物流的時(shí)效性，結(jié)合江西省自身運(yùn)輸交通特點(diǎn)，從法律約束、政府協(xié)調(diào)、建立綠色通道機(jī)制、發(fā)展物流設(shè)施、動(dòng)員社會(huì)力量幾個(gè)方面來進(jìn)行有力的保障，滿足最快到達(dá)的要求。
區(qū)域性應(yīng)急物流是自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和國家安全等突發(fā)事件對物資、人員和資金的需求進(jìn)行緊急保障的一種特殊物流活動(dòng)，運(yùn)輸仍然是應(yīng)急物流的主要環(huán)節(jié)，但與常規(guī)物流不同的是，應(yīng)急物流中的運(yùn)輸環(huán)節(jié)不確定性大大增加，在常規(guī)條件下可采用的運(yùn)輸方式、路徑往往無法滿足應(yīng)急物流的要求，因此，對應(yīng)急物流中的交通保障和運(yùn)力的研究非常重要。
1區(qū)域性應(yīng)急物流的運(yùn)輸保障難點(diǎn)
目前，我國各級(jí)政府都建有相應(yīng)的交通戰(zhàn)備辦公室，但現(xiàn)行體制不盡合理，屬于國防動(dòng)員委員會(huì)管轄，偏重于國防事務(wù)處理，對于非軍事性應(yīng)急物流鞭長莫及。交通戰(zhàn)備辦公室只對本地(市)交通道路、運(yùn)輸專業(yè)人員和運(yùn)輸機(jī)具的數(shù)量、質(zhì)量等情況有個(gè)大概的了解和掌握，而無法對轄區(qū)內(nèi)的專業(yè)人員、器材物資、運(yùn)輸機(jī)具進(jìn)行區(qū)分配置和組建交通戰(zhàn)備保障力量，更不能明確戰(zhàn)時(shí)任務(wù)和實(shí)施戰(zhàn)時(shí)保障計(jì)劃，從而導(dǎo)致應(yīng)急保障能力差另外，目前國內(nèi)尚沒有任何法規(guī)性文件對于應(yīng)急條件下交通線路的維護(hù)和搶修、臨時(shí)場(站)建設(shè)等方面的領(lǐng)導(dǎo)體制、相關(guān)設(shè)備的征用、預(yù)案的制定、實(shí)施的程序、補(bǔ)償和撫恤、經(jīng)費(fèi)保障以及平時(shí)演練等方面進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致了應(yīng)急物流交通運(yùn)輸保障“無法可依”。
區(qū)域性應(yīng)急物流的運(yùn)輸保障難點(diǎn)主要體現(xiàn)在：
(1)部門協(xié)調(diào)難度大。應(yīng)急物流涉及到多個(gè)部門，往往屬于不同的管轄部門，這些單元之間的協(xié)調(diào)問題本身難以解決。區(qū)域性應(yīng)急物流由于其區(qū)域性本身的限制，對于不屬于本行政區(qū)域內(nèi)的部門協(xié)調(diào)難度加大，如同樣是陸路運(yùn)輸，在我國現(xiàn)行的管理體制中，公路屬于行政區(qū)域內(nèi)的交通廳管理，而鐵路屬于鐵道部下的直屬鐵路局垂直管理，在此情況下，省級(jí)政府如何與鐵路局之間進(jìn)行協(xié)調(diào)難度較大。
(2)運(yùn)力保障難度大應(yīng)急物流中的應(yīng)急物資需求量大、種類多，對運(yùn)力的要求很高，單憑一個(gè)部門或企業(yè)無法獨(dú)立承擔(dān)，需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的運(yùn)力來確保應(yīng)急物流的運(yùn)輸要求。
2江西省運(yùn)輸體系的特點(diǎn)
2．1江西省公路狀況
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2005年底，江西公路通車總里程62300．43公里。
(1)按行政等級(jí)分：國道6條4469．791公里、省道6865．661公里、縣道21923．532公里、鄉(xiāng)道28626．98公里、專用公路414．466公里。
(2)按技術(shù)等級(jí)分：高速公路1559公里，占全省總里程的2．5％；一級(jí)公路564公里，占總里程的0．9鬈；二級(jí)公路8554公里，占總里程的13．7％；三級(jí)公路6192公里，占總里程的9．9％；四級(jí)公路26651公里，占總里程的42．8菇；二級(jí)以上公路總里程10678公里，占公路總里程的16．15％，等外公路里程為18777公里，占總里程的3o。
(3)按路面狀況分：有路面里程為61830．934公里，其中高級(jí)路面23441．198公里，占公路總里程的37．6‰
(4)全省公路橋梁總計(jì)12867座，484817．67延米。其中國道2194座，計(jì)163270．54延米；省道2l17座，計(jì)100516．67延米；縣道4806座，計(jì)137908．56延米；鄉(xiāng)道3698座，計(jì)81558．76延米；專用公路52座，計(jì)1563．14延米0。目前，江西省已基本形成以省會(huì)南昌為中心，以“天”字型調(diào)高速公路為骨架，以國省干線公路為脈絡(luò)，輻射全省，地市相通，縱貫?zāi)媳保薪訓(xùn)|西的公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，高速公路通道北援中原、南引閩粵、東連江浙、西接荊楚，國省道干線公路干支相連，聯(lián)結(jié)成網(wǎng)，四通八達(dá)，使江西對內(nèi)對外聯(lián)系順暢、快速、便捷。截至2008年1月20日武吉高速通車，江西省高速公路總里程達(dá)到2206公里。。
2．2江西省鐵路狀況
江西鐵路縱橫交錯(cuò)，全省鐵路總營業(yè)里程達(dá)2458公里，南昌是京九鐵路線上唯一的省會(huì)城市。時(shí)速達(dá)200公里的動(dòng)車組列車，從南昌開往北京、上海、杭州、長沙的時(shí)間大幅減少，其中南昌開往上海等地的動(dòng)車組列車僅需5小時(shí)24分鐘，比原來縮短一半時(shí)間以上。另外．江西通過開行“定點(diǎn)、定線、定車次、定時(shí)、定價(jià)”的“五定班列”、實(shí)施“鐵海聯(lián)運(yùn)”等措施，使江西鐵路運(yùn)營水平得到進(jìn)一步提高。全省鐵路以京九、浙贛、皖贛、鷹廈、武九5條鐵路為骨干，另有橫南、向樂、分文、弋樟、張?zhí)痢埥ā⑿绿┑戎Ь€。江西省行政區(qū)域內(nèi)有鐵道部直屬南昌鐵路局。
2．3江西省水路運(yùn)輸狀況
水路運(yùn)輸是江西省交通綜合運(yùn)輸體系的重要組成部分，在為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中具有不可替代的優(yōu)勢和重要作用。目前，江西省有62條通航河流，水運(yùn)干線呈兩縱兩橫格局，贛江和信江為兩縱，長、江和昌江為兩橫，通航里程5537公里，年吞吐量萬噸以上的港口有55個(gè)，水路運(yùn)輸自然條件優(yōu)越，潛力巨大。。
2．4江西省航空運(yùn)輸狀況
江西省民用航空運(yùn)輸發(fā)展迅速，目前已形成了一個(gè)以南昌為軸心，自北向南，以九江、泰和、吉安、景德鎮(zhèn)、贛州連接全省和全國各地及香港的航空運(yùn)輸網(wǎng)，全省現(xiàn)有南昌昌北國際機(jī)場、景德鎮(zhèn)羅家機(jī)場、九江馬回嶺機(jī)場、贛州黃金機(jī)場和井岡山機(jī)場。3江西省應(yīng)急物流運(yùn)輸保障手段
區(qū)域性應(yīng)急物流的特點(diǎn)決定了運(yùn)輸環(huán)節(jié)的重要性和特殊性。在運(yùn)輸方式和運(yùn)輸路徑的決策中，成本最低的原則已不重要，有效壓縮應(yīng)急物資的運(yùn)輸時(shí)間才是關(guān)鍵目標(biāo)。必須根據(jù)物資的價(jià)值、數(shù)量和對運(yùn)輸條件的要求，選擇合適的運(yùn)輸方式，盡量實(shí)現(xiàn)直達(dá)運(yùn)輸和聯(lián)合運(yùn)輸。在事件發(fā)生時(shí)，可以考慮開辟一定的綠色通道，保證物資的暢通，如簡化檢驗(yàn)檢疫的手續(xù)和實(shí)行優(yōu)先運(yùn)輸?shù)取Ｈ绻麜r(shí)間允許，可以采取相關(guān)的輔助或優(yōu)化措施，以節(jié)約物流成本，保障應(yīng)急物流的暢通、高效運(yùn)作。在區(qū)域性應(yīng)急物流中，要確保交通暢通、運(yùn)力充分，可以采用以下手段：
(1)建立健全的法律法規(guī)制度和辦法。在應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件的時(shí)候，國家相關(guān)法律法規(guī)起著重要的作用。應(yīng)急物流中的法律機(jī)制實(shí)際上是一種強(qiáng)制性的動(dòng)員機(jī)制，也是一種強(qiáng)制性保障機(jī)制。如在發(fā)生危機(jī)時(shí)，政府有權(quán)有償或無償征用民用建筑、車輛、物資等，以解救災(zāi)之急。許多國家都制定了相關(guān)的法律法規(guī)，如美國的徊家緊急狀態(tài)勤，我國也有(抗洪最、翎玻壞性地震應(yīng)急條例》等一系列專項(xiàng)應(yīng)急事務(wù)法律法規(guī)。但從2003年抗擊SARS的情況來看，我國應(yīng)急物流動(dòng)員仍然主要是依靠地方政府行政職能和在群眾自發(fā)的基礎(chǔ)上的運(yùn)作，由于缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范和約束，征用民力的效率不高。2007年I1月i日起實(shí)施的中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對渤對這種狀況有了較好的改善，但主要從國家層面來進(jìn)行規(guī)范，與此同時(shí)，地方政府也應(yīng)在國家性法律的范圍內(nèi)出臺(tái)相應(yīng)的政策和規(guī)章制度，對本區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)應(yīng)急資源進(jìn)行整合，以確保區(qū)域性應(yīng)急物流的合法性。從5·12地震來看，(濱發(fā)事件應(yīng)對法》還是起到了相當(dāng)大的作用。目前江西省于2006年1月14日頒布實(shí)施了虹西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，2004年5月簽發(fā)施行畿江西省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦等一系列法規(guī)辦法，對應(yīng)急物流的實(shí)行有很好的指導(dǎo)意義。
(2)加大政府協(xié)調(diào)能力。政府協(xié)調(diào)是區(qū)域性應(yīng)急物流順利實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要保證，政府協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括：資源的有效組織、協(xié)調(diào)和調(diào)用；應(yīng)急事件的處理意見、措施和預(yù)案；組織籌措、調(diào)撥應(yīng)急物資、應(yīng)急救災(zāi)款項(xiàng)；根據(jù)需要緊急動(dòng)員相關(guān)單位生產(chǎn)應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)物資；采取一切措施和辦法協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)或消除不利于應(yīng)急物資保障的人為因素和非人為障礙。目前，江西省政府已于2006年成立了省政府應(yīng)急處理辦公室(省應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心)，來承擔(dān)省政府應(yīng)急管理的日常工作和省政府總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，佯還轉(zhuǎn)紐作用。
(3)建立綠色通道機(jī)制。在重大災(zāi)害發(fā)生、戰(zhàn)爭期間及救災(zāi)賑災(zāi)時(shí)期，為了保證應(yīng)急物資的順利送達(dá)，應(yīng)該建立地區(qū)間的“綠色通道”機(jī)制，即建立并開通一條或者多條應(yīng)急保障專用通道或程序，在必要時(shí)給予應(yīng)急物資優(yōu)先通過權(quán)，這樣可有效簡化作業(yè)程序、提高速度，以最快捷的方式通過機(jī)場、地區(qū)間檢查站等，讓應(yīng)急物資、搶險(xiǎn)救災(zāi)人員及時(shí)、準(zhǔn)確到達(dá)受災(zāi)地區(qū)，從而提高應(yīng)急物流效率，縮短應(yīng)急物流作業(yè)時(shí)間，最大限度地減少生命財(cái)產(chǎn)損失。“綠色通道”機(jī)制可通過通過相關(guān)政府或地區(qū)政府協(xié)議實(shí)現(xiàn)，也可通過與此相關(guān)的國際法、國家或地區(qū)制定的法律法規(guī)對“綠色通道”的實(shí)施辦法、實(shí)施步驟、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施范圍進(jìn)行法律約束綠色通道機(jī)制要求鐵路、交通、民航等部門保證及時(shí)、優(yōu)先運(yùn)送應(yīng)急物資，根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要，指揮部門有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。
關(guān)鍵詞：無公害蔬菜，生產(chǎn)，管理
蔬菜是人們生活的必需品。近年來，隨著人們健康意識(shí)和環(huán)保意識(shí)的提高，蔬菜安全、營養(yǎng)和無公害化日益成為社會(huì)發(fā)展的必然要求。因此，無公害蔬菜發(fā)展面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這也是擺在我們農(nóng)業(yè)科技工作者面前的一個(gè)全新的課題。本文分析了無公害蔬菜生產(chǎn)的現(xiàn)狀，提出了無公害蔬菜生產(chǎn)過程中存在的問題，介紹了無公害蔬菜施藥的關(guān)鍵技術(shù)，并對今后無公害蔬菜的生產(chǎn)提出了建議，希望能為無公害蔬菜的生產(chǎn)和管理提供一些參考。
1、無公害蔬菜的概念及發(fā)展現(xiàn)狀
目前為止，對無公害蔬菜的概念還沒有形成統(tǒng)一的說法，從世界范圍來看，先后出現(xiàn)許多相似提法，如清潔蔬菜、健康蔬菜、無農(nóng)藥污染蔬菜等。本人認(rèn)為以國家頒布的《食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》為衡量尺度，農(nóng)藥、重金屬、硝酸鹽、有害生物（包括有害微生物、寄生蟲卵等）等多種對人體有毒物質(zhì)的殘留量均在限定的范圍或閥值以內(nèi)的蔬菜產(chǎn)品，可統(tǒng)稱為無公害蔬菜。
我國無公害蔬菜的研究和生產(chǎn)始于1982年，且自開展無公害蔬菜的研究與生產(chǎn)以來，取得了較好的研究成果。這些成果不僅具有一定理論深度，還具有廣泛適用性，其在全國大、中城市郊區(qū)蔬菜基地應(yīng)用后，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。具體成果如下：
（1）初步研究了各種有毒物質(zhì)在蔬菜中的殘留高限值或參考指標(biāo)，制訂了無公害蔬菜品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
（2）研制開發(fā)了一批高效、無毒生物農(nóng)藥，總結(jié)出一套以生物防治為重點(diǎn)的蔬菜病蟲害綜合防治技術(shù)。
（3）初步探索出治理菜田土壤重金屬污染的辦法，蔬菜產(chǎn)品中的重金屬污染問題獲得有效的解決途徑。
（4）對蔬菜中的硝酸鹽污染問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究，蔬菜產(chǎn)品中的硝酸鹽污染得到有效控制。
總之，上述研究成果廣泛應(yīng)用于蔬菜生產(chǎn)實(shí)踐中，從蔬菜品種選擇、施肥技術(shù)、栽培環(huán)
境控制等多途徑綜合控制蔬菜產(chǎn)品中的硝酸鹽污染，效果明顯。
2、存在問題
綜上，無公害蔬菜產(chǎn)業(yè)雖然取得了較大的發(fā)展，但同時(shí)也存在著不容忽視的制約因素。
（1）有害物質(zhì)殘留影響著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高
雖然農(nóng)產(chǎn)品的有害物質(zhì)殘留超標(biāo)對人體健康造成的傷害得到了較好遏制，但仍有一
些人受利益趨動(dòng)，不顧國家對劇毒高毒農(nóng)藥的施用范圍及用量的限制，農(nóng)藥施用超標(biāo)現(xiàn)象仍然存在；二是由于個(gè)別農(nóng)民單純追求產(chǎn)量，大量施用化肥和濫施各種有毒有害激素等，致使土地板結(jié)，土壤中的有機(jī)質(zhì)含量大幅度下降，造成種植業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量和品質(zhì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。三是現(xiàn)代工業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的廢水、廢料及有毒氣體，對土壤、大氣、水源等造成的環(huán)境污染，嚴(yán)重影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。特別是污水澆灌，對無公害蔬菜生產(chǎn)產(chǎn)生相當(dāng)大的影響，降低了無公害蔬菜的質(zhì)量。
（2）城郊型常年蔬菜基地被大量征用，面積減少
隨著城市化進(jìn)程的加快，許多常年蔬菜基地被征用或正在被開發(fā)，對城市和集鎮(zhèn)蔬菜供
應(yīng)造成了一定的影響。另外，花卉苗木面積的增加也在一定程度上制約了蔬菜生產(chǎn)面積的增加。
（3）蔬菜種植結(jié)構(gòu)不夠合理
如紹興市去年就存在著夏菜中的蒲子、南瓜偏多，茄子、番茄面積相對較少；早秋
蔬菜，市民消費(fèi)量最大的小白菜（早熟5號(hào)）供應(yīng)不足，雖然有氣候的原因，但因各地城郊型蔬菜基地被陸續(xù)征用，葉菜播種面積明顯減少。
（4）市場競爭力還有待增強(qiáng)。
主要是加工型龍頭企業(yè)培育不夠，市場營銷能力較弱，蔬菜產(chǎn)品的信息傳遞不夠迅速
等等。論文寫作，管理。
3、生產(chǎn)無公害蔬菜的施藥關(guān)鍵技術(shù)
種植無公害蔬菜可相對提高售價(jià)，但在無公害蔬菜生產(chǎn)中，要特別注意農(nóng)藥的科學(xué)、合理使用，從而有效地控制農(nóng)藥殘留。
（1）嚴(yán)禁使用高毒、劇毒、高殘留農(nóng)藥。如久效磷、甲基并柳磷等不能用在蔬菜生產(chǎn)上，可使用高毒農(nóng)藥的替代產(chǎn)品。
（2）診斷要準(zhǔn)確，對癥下藥。蔬菜發(fā)病后，診斷要準(zhǔn)確，對難以診斷的，要及時(shí)請技術(shù)人員到田間進(jìn)一步確診，然后根據(jù)病株的病癥和病狀，確定蔬菜病害，以選擇使用適宜的農(nóng)藥。論文寫作，管理。
（3）講究施藥方法，噴藥方法要科學(xué)得當(dāng)。噴霧和噴粉要根據(jù)病蟲害的為害特點(diǎn)，普遍防治時(shí)要周到均勻，對主要部位要重點(diǎn)噴霧。且噴霧時(shí)應(yīng)注意：①看好當(dāng)時(shí)的天氣條件，如雨天不宜噴霧，早晨露水未干不宜噴霧等；②了解病蟲害的活動(dòng)規(guī)律，如蛾科害蟲宜在傍晚用藥等；③噴藥次數(shù)應(yīng)根據(jù)病蟲害發(fā)生情況而定。
（4）輪換交替用藥，科學(xué)混配，提高仿效。對于同一種病蟲害連續(xù)使用同一種農(nóng)藥，就會(huì)使病蟲害對該藥劑產(chǎn)生抗性，從而使防治效果大大降低。故應(yīng)選用作用機(jī)制不同的農(nóng)藥輪換、交替是用或根據(jù)農(nóng)藥的理化性質(zhì)合理混配使用。
4、無公害蔬菜發(fā)展對策
加強(qiáng)對無公害蔬菜生產(chǎn)的行政、組織與協(xié)調(diào)工作，建立和完善產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后一條龍服務(wù)體系，是我國無公害蔬菜生產(chǎn)健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的根本保證。
（1）全面加強(qiáng)生產(chǎn)監(jiān)管，強(qiáng)化農(nóng)民對發(fā)展無公害蔬菜的思想意識(shí)
各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)職能部門都應(yīng)正確認(rèn)識(shí)加強(qiáng)無公害蔬菜生產(chǎn)監(jiān)管的重要意義，把加強(qiáng)無公害蔬菜生產(chǎn)監(jiān)管作為發(fā)展無公害蔬菜的基礎(chǔ)工程，擺上位置，列入日程，抓出成效。為此，一定要把加強(qiáng)生產(chǎn)監(jiān)管作為發(fā)展無公害蔬菜生產(chǎn)的重要內(nèi)容。論文寫作，管理。
（2）建設(shè)無公害蔬菜生產(chǎn)基地，加強(qiáng)基地生態(tài)環(huán)境建設(shè)
無公害蔬菜生產(chǎn)基地是無公害蔬菜生產(chǎn)的主體，是保證蔬菜質(zhì)量的基礎(chǔ)條件。論文寫作，管理。應(yīng)通過創(chuàng)建基地讓人農(nóng)民去觀察、比較、選擇，深刻認(rèn)識(shí)發(fā)展無公害蔬菜的必要性和緊迫性，使農(nóng)民由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。論文寫作，管理。同時(shí)要采取各種手段凈化產(chǎn)地環(huán)境，嚴(yán)格控制工業(yè)“三廢”和城市生活垃圾對蔬菜生產(chǎn)環(huán)境的污染，堅(jiān)決抵制和打擊各種假冒農(nóng)藥、劣質(zhì)化肥等農(nóng)業(yè)投入品對蔬菜產(chǎn)地環(huán)境和蔬菜產(chǎn)品的污染，采取切實(shí)有效的措施，從源頭上把好無公害蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)。論文寫作，管理。
（3）推行無公害蔬菜標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，制定無公害蔬菜生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程
各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)部門要加大無公害蔬菜技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的實(shí)施力度，指導(dǎo)生產(chǎn)者、經(jīng)營者嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)和加工，科學(xué)合理使用肥料、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品和灌溉用水，加強(qiáng)病蟲害的綜合防治工作，提高蔬菜產(chǎn)品分、包裝、保鮮貯藏和加工業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化水平。
（4）提高無公害蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度
積極扶持和發(fā)展蔬菜專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、流通協(xié)會(huì)等農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，通過公司加農(nóng)戶、協(xié)會(huì)加農(nóng)戶等多種產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式，促進(jìn)蔬菜產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)蔬菜生產(chǎn)者按照巾場需求調(diào)整蔬菜產(chǎn)品品種布局和結(jié)構(gòu)，提高無公害蔬菜生產(chǎn)規(guī)模化和組織化程度，提高無公害蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。
（5）加強(qiáng)無公害蔬菜質(zhì)量檢驗(yàn)檢測工作
確保無公害蔬菜質(zhì)量能面對國際、國內(nèi)市場對無公害蔬菜質(zhì)量要求的提高，認(rèn)真開展無公害蔬菜認(rèn)證及質(zhì)量安全監(jiān)測工作。加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管工作力度，加快農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化體系和檢測體系建設(shè)，統(tǒng)一檢驗(yàn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對檢驗(yàn)檢測人員的上崗培訓(xùn)。改變一些地區(qū)檢驗(yàn)手段落后，設(shè)施、設(shè)備缺乏的現(xiàn)狀，確保無公害蔬菜質(zhì)量，以推進(jìn)無公害蔬菜的生產(chǎn)有序、健康發(fā)展。
（6）依靠科技上水平，為無公害蔬菜生產(chǎn)注入活力。
先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)應(yīng)該在無公害蔬菜生產(chǎn)中發(fā)揮先導(dǎo)作用，把提高科技含量作為提高無公害蔬菜經(jīng)濟(jì)效益的突破口。針對近年來無公害蔬菜消費(fèi)市場向多品種、營養(yǎng)化發(fā)展的需要，引進(jìn)和選育優(yōu)質(zhì)品種。采取各種形式對菜民進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高他們的素質(zhì)和技術(shù)水平，使無公害蔬菜生產(chǎn)科技推廣有廣泛的群眾基礎(chǔ)。
5、結(jié)束語
總之，蔬菜作為日常食品，其安全性十分重要。我們應(yīng)充分發(fā)揮國內(nèi)國外兩個(gè)市場的作用，以國際市場為導(dǎo)向，以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，著力發(fā)展無公害蔬菜，全面提高蔬菜產(chǎn)品的質(zhì)量和附加值，不斷鞏固和開拓國際市場，以推進(jìn)無公害蔬菜基地建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提升我國農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展水平。
[論文關(guān)鍵詞]私法自治 自由 平等
私法與公法是相對應(yīng)的概念，自羅馬法學(xué)家烏爾比安提出公法與私法的劃分之后，公法與私法之間就被徹底的挖掘出了一道不可逾越的溝渠，并為后來者所不斷的發(fā)展。今天，我們所謂的公法就是指調(diào)整公權(quán)力主體參與并體現(xiàn)公權(quán)力主體意志的法律關(guān)系之法律。而在公權(quán)力無涉的領(lǐng)域內(nèi)，如公民之間，法人之間，公民和法人之間等平等主體間形成的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系則由私法所調(diào)整，一般而言，我們所提到的私法就是民法。
一、從經(jīng)濟(jì)法看公私領(lǐng)域的劃分
經(jīng)濟(jì)法作為公法，為什么介入私法領(lǐng)域，剝奪私法已承認(rèn)的屬于私法的自由，給予民法所沒有規(guī)定的權(quán)利呢？筆者認(rèn)為，這是由經(jīng)濟(jì)法的本位所決定的。因此，這里就由必要對相關(guān)法律部門的本位問題，以及法本位問題進(jìn)行探討。
什么是法的本位呢？學(xué)界現(xiàn)在的答案是法律為了什么。追求什么，法的目的是什么。于是民法的本位就被定義為民法為了什么，其目的是什么，自然民法的本位就被定位為權(quán)利，因此，我們可以說，民法是權(quán)利本位法。
民法運(yùn)用個(gè)人的行為，通過個(gè)人意志自由的分配權(quán)利義務(wù)來實(shí)現(xiàn)自己調(diào)整民事關(guān)系的目的。我們稱民法為個(gè)人“個(gè)人權(quán)利本位法”，而行政法運(yùn)用公權(quán)力去對社會(huì)進(jìn)行調(diào)整，注重在行政關(guān)系中，分配并規(guī)范公權(quán)力，我們可以稱之為公權(quán)力本位法，而現(xiàn)在許多學(xué)者認(rèn)為將行政法定義為公權(quán)力本位法是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)樾姓袨槟艘虮Ｗo(hù)公民權(quán)利而為，應(yīng)該為社會(huì)本位或權(quán)利本位。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)雖然初衷是美好的，但它經(jīng)不起理論的推敲。比如，行政主體在征收與征用公民財(cái)產(chǎn)時(shí)，是要對社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)整以保障與促進(jìn)社會(huì)利益。行政主體在進(jìn)行行政處罰與行政強(qiáng)制時(shí)，是為了保護(hù)社會(huì)的秩序，而行政主體在作出授益行政行為時(shí)，又注重促進(jìn)與保障公民的權(quán)利，這樣一來行政法的本位是權(quán)利本位，還是社會(huì)本位？難道我們要把行政法理解為個(gè)人權(quán)利與社會(huì)本位法？但是社會(huì)本位與權(quán)利本位有時(shí)又是沖突的，于是由學(xué)者提出一者主另一者為輔的觀點(diǎn)，那么何為主？何為輔？如果我們把負(fù)擔(dān)型行政行為理解為以社會(huì)為本位，授益性行政行為理解為權(quán)利本位的話，行政法在負(fù)擔(dān)型行政行為與授益型行政行為的規(guī)定上，似乎不偏不倚，我們很難說，它傾向于何種本位更多一些。因此筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該理解行政法的本位為公權(quán)力本位，進(jìn)一步說。可以稱之為“正當(dāng)公權(quán)力本位”，也即通過對行政行為進(jìn)行規(guī)范與制約，促使行政主體更好的，更合法的作出行政行為，來實(shí)現(xiàn)行政目的。行政法應(yīng)當(dāng)注重調(diào)動(dòng)行政主體的積極性，促使其更好的行使公權(quán)力去實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。對于經(jīng)濟(jì)法而言，筆者認(rèn)為，稱之為社會(huì)本位法是很合理的，經(jīng)濟(jì)法最注重也應(yīng)注重的是調(diào)動(dòng)社會(huì)群體的積極性，去實(shí)現(xiàn)自己的調(diào)整的目標(biāo)，它培養(yǎng)并強(qiáng)化社會(huì)群體為社會(huì)利益而奮斗，并旨在維護(hù)社會(huì)利益。如稅法，就是旨在維護(hù)社會(huì)公平，平衡貧富差距，并將稅收運(yùn)用于公共生活而進(jìn)行法律規(guī)制，只不過是借助行政主體實(shí)現(xiàn)罷了。而消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法則是對經(jīng)濟(jì)法社會(huì)本位的集中體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)法寄希望于調(diào)動(dòng)全體消費(fèi)者積極性，并借助消費(fèi)者權(quán)益保障協(xié)會(huì)的力量來促進(jìn)商品的生產(chǎn)者與銷售者注重對消費(fèi)者權(quán)益的保障。《勞動(dòng)合同法》也是如此，經(jīng)濟(jì)法律通過鼓勵(lì)工會(huì)積極的維護(hù)職工的利益來實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益保障的目標(biāo)。因此，經(jīng)濟(jì)法是社會(huì)本位的，其通過對社會(huì)資源與社會(huì)團(tuán)體力量的運(yùn)用去實(shí)現(xiàn)自己社會(huì)保障的目標(biāo)。在對社會(huì)利益進(jìn)行保障的過程中，不可避免與個(gè)人自由發(fā)生摩擦，經(jīng)濟(jì)法剛好可以借此機(jī)會(huì)，介入私法領(lǐng)域去解決私法領(lǐng)域中對自由進(jìn)行限制的問題，因社會(huì)本位的經(jīng)濟(jì)法對私權(quán)進(jìn)行限制，也是合理的，因?yàn)殡S著社會(huì)全體與市民社會(huì)的日益強(qiáng)大，國家與公民的二元體制已經(jīng)被打破，市民社會(huì)已成為社會(huì)中強(qiáng)大的一股力量，而社會(huì)團(tuán)體本身即是公民自愿組成的組織，由他去解決私法領(lǐng)域中的限制自由問題，比國家公權(quán)力介入更加直接的體現(xiàn)了社會(huì)契約的意義，也更加直接的反映了社會(huì)契約的形象。
于是，我們構(gòu)造民法與經(jīng)濟(jì)法分別從內(nèi)部與外部對自由進(jìn)行約束應(yīng)是合理的。但是我們也要認(rèn)清限制是有層次的，即我們所說的私法第一層次，公法第二層次，經(jīng)濟(jì)法對權(quán)利與自由進(jìn)行限制要尊重公民合法的權(quán)利與自由，并不得打破民法的精神與原則。
二、從私法內(nèi)部看對民事主體自由之限制
筆者認(rèn)為，對民事主體自由的限制并不減弱私法自治原則的效力。相反，這是為了保護(hù)私法自治的原則。自由是私法自治的本來含義與當(dāng)然內(nèi)涵，但完全不受限制的自由會(huì)對平等造成影響。如權(quán)利的濫用從而會(huì)影響他人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，我們知道，權(quán)利是有界限的，而自由本身是無所謂邊界的，是法律要求把自由放到權(quán)利界限之內(nèi)。在生活中，整個(gè)人類自由就如同一個(gè)的空間，其中有你的自由，我的自由，及所有人的自由，這些自由處在一個(gè)相互融合又相互排斥的空間中，任何人都想獲得更多的自由，他的這種要求，又必然受到他人的抵制，在這種擴(kuò)張與抵制的過程中，我們自由的界限就被劃分出來了，任何人都只能在自己的空間里享受自已的自由。自由是不會(huì)安分的，這時(shí)就要求對其進(jìn)行限制。民事主體在法律允許的范圍內(nèi)，行使權(quán)利，享受自由受法律保護(hù)，但一旦突破法律為之劃分的范圍，就會(huì)進(jìn)入他人自由的領(lǐng)域。法律就有必要對他人的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，因?yàn)檫@用濫用自由，濫用權(quán)利損害了他人的自由，也損害了民事主體之間的平等性，這是一種對形式平等價(jià)值的侵犯，如果法律不加以制止，那會(huì)導(dǎo)致所有人的自由與權(quán)利不受保障。因?yàn)槿魏稳硕紩?huì)超出界限去追求自由，任何人都要因?yàn)樗诉M(jìn)入自己自由的領(lǐng)域而失去自由的機(jī)會(huì)。再者，對平等實(shí)質(zhì)的侵害，也是我們對自由進(jìn)行限制的重要理由，因?yàn)橛袝r(shí)，民事主體在自己自由的領(lǐng)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自己的自由，如果行為人占有太多的社會(huì)資源，他的自由區(qū)域過大也會(huì)在實(shí)質(zhì)上造成他可以影響甚至支配其他權(quán)利人，造成實(shí)質(zhì)上的一種不平等現(xiàn)象。既然對平等價(jià)值造成了損害，也就在一定程度上損害了私權(quán)自治的價(jià)值基礎(chǔ)。例如，如果在社會(huì)中貧富差距過大，一部分人可以肆意的享有資源，另一部分人卻食不果腹，雖然富人們在自己的自由區(qū)域內(nèi)享受自由，他們的權(quán)利也受法律的保護(hù)，但這樣的社會(huì)是平等的社會(huì)嗎？恐怕我們即使再樂觀，我們也不會(huì)認(rèn)為這樣的社會(huì)具有平等性，自由實(shí)現(xiàn)能力的差別過大，也會(huì)是社會(huì)的自動(dòng)分層，社會(huì)中會(huì)出現(xiàn)不平等現(xiàn)象，私法自治所要求的每個(gè)人都能以自己的意志，自主的實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值也就不可能實(shí)現(xiàn)。因此，我們當(dāng)然要對這種侵害實(shí)質(zhì)平等的現(xiàn)象進(jìn)行限制，這就出現(xiàn)了兩種限制自由的情形，于是就出現(xiàn)了兩種限制自由的方式——私法內(nèi)部的限制與公法的限制。這里，筆者要指出，由于前面已述：只有私權(quán)利行使遇到障礙時(shí)，公法才有介入的價(jià)值，所以我們可以這樣理解，公法是第二性的，私法則是第一性的。
【論文摘要】針對我國城市規(guī)劃的司法審查制度，通過法理分析，認(rèn)為城市規(guī)劃成果以及城市規(guī)劃制定有著不可訴的訴訟特性。依照我國目前的國情，應(yīng)提倡城市規(guī)劃不可訴。樹立這種觀點(diǎn)將有助于促進(jìn)城市規(guī)劃的公眾參與和立法的創(chuàng)新。
隨著我國城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展涉及城市規(guī)劃的訴訟案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市規(guī)劃具體行政行為特別是諸如一些 陽光權(quán)’‘，“防噪聲權(quán)’‘一通路權(quán)’‘等法律上相鄰關(guān)系的訴訟案件.這種現(xiàn)象說明了社會(huì)公眾對城市規(guī)劃關(guān)注度的日益增強(qiáng)同時(shí)也引起了城市規(guī)劃工作者的爭論依法審批的城市規(guī)劃法定圖則是否會(huì)構(gòu)成侵權(quán)①:我國是否明確可以對城市規(guī)劃進(jìn)行訴訟②。因而.對此進(jìn)行理論上的透徹分析有著重要的意義。
為探討方便本文城市規(guī)劃的定義采用相關(guān)法規(guī)的規(guī)定。即城市規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理③。城市規(guī)劃在程序上包括城市規(guī)劃制定(包括編制和審批).城市規(guī)劃的實(shí)施管理在形式上包括總體規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃.詳細(xì)規(guī)劃④在內(nèi)容上體現(xiàn)為城市規(guī)劃成果，由規(guī)劃文件和規(guī)劃圖貝}l組成⑤。
1.我國城市規(guī)劃的司法審查制度簡述
這里的司法審查特指行政訴訟和準(zhǔn)司法的行政復(fù)議。在我國城市規(guī)劃是政府行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)行政職能，因而城市規(guī)劃行政體系與法規(guī)體系包含于國家行政體系和行政法規(guī)體系中。其行政救濟(jì)手段主要有行政訴訟和行政復(fù)議，通過行政訴訟和行政復(fù)議對其合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查。受理審查的機(jī)構(gòu)分別為地方法院和復(fù)議機(jī)關(guān)訴訟所涉及的主要法律依據(jù)有《城市規(guī)劃法》、《行政訴訟法》.《行政復(fù)議法》。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定.地方法院只能受理對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的訴訟.而復(fù)議機(jī)關(guān)只能受理對具體行政行為和部分抽象行政行為的審理。部分抽象行政行為指的是法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件并且只能是在對具體行政行為審理時(shí)進(jìn)行附帶審理。訴訟原告(申請人)必須是與城市規(guī)劃有著法律上的利害關(guān)系(權(quán)利義務(wù)關(guān)系)并認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害的人它包括行政相對人和行政相關(guān)人。被告(被申請人)是指原告(申請人)對其城市規(guī)劃不服要求地方法院(復(fù)議機(jī)關(guān))進(jìn)行審查.并由地方法院(復(fù)議機(jī)關(guān))通知參加訴訟(復(fù)議)的行政主體。他必須是做出城市規(guī)劃行為的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。
按照我國法理程序意義上的“訴’‘指當(dāng)事人向法院提出的訴訟請求.實(shí)體意義上的’‘訴“指當(dāng)事人要求保護(hù)的臺(tái)法權(quán)益。”訴訟標(biāo)的“指當(dāng)事人之間爭議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系對本文來講指行政主體與公民、法人或其他組織在城市規(guī)劃行政管理過程中產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。訴訟對象’‘也即訴訟標(biāo)的物指權(quán)利義務(wù)關(guān)系所指的對象具體到行政訴訟，它指具體行政行為.
本文所指的’不可訴’‘是指不能以城市規(guī)劃為訴訟對象“向人民法院提起訴訟。
z我國城市規(guī)劃的訴訟特性
2.1背景分析
從經(jīng)濟(jì)上看我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)再到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程才只有短短的二十幾年‘經(jīng)濟(jì)將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。從社會(huì)文化看“修身、齊家‘治國、平天下”以及‘國家有難匹夫有責(zé)“的儒家思想深入人心.國家至上一、’公共利益“的價(jià)值取向有著深厚的民眾基礎(chǔ)。從行政與法律傳統(tǒng)上看我國屬于典型的大陸法系國家與此相聯(lián)系的行政管理模式采用國家行政優(yōu)先的策略認(rèn)為城市規(guī)劃法是規(guī)劃執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施管理的法強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的行使。由此可見雖然我國行政體系正從“無限、管理“型政府向.有限服務(wù)“型政府轉(zhuǎn)變，但是由于社會(huì)主義初級(jí)階段的長期性不管學(xué)術(shù)界如何爭論，我國在行政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先兼顧公平“的原則。城市規(guī)劃作為政府的一項(xiàng)重要行政手段肯定無法過度超越我國其他政治經(jīng)濟(jì)文化制度在效率與公平的問題上‘同樣應(yīng)該是選擇‘效率優(yōu)先“。在城市規(guī)劃的“剛性與‘彈性”問題上.在穩(wěn)定性與自由裁量性問題上更應(yīng)該突出’剛性一和穩(wěn)定性以保證城市規(guī)劃的權(quán)威性。
2.2法理分析
2.2.!從程序上看，城市規(guī)劃的制定屬于一種廣義的立法活動(dòng)
按照法理廣義的立法指法定的國家機(jī)關(guān)制定規(guī)范性法律文件的活動(dòng).它具有如下特征川它是國家機(jī)關(guān)的活動(dòng);(2)它是國家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)活動(dòng)(3)它是依照法定程序所進(jìn)行的活動(dòng)(4)它是具有專業(yè)性和技術(shù)性的活動(dòng)‘(5)它是產(chǎn)生或者變更法的活動(dòng)。
(城市規(guī)劃法}第9條規(guī)定制定城市規(guī)劃的主管部門為各地城市規(guī)劃行政主管部門第12條規(guī)定組織編制部門為所在地人民政府。對此，城市規(guī)劃編制辦法第一章總則也做出了相關(guān)規(guī)定.可見城市規(guī)劃制定不僅是國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)而且是法定職權(quán)活動(dòng).(城市規(guī)劃法》第21條規(guī)定了城市規(guī)劃的逐級(jí)審批制度第22條規(guī)定了調(diào)整和變更的程序‘第28條規(guī)定了公布制度。這些明確規(guī)定城市規(guī)劃制定必須依照法定程序進(jìn)行它是產(chǎn)生或者變更法的活動(dòng)。城市規(guī)劃編制辦法第二章對各種城市規(guī)劃的表現(xiàn)形式內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定這些規(guī)定體現(xiàn)了城市規(guī)劃制定的專業(yè)性和技術(shù)I性。
(城市規(guī)劃法》、開發(fā)區(qū)管理辦法與建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法都規(guī)定了城市規(guī)劃的審批程序。從建制鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃到直轄市的總體規(guī)劃都須報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn).使得這些規(guī)劃成為規(guī)范性的文件.其中較大城市以上的城市規(guī)劃報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審查同意后還應(yīng)報(bào)國務(wù)院審批按照(立法法》原理這是政府地方規(guī)章的審批程序因而這些規(guī)劃制定可以視同政府規(guī)章的制定。
由此可見.城市規(guī)劃的制定是國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)所進(jìn)行的專門活動(dòng)具有廣義的立法特征屬于廣義的立法活動(dòng)。按照行政學(xué)和行政訴訟法原理.立法活動(dòng)不可訴。
2.2.2從內(nèi)容看，城市規(guī)劃成果是一種規(guī)范性法律文件
規(guī)范性法律文件通常是若干法律規(guī)范的集合即將某一類或相近似的幾類社會(huì)關(guān)系的規(guī)定集中于一個(gè)有總名稱、貫穿了共同原則的法律文本中。規(guī)范性是指它為人們的行為提供了一個(gè)模式、標(biāo)準(zhǔn)和方向。法律性是指它是法定機(jī)關(guān)依法制定的、對人們的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定、并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施.
首先法律規(guī)定城市規(guī)劃成果包括規(guī)劃文件和規(guī)劃圖則規(guī)劃文件由規(guī)劃文本和附件組成因而在結(jié)構(gòu)上城市規(guī)劃成果體現(xiàn)為文件形式。其次.(城市規(guī)劃法》第10條、第34條分別規(guī)定任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，都得服從城市規(guī)劃所做出的用地調(diào)整。因而在城市規(guī)劃區(qū)所覆蓋的區(qū)域內(nèi)在城市規(guī)劃所確定的期限內(nèi)任何人的城市建設(shè)活動(dòng)都受到城市規(guī)劃成果的制約.再次.從經(jīng)濟(jì)上看城市規(guī)劃是以規(guī)劃手段對城市資源的總體分配‘它對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)部的不同局部配置的資源肯定不同比如規(guī)定了不同的功能分區(qū)不同的開發(fā)控制條件等。所以人們進(jìn)行城市建設(shè)時(shí)其所應(yīng)履行的規(guī)劃上的權(quán)利義務(wù)也肯定不同。最后.雖然城市規(guī)劃內(nèi)容并沒有直接規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任也缺少法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上的法律后果部分但是實(shí)際上它的強(qiáng)制力是通過其他法律規(guī)定來體現(xiàn)的。比如(城市規(guī)劃法》第五章就規(guī)定了違反城市規(guī)劃所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任.
以上分析可以看出城市規(guī)劃成果是一種規(guī)范性法律文件。
22.3 hl}性質(zhì)上看，城市規(guī)劃是一種抽象行政行為
22.4 行政法理論認(rèn)為抽象行政行為在兩種意義上使用.一是靜態(tài)意義上的抽象行政行為指行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件r二是動(dòng)態(tài)的抽象行政行為指行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動(dòng).按照這兩種意義，城市規(guī)劃的制定和城市規(guī)劃成果均為抽象行政行為。
從抽象行政行為的性質(zhì)上看抽象行政行為與具體行政行為相比較.有著調(diào)整范圍的廣泛性以及反復(fù)適用的屬性。城市規(guī)劃也具有相應(yīng)屬性。它的廣泛性在于城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)在它所確定的時(shí)間空間范圍內(nèi).它對任何人都有法律效力.它的反復(fù)適用性在于城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)生效它所確定的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)只要未經(jīng)法定程序修改就一直是城市規(guī)劃實(shí)施管理的依據(jù)可以反復(fù)適用。
3提倡城市規(guī)劃不可訴
當(dāng)然城市規(guī)劃還包括了戰(zhàn)略規(guī)劃概念性規(guī)劃和相關(guān)補(bǔ)充性規(guī)劃以及為實(shí)施管理而做的一些決策。按照我國法理這些都屬于行政機(jī)關(guān)不針對特定具體人的抽象行政行為也是不可訴的.當(dāng)然，城市規(guī)劃也包括為實(shí)施管理而做的多數(shù)具體行政行為這當(dāng)然是法定可訴的.但基于以上對目前我國國情的分析.應(yīng)提倡城市規(guī)劃不可訴。
4意義
4，1進(jìn)一步樹立城市規(guī)劃的社會(huì)幸福觀
既然城市規(guī)劃的制定與成果不可訴那么，行使城市規(guī)劃行政權(quán)利就必須以整個(gè)社會(huì)的公共利益為目的。1933年(雅典)就倡導(dǎo)在城市規(guī)劃過程中“廣大人民的利益應(yīng)先于私人的利益一⑥。不少學(xué)者也認(rèn)為城市規(guī)劃的核心概念為 面向公共利益的社會(huì)幸福“⑦。所以城市規(guī)劃應(yīng)大力樹起公共利益優(yōu)先的旗幟.在可持續(xù)發(fā)展的前提下.關(guān)注整體利益讓城市規(guī)劃創(chuàng)造更大的社會(huì)幸福。
4.2促進(jìn)公眾參與
提倡城市規(guī)劃不可訴應(yīng)該保障非政府組織、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的合法利益得到保護(hù)應(yīng)該保障他們的意見有正式的途徑可以反映，同時(shí)也應(yīng)保障城市規(guī)劃權(quán)力得到有效的監(jiān)督.這些都需要建立高度的社會(huì)公眾參與制度.
首先應(yīng)該通過立法加以保障.只有通過立法的途徑才能真正規(guī)范和約束城市規(guī)劃制定和實(shí)施管理行為并對違法者進(jìn)行制裁.也才能確立公眾參與的法律地位對公眾參與的主體、內(nèi)容‘時(shí)間、形式、程序等進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定確保公眾參與機(jī)制健康運(yùn)作。其次城市規(guī)劃的制定者和實(shí)施管理者應(yīng)著力做好以下工作:一是大力宣傳城市規(guī)劃。盡力將有關(guān)城市規(guī)劃的基礎(chǔ)知識(shí)以及相關(guān)法律法規(guī)宣傳到家喻戶曉，二是提高規(guī)劃透明度.應(yīng)該從規(guī)劃的一開始就讓城市的主人—市民知道將要進(jìn)行的規(guī)劃，而不是閉門造車.等到實(shí)施規(guī)劃時(shí)才讓他們知道.在這方面深圳市的做法較好。該市立法規(guī)定了城市規(guī)劃某些階段公眾參與的程序。另外在規(guī)劃制定和實(shí)施管理過程中的一送規(guī)劃下鄉(xiāng)“.‘顧問規(guī)劃師“等做法也是值得國內(nèi)同行學(xué)習(xí)的.最后社會(huì)公眾應(yīng)主動(dòng)關(guān)心規(guī)劃自覺學(xué)習(xí)有關(guān)規(guī)劃知識(shí).積極參與規(guī)劃.從社會(huì)公眾利益出發(fā)對小到門前屋后的街道環(huán)境大到城市道路的建設(shè)再大到城市}h}質(zhì)、規(guī)模以至于城市在區(qū)域中的定位等問題都可以提出自己的見解從而形成“人人為規(guī)劃、規(guī)劃為人人’‘的良性局面避免由于城市規(guī)劃的技術(shù)性和專業(yè)性造成公眾參與只有行內(nèi)人參與.
4.3提高行政效率促進(jìn)規(guī)劃立法創(chuàng)新
不管是作為立法活動(dòng)的城市規(guī)劃制定過程還是作為規(guī)范性文件或者抽象行政行為的城市規(guī)劃成果.從行政訴訟法的角度看都是不可訴的.當(dāng)然作為規(guī)范性文件或者抽象行政行為的城市規(guī)劃還存在被行政復(fù)議附帶審查的風(fēng)險(xiǎn).但是由于城市規(guī)劃的制定具有類同于地方政府規(guī)章立法的效力.從維護(hù)社會(huì)公共秩序和利益的角度出發(fā).這種審查應(yīng)慎重.并且由于城市規(guī)劃的特殊性行政復(fù)議應(yīng)將其排除在附帶審查的范圍之外.這就要求在立法上應(yīng)有所創(chuàng)新.當(dāng)然.最好的做法是能夠通過立法形式明確規(guī)定城市規(guī)劃不可訴.
實(shí)際上.一些地方的立法已經(jīng)走在前頭。香港(收回官地條例)明確規(guī)定港府為公共利益出發(fā)的收地‘不因任何人蒙受損失或損害而對官方或任何其他人采取任何法律行動(dòng)或進(jìn)行任何訴訟一⑧.深圳市(土地征用與收回條例)明確規(guī)定收回土地的決定生效后收地主管部門可以實(shí)際占用該地并可視具體情況進(jìn)行處分.雖然收回土地是地地道道的具體行政行為但是前法明示收地不可訴堪稱典范;后法隱含收地不可訴可訴的只能是收地補(bǔ)償決定，也值得稱道.這些立法上的創(chuàng)新保障了城市規(guī)劃的順利實(shí)施提高了行政效率.
【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；管理辦法；城市土地管理
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的實(shí)施，為解決三農(nóng)問題，帶來了方便。其不僅能保護(hù)農(nóng)民的利益，同時(shí)也能保證非農(nóng)用地的合理使用。如何解決集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法下，城市土地管理問題，已經(jīng)成為集體建設(shè)用地的關(guān)鍵。
1 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題
農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中，雖然相應(yīng)取得了一些成就，但是在發(fā)展中仍有一些問題存在。政府在征地的過程中，常會(huì)遇到很多困難，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府征收土地主要用于商品房開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目上。近些年來，農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地規(guī)模呈上升趨勢。這種集體建設(shè)用地在轉(zhuǎn)讓過程中，常會(huì)出現(xiàn)非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象，但是各地政府受限于沒有明確的法律依據(jù)，在一定程度上使集體建設(shè)用地出現(xiàn)了放任自流的現(xiàn)象。同時(shí)對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)過程中的相應(yīng)產(chǎn)權(quán)證明也沒有做明確的規(guī)定，一旦產(chǎn)權(quán)雙方出現(xiàn)問題，政府沒有相應(yīng)的依據(jù)解決此類問題；在集體土地流轉(zhuǎn)的過程中，一些土地被用來進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)。在長期的工業(yè)生產(chǎn)過程中，必然會(huì)出現(xiàn)土地污染及資源浪費(fèi)問題。如果任這種問題長期下去，勢必會(huì)影響集體土地建設(shè)的發(fā)展；集體土地在流轉(zhuǎn)過程中，并沒有對相應(yīng)的地價(jià)做明確規(guī)定，既沒有保護(hù)價(jià)，有沒有最高限價(jià)。集體建設(shè)用地在轉(zhuǎn)讓或出租過程中，仍是以雙方協(xié)定為主的，政府并未做相應(yīng)的工作。在這種情況下，對集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)是非常不利的。
2 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法對城市土地管理作用
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能從根本上解決土地使用權(quán)問題。因此，制定集體建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法是十分有用的。下文主要對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法對城市土地管理作用進(jìn)行相應(yīng)分析。
2.1 集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法的實(shí)施，為非農(nóng)用地使用提供了依據(jù)
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施后，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地是需要通過相關(guān)法律才能取得相應(yīng)使用權(quán)的。不管是公益性用地，還是其他性質(zhì)用地，都是需要通過相應(yīng)的法律才能取得相應(yīng)用地權(quán)的。這就使得以公益用地為名濫用土地的現(xiàn)象得到了遏制。同時(shí)也保證了政府在市場的壟斷地位和在二級(jí)市場獲得的相關(guān)收益。集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)辦法的時(shí)候，農(nóng)民對土地的使用權(quán)有了明確的意識(shí)，土地所有者及集體經(jīng)濟(jì)組織可以在流轉(zhuǎn)后的土地建設(shè)中，獲取更多的收益。同時(shí)農(nóng)民也意識(shí)到了集體建設(shè)用地的重要性，一旦出現(xiàn)濫用征地權(quán)現(xiàn)象，他們就會(huì)產(chǎn)生懷疑，并限制征地濫用。這就增加了征地成本，土地流轉(zhuǎn)權(quán)管理辦法未實(shí)施時(shí)，土地征用價(jià)格過低現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。相關(guān)辦法實(shí)施后，土地被征為建設(shè)用地的成本將比農(nóng)業(yè)用地要高，會(huì)使轉(zhuǎn)讓者及相關(guān)的土地使用者的土地成本提高。
2.2 集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法的實(shí)施，為城市土地利用規(guī)劃帶來了挑戰(zhàn)
集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法實(shí)施后，加強(qiáng)了土地管理，不僅對違法使用集體建設(shè)用地進(jìn)行了限制，同時(shí)也為合理開發(fā)、利用土地資源提供了相應(yīng)依據(jù)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民可以在流轉(zhuǎn)中獲得一定的收益，其收益的多少在土地利用規(guī)劃中已有明確的規(guī)定。隨著城市土地規(guī)劃指標(biāo)不斷的加大，對布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合農(nóng)民利益，農(nóng)民就參與到其中并對其進(jìn)行相應(yīng)的阻撓。在這種情況下，就會(huì)加劇城市土地利用規(guī)劃難度。隨著相關(guān)辦法的實(shí)施，城市土地規(guī)劃將面臨著重大的挑戰(zhàn)。
2.3 集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法的實(shí)施，增加了農(nóng)民收益
在集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)管理辦法未實(shí)施的時(shí)，集體建設(shè)用地是經(jīng)過這政府才可以轉(zhuǎn)讓的，這樣政府就獲得了在一、二級(jí)市場壟斷權(quán)，同時(shí)也能為城市建設(shè)提供相應(yīng)的資金。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，政府想要對公益性用地進(jìn)行征收就變得更加困難，這使得政府在集體建設(shè)用地的資金有所減少。同時(shí)在相關(guān)管理辦法提出后，國有土地集體建設(shè)用地減少，也就減少了國有土地的收益。
2.4 集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法的實(shí)施，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變
在集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)管理辦法實(shí)施后，政府的在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，職能發(fā)生了變化，不僅是國有土地的管理者，同時(shí)也是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)者。在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府行政管理部門，不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，而是相應(yīng)活動(dòng)的服務(wù)者和管理者，其職能也由原來的審批管理變?yōu)樵S可管理。集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)發(fā)生變化后，政府雖然從中獲取的利益變少了，但是其管理內(nèi)容不斷的增加，特別是在產(chǎn)權(quán)確定環(huán)節(jié)。相應(yīng)管理辦法確定以后，產(chǎn)權(quán)登記是需要到政府部門進(jìn)行登記才可實(shí)現(xiàn)。
3 結(jié)束語：
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，集體用地建設(shè)使用權(quán)發(fā)生了變化，由原來的沒有使用權(quán)流轉(zhuǎn)依據(jù)到有相應(yīng)的使用依據(jù)。雖然流轉(zhuǎn)后的集體建設(shè)用地管理辦法實(shí)施后，政府在建設(shè)用地中有償使用費(fèi)用有所減少，但是其職能卻發(fā)生了變化。不僅為農(nóng)民或是集體組織帶來了更多利益，同時(shí)也保證了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的順利進(jìn)行，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展。
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關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；法律責(zé)任；實(shí)施機(jī)制
一、法律責(zé)任概述
關(guān)于法律責(zé)任，現(xiàn)代法學(xué)家對它的理解主要是強(qiáng)調(diào)責(zé)任的可歸責(zé)性和處罰性。凱爾森指出：“法律責(zé)任是與法律義務(wù)相關(guān)的概念，一個(gè)人在法律上要對一定的行為負(fù)責(zé)，意思就是，他作相反行為時(shí)，他應(yīng)受制裁”。我國法學(xué)家也提出了許多不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者將法律責(zé)任界定為：法律責(zé)任是由特定的法律事實(shí)所引起的對損害予以賠償、補(bǔ)償或接受懲罰的特殊義務(wù)。論文百事通”也有學(xué)者認(rèn)為“行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。”在這里澄清幾個(gè)相關(guān)概念：法律責(zé)任不同于法律制裁。有法律責(zé)任不一定承擔(dān)法律制裁，在主動(dòng)承擔(dān)的情況下，就不存在法律制裁。法律責(zé)任不同于法律義務(wù)。比如：在存在義務(wù)的條件下，如果義務(wù)人正確地履行了義務(wù)，也就不發(fā)生責(zé)任問題。因此，法律義務(wù)、法律責(zé)任、法律制裁是三個(gè)密切相關(guān)但又不能等同的概念。
二、經(jīng)濟(jì)法的法律責(zé)任產(chǎn)生的理論依據(jù)及必要性
（一）解讀法律責(zé)任的含義為經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)解讀法律責(zé)任的含義為經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)，也有利于我國的法治建設(shè)。經(jīng)濟(jì)法學(xué)者提出要考慮責(zé)任的積極功能，擴(kuò)張責(zé)任的含義。
1、經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展催生了經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，“公法”與“私法”的界限被打破，并走上合作與融合，“國家之手”也開始全面介入社會(huì)生活，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任具有鮮明的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性，經(jīng)濟(jì)性是指它是國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中發(fā)生的法律責(zé)任；社會(huì)性是指這種法律責(zé)任直接同社會(huì)利益相關(guān)，體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位。
2、社會(huì)責(zé)任的興起促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)法被視為以社會(huì)責(zé)任為本位的法律部門。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的發(fā)展將有助于社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。以公司的社會(huì)責(zé)任為例來探討社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。所謂公司的社會(huì)責(zé)任是指公司不能僅僅以最大限度地為股東們營利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應(yīng)當(dāng)最大限度地增進(jìn)股東利益之外的其他所有社會(huì)利益。這種社會(huì)利益包括職工利益、消費(fèi)者利益，及整個(gè)社會(huì)公共利益等內(nèi)容。但是，公司利益和股東利益至上的觀念決定了傳統(tǒng)公司法上的一系列制度安排傾向于保護(hù)股東利益，而不利于強(qiáng)化公司的社會(huì)責(zé)任。因此必須建立起與當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大趨勢相適應(yīng)的理論基礎(chǔ)與制度框架。如：對公司的社會(huì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)而言，政府可以采取對那些積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的公司予以肯定、保護(hù)和褒獎(jiǎng)等方式來予以推進(jìn)，并設(shè)計(jì)出強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。同時(shí)，打破傳統(tǒng)的訴訟理念，授以非股東以訴權(quán)，從而保障社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。
（二）經(jīng)濟(jì)法的法律責(zé)任產(chǎn)生于國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過程中
根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的“國家三重身份論”，國家具有三重身份，既是行政管理者，又是經(jīng)濟(jì)管理者，還是國有資產(chǎn)所有者，相應(yīng)地形成了行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、國有資產(chǎn)所有權(quán)。其中的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要源頭。明確規(guī)定政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的范圍、行使程序，承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)是十分必要的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度的完善，將有助于解決政府的低效率及尋租行為。而這種責(zé)任是民事責(zé)任、行政責(zé)任不可替代的。具體說來有以下幾個(gè)方面：
1、民事責(zé)任、行政責(zé)任的局限性。由于民法和經(jīng)濟(jì)法的性質(zhì)、價(jià)值、法治理念、調(diào)整對象等方面的不同，決定了以個(gè)體利益為本位的民事責(zé)任體系無法解決以社會(huì)整體利益為本位的經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任問題。此外在我國，行政責(zé)任的威懾力已大大減弱，政府工作人員的權(quán)力尋租行為日益猖獗，原因在于行政責(zé)任處罰的乏力，現(xiàn)實(shí)迫切需要一種新的能夠規(guī)制政府的經(jīng)濟(jì)行為的責(zé)任體系，這就是經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。
2、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任形式和制裁方式的獨(dú)特性。具體來說：第一，企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)體經(jīng)營者和其他個(gè)人等基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的法律后果。（1）經(jīng)濟(jì)制裁的方式。包括：罰款、減少、停止或提前收回貸款、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，如征購、征用，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移使用權(quán)，如強(qiáng)制許可使用等。（2）經(jīng)濟(jì)行為制裁。包括：強(qiáng)制整頓、吊銷生產(chǎn)許可證等。（3）經(jīng)濟(jì)信譽(yù)制裁。包括：通報(bào)批評(píng)、撤銷榮譽(yù)稱號(hào)、取消或限制從事某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)資格等。第二，國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的法律后果。這主要是經(jīng)濟(jì)管理行為責(zé)任和制裁。其制裁方式包括：責(zé)令減、免被管理主體原來規(guī)定需上交的利潤和收費(fèi)；撤銷攤派；停止、糾正或撤銷錯(cuò)誤或不正當(dāng)干預(yù)、管理行為；限制或剝奪經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等，此外，還包括經(jīng)濟(jì)制裁方式如賠償損失等。
三、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的特點(diǎn)
（一）從責(zé)任目的上來看
經(jīng)濟(jì)法責(zé)任側(cè)重于保護(hù)社會(huì)公共利益的不受侵犯，這便使它與民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任有了實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。
至于什么是社會(huì)公共利益，學(xué)術(shù)界有不同的看法和認(rèn)識(shí)。有的研究者認(rèn)為：“社會(huì)公共利益是指廣大公民的利益。”有的研究者認(rèn)為：“社會(huì)公共利益就是那些廣泛地被分享的利益。”筆者則認(rèn)為，社會(huì)公共利益是指社會(huì)的個(gè)體所共同享有的公共利益。公共利益的范圍非常廣泛，包括環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、國家經(jīng)濟(jì)安全、弱勢群體利益的保護(hù)、產(chǎn)品安全、公平競爭秩序和善良風(fēng)俗維護(hù)等內(nèi)容。
（二）從歸責(zé)原則上來看
經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任側(cè)重于公平歸責(zé)。公平歸責(zé)原則是現(xiàn)代立法的產(chǎn)物，在經(jīng)濟(jì)法中廣為使用，尤其是在社會(huì)保障、可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控中更是如此。
（三）從責(zé)任形式來看
限制或剝奪經(jīng)營資格和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任的主要形式。
（四）從免責(zé)條件上看
經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任的免責(zé)條件主要有：不可抗力、意外事件、無責(zé)任能力等。
四、現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法的法律實(shí)施機(jī)制及局限性
法律實(shí)施機(jī)制構(gòu)成有四個(gè)要素，即守法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督。我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法的法律實(shí)施機(jī)制是沿用民商法、行政法的實(shí)施機(jī)制。對于違反經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)組織和個(gè)人，受損害的個(gè)體可以向人民法院提訟，但對于社會(huì)公共利益造成損害的卻沒有辦法提訟，即現(xiàn)行法律不承認(rèn)公益訴訟。
我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法沒有獨(dú)立的法律實(shí)施機(jī)制的原因主要有兩個(gè)方面：其一，忽視了經(jīng)濟(jì)法以社會(huì)為本位。其二，忽視了經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的權(quán)利與民法、行政法保護(hù)的權(quán)利的區(qū)別。法律責(zé)任的局限性決定了經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任存在局限性。屢禁不止的、大量存在的違法現(xiàn)象告訴我們：法律責(zé)任的作用是有限的，僅有懲罰是不行的。要充分認(rèn)識(shí)到法律責(zé)任并不是保護(hù)法律關(guān)系不受侵犯的唯一手段和措施。
實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)法研究中，不少研究者都已經(jīng)注意和認(rèn)識(shí)到了經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任制度在保護(hù)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系方面的局限性，并已開始用“獎(jiǎng)勵(lì)”與“懲罰”并舉的模式構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的保護(hù)制度。
如楊紫煊教授就主張應(yīng)實(shí)施獎(jiǎng)懲制度，保護(hù)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，認(rèn)為：“在經(jīng)濟(jì)法中，國家既對懲罰又對獎(jiǎng)勵(lì)做出了規(guī)定，并且均占有重要地位。這是經(jīng)濟(jì)法的特征之一。獎(jiǎng)懲制度是經(jīng)濟(jì)法的一項(xiàng)重要制度。”劉隆亨教授也主張建立經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的保護(hù)制度，并認(rèn)為“對經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)法規(guī)定的各種獎(jiǎng)勵(lì)措施，也是重要方法。”王全興教授同樣主張經(jīng)濟(jì)法責(zé)任制度與經(jīng)濟(jì)法獎(jiǎng)勵(lì)制度并舉。
五、經(jīng)濟(jì)法法律責(zé)任實(shí)施機(jī)制的完善
（一）完善救濟(jì)機(jī)制——實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)訴訟
經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)有權(quán)利義務(wù)而無訴權(quán)，導(dǎo)致了行政與司法的混同現(xiàn)象，使法律判斷偏離了司法軌道。我國《民事訴訟法》中也極少有反映經(jīng)濟(jì)法特殊性的程序法規(guī)范，造成一直以來經(jīng)濟(jì)糾紛案件在本質(zhì)上是民事糾紛案件的錯(cuò)覺。造成這種現(xiàn)象的根本原因是經(jīng)濟(jì)訴權(quán)理論的不發(fā)達(dá)。由于經(jīng)濟(jì)關(guān)系的日益復(fù)雜化，經(jīng)濟(jì)沖突越來越趨于綜合性，如果在單一的經(jīng)濟(jì)訴訟程序中，同時(shí)從民事、刑事和行政三方面解決經(jīng)濟(jì)沖突中的有關(guān)問題，可以保證糾紛解決的徹底性和有效性。
（二）實(shí)行經(jīng)濟(jì)訴訟應(yīng)注意的問題
訴訟機(jī)制是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的重要手段。目前，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任引起的訴訟一般稱為經(jīng)濟(jì)公益訴訟。
當(dāng)前我國社會(huì)生活中公共利益受到侵害的情況客觀存在并日益嚴(yán)重，雖然法律并無明文規(guī)定，但公益訴訟的理念深已入人心，建立健全公益訴訟機(jī)制已是學(xué)界共識(shí)，建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)公益訴訟程序是必然之舉。這樣可以確保違反經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的行為受到法律制裁。
經(jīng)濟(jì)公益訴訟的受案范圍主要包括：第一，侵犯國有及集體所有資產(chǎn)的案件；第二，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序的案件；第三，妨害國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的案件。
當(dāng)然，也有學(xué)者持不同意見，認(rèn)為：宏觀調(diào)控行為的不可訴性是一條基本的原則或規(guī)律，其理由是宏觀調(diào)控行為不具有適格的原告和被告，法院也沒有能力解決此類糾紛且此類糾紛也不適合法院來解決。
在建立經(jīng)濟(jì)公益訴訟時(shí)，要借鑒共同訴訟和代表訴訟的理論，其有代表性的問題包括：打破原告適格理論、公益訴訟的前置程序、訴訟費(fèi)用制度、獎(jiǎng)勵(lì)勝訴原告制度等。
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論文摘要:失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障是城市化進(jìn)程中一個(gè)重要的問題，在對失地農(nóng)民進(jìn)行養(yǎng)老保障的過程中，不同的地區(qū)存在不同的困境。本文在對蘭州市部分失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，找出了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障面臨的困境及其成因，并在此基礎(chǔ)上提出了解決問題的思路。
失地農(nóng)民是喪失原有土地的特殊群體，是農(nóng)村城市化的必然結(jié)果。學(xué)界關(guān)于失地農(nóng)民的界定大致有如下幾種:社會(huì)學(xué)中把失地農(nóng)民定義為城市化建設(shè)下喪失賴以生存的各類土地的農(nóng)民。從法學(xué)的角度看，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民一旦失去土地后，他就不能稱其為農(nóng)民，但也無法轉(zhuǎn)化為市民，最終就成了介于農(nóng)民和市民之間的邊緣人。還有學(xué)者認(rèn)為，失地農(nóng)民既喪失了土地所帶來的社會(huì)保障權(quán)利(包括生活保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、土地繼承權(quán)、資產(chǎn)增值功效、直接收益功效)，又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，這使得失地農(nóng)民成為既有別于一般農(nóng)民又不同于城市居民的邊緣弱勢群體。總之，失地農(nóng)民就是因喪失了土地因而喪失了生活來源和生活保障以至于相應(yīng)權(quán)利喪失的特殊農(nóng)民群體。
一、甘肅省失地農(nóng)民概況
據(jù)《甘肅年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示(見表1):2000年之前甘肅省被征耕地總面積在每年的變化趨勢較為平緩，2000年以后甘肅省被征耕地面積數(shù)據(jù)具有較大的波動(dòng)性，其中2002年、2004年和2008年征地面積較大。失地人數(shù)也在逐年增長，甘肅省失地農(nóng)民人數(shù)在1990年僅有882人，而到2008年，這一數(shù)據(jù)便已經(jīng)達(dá)到了1 3079人，近20年的時(shí)間這一數(shù)據(jù)增加了約13.84倍，年均增長率達(dá)到了15.25%。而從甘肅省失地農(nóng)民的總?cè)藬?shù)來看，1990~2008年間，甘肅省失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)達(dá)到了122 248人。
二、甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的相關(guān)政策
目前，圍繞失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相應(yīng)政策規(guī)定主要包括《甘肅省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》《甘肅省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》以及《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》等，其中，《甘肅省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》給出了甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體做法，而《甘肅省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》和《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》分別從新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)視角對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的可供選擇的模式作出了具體的分析。在以《甘肅省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》為前提和基礎(chǔ)的情況下，甘肅省的市級(jí)及以下城市政府對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)也制定了相關(guān)政策。以蘭州市為例，2009年市政府制訂了《蘭州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，其中規(guī)定:“被征地農(nóng)民(包括完全失地和部分失地)征收土地時(shí)年滿16周歲(含16周歲)以上、征收土地占現(xiàn)有承包土地20%(不含20%)以上的被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中征收土地20%~80%的，視為部分失地農(nóng)民，實(shí)行完全個(gè)人賬戶模式，與今后新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法相銜接;征收土地80%(不含80%)以上或征收土地后以戶為單位現(xiàn)人均有效灌溉面積不足0.3畝的視為完全失地農(nóng)民，剩余土地交回村集體，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，納人城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式”“完全失地農(nóng)民，最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以本省上年度在崗職工社會(huì)平均工資的60%為基數(shù)，按20%的繳費(fèi)比例乘以巧年計(jì)算應(yīng)繳費(fèi)總額。個(gè)人繳費(fèi)全部記人個(gè)人賬戶，政府補(bǔ)助全部記人統(tǒng)籌基金。參保時(shí)男超過60周歲、女超過55周歲的，每增加1歲個(gè)人少繳應(yīng)繳費(fèi)總額的十五分之一。男滿75周歲、女年滿70周歲以上的，個(gè)人不繳費(fèi)。”“部分失地農(nóng)民，最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以蘭州市上年度農(nóng)民人均純收人為基數(shù)，根據(jù)征地?cái)?shù)量和對其生活影響程度劃分若干檔次確定繳費(fèi)總額。原則上，征收土地占現(xiàn)有承包土地20%~80%的，每10%劃分一個(gè)繳費(fèi)檔次，按照3~8倍確定繳費(fèi)總額。個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)助資金全部記人個(gè)人賬戶。參保時(shí)超過60周歲的，每增加1歲，個(gè)人少繳應(yīng)繳費(fèi)總額的十五分之一，75周歲以上個(gè)人不繳費(fèi)。”
三、甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的 困境及成因
(一)征地補(bǔ)償?shù)停r(nóng)民個(gè)人實(shí)際承保能力低。以蘭州市部分失地農(nóng)民為例，1982年12月31日以前出生的農(nóng)民每人分承包土地0.4畝，這部分農(nóng)民目前都在29歲以上，征地補(bǔ)償費(fèi)人均只有2萬元左右，由于個(gè)人承包土地集中分散情況不一樣，有的征地補(bǔ)償只有1.3元左右，征地補(bǔ)償也是10年前一次性發(fā)放的，由于當(dāng)時(shí)政府沒有根據(jù)農(nóng)民這筆補(bǔ)償收入制訂有關(guān)養(yǎng)老保障政策，因此很多失地農(nóng)民都把這些有限的補(bǔ)償用于修繕住房、子女教育、醫(yī)療等項(xiàng)目上。2009年蘭州市政府制訂《蘭州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，其中規(guī)定:“被征地農(nóng)民(包括完全失地和部分失地)征收土地時(shí)年滿16周歲(含16周歲)以上、征收土地占現(xiàn)有承包土地20%(不含20%)以上的被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”，也就是說29歲以上的被征地農(nóng)民才應(yīng)交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。但是在實(shí)際操作中不同區(qū)域卻存在與政策上的偏差，如規(guī)定年滿16周歲(含16周歲)以上每人需一次性繳納1.73萬元的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，這里的16周歲(含16周歲)以上并不是征地時(shí)的年齡，而是指身份證中的年齡，而這樣年齡段的人基本上是無地群體，無地群體是沒有征地補(bǔ)償?shù)模@樣無形中擴(kuò)大了保障范圍，增加了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。另外，按政策規(guī)定，失地農(nóng)民繳納保費(fèi)是以“以小帶老”為原則的，也就是說如果一戶中有70歲以上的老人2人，那么家中年滿16歲(含16歲)以上的農(nóng)民必須有至少2人購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，否則老人不能享受養(yǎng)老金待遇。以5口之家為例，丈夫56歲，妻子50歲，孩子27歲，還有2位70歲以上的老人，如果只有丈夫一人曾分地0.4畝，妻子和孩子都無失地補(bǔ)償，那么這戶人家的征地補(bǔ)償總共只有2萬多元，在沒有固定生活來源的情況下再繳納3口人的養(yǎng)老保險(xiǎn)5.19萬元，這幾乎是十分困難的事。 轉(zhuǎn)貼于 (二)集體資產(chǎn)歸屬權(quán)不明，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。農(nóng)民離開土地之后，造成了生活保障上的缺失、就業(yè)上的困難、資金的缺乏等諸多問題，在這種情況下農(nóng)民很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，他們需要有一個(gè)強(qiáng)有力的主體來保障他們生活、工作的繼續(xù)，這個(gè)主休需要能夠提供資金、福利、就業(yè)等多方面的資源。面對龐大的失地農(nóng)民群體，國家很難直接承擔(dān)起這個(gè)主體責(zé)任，此時(shí)發(fā)展與壯大集體經(jīng)濟(jì)則成為了失地農(nóng)民尋求新的責(zé)任主體的必然選擇。集體經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)著資金支持、社會(huì)福利的供給、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重責(zé)任，正是集體經(jīng)濟(jì)組織的存在，成為保證村級(jí)社會(huì)保障供給正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。根據(jù)《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》“農(nóng)村集體資產(chǎn)，是指歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組(社)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)。”但是在蘭州城中村改造、鄉(xiāng)改街道、村改社區(qū)過程中，集體資產(chǎn)的歸屬權(quán)卻在部分地區(qū)出現(xiàn)了不明和資產(chǎn)流失情況，由于歷史的原因，某些曾屬于生產(chǎn)大隊(duì)的資產(chǎn)在改制過程中流向了改制后的街道(鄉(xiāng))，目前的村級(jí)(社區(qū))即從前的生產(chǎn)隊(duì)資產(chǎn)所剩無幾，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)更是無從談起。在土地征用時(shí)，分得的土地出讓金由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，出現(xiàn)了被相關(guān)部門分割和大量流失的情況，在城中村改造過程中，這樣的情況依然如故。
(三)作為養(yǎng)老保障主要支撐力量，政府統(tǒng)籌資金的缺失是非常致命的問題。作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障，國家、集體、個(gè)人都應(yīng)該出資，促使投保資金多元化。十七屆三中全會(huì)指出，按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。政府財(cái)政補(bǔ)助意味著對被征土地的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)各級(jí)財(cái)政更應(yīng)該給予適當(dāng)補(bǔ)助。以地方政府劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、上級(jí)財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助、從農(nóng)村的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中提取一定比例等多種方式進(jìn)行。政府統(tǒng)籌資金作為養(yǎng)老保障的主要力量必須是穩(wěn)定和牢固的，否則失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障在實(shí)施中就會(huì)出現(xiàn)障礙。
四、解決甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的思路
(一)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，確立農(nóng)民的集體土地所有權(quán)主體地位。解決土地與農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于明晰土地所有權(quán)，讓農(nóng)民享有長期甚至永久土地受益權(quán)。從現(xiàn)行法律法規(guī)來看，我國《憲法》和有關(guān)土地法規(guī)都明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，明確村民小組是農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況，把村民小組作為農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體是合理的現(xiàn)實(shí)選擇。村民小組屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，符合關(guān)于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的法律規(guī)定。數(shù)量適中，又是最接近農(nóng)民的集體組織，村民小組在土地發(fā)包、調(diào)整過程中往往具有實(shí)際的絕對性權(quán)威，基本上擁有農(nóng)地的所有權(quán)。確立村民小組為唯一的農(nóng)地所有權(quán)人，可以在明晰產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上有效避免征地補(bǔ)償費(fèi)被其他經(jīng)濟(jì)和行政主體任意占用，使村民小組合法地獨(dú)立擁有和支配征地補(bǔ)償費(fèi)。用好村集體留地，把開發(fā)經(jīng)營的收人用于被征地農(nóng)民的生活保障，比如上海市九星村對于失地農(nóng)民采用“政府+集體經(jīng)濟(jì)”社會(huì)保障供給模式，集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)起社會(huì)福利、社會(huì)救助供給的責(zé)任，這對于政府的社會(huì)福利供給不足狀況起到了有效的補(bǔ)充作用，如在養(yǎng)老保障方面，村里通過集體經(jīng)濟(jì)為60-69歲老人，每人每月補(bǔ)貼600元;7079歲，每人每月補(bǔ)貼800元;80歲以上的老人，每人每月補(bǔ)貼1 000元。村內(nèi)對老人在享受國家基本養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了他們的養(yǎng)老保障水平。
