時(shí)間：2022-05-26 07:19:13
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇安全投入保障制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、公司設(shè)立安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金專戶，安全生產(chǎn)措施費(fèi)專用于保障工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)，實(shí)行專款專用，不得挪作他用；
二、安全生產(chǎn)措施費(fèi)按計(jì)劃列入項(xiàng)目成本，安全生產(chǎn)施措施費(fèi)的使用必須立項(xiàng)，原則上由公司具體掌握。工程項(xiàng)目開工初期，項(xiàng)目部必須按照輕、重、緩、急和實(shí)用的原則制定出安全生產(chǎn)措施、方案，以及措施費(fèi)的支出計(jì)劃，報(bào)所屬安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)審核，送負(fù)責(zé)人審批后，由財(cái)務(wù)部門安排資金支付，所列費(fèi)用方可計(jì)入安全生產(chǎn)措施費(fèi)。各種安全技術(shù)設(shè)備，由各安全生產(chǎn)部門安排專業(yè)人員購(gòu)買、驗(yàn)收、管理，用于改善施工作業(yè)環(huán)境和機(jī)械設(shè)備的安全狀況等。安全生產(chǎn)措施費(fèi)用根據(jù)勞動(dòng)部、全國(guó)總工會(huì)《安全技術(shù)措施計(jì)劃的項(xiàng)目總名稱表》、《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》（JGJ__-__）制訂，其包括的范圍如下：
_.安全資料的編印、安全施工標(biāo)志的購(gòu)置及宣傳欄的設(shè)置（包括報(bào)刊、宣傳書籍、標(biāo)語(yǔ)的購(gòu)置）費(fèi)用；
_.安全培訓(xùn)及教育費(fèi)用；
_.職工勞動(dòng)衛(wèi)生安全防護(hù)的費(fèi)用；
_.施工安全用電的費(fèi)用，包括：標(biāo)準(zhǔn)化電箱、電器保護(hù)裝置、電源線路的敷設(shè)、外電防護(hù)措施等；
_.起重設(shè)備及其他的安全防護(hù)設(shè)施（含警示標(biāo)志）費(fèi)用；
_.施工機(jī)具防護(hù)棚及其圍欄的安全保護(hù)設(shè)施費(fèi)用；
_.水上、水下作業(yè)的救生設(shè)備、器材及臨邊防護(hù)、警示設(shè)施費(fèi)用；
_.搶險(xiǎn)應(yīng)急措施；
_.交通疏導(dǎo)、警示設(shè)施費(fèi)用；
__.消防設(shè)施與消防器材的配置及保健急救措施費(fèi)用；
__.安全網(wǎng)、安全帽、安全帶等防護(hù)用品的購(gòu)置費(fèi)用；
__.按國(guó)家、施工所在省、市規(guī)定的其它安全生產(chǎn)措施所涉及的費(fèi)用。
三、安全文明施工措施費(fèi)，對(duì)于中標(biāo)工程，中標(biāo)合同中有相關(guān)單列約定的，項(xiàng)目部應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)約定執(zhí)行，中標(biāo)合同中安全生產(chǎn)措施費(fèi)未進(jìn)行約定的工程項(xiàng)目,安全生產(chǎn)措施費(fèi)用按照當(dāng)?shù)氐胤秸畢⒖假M(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)采用差額定率累進(jìn)計(jì)費(fèi)方式計(jì)取；或者按照安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理的實(shí)際需要按計(jì)劃計(jì)取。
四、公司對(duì)施工經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需具備安全生產(chǎn)條件所必須的資金投入，由施工經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的決策機(jī)構(gòu)或主要負(fù)責(zé)人確保資金的及時(shí)到位，正確使用，并對(duì)由于安全生產(chǎn)所必需的資金投入不足導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任。
五、公司安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金的支出由公司安全管理部按計(jì)劃報(bào)批，項(xiàng)目安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金的支出由該項(xiàng)目安全生產(chǎn)科按計(jì)劃報(bào)批。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)保障；政府；責(zé)任
[中圖分類號(hào)]F842.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426(2008)06-0037-02
農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的核心內(nèi)容。農(nóng)村社會(huì)保障制度在建設(shè)和發(fā)展過程中存在著諸多問題，其發(fā)展緩慢有著深層次的原因。政府作為農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任主體，也是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的責(zé)任主體，應(yīng)扮演好自己的角色，完善其行政責(zé)任主體的決定。
一、政府是農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任主體
1.政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任的理論依據(jù)。我國(guó)延續(xù)至今的城鄉(xiāng)二元體制，造成了物質(zhì)資源、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)手段、生活方式及人的文化素質(zhì)的差異，城鄉(xiāng)處于不平等競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，農(nóng)村總是處于弱勢(shì)。這種農(nóng)村相對(duì)落后的狀況，會(huì)從根本上制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)及社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。這同樣需要政府利用“看得見的手”來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度，這是政府應(yīng)在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任的理論依據(jù)。
2.社會(huì)保障的性質(zhì)決定了政府應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任主體。現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障，從它誕生之日起就是政府行為。社會(huì)保障之所以是政府的職責(zé)，其中一個(gè)重要的原因就在于社會(huì)保障是一種公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品的特點(diǎn)決定了社會(huì)保障應(yīng)該由政府出面向全社會(huì)提供，沒有政府就沒有社會(huì)的保障服務(wù)。在農(nóng)村社會(huì)保障體系當(dāng)中，尤其農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相互交織的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上受到自然條件的影響，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織又主要以家庭為單位，分散程度高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，其對(duì)制度化的社會(huì)保障有著更強(qiáng)烈的要求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的不斷提高，這種抵御生產(chǎn)和生活風(fēng)險(xiǎn)的保障需求將會(huì)越來(lái)越大，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面也同樣如此。這就要求政府無(wú)論是從社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，還是從解決“三農(nóng)”問題緊迫性考慮，都應(yīng)盡快承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)責(zé)任。
3.農(nóng)村社會(huì)保障的目標(biāo)決定政府應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村社會(huì)保障的主體。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)發(fā)展的根本宗旨在于：人人共享、普遍受益，即社會(huì)發(fā)展的成果對(duì)社會(huì)的絕大多數(shù)成員而言應(yīng)當(dāng)具有共享意義。農(nóng)村社會(huì)保障的目標(biāo)是滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障需要，兼顧效率與公平，公平優(yōu)先，這與政府的發(fā)展目標(biāo)是一致的。在這個(gè)意義上，也必須由政府來(lái)承擔(dān)主體責(zé)任，借助再分配手段來(lái)緩解收入分配不公的矛盾，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。其他利益主體的逐利性決定了它們不可能成為農(nóng)村社會(huì)保障的主體。
二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺失
長(zhǎng)期以來(lái)，政府在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中角色定位不準(zhǔn)確，職能模糊，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.主體缺位，既缺乏有效的主導(dǎo)和組織作用，也回避了政府公共資金投入責(zé)任。政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障支出的投入比例偏低，城鄉(xiāng)投入不均衡。農(nóng)村人口人均保障額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民尤其是城鎮(zhèn)職工。由于資金短缺，農(nóng)村社會(huì)保障不論是“五保戶”、最低生活保障還是扶貧，救災(zāi)救濟(jì)都存在著覆蓋面范圍過窄、保障水平過低的問題。
2.在理念上對(duì)社會(huì)權(quán)利公正的宣傳引導(dǎo)滯后，弱化了農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給功能，把本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品推向市場(chǎng)，推向社會(huì)，造成農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。
3.監(jiān)管機(jī)制缺乏，透明度差，擠占、挪用、貪污農(nóng)村社會(huì)保障基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
4.政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障缺乏足夠的重視。長(zhǎng)期以來(lái)，認(rèn)為土地保障和家庭保障足以應(yīng)對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的保障無(wú)需承擔(dān)更多的責(zé)任。改革開放以來(lái)，社會(huì)保障改革主要是以城鎮(zhèn)社會(huì)保障改革為主，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)長(zhǎng)期處于被忽視的地位，大部分農(nóng)村人口基本上沒有和城鎮(zhèn)人口共同享受社會(huì)保障的權(quán)利。
三、目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的主要問題
1.農(nóng)村社會(huì)保障水平低，覆蓋面狹窄，城鄉(xiāng)保障差距巨大。農(nóng)村社會(huì)保障無(wú)論是范圍還是標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)于城市而言是很低的。調(diào)查顯示，占人口總數(shù)20%的城鎮(zhèn)居民享受85%的社會(huì)保障，而占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受15%的社會(huì)保障。在縣城以下集體單位的1000多萬(wàn)職工和2000多萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者基本上得不到應(yīng)有的社會(huì)保障權(quán)利。如農(nóng)村沒有退休制度，大多數(shù)農(nóng)村老年人在年滿60歲以后仍要從事繁重的勞動(dòng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市社會(huì)保障得到了前所未有的發(fā)展和提高。城鎮(zhèn)居民比過去得到了更可靠、更安全、更平等的社會(huì)保障，而農(nóng)村社會(huì)保障制度則亟待健全。
2.農(nóng)村社會(huì)保障資金短缺，立法滯后。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障資金的缺口很大，農(nóng)村社會(huì)保障資金尤為嚴(yán)重。資金已經(jīng)成為制約農(nóng)村保障事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。大多數(shù)集體無(wú)力或不愿給予補(bǔ)助，國(guó)家的政策扶持又難以落實(shí)，這樣絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，只能靠個(gè)人繳納保障費(fèi)。農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民本身的個(gè)人繳費(fèi)能力有限，有不少農(nóng)民干脆放棄投保。另外，農(nóng)村社會(huì)保障資金的管理比較混亂，沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，社會(huì)保障基金調(diào)劑范圍受限，難以形成穩(wěn)定的社保基金積累機(jī)制，無(wú)法為農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，大大削弱了社會(huì)保障的保障功能。此外，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障在法律法規(guī)的制定上嚴(yán)重滯后，幾乎沒有一部同農(nóng)村社會(huì)保障有關(guān)的全國(guó)性法規(guī)。由于法治建設(shè)滯后，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)缺乏有力的法律支持，陷入無(wú)法可依的尷尬境地。
3.農(nóng)村社會(huì)保障缺乏制度化。50多年來(lái)，農(nóng)村社會(huì)保障中除“五保”制度和優(yōu)撫保障一直比較穩(wěn)定外，其他社會(huì)保障形式往往缺乏穩(wěn)定性和制度化。政策針對(duì)農(nóng)村的救災(zāi)救濟(jì)撥款往往是不確定的、應(yīng)急性的，也是嚴(yán)重不足的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)民工涌向城市，但他們讓老人和孩子留守在土地上。而當(dāng)一些農(nóng)民準(zhǔn)備重新返鄉(xiāng)勞作時(shí)，又發(fā)現(xiàn)自己的土地被占。“銀潮”的來(lái)臨，使得農(nóng)村的養(yǎng)老問題非常嚴(yán)峻。
4.農(nóng)民社會(huì)保障意識(shí)淡薄。受傳統(tǒng)觀念的影響，當(dāng)前在農(nóng)村，以家庭為單位的社會(huì)保障仍然是農(nóng)村的主要形式，“養(yǎng)兒防老”的思想觀念依然存在。有些農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)相當(dāng)?shù)。麄儧]有想過，也不敢想自己還有權(quán)利從國(guó)家享受到社會(huì)保障的待遇。我們?cè)谶@次課題調(diào)研中，接觸到很多農(nóng)民，當(dāng)他們從政府領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)都不敢相信。可見，在農(nóng)村，社會(huì)保障方面的宣傳教育嚴(yán)重匱乏。
四、建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度中的政府責(zé)任
1.完善法律責(zé)任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)保障也應(yīng)該是法治化的保障。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作存在立法滯后、法律體系不健全、立法層次低、立法主體多元化、立法層次無(wú)序等多方面的問題。由于法律制度的欠缺，造成農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)象不明確、保障資金來(lái)源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等問題。政府在推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立中應(yīng)該遵循“立法先行”的原則。在我國(guó)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中，迫切需要在整個(gè)社會(huì)保障的基本框架、內(nèi)容體系以及具體操作上包括保障對(duì)象、交費(fèi)年齡、交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、基金增值、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等問題上設(shè)置穩(wěn)定的操作規(guī)范。當(dāng)前要著手制定的是《社會(huì)保障法》，包括建立和完善社會(huì)保障的指導(dǎo)方針、基本原則、總體目標(biāo)和要求、保障對(duì)象以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等等，通過法律的形式確定下來(lái)，從而為我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障法建立提供根本性、基礎(chǔ)性法律依據(jù)。
2.完善財(cái)政支持責(zé)任。發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障需要大量的資金，沒有財(cái)政資金的支持和保障，農(nóng)村社會(huì)保障就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。農(nóng)業(yè)是一個(gè)特殊的生產(chǎn)部門，受自然因素影響較大，處于弱勢(shì)地位，單靠農(nóng)民自身難以產(chǎn)生足夠的資金積累，政府應(yīng)當(dāng)加大資金投入力度。目前，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的情況下，由于大部分地區(qū)農(nóng)村集體和個(gè)人的繳費(fèi)能力比較有限，因此，加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持力度就顯得非常重要。其一，增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利等方面的財(cái)政支持。政府應(yīng)在農(nóng)村逐步建立最低生活保障制度，保障農(nóng)民的最低生活水平。繼續(xù)增加扶貧投入，完善管理機(jī)制，提高使用效益。其二，增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)方面的財(cái)政支持。以農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療為核心內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容。在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展初期，政府應(yīng)在資金上給予支持。為配合新型農(nóng)村合作醫(yī)療的建立，各級(jí)政府要不斷增加投入，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點(diǎn)的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。另外，還要確保資金到位，不能被中途挪用，更不能進(jìn)私人腰包，因此需要加強(qiáng)監(jiān)督。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障 政府責(zé)任 現(xiàn)狀
中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-3973(2011)005-179-02
1. 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制不統(tǒng)一
改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障制度經(jīng)過努力已逐步完善。目前，更可靠、更安全、更平等的養(yǎng)老保障體系基本形成。而廣大農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障問題雖有所關(guān)注但還沒有引起足夠的重視。城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間養(yǎng)老保障的水平差距直接影響了養(yǎng)老保障的普惠性和一致性。這是因?yàn)椋瑐鹘y(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)通過工農(nóng)生產(chǎn)“剪刀差”等形式將相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)，結(jié)果過多犧牲了農(nóng)民的利益，削弱了農(nóng)業(yè)資本積累、技術(shù)革新的實(shí)力，窒息了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱使得農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)缺乏足夠的財(cái)政支持，從而造成城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差距過大。
城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系是相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障水平相對(duì)較高，服務(wù)較為完善；而在農(nóng)村這方面的情況則恰恰相反，二者之間有較大的保障差異。在財(cái)力來(lái)源、保障內(nèi)容和范圍等方面二者均自成體系、互不影響。如果要從水平較低的農(nóng)村養(yǎng)老保障進(jìn)入水平較高城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，必須要跨越“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等一系列制度障礙。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和戶籍制度改革的深入，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系之間的差距將會(huì)慢慢縮小，最終達(dá)到發(fā)展水平協(xié)調(diào)一致。
我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保對(duì)象為20歲到60歲的農(nóng)村居民，60歲以上的居民是被排除在外的。可是我國(guó)農(nóng)村老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，截至2009年底，我國(guó)60歲以上的老年人口已經(jīng)達(dá)到1.67億，其中一億以上的老年人口在農(nóng)村。而且由于生活條件的進(jìn)步，人口平均預(yù)期壽命超過73歲，老年空巢家庭將進(jìn)一步增加，面臨老齡化、高齡化、空巢期的同時(shí)發(fā)生，這些老年人的生活保障問題亟待解決。
城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保障體系的形成與長(zhǎng)期存在是與我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的。可以說(shuō)，二元養(yǎng)老保障體系的形成是我國(guó)工業(yè)化起步階段的客觀要求。最初形成的養(yǎng)老保障制度沒有包含農(nóng)民，除農(nóng)民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個(gè)更為重要的原因在于這樣的設(shè)計(jì)是為了保證為推進(jìn)工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農(nóng)產(chǎn)品與資金來(lái)源。二元養(yǎng)老保障體系在特定的時(shí)期內(nèi)，使國(guó)家以極低的成本維持了農(nóng)民的最基本生活，輔之以其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，農(nóng)業(yè)積累被源源不斷地轉(zhuǎn)化成為推動(dòng)工業(yè)化的資金和原料，從而保證了我國(guó)的工業(yè)得以迅速發(fā)展。然而，和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一系列城鄉(xiāng)分割的政策安排卻導(dǎo)致二元社會(huì)格局的凝固化，使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程大大延長(zhǎng)，并由此導(dǎo)致了養(yǎng)老保障二元化的長(zhǎng)期存在。這與我國(guó)當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新形勢(shì)極不相符，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響也日益突出。
2. 現(xiàn)行法律法規(guī)不健全
以國(guó)家法律保證強(qiáng)制實(shí)施是社會(huì)保障制度的基本特征之一，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的順利實(shí)施也必然以國(guó)家立法為保證。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村社會(huì)保障方面缺乏法律保障，到目前為止我國(guó)還沒有一部單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老法。法律制度的缺失給農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)帶來(lái)一系列的問題，如保障對(duì)象不明確，保障資金來(lái)源不穩(wěn)定，保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，保障管理的隨意性和盲目性等。
法律是農(nóng)村養(yǎng)老保障實(shí)施的基礎(chǔ)和可靠保障，西方各國(guó)社會(huì)保障制度包括養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度的制定和實(shí)施都是以立法的形式表現(xiàn)出來(lái)的，無(wú)論是1601年英國(guó)制定的《濟(jì)貧法》，1889年頒布的《養(yǎng)老?殘疾?死亡保險(xiǎn)法》以及1935年美國(guó)制定實(shí)施的《社會(huì)保障法案》等，都使得這些國(guó)家社會(huì)保障工作走上法制化和強(qiáng)制化軌道。然而，由于各種復(fù)雜的原因，我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保障工作之所以進(jìn)展不力，法律責(zé)任很難得到真正的落實(shí)，其中一個(gè)重要的原因就是立法工作相對(duì)滯后。
首先，缺乏正式的家庭養(yǎng)老保障法。長(zhǎng)期以來(lái)，家庭養(yǎng)老被人們普遍認(rèn)為是一種道德約束行為，對(duì)于家庭養(yǎng)老的良好表現(xiàn)可以得到贊揚(yáng)但缺少法律的認(rèn)同，這樣就難以以法律的形式加以宣傳和普及。相反，對(duì)于家庭養(yǎng)老的反面行為也只能受到道德和輿論的譴責(zé)，而無(wú)法得到法律的制裁而減少這種不良行為的再次發(fā)生。
其次，缺乏專門的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法。立法工作對(duì)農(nóng)村整個(gè)社會(huì)保障體系的建立和完善都具有促進(jìn)作用，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作雖然進(jìn)行了十幾年的探索，但一直沒有得到法律的規(guī)范和保障。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法比較緩慢，中央立法機(jī)關(guān)尚未出臺(tái)一部綜合性的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法來(lái)規(guī)范和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)。《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》僅僅是提出了國(guó)家要逐步建立和完善農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》也只是政府機(jī)關(guān)的行政性法規(guī)，而不是由立法機(jī)關(guān)頒布的法律規(guī)定。盡管我國(guó)已出臺(tái)了幾部相關(guān)法律法規(guī)，如《老年人權(quán)益保障法》、《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工程條例》等，但由于其針對(duì)的調(diào)整對(duì)象和保障范圍的特定性，及較低的層次性，沒有較高的法律效力和強(qiáng)制力度，不能從根本上解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障問題。
3. 政府財(cái)力投入不足
近年來(lái)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的政府投入和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助總額近三千億，但占人口總數(shù)60％的農(nóng)村居民的養(yǎng)老金投入力度及其有限，只有城市的10％左右，人均保障額差距非常大。即使按現(xiàn)在較低的水平，每人每年660塊錢的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，如果覆蓋到全國(guó)，也要支付將近700億的資金，而且老年人口是不斷增長(zhǎng)的。
政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障投入不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，政府財(cái)力偏向，養(yǎng)老保障資金的投入分配不均，存在重城市而輕農(nóng)村的現(xiàn)象。第二，雖然政府財(cái)政資金的投入增加了，但其增長(zhǎng)速度滯后于當(dāng)前農(nóng)村居民生活水平普遍提高的狀況。近年來(lái)，國(guó)家雖然加大了對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入，可是相對(duì)于物價(jià)上漲的速度而言，每人每月55塊錢的基本養(yǎng)老金確實(shí)太低，其保障水平與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和各方面承受能力不相適應(yīng)。此外，未納入保障的農(nóng)村人口還很多，所以農(nóng)村的養(yǎng)老金水平總體上是必然要提高的。
國(guó)家在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障方面負(fù)擔(dān)沉重，但不能因此忽略農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障，城鄉(xiāng)差距和國(guó)家財(cái)力有限都影響了城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障制度建設(shè)。國(guó)家財(cái)力的快速增長(zhǎng)表明政府承受能力在增強(qiáng)，循序漸進(jìn)的推進(jìn)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)放在重要位置。只為農(nóng)村居民提供養(yǎng)老金是不夠的，政府對(duì)于農(nóng)村老年人生活服務(wù)的需求未加以足夠重視，沒有考慮到養(yǎng)老制度的可持續(xù)性和如何更好的滿足老年人保障的需求。只有通過政府投入的加大和農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)使農(nóng)民年老以后有可靠的經(jīng)濟(jì)保障，加上基本均等的老年服務(wù)，農(nóng)村
老年人的后顧之憂才能得以解決。
我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家政策扶持，明確了個(gè)人、集體和國(guó)家三者的責(zé)任，突出自我保障為主的原則。過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，個(gè)人交納是主要部分，但是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入并不寬裕，國(guó)家資金投入的減少勢(shì)必會(huì)造成資金來(lái)源的不足。政府作為推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的責(zé)任者，必須為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的形成和運(yùn)行提供資金。但是目前的現(xiàn)狀是，農(nóng)民因?yàn)榻徊黄鹳Y金而無(wú)法參加政府為他們提供的養(yǎng)老保障制度，成為社會(huì)中的弱勢(shì)群體。即使當(dāng)?shù)卣疄橹⒘艘恍┍Ｕ夏Ｊ剑灿捎跊]有持久的資金支持，大部分最終以農(nóng)民“退保”而終結(jié)，政府無(wú)力顧及規(guī)模如此巨大的農(nóng)民群體。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作無(wú)法可依、無(wú)章可循，使得在資金投入、使用和管理上都存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。資金缺乏的主要原因之一就是政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不到位。首先，每年中央政府由于受到財(cái)力所限和城鄉(xiāng)二元體制局限的影響，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度難以保證均等性，因此往往忽略農(nóng)民社會(huì)保障的建設(shè)。其次，我國(guó)的財(cái)政體制僅僅明確了中央政府和省級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度，省和省以下的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立。而縣以及縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建立農(nóng)民養(yǎng)老保障的直接責(zé)任者，其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度普遍不足。
4. 政府管理監(jiān)督不規(guī)范，組織引導(dǎo)不到位
4.1 管理監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范
農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的管理體制是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度，因而對(duì)管理水平的要求很高。但在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障實(shí)踐中的現(xiàn)狀卻不容樂觀。各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)養(yǎng)老保障部門既是管理機(jī)構(gòu)也是其監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既要負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳、管理和發(fā)放，又要對(duì)自身管理行為進(jìn)行監(jiān)督。在這種監(jiān)管不分的情況下，不僅會(huì)使部門成本較高，效率低下，而且也不利于監(jiān)督，從而管理和監(jiān)督都難以達(dá)到理想的效果。地方的民政直接受制于當(dāng)?shù)氐恼虼藭?huì)出現(xiàn)當(dāng)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)或有建設(shè)項(xiàng)目缺少資金時(shí)，會(huì)要求動(dòng)用農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金，后期又不能及時(shí)補(bǔ)充到位。在這樣征收狀況和管理?xiàng)l件下根本無(wú)法保證基金的安全性。
監(jiān)督管理是保障農(nóng)村養(yǎng)老保障工作得以順利進(jìn)行和達(dá)到預(yù)期效果的重要手段，只有嚴(yán)格的監(jiān)督管理，各個(gè)環(huán)節(jié)才能效銜接，在錯(cuò)誤剛開始階段就及時(shí)得到糾正，從而保證下面環(huán)節(jié)的正常運(yùn)行，使有限的資源得到最大的收益。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障工作立法滯后，沒有形成一套完整的法律體系，使得農(nóng)村養(yǎng)老工作無(wú)法得到法律的保障，所以在開展工作時(shí)只能依靠行政手段進(jìn)行管理，在制定和執(zhí)行政策中普遍存在隨意性。檢查監(jiān)督力度不足、管理機(jī)制不夠完善，使得農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的管理缺乏明確的制度約束，國(guó)家投入資金的有限導(dǎo)致資金短缺，阻礙了基金的增值保值。此外，在基金的投放中還存在著經(jīng)費(fèi)被挪用和非法占用等現(xiàn)象，基金安全得不到很好的保障。這些都在一定程度上影響了農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的貫徹執(zhí)行。
4.2 政府組織引導(dǎo)不到位
我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度借鑒了國(guó)外社會(huì)保障制度較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，其發(fā)展日趨完善。政府在財(cái)政撥款后只是給予監(jiān)督和指導(dǎo)，進(jìn)行宏觀控制，而諸多運(yùn)營(yíng)管理上的細(xì)節(jié)工作，都是由民間組織和社會(huì)團(tuán)體完成的。但農(nóng)村相關(guān)制度的發(fā)展因其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等限制，沒有能力建立相關(guān)組織來(lái)表達(dá)自己的利益。同時(shí)，政府也沒有在相關(guān)方面進(jìn)行引導(dǎo)，使之建立相關(guān)團(tuán)體來(lái)幫助農(nóng)村居民在缺乏養(yǎng)老保障的情況下維護(hù)自身的權(quán)利。農(nóng)村居民自身限制和政府責(zé)任上的缺失可以說(shuō)是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)受阻的又一重要原因，如果政府能幫助建立專門的以組織來(lái)代表農(nóng)村居民的利益，去疏通政府和農(nóng)民間問題溝通、協(xié)商的渠道，切實(shí)做到農(nóng)村居民養(yǎng)老利益和要求有保障，那么農(nóng)村養(yǎng)老保障問題一定會(huì)有較大的進(jìn)步和完善。
參考文獻(xiàn)：
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Abstract:members of society, social assistance is the right to life of the last line of defense. This article discusses the career development of rural social relief emerged in the process and put forward proposals build rural relief system.
關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會(huì)救濟(jì) 貧困 建議
key word:rural community relief ImpoverishedSuggestion
在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū),貧困人口數(shù)量龐大。按2008年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測(cè)算,農(nóng)村貧困人口為4007萬(wàn)人。這是一個(gè)較低的標(biāo)準(zhǔn),僅能勉強(qiáng)維持人的基本生存,如果按照聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)農(nóng)村貧困人口的數(shù)量將超過1億。這樣龐大的數(shù)量,不僅這些農(nóng)民生活艱難,也嚴(yán)重制約著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。社會(huì)救濟(jì)作為社會(huì)成員生存權(quán)利的最后一道防線,是緩解貧困的有效手段,社會(huì)各界應(yīng)予以廣泛的關(guān)注。
一、農(nóng)村救濟(jì)存在的問題
改革開放以來(lái),我國(guó)社會(huì)救濟(jì)事業(yè)有了較大發(fā)展,但大部分農(nóng)村地區(qū)社會(huì)救濟(jì)制度化進(jìn)程卻較為緩慢。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度主要包括農(nóng)村最低生活保障制度和“五保戶”供養(yǎng)制度,本文主要討論農(nóng)村最低生活保障制度。
1.1 農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)低,國(guó)家財(cái)力投入不足
2008年底之前,我國(guó)確定的貧困線為人均年收入785元,雖然2009年將貧困線提高至1196元,但與世界銀行推薦的人均每天1.25美元的貧困線相比依然偏低,這和我國(guó)財(cái)力投入不足有關(guān)。國(guó)家財(cái)力投入不足是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度面臨的最大障礙。2008年,全國(guó)各級(jí)財(cái)政共發(fā)放農(nóng)村低保資金228.7億元,人均50.4元/月,也就是每天不到2元的標(biāo)準(zhǔn)。在醫(yī)療、養(yǎng)老等制度還沒有全面覆蓋的我國(guó)農(nóng)村,顯得杯水車薪。
1.2 農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)在執(zhí)行過程中存在的問題
1.2.1 保障對(duì)象的界定難
農(nóng)村的收入往往臨時(shí)的、隱形的,難以準(zhǔn)確計(jì)算。在家種地的,或搞些副業(yè)(養(yǎng)雞、豬等),或臨時(shí)打點(diǎn)短工,這都很難計(jì)算準(zhǔn)確,也不容易去核實(shí)。還有因暫時(shí)性困難,收入集聚下降的村民,也不好界定。
1.2.2 工作開展不規(guī)范
由于對(duì)貧困對(duì)象評(píng)估的不清晰,導(dǎo)致救濟(jì)款物的發(fā)放主觀隨意性大,一些地方在社會(huì)救助中出現(xiàn)“該停發(fā)的沒有停發(fā)”、“不該救助的獲得救助”的現(xiàn)象。
1.3 社會(huì)救濟(jì)中存在著城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡的狀況
我國(guó)是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái),由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響,城市最低生活保障制度已基本建立,而在一些落后農(nóng)村,最低生活保障還沒有全面覆蓋,城鄉(xiāng)保障水平也存在著嚴(yán)重的失衡。2008年,城市低保月人均保障水平143.7元,而農(nóng)村人均補(bǔ)差50.4元。
二、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)體系的建議
2.1 政府、社會(huì)各界應(yīng)樹立以人為本思想,重視農(nóng)村低保制度的建立與展開
農(nóng)村低保工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工程,需要黨和政府的高度重視,也需要社會(huì)各界的認(rèn)同和參與。樹立以人為本思想,保障每個(gè)公民的生存權(quán)利。貧困是困擾我國(guó)廣大農(nóng)村的一項(xiàng)重大問題,而低保是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)體系的主體和最后一道安全防線,是緩解貧困的有效手段。因此,對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度,黨和政府要充分重視,社會(huì)各界也要積極參與,創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的氛圍。
2.2 制度設(shè)計(jì)方面,對(duì)農(nóng)村低保制度的細(xì)節(jié)作科學(xué)、規(guī)范的設(shè)計(jì)和規(guī)定
2.2.1 合理籌措資金
資金問題是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心問題。農(nóng)村低保資金應(yīng)該來(lái)自于財(cái)政,通過各級(jí)政府來(lái)籌措。
農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主,主要是由地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)及集體經(jīng)濟(jì)共同負(fù)擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū),貧困人口多,但地方政府和集體的財(cái)力較弱。為了農(nóng)村低保的全面落實(shí),中央財(cái)政可開征社會(huì)保障稅,適量發(fā)行社會(huì)保障彩票,建立最低生活保障專項(xiàng)基金,并加大轉(zhuǎn)移支付力度,完善農(nóng)村最低生活保障經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。資金的籌集,還可以參照城市低保資金的籌集方法,根據(jù)各級(jí)財(cái)政職能要求和財(cái)力,由中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政按比例承擔(dān)。
2.2.2 界定保障對(duì)象
農(nóng)村最低生活保障制度是為了保障農(nóng)村貧困人口最低標(biāo)準(zhǔn)的生活。據(jù)調(diào)查,需要保障的貧困人口一般占農(nóng)村總?cè)丝诘?%~6%。在具體確定這部分人時(shí),要全面調(diào)查了解掌握貧困家庭成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況,對(duì)于不易判斷的,可由村民代表民主評(píng)審決定。
2.3 建立配套制度
社會(huì)救濟(jì)是社會(huì)保障的一個(gè)方面,與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等共同構(gòu)成社會(huì)保障。通過建立完善的社會(huì)保障制度,尤其是農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn),將有助于社會(huì)救濟(jì)體系的建設(shè)。加大對(duì)農(nóng)村教育和科技的投入也很重要,它將有助于農(nóng)民思想解放,促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,確實(shí)有效地保證社會(huì)救濟(jì)體系的完善。
2.4與農(nóng)民增收、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)
建立社會(huì)救濟(jì)體系,終究要以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做基礎(chǔ)。發(fā)展是硬道理,通過調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),增加農(nóng)民收入,將有助于農(nóng)村低保制度的實(shí)施。通過就地解決就業(yè)和勞務(wù)輸出,讓貧困人口的收入增加、觀念轉(zhuǎn)變,農(nóng)村低保制度的貫徹與落實(shí)也就得到了保障。
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：農(nóng)村社會(huì)保障制度
中圖分類號(hào)：F32
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系體現(xiàn)著科學(xué)發(fā)展觀精神，對(duì)于我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧都具有全局性的意義。現(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系已經(jīng)形成，但農(nóng)村社會(huì)保障體系仍然處于起步階段，保障體系不完整，保障水平低。因此，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，首要的任務(wù)是建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。
一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是相對(duì)于城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)”而言的，它要求改變和擯棄過去那種重城市、輕農(nóng)村，“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展納入整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展全局之中，通盤籌劃、綜合考慮，通過體制改革和政策調(diào)整削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的差距，在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、確定國(guó)民收入分配格局、研究重大經(jīng)濟(jì)政策的時(shí)候，把解決“三農(nóng)”問題放在優(yōu)先位置，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展為最終目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，統(tǒng)籌解決城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，優(yōu)化資源配置。建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要把挖掘農(nóng)業(yè)自身潛力與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，把擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)與引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力有序流動(dòng)結(jié)合起來(lái)，把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的發(fā)展格局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，讓全體社會(huì)成員有尊嚴(yán)地生活。
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)問題已經(jīng)引起各級(jí)政府的高度重視，但在長(zhǎng)劃實(shí)行城市偏向的政策影響下，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)還存在許多不令人滿意的地方。
二、農(nóng)村社會(huì)保障制度面臨的主要問題
1、農(nóng)村社會(huì)保障供求矛盾突出。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年2月28日的“2007年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”，2007年末我國(guó)農(nóng)村居民為72，750萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.1％。農(nóng)村人口在群體構(gòu)成、醫(yī)療、教育、就業(yè)、老齡化等方面都形成了對(duì)社會(huì)保障的巨大需求。但與此形成鮮明反差的是，農(nóng)村社會(huì)保障的保障項(xiàng)目發(fā)展水平參差不齊。農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系中相對(duì)規(guī)范的一項(xiàng)，但農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)救助等制度由于建立不久，需要完善和改進(jìn)的地方比較多；新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于試點(diǎn)起步階段，僅在全國(guó)很小的范圍試行；失地農(nóng)民社會(huì)保障和農(nóng)民工社會(huì)保障等制度建設(shè)雖然正在逐步推進(jìn)，但都有待于進(jìn)一步的探索。目前，大多數(shù)農(nóng)村家庭還主要是依靠個(gè)人、家庭來(lái)承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)，較少感受到國(guó)家社會(huì)保障制度的安全可靠性，以至于社會(huì)保障制度在一定程度上成了城鎮(zhèn)居民的專利。
2、對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體保護(hù)不足。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和制度自身發(fā)展基礎(chǔ)的限制，目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度只保護(hù)了一部分勞動(dòng)年齡人口，社會(huì)保障的實(shí)際覆蓋范圍遠(yuǎn)沒有達(dá)到法律規(guī)定的覆蓋范圍。由于基礎(chǔ)薄弱和發(fā)展滯后，造成現(xiàn)行社會(huì)保障制度對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體保護(hù)不足。轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中的農(nóng)村就業(yè)人員大多數(shù)無(wú)法享受到社會(huì)保障，而他們多為低收入者，處于低端勞動(dòng)力市場(chǎng)，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定，迫切需要基本社會(huì)保障。另外，大量農(nóng)轉(zhuǎn)非人員因?yàn)榫蜆I(yè)不穩(wěn)定，也大多沒有穩(wěn)定的社會(huì)保障關(guān)系。大量失地農(nóng)民失去原有的土地保障，而現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍不健全。
3、農(nóng)村社會(huì)保障尚未形成成熟、規(guī)范的運(yùn)行模式。由于歷史原因，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的建設(shè)非常重視，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列較為成熟的模式，有效地規(guī)范了社會(huì)保障中各方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，促使社會(huì)保障制度走向良性的、可持續(xù)的發(fā)展道路。而農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)由于長(zhǎng)期受到忽略，目前還正處于探索階段，其模式及其管理體制還不成熟。農(nóng)村社會(huì)保障很多是通過各種行政性文件的，這些文件缺乏法律權(quán)威與制度剛性，具有很大的隨意性，缺乏制度化。
4、農(nóng)村社會(huì)保障管理服務(wù)能力不足，近年來(lái)，各級(jí)勞動(dòng)保障部門不斷推進(jìn)管理方式和手段的改革和創(chuàng)新，不斷加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的重視程度和投入力度。但是，在工作運(yùn)行過程中，部門之間職能分割的問題仍然十分突出。目前農(nóng)村社會(huì)保障工作分別由勞動(dòng)保障、民政、衛(wèi)生、計(jì)生等多個(gè)部門管理，制度不統(tǒng)一、相互不銜接，致使農(nóng)村社會(huì)保障處于條塊分割、多頭管理、各自為政的狀態(tài)，這勢(shì)必降低社會(huì)保障互助合作的功效。社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是決策與管理科學(xué)化的基本條件。但是由于投入資金不足，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)嚴(yán)重滯后，各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可信度差，不可避免給社會(huì)保障管理和決策造成失誤。社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重制約了社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。
三、建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的思路
1、以科學(xué)發(fā)展觀作為建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的指導(dǎo)思想，農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展在很大程度上取決于政府的發(fā)展觀、發(fā)展戰(zhàn)略和政治意愿，因此在“科學(xué)發(fā)展觀”指導(dǎo)下，以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體制是必然趨勢(shì)。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平和各方面情況不同，城鄉(xiāng)居民在現(xiàn)階段享有的保障項(xiàng)目和保障水平會(huì)有所區(qū)別，不可能是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的關(guān)鍵是農(nóng)村居民社會(huì)保障問題。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的保障體系。要特別注意解決被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問題，做到即征即保，確保他們的生活水平不因征地而降低。探索進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)制度，確立穩(wěn)定的勞動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系，并盡快在全國(guó)范圍內(nèi)推行社會(huì)保障關(guān)系接轉(zhuǎn)制度。
2、科學(xué)制定農(nóng)村社會(huì)保障體系規(guī)劃。首先，要明確制定規(guī)劃的指導(dǎo)思想，要從戰(zhàn)略的高度考慮問題，有效地把農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)和我國(guó)關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的一系列重大方針和決策有機(jī)結(jié)合起來(lái)，用積極的社會(huì)保障促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展和現(xiàn)代化。要通過建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平：要使建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系成為增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村民生，擴(kuò)大內(nèi)需長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、規(guī)范的制度安排；要使建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系成為鞏固計(jì)劃生育成果，迎接人口老齡化挑戰(zhàn)的重要途徑。其次，要建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目。一個(gè)健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度(新型農(nóng)村合作醫(yī)療)、農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、被征用土地的農(nóng)村居民社會(huì)保障制度、社會(huì)優(yōu)撫制度、社會(huì)福利制度、醫(yī)療救助制度等內(nèi)容。要讓社會(huì)保障覆蓋到全體農(nóng)村居民，要讓每一類農(nóng)村居民都能擁有相應(yīng)的有效的社會(huì)保障。
論文摘要：最低生活保障制度是指法律賦予每個(gè)公民在不能維持生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的制度。我國(guó)最低生活保障制度不斷完善，但在實(shí)施過程中面臨各種難題，探究各種難題及解決辦法對(duì)于健全這一關(guān)系國(guó)計(jì)民生的系統(tǒng)工程，保障其實(shí)施的有效性具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
一、最低生活保障制度概述
最低生活保障、失業(yè)保障和養(yǎng)老保障三項(xiàng)制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的基本組成部分。最低生活保障制度與其他兩項(xiàng)制度相比，在對(duì)象上更具有特殊性，它關(guān)系到貧困線以下人口的生存問題，是三條社會(huì)保障中的”底線”和”生命線”，是社會(huì)最后一道安全網(wǎng)。
我國(guó)自改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，同時(shí)也加劇了貧富兩極分化，建立健全最低生活保障制度，加大對(duì)”弱勢(shì)群體”進(jìn)行扶持的力度，對(duì)于化解社會(huì)矛盾，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，鞏固和發(fā)展改革開放成果具有重要意義。
我國(guó)自l993年上海率先出臺(tái)社會(huì)最低生活保障制度以來(lái)，最低生活保障制度得到了不斷的推廣和發(fā)展。1994年，第十次全國(guó)民政工作會(huì)議提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，歷次全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議都把實(shí)施這項(xiàng)制度列入民政工作的重點(diǎn)。1997年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》。與此相配套，國(guó)務(wù)院l999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》和2ooO年民政部下發(fā)關(guān)于深入貫徹《城市居民最低生活保障條例》的意見，進(jìn)一步規(guī)范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央農(nóng)村工作會(huì)議在部署2oo7年新農(nóng)村建設(shè)工作時(shí)，明確提出要”積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，鼓勵(lì)已經(jīng)建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度。”黨的十七大提出要”以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。”進(jìn)一步明確了最低生活保障制度在社會(huì)保障工作中的重要地位。
二、城市最低生活保障制度中的難題和解決辦法
城市居民最低生活保障制度是政府依法對(duì)城市貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度，是目前世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的保障城市居民基本生存權(quán)利的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。這項(xiàng)制度是對(duì)城市居民的一項(xiàng)”普惠性”的社會(huì)保障制度，同時(shí)又是一項(xiàng)最基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度。
(一)城市居民最低生活保障制度在實(shí)施過程中存在的問題
城市居民最低生活保障制度作為一種制度設(shè)計(jì)，會(huì)隨著其他社會(huì)政策的變更以及政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而出現(xiàn)一些與制度設(shè)計(jì)初衷不符的問題，事實(shí)上，這樣的問題也確實(shí)在實(shí)踐中體現(xiàn)了出來(lái)，主要表現(xiàn)為：
1．缺乏科學(xué)合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是低保制度的核心內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)的制定需要與社會(huì)平均水平相適應(yīng)、與其他社會(huì)保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)相配合，同時(shí)需要與我國(guó)采取的”消除絕對(duì)貧困為主、消除相對(duì)貧困為輔”的方針相適宜。但是，由于當(dāng)前各地確定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和方法，以及各地財(cái)政狀況各不相同，致使標(biāo)準(zhǔn)制定中存在不少問題，不能完全按照上述方針執(zhí)行。
2．缺乏切實(shí)可信的收入核算方法。低保制度的收入來(lái)源主要是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不要求享受對(duì)象履行繳費(fèi)義務(wù)，但它要求對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，只有認(rèn)定申請(qǐng)者確實(shí)己經(jīng)陷入貧困的窘境，才能對(duì)其進(jìn)行物質(zhì)上的救援。收入核算作為一項(xiàng)極為重要的行政程序，是制度得以運(yùn)作的前提。然而，現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中存在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的調(diào)查能力不強(qiáng)、核實(shí)手段缺乏，以及講人情、放寬標(biāo)準(zhǔn)等問題，其中最突出的問題是核實(shí)方法和收入核算不合理，導(dǎo)致核實(shí)不實(shí)、應(yīng)保未保、騙保的事例不斷，家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的可信度和有效性受到質(zhì)疑。
3．覆蓋范圍比較狹窄。目前保障對(duì)象僅限于有城鎮(zhèn)戶口的貧困群體，那些在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)、固定居所和相對(duì)穩(wěn)定收入但無(wú)城鎮(zhèn)戶口的進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商人員還沒有被納入到這一體系當(dāng)中。當(dāng)這一部分人群的生活出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難、低于城市最低生活保障線時(shí)，無(wú)法獲得相應(yīng)的救濟(jì)。可以說(shuō)，這一部分人是”被社會(huì)漏掉的”的弱勢(shì)群體。
4．低保制度與相關(guān)社會(huì)政策銜接尚不緊密。具體表現(xiàn)為”三條線”銜接不緊湊。所謂”三條線”是指最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)(主要指養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn))和最低工資標(biāo)準(zhǔn)(包括下崗職工基本生活費(fèi))這三道我國(guó)城市保障制度的防線。在實(shí)際的操作運(yùn)行中，由于三條線分別由不同政府職能部和眾多的企業(yè)承擔(dān)，一些企業(yè)又存在拖欠工資或下崗職工基本生活費(fèi)的問題，造成部分困難職工家庭的生活得不到保障，使低保制度難以順利實(shí)施。
(二)城市居民最低生活保障制度實(shí)施難題的對(duì)策
1．?dāng)U大保障范圍，并注重與配套措施的銜接，構(gòu)建綜合性低保救助制度。城市貧困是一種相對(duì)貧困，因此要擴(kuò)大保障范圍，制定科學(xué)合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，將符合條件的人群納入保障范圍，保證低收入群體維持生存的最低生活需求。同時(shí)還需要將目光轉(zhuǎn)向城市居民生活中支出份額越來(lái)越大的醫(yī)療、教育和培訓(xùn)、住房等方面，應(yīng)不同困難群體的不同需要，制定一系列相應(yīng)的配套制度，以有效地縮減貧富差距。如針對(duì)城市困難群體看病難、子女上學(xué)難、住房難、就業(yè)難、打官司難、冬季取暖難等突出問題，相應(yīng)制定醫(yī)療救助、減免學(xué)費(fèi)、廉租住房、免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)、法律援助、取暖費(fèi)減免等多項(xiàng)配套政策。
2．加強(qiáng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、福利單位的管理，促進(jìn)再就業(yè)。建立合理數(shù)量的服務(wù)機(jī)構(gòu)，配置合適人員，并提高辦事效率，切實(shí)為下崗、失業(yè)人員提供充足可靠的就業(yè)服務(wù)。積極為學(xué)習(xí)者通過職業(yè)技能的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提高從業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力，并獲得公平的就業(yè)機(jī)會(huì)提供援助和支持，也就是通過能力建設(shè)促進(jìn)就業(yè)率的提高，從而減少政府資金壓力，進(jìn)而形成良性的發(fā)展模式。
3．做好三條保障線銜接工作，建立綜合性救助體系。1999年4月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部和財(cái)政部聯(lián)合《關(guān)于做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領(lǐng)取基本生活保障費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)金的人員能夠從再就業(yè)服務(wù)中心和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應(yīng)該充分發(fā)揮它安全網(wǎng)的”兜底”作用。通過促進(jìn)三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩(wěn)定和繁榮。
三、農(nóng)村最低生活保障制度中的難題和解決辦法
(一)農(nóng)村最低生活保障制度在實(shí)施過程中存在的問題
1．保障對(duì)象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)界定難。一方面，農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)象的家庭收入難以準(zhǔn)確界定。由于農(nóng)民外出務(wù)工的情況較多，無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)就業(yè)情況，客觀上存在隱性就業(yè)收人；當(dāng)前法律法規(guī)授予的收人調(diào)查權(quán)限較含糊，民政部門面對(duì)數(shù)量龐大的個(gè)人申報(bào)行為，調(diào)查核實(shí)工作難度大。另一方面，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、物價(jià)上漲、銀行存貸利率變化等諸多因素的影響，農(nóng)民最低收人水平不斷變化，這種變化給補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的確定增加了難度。
2．資金投入不足。中央和省對(duì)農(nóng)村低的資金支持有限，主要靠市縣財(cái)政安排財(cái)力解決。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的市縣確可解決資金投入問題，但在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較滯后的中西部地區(qū)，全面解決資金問題的能力不足，這直接制約著農(nóng)村最低生活保障制度的建立和完善。
3．制度建設(shè)滯后。目前農(nóng)村居民最低生活保障制度由于立法的滯后，造成了工作上和管理上的許多不規(guī)范現(xiàn)象，已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理是亟需解決的問題。
(二)農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施難題的對(duì)策
1．加強(qiáng)調(diào)查研究，準(zhǔn)確界定保障對(duì)象農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項(xiàng)針對(duì)貧困現(xiàn)象而設(shè)計(jì)的社會(huì)保障制度，應(yīng)達(dá)到既保障農(nóng)村貧困家庭的基本生活，又不養(yǎng)懶漢的效果。這就要求進(jìn)行艱苦細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)行全面的排查和摸底，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確界定保障對(duì)象。
2．科學(xué)確定保障標(biāo)準(zhǔn)。最低生活標(biāo)準(zhǔn)是指在社會(huì)發(fā)展的某一時(shí)期，由政府制定的、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個(gè)人生存的最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，從總體上講，我國(guó)的生產(chǎn)力水平比較低，同時(shí)，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，生活水平差異較大，這種狀況使得難以制定適合全國(guó)的最低保障標(biāo)準(zhǔn)。因此，在確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)線時(shí)，一定要考慮我國(guó)的國(guó)情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區(qū)農(nóng)村居民的最基本生活需求、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、消費(fèi)水平和財(cái)政承受能力出發(fā)，確定和調(diào)整最低生活保障線。
3．積極建立資金籌措機(jī)制。完全由地方財(cái)政來(lái)負(fù)責(zé)資金籌集，貧困地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障制度就很難真正落到實(shí)處。因此，在制度建設(shè)中，中央財(cái)政應(yīng)發(fā)揮更大的作用，另外可以考慮在縣級(jí)以上政府建立調(diào)劑資金，向經(jīng)濟(jì)落后、集體財(cái)力不足、救濟(jì)對(duì)象眾多的地方傾斜。同時(shí)可以采取征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，以及建立最低生活保障基金會(huì)的方法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。
4．嚴(yán)格規(guī)范操作程序。需要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在有條件的地方建立微機(jī)管理并聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的工作管理體系，保證資金使用合理并發(fā)放及時(shí)，使管理工作再上一個(gè)新的臺(tái)階。
論文摘要：通過文獻(xiàn)資料分析等方法探討中國(guó)醫(yī)療保障體系現(xiàn)狀，剖析中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革和醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展中存在的一些深層次問題，提出了完善我國(guó)醫(yī)療保障體系的有效途徑及政策建議。認(rèn)為，要使我國(guó)醫(yī)療保障體系現(xiàn)狀得到改善，需要政府部門投入資金，加大管理力度，特別是不斷擴(kuò)大中國(guó)城鄉(xiāng)覆蓋面，仍是推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)體系不斷完善的當(dāng)務(wù)之急。
一、當(dāng)前我國(guó)新型醫(yī)療保障體系建設(shè)中的主要問題
俗話說(shuō)：“小康不小康，首先看健康”。在我國(guó)開始全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，醫(yī)療保障成為公眾普遍關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題。經(jīng)過多年的改革和建設(shè)，我國(guó)初步建立起了新型的醫(yī)療保障制度體系構(gòu)架，其主要標(biāo)志就是確立了新型的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，同時(shí)農(nóng)村地區(qū)也逐漸建立起了新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。盡管我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革和建設(shè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但總體上看還不盡人意。目前我國(guó)醫(yī)療保障制度存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
(一)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍狹窄
截止2003年6月底，全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)已經(jīng)突破1億人，但從總量上看，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面只相當(dāng)于2001年城鎮(zhèn)就業(yè)人口的42％，在三大社會(huì)保險(xiǎn)中是參保率最低的一種。從結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)主要覆蓋的是國(guó)有企業(yè)、一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，大量其他類型企業(yè)的職工，靈活性就業(yè)人員，城市弱勢(shì)群體等，如低收入或下崗、失業(yè)職工，殘疾人和孤寡老人，進(jìn)城的農(nóng)民工，以及較早退休的“體制內(nèi)”人員等，絕大多數(shù)的社會(huì)成員還沒有享受到制度上的醫(yī)療保障，有違社會(huì)公平原則。
(二)多層次的醫(yī)療保障體系尚未真正形成
盡管目前我國(guó)醫(yī)療保障體系的框架已經(jīng)基本形成，但合作還有明顯欠缺：一是農(nóng)村人口的醫(yī)療保障問題還沒有得到根本解決；二是現(xiàn)有體系中各個(gè)層次的運(yùn)行還沒有納入正軌，成效并不顯著。職工補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療救助、農(nóng)村合作醫(yī)療制度和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)等還沒有得到有效的落實(shí)。
(三)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革不配套
醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革是關(guān)系到基本醫(yī)療保障制度能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。醫(yī)療衛(wèi)生體制包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償機(jī)制問題和藥品生產(chǎn)、流通體制問題。就一般的意義講，醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制就是指醫(yī)院獲得收入的方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府對(duì)國(guó)有醫(yī)院的補(bǔ)償政策也有所變化，補(bǔ)償?shù)囊?guī)模逐漸降低，醫(yī)院以經(jīng)營(yíng)收入為主，追求經(jīng)濟(jì)效益成為醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)動(dòng)機(jī)。為了醫(yī)院的生存和發(fā)展，政府允許醫(yī)院從他們銷售藥品中獲得15％～30％的價(jià)差作為補(bǔ)償。在中國(guó)，90％的藥品是由醫(yī)院零售的。在追求利潤(rùn)的誘導(dǎo)下，醫(yī)院常常給患者開大處方，特別是多開國(guó)外進(jìn)口或由外資企業(yè)生產(chǎn)的價(jià)格高昂的藥品。
此外，我國(guó)藥品的生產(chǎn)和流通領(lǐng)域也存在著嚴(yán)重問題，普遍存在的現(xiàn)象致使藥品虛高定價(jià)，嚴(yán)重影響了消費(fèi)者的利益。醫(yī)院“以藥養(yǎng)醫(yī)”的補(bǔ)償機(jī)制，藥品生產(chǎn)和流通體制的弊端，對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度順利運(yùn)轉(zhuǎn)形成了嚴(yán)重的沖擊。
醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革與醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革不配套的另一個(gè)嚴(yán)重后果是，醫(yī)院、醫(yī)保機(jī)構(gòu)和患者三方之間的關(guān)系沒有理順，關(guān)系緊張。為了控制醫(yī)療費(fèi)用的增長(zhǎng)，政府部門下發(fā)了一系列旨在規(guī)范醫(yī)院行為的文件，對(duì)醫(yī)院的選擇、用藥、診療項(xiàng)目、費(fèi)用結(jié)算方式以及定點(diǎn)藥店的選擇都做了明確規(guī)定。特別是不少城市的醫(yī)保機(jī)構(gòu)，改變了過去與醫(yī)院實(shí)行“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的“按項(xiàng)目付費(fèi)”的費(fèi)用結(jié)算辦法，而采用對(duì)醫(yī)院約束力更大的“總額預(yù)算制”。這種結(jié)算辦法增加了定點(diǎn)醫(yī)院的壓力，甚至出現(xiàn)了醫(yī)院與醫(yī)保機(jī)構(gòu)的沖突。醫(yī)院和社保機(jī)構(gòu)的矛盾，也導(dǎo)致了參保患者的不滿。他們認(rèn)為雖然參加了醫(yī)療保險(xiǎn)，但事實(shí)上卻得不到醫(yī)療保障，這將會(huì)動(dòng)搖他們對(duì)醫(yī)保制度的信心和對(duì)政府的信任。
(四)政府對(duì)醫(yī)療資源投入不足
改革開放以來(lái)，政府投入到衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的資金比重呈逐年下降趨勢(shì)，同時(shí)個(gè)人支出增長(zhǎng)迅速。1997—1998年低收入國(guó)家(人均年收入在l000～2200美元之間)的公共健康支出占其財(cái)政支出的平均比例為1.26％，中等收入國(guó)家(人均年收入在2200—7000美元之間)的平均比例為2.25％，而中國(guó)只有0.62％。即使與發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)的公共健康支出仍然處在非常低的水平。國(guó)家衛(wèi)生醫(yī)療資金投入不足，是宏觀上醫(yī)療保險(xiǎn)資金短缺的一個(gè)原因。
總之，政府財(cái)政對(duì)醫(yī)療資源投入的不足，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了十分不利的影響，醫(yī)療保險(xiǎn)基金始終處于捉襟見肘的狀態(tài)。與此同時(shí)，由于醫(yī)療服務(wù)結(jié)構(gòu)的不順，沒有合理地分解患者的醫(yī)療需求，使資金流向高成本的大醫(yī)院，使有限的醫(yī)保資金沒有得到有效地利用。
二、完善我國(guó)醫(yī)療保障體系的途徑及政策建議
我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系的建設(shè)和完善是當(dāng)前社會(huì)保障制度深化改革的最迫切的任務(wù)之一，也是難度最大的一項(xiàng)工作。為了盡快實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障體系建設(shè)和完善目標(biāo)，提出如下建議：
(一)加大政府對(duì)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的資金投入，為醫(yī)療保障制度的有效運(yùn)行奠定基礎(chǔ)
政府的資金投入主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)醫(yī)療服務(wù)供方(醫(yī)院)的投入，二是對(duì)其他醫(yī)療保障制度，如靈活就業(yè)群體的醫(yī)療保險(xiǎn)、弱勢(shì)群體的醫(yī)療救助和農(nóng)民的新型合作醫(yī)療制度的投入。對(duì)醫(yī)院，政府應(yīng)考慮適當(dāng)增加財(cái)政資助的比例，從補(bǔ)償機(jī)制上徹底改變“以藥養(yǎng)醫(yī)”的經(jīng)營(yíng)模式。需要強(qiáng)調(diào)的是，在醫(yī)療保障的投入上，中央政府和地方政府都將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，兩級(jí)政府應(yīng)該進(jìn)行合理的分工，而不僅僅是靠中央財(cái)政撥款。當(dāng)然，對(duì)于政府投入資金的使用情況，應(yīng)該有必要的監(jiān)督，確保資金真正用于醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員的服務(wù)上面。對(duì)于職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度以外的其他醫(yī)療保障制度，各級(jí)政府有責(zé)任投入資金。同時(shí)，醫(yī)療救助制度提倡慈善捐助和多種籌資方式。我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的方向，就是建立由政府和其他多種社會(huì)力量，如非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人等共同編制的社會(huì)保障安全網(wǎng)；對(duì)于農(nóng)民合作醫(yī)療制度，各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)加大資金投入。《加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》已經(jīng)明確了政府出資的標(biāo)準(zhǔn)，即地方財(cái)政為每個(gè)農(nóng)民每年補(bǔ)助10元，問題的關(guān)鍵是政府應(yīng)切實(shí)覆行職責(zé)。同時(shí)對(duì)貧困地區(qū)，中央政府還要加大資金投入力度，以保證農(nóng)民得到醫(yī)療保障。(二)醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥“三改聯(lián)動(dòng)”。創(chuàng)造醫(yī)療保障制度實(shí)施的良好環(huán)境
醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥是社會(huì)醫(yī)療保障體系中的三個(gè)組成部分，只有三個(gè)方面協(xié)調(diào)運(yùn)作，才能保障整個(gè)醫(yī)療系統(tǒng)正常地提供基本醫(yī)療服務(wù)，維護(hù)人民群眾的健康。醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥在醫(yī)療系統(tǒng)中的定位和相互之間的密切關(guān)系，決定了三項(xiàng)改革必須聯(lián)動(dòng)，齊頭并進(jìn)。首先，政府對(duì)公立醫(yī)院或其他非盈利醫(yī)療機(jī)構(gòu)正確定位，通過適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)變醫(yī)院“以藥養(yǎng)醫(yī)”的經(jīng)營(yíng)模式。其次，政府要下決心徹底解決醫(yī)藥生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)中的問題，扭轉(zhuǎn)藥品虛高定價(jià)的局面。最后，調(diào)整好醫(yī)療保險(xiǎn)供、需、保各方利益。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)“用比較低廉的費(fèi)用，提供比較優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，努力滿足廣大人民群眾基本醫(yī)療服務(wù)的需要”的醫(yī)療制度改革目標(biāo)。
(三)發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)。理順醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系
社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)具有“預(yù)防、保健、醫(yī)療、康復(fù)、健康教育、計(jì)劃生育”六位一體的功能。在完善醫(yī)療保障制度的建設(shè)中，加快社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)至關(guān)重要。合理的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系應(yīng)該是雙層或三層機(jī)制，即小病、常見病在以全科醫(yī)生為主體的社區(qū)醫(yī)院就診，大病、重病在較大的醫(yī)院就醫(yī)。社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)療成本比較低，患者能夠得到比較及時(shí)和實(shí)惠的服務(wù)。為了促進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，首先應(yīng)當(dāng)大力培養(yǎng)全科醫(yī)生隊(duì)伍，使其成為社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的主力軍；第二，鼓勵(lì)醫(yī)生或醫(yī)生團(tuán)體在社區(qū)開辦診所，診所或醫(yī)院既可以是新設(shè)立的，也可以是由區(qū)級(jí)(一、二級(jí))醫(yī)院改造的；第三，支持民間資本進(jìn)入社區(qū)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，并鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的捐助；第四，將社區(qū)醫(yī)療服務(wù)納入基本醫(yī)療保障制度，將社區(qū)醫(yī)院或診所視同定點(diǎn)醫(yī)院。
(四)加快社會(huì)醫(yī)療保障的立法步伐。為醫(yī)療保障制度的推行提供法律保證
醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行三方付費(fèi)制度，所以，規(guī)范需方、供方、保方三者的責(zé)任和行為，特別是加強(qiáng)醫(yī)療行為監(jiān)管，嚴(yán)格控制不合理醫(yī)療費(fèi)用的發(fā)生十分重要。因此，要盡快對(duì)醫(yī)療保障進(jìn)行立法。對(duì)于醫(yī)療服務(wù)的供方，嚴(yán)格醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院、定點(diǎn)零售藥店的準(zhǔn)入資格，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過與定點(diǎn)醫(yī)院、藥店簽訂合同來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理。對(duì)于需方，也要用法律來(lái)約束其就醫(yī)行為。通過分類給付，增加個(gè)人費(fèi)用意識(shí)。對(duì)出借、冒用醫(yī)療保險(xiǎn)卡者要受到一定的經(jīng)濟(jì)賠償或停用的處罰。對(duì)企業(yè)和單位，要通過法律手段強(qiáng)化基金的征繳力度。基金上繳要按時(shí)和足額到位，保證醫(yī)療保險(xiǎn)基金有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的來(lái)源。對(duì)于社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，也要有相應(yīng)的行為規(guī)范，并嚴(yán)格依法行使職權(quán)。同時(shí)有義務(wù)向社會(huì)公示其管理的業(yè)績(jī)，并接受公眾的查詢和社會(huì)監(jiān)督。
(五)扶持商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展.真正形成多層次的醫(yī)療保險(xiǎn)體系
為了進(jìn)一步推動(dòng)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展，至少可以從兩方面考慮：一是劃分社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)該交由商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。為此，應(yīng)用法律的形式界定社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)范圍，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)管轄范圍的，商業(yè)保險(xiǎn)不應(yīng)插手；而屬于基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍以外的領(lǐng)域，社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)也不應(yīng)干預(yù)。二是進(jìn)一步完善和落實(shí)扶持商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的政策。目前的優(yōu)惠政策力度還不夠大，可以考慮借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善與落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。比如補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)在一定額度內(nèi)(工資總額的4％)予以稅前列支；對(duì)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的公司，保費(fèi)收入減免營(yíng)業(yè)稅；對(duì)個(gè)人繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)部分不征收個(gè)人所得稅等。
1．社會(huì)保險(xiǎn)
社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系當(dāng)中最為關(guān)鍵的部分，社會(huì)保險(xiǎn)的概念是指以國(guó)家為主體，由法律法規(guī)規(guī)定的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，運(yùn)用社會(huì)力量，通過立法手段向勞動(dòng)者及其雇主籌措資金建立專項(xiàng)基金，以保證在勞動(dòng)者失去勞動(dòng)收入后獲得一定程度的收入補(bǔ)償。社會(huì)保險(xiǎn)的種類有許多，主要有醫(yī)療保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)。
2．社會(huì)救助
社會(huì)救助的對(duì)象是社會(huì)上低收入者與弱勢(shì)群體，通過直接給予這部分群體經(jīng)濟(jì)上的支持，以滿足他們最基本的生活需求。社會(huì)救助的形式同樣都許多：包括住房救助制度，教育救助制度，醫(yī)療救助制度，災(zāi)害救助制度，貧困救助制度等等。
3．社會(huì)福利
社會(huì)福利是最高層次的社會(huì)保障制度，是指在依照國(guó)家法律法規(guī)的前提下，對(duì)社會(huì)各個(gè)方面，各個(gè)領(lǐng)域的，面向社會(huì)全體公民，提供良好的，免費(fèi)的服務(wù)。社會(huì)福利從實(shí)質(zhì)上說(shuō)應(yīng)該是一種針對(duì)全體社會(huì)成員的一種津貼。
4．社會(huì)優(yōu)撫
社會(huì)優(yōu)撫針對(duì)的對(duì)象比較特殊，對(duì)象大多是國(guó)家或社會(huì)上那些現(xiàn)役軍人，殘疾軍人，退役軍人，烈士等。社會(huì)撫恤的本身就是一項(xiàng)較為特殊的社會(huì)保障制度，針對(duì)的對(duì)象十分狹隘，享受社會(huì)優(yōu)撫待遇的對(duì)象是為整個(gè)國(guó)家及社會(huì)有所付出，犧牲的，具有特殊的地位。因此社會(huì)優(yōu)撫的待遇往往是比較高級(jí)別的。
5．社會(huì)互助
社會(huì)互助更加能體現(xiàn)一座城市在社會(huì)保障上的“溫度”，因?yàn)樯鐣?huì)互助是針對(duì)那些有生活困難社會(huì)成員，并由公民自愿幫扶形成的一項(xiàng)特殊的社會(huì)保障制度。指的是社會(huì)組織和成員自愿組織和參與的活動(dòng)。他是一種自愿的、非營(yíng)利性的，其資金來(lái)源主要是社會(huì)的捐款、自愿捐款，政府救助資金來(lái)源是稅收和其他方面的支持。社會(huì)互助的主要形式有：工會(huì)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體組織；慈善救濟(jì)的民間公益組織；農(nóng)村居民和城市居民自發(fā)組成的各種形式的互助組織等。
二、社會(huì)保障對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用
1．維持社會(huì)穩(wěn)定，為城市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供保障
一個(gè)完整，有效的社會(huì)保障體系對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定的效果是不言而喻的，健全的社會(huì)保障體系能夠讓居民充分享受更有安全感的城市生活，居民在獲得了更好的生活滿足感后，將會(huì)在很大程度上降低犯罪率。整個(gè)城市呈現(xiàn)出安定和諧的局面，在這樣的整體環(huán)境中，將能夠更好地為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供“土壤”。社會(huì)保障制度的價(jià)值取向在于更好地維護(hù)社會(huì)的公平，讓社會(huì)能夠安定有序。社會(huì)保障的最重要的責(zé)任是將公平與互濟(jì)為主題，更好地促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。現(xiàn)代社會(huì)中，隨著現(xiàn)代民主的發(fā)展和社會(huì)文明的進(jìn)步，人們更加注重自身的權(quán)益，人們內(nèi)心的自由與平等的意識(shí)不斷增強(qiáng)，這就對(duì)社會(huì)公平公正提出了更高的要求。人們不僅僅關(guān)注公平本身，開始更加關(guān)注整個(gè)社會(huì)公平的進(jìn)程。社會(huì)保障制度的完善正好契合廣大群眾內(nèi)心的需求，符合每一個(gè)社會(huì)人的內(nèi)心價(jià)值取向，通過一系列的社會(huì)保障制度將每一個(gè)人的生活保證在一個(gè)規(guī)定好了的標(biāo)準(zhǔn)之中，能夠有效地消除存在于整個(gè)社會(huì)當(dāng)中的極端情緒，對(duì)維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定具有十分重要的意義。社會(huì)保障制度的存在能夠有效地緩和社會(huì)上的矛盾，尤其是在現(xiàn)在這樣一個(gè)時(shí)期：我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的階段，能夠在很大程度上維持好社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步以及民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，社會(huì)保障制度的內(nèi)在價(jià)值將得到進(jìn)一步的升華，可以理解為社會(huì)保障制度的完善必須是和生產(chǎn)力同樣的以制度為保證的尊重。
2．促進(jìn)城市居民消費(fèi)，拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是近年來(lái)，隨著出口銳減，投資下降，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車只剩下消費(fèi)這一項(xiàng)。因此促進(jìn)城市居民消費(fèi)，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)具有重要意義。因此，我國(guó)在制定經(jīng)濟(jì)政策中明確指出將擴(kuò)大內(nèi)需作為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。要想讓社會(huì)群眾大膽放心地消費(fèi)，其中很重要的一個(gè)方面就是解決廣大社會(huì)群體的后顧之憂，讓他們?cè)谏畹母鱾€(gè)方面都能夠享受相對(duì)應(yīng)的有保障服務(wù)。這就需要一套完整的有效的社會(huì)保障體系。因此，完善社會(huì)保障制度建設(shè)對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的重要性不言而喻。
3．提高城市居民生活幸福感，吸引人口定居
社會(huì)保障制度的核心思想是為了讓社會(huì)群體的生活質(zhì)量控制在一個(gè)設(shè)定好的標(biāo)準(zhǔn)之上，在滿足了這些群體的生活方面的需求后，整個(gè)城市居民的生活幸福感將會(huì)大大提升，這對(duì)于廣大群眾來(lái)說(shuō)是十分具有吸引力的。打個(gè)比方，廣大群眾更加愿意到大城市去生活，很大一部分原因在于大城市能夠提供更好的社會(huì)保障，能夠提供更為豐富的社會(huì)福利，由此，吸引了大量的人口來(lái)到這些大城市，這些流動(dòng)人口的到來(lái)對(duì)于整個(gè)城市的發(fā)展具有不可替代的作用。沒有這些人口帶來(lái)的生產(chǎn)力，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市的整體建設(shè)不可能這么快完成的。
4．縮小城市居民收入差距
上文論述到，社會(huì)保障制度的核心價(jià)值就是在于給予廣大群眾最直接的公平與正義，讓全體社會(huì)群眾能夠享受到一個(gè)規(guī)定好了的標(biāo)準(zhǔn)之上的生活。近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市內(nèi)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的收入差距問題，這些收入差距的存在讓整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)十分不穩(wěn)定，為了避免出現(xiàn)不想出現(xiàn)的局面，必須要有一套完整有效健全的社會(huì)保障體系去縮小城市居民的收入差距，盡管社會(huì)保障制度在縮小城市收入差距上的能力與稅收相比十分薄弱，但是社會(huì)保障體系能夠在縮小城市居民收入差距的基礎(chǔ)上為廣大社會(huì)群眾提供一系列的最低保障的生活服務(wù)，這是不能通過稅收做到的。
三、完善社會(huì)保障制度的建議
1．采取多種社會(huì)保障籌資模式，盡力彌補(bǔ)社會(huì)保障基金缺乏為了更好地完善社會(huì)保障制度，其中很重要的一個(gè)方面在于社會(huì)保障制度投入的資金足夠大，但是如果社會(huì)保障需要的資金全部由政府掏腰包，政府在財(cái)政支出上的壓力會(huì)十分的大，因此，政府應(yīng)當(dāng)廣開社會(huì)保障資金的財(cái)源，大力鼓動(dòng)社會(huì)中的非政府組織，包括企業(yè)以及公益組織充分地參與到籌集社會(huì)保障資金的活動(dòng)中來(lái)，盡可能地減少財(cái)政支出壓力，盡可能地彌補(bǔ)社會(huì)保障基金的缺乏，盡可能地讓社會(huì)保障基金的投入穩(wěn)定在一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的水平之上。政府部門應(yīng)積極尋求多元化的資金來(lái)源，利用社會(huì)資本的力量，來(lái)填補(bǔ)空洞的社保基金賬戶，逐步減少社保基金運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)是落后于社會(huì)保障水平發(fā)展的，因此，未來(lái)所有的系統(tǒng)設(shè)計(jì)應(yīng)考慮到社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，確保商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)缺乏的社會(huì)保障功能。也可以爭(zhēng)取聯(lián)合國(guó)或其他國(guó)際組織的貸款、援助，建立教育、衛(wèi)生保健、職業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)保障項(xiàng)目，甚至可以將國(guó)際保險(xiǎn)基金引入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，通過多渠道融資發(fā)展中國(guó)的社會(huì)保障體系。
2．實(shí)現(xiàn)多層次社會(huì)保障，加強(qiáng)社會(huì)在社會(huì)保障中的作用
社會(huì)保障制度的完善，必須從多個(gè)方面展開。同時(shí)社會(huì)保障的制度應(yīng)當(dāng)講求高效率，即通過最小的人力物力財(cái)力投入來(lái)實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)保障效果。社會(huì)保障制度的設(shè)立必須經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C分析，規(guī)范的試點(diǎn)調(diào)研才能廣泛地展開，考慮到社會(huì)保障制度對(duì)于整體社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定作用，社會(huì)保障制度的建立必須嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。社會(huì)保障制度具有資源再分配的功能，社會(huì)保障提供的福利必須是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的，能夠保證社會(huì)成員的基本生活需要。社會(huì)保障水平的確定應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展水平、社會(huì)資源供應(yīng)能力、政府的財(cái)政平衡等多方面的因素來(lái)考慮。
3．充實(shí)社會(huì)保障基金，加強(qiáng)基金監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保值增值
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村社會(huì)保障
中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）35-0064-02
寧夏城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，在此現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，對(duì)于寧夏社會(huì)保障制度何去何從，需要我們積極研究探索。本文從寧夏城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障法律制度的現(xiàn)狀之上，嘗試著從法律制度入手，探索寧夏城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障發(fā)展路徑。
一、寧夏二元結(jié)構(gòu)社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)
1.寧夏城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度
1992年7月寧夏城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革邁上了一個(gè)新臺(tái)階,實(shí)現(xiàn)了由市縣統(tǒng)籌到自治區(qū)統(tǒng)籌,明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的原則，走在了全國(guó)前列。2010年全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入84.77億元，比上年增加33.74億元，增長(zhǎng)66.12%。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出48.84億元，比上年增加10.65億元，增長(zhǎng)27.89%，支付率為100%。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存108.67億元，比上年增加35.93億元，增長(zhǎng)49.40%[1]。
從2003年3月至2009年2月，自治區(qū)人民政府、寧夏勞動(dòng)和社會(huì)保障廳先后頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)從業(yè)人員繳費(fèi)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)問題的意見》、《自治區(qū)人民政府關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》、《自治區(qū)人民政府關(guān)于將大學(xué)生納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍的實(shí)施意見》等一系列法規(guī)、規(guī)章，解決了城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)主及其他個(gè)體從業(yè)人員、自由職業(yè)者、失業(yè)人員、大學(xué)生的醫(yī)療保障問題。
寧夏基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的不斷完善,促使寧夏城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)不斷上升，城鎮(zhèn)居民個(gè)人繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)金快速增長(zhǎng)。截至2010年，寧夏全區(qū)城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)上升至177.95萬(wàn)人，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率為86.3%，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率為91.9%。
2.寧夏農(nóng)村社會(huì)保障制度
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鎮(zhèn)與農(nóng)村的二元社會(huì)保障制度，國(guó)家政策取向存在著明顯的非均衡性，社會(huì)保障的法律、政策資源向農(nóng)村的分配極為有限。2007年,寧夏在全區(qū)啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療,出臺(tái)了《農(nóng)村特困戶和特重大疾病救助辦法》。截至2010年年底。寧夏22個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)合全覆蓋。2011年10月1日，銀川市、吳忠市、中衛(wèi)市啟動(dòng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，打破了寧夏醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)二元制。從2011年7月1日起，寧夏在全區(qū)推行“城鄉(xiāng)一體化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋。在針對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助和社會(huì)福利方面，寧夏雖制定了一系列的規(guī)定，但是還遠(yuǎn)沒有達(dá)到制度化和法律化。
綜上，寧夏社會(huì)保障制度存在著城鎮(zhèn)與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)的失衡，相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度而言，農(nóng)村社會(huì)保障制度殘缺不全，已有的制度安排由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和政策在執(zhí)行中的問題而成為一種擺設(shè)。
二、寧夏二元社會(huì)保障法律制度存在的突出問題
1.城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)和水平還存在一定差距
農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)相對(duì)滯后。寧夏雖然在2011年實(shí)現(xiàn)了全區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋，但是參保水平低，被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平低，農(nóng)民參保積極性不高。新農(nóng)合作醫(yī)保制度籌資和保障水平偏低，農(nóng)村居民看病難、看病貴的問題仍然十分突出。
2.社會(huì)救助和社會(huì)福利發(fā)展不平衡
寧夏在2007年就開始建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，但是相對(duì)于城鎮(zhèn)居民而言，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，尤其是山區(qū)的農(nóng)村居民更低，并且有一部分生活十分困難的群眾沒有納入低保。社會(huì)救助、社會(huì)福利發(fā)展不平衡。社會(huì)救助資金投入不足，大部分市縣的社會(huì)救助完全依靠中央和自治區(qū)的補(bǔ)助資金開展，直接導(dǎo)致了救助人數(shù)少、救助內(nèi)容單一和救助標(biāo)準(zhǔn)低等問題的發(fā)生[2]。
三、構(gòu)建寧夏城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障法律制度的必要性
1.社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利平等
在社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利平等理論和社會(huì)保障的普遍性原則決定了勞動(dòng)者之間,只存在著社會(huì)保障交費(fèi)額和享受水平的不同,而不應(yīng)該存在有無(wú)保障的差別。實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的普及化,即對(duì)勞動(dòng)者而言,不論其所屬部門和行業(yè),就業(yè)單位所有制形式,就業(yè)或失業(yè),只要遭遇暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力,生存發(fā)生困難,都應(yīng)無(wú)例外地得到社會(huì)給予的基本生活的物質(zhì)保障。
2.實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)
社會(huì)保障制度本身就是一種社會(huì)安全體系，它通過對(duì)沒有生活來(lái)源者、貧困者、遭遇不幸者和一切在失去勞動(dòng)能力或工作崗位之后的勞動(dòng)者給予救助，滿足其基本生活需要、消除其不安全感、來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民經(jīng)常面臨自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素，這些不確定因素的存在，很可能就導(dǎo)致農(nóng)民家庭生活的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因而，現(xiàn)階段大力建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的一道重要防線。
3.實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配制度與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相聯(lián)系，使社會(huì)成員間在收入分配方面不均等。為了解決這一社會(huì)問題就需要運(yùn)用政府的力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，通過社會(huì)保障的各項(xiàng)措施對(duì)社會(huì)成員的收入進(jìn)行必要的再分配，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會(huì)成員，從而在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷，緩和社會(huì)矛盾。
四、構(gòu)建寧夏城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障發(fā)展的具體路徑
寧夏回族自治區(qū)要想實(shí)現(xiàn)覆蓋全區(qū)的城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須走農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化的道路，以循序漸進(jìn)的方式，逐步提高城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的水平。
1.戶籍制度改革
目前寧夏大多數(shù)地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)制度將參保對(duì)象人為地分為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，這種以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)體系固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障難以形成一體化發(fā)展格局。當(dāng)前戶籍制度改革的一個(gè)重要取向就是將戶口與利益和資源分配相分離，逐步取消農(nóng)村戶口向城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)換的限制和門檻，采用戶口登記備案制度來(lái)代替戶籍審批管理制度，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。通過戶籍制度改革，給予農(nóng)民市民待遇，加快農(nóng)民市民化的進(jìn)展。加快農(nóng)民市民化，不僅是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢(shì)，也是消除我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效措施。消除二元結(jié)構(gòu)不是搞平均化,正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)之間的差別，發(fā)揮城鄉(xiāng)之間的比較優(yōu)勢(shì)，是城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的基石[3]。
2.推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展與融合
城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展與有機(jī)融合是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)。目前寧夏城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，造成農(nóng)村勞動(dòng)力本地轉(zhuǎn)移空間狹小，就業(yè)承載能力有限。要統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進(jìn)寧夏城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)集聚，強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系。當(dāng)前和未來(lái)推動(dòng)寧夏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)既能推動(dòng)城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程，也能帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與現(xiàn)代化。應(yīng)加大招商引資規(guī)模，進(jìn)一步壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，以工業(yè)園區(qū)為平臺(tái)，加快產(chǎn)業(yè)集聚，大力發(fā)展配套經(jīng)濟(jì)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)、園區(qū)經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)村城市化過程中應(yīng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化[4]。提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的水平，寧夏黃灌區(qū)具備發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)條件，土質(zhì)肥沃、物產(chǎn)豐富，可以使寧夏豐富的資源得到充分有效利用，降低生產(chǎn)成本，提高效率，而且可以夯實(shí)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，就地轉(zhuǎn)化大批勞動(dòng)力，提高農(nóng)民收入。
3.基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的一體化制度
國(guó)家有義務(wù)為全體公民建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本社會(huì)保障制度。基本社會(huì)保障制度不能脫離社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這樣不僅體現(xiàn)了立法的開放性，使國(guó)家可以分步驟、分階段地建立基本社會(huì)保障制度體系，而且也為建立基本社會(huì)保障制度提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[5]。推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的總體原則在于堅(jiān)持公平性；核心是“以就業(yè)而非戶籍劃分參保對(duì)象”，即打破城鄉(xiāng)戶籍界限，構(gòu)建就業(yè)人口和非就業(yè)人口兩種社會(huì)保障體系，并建立兩種體系之間轉(zhuǎn)換的通道。
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該摒棄以戶籍劃分參保對(duì)象的方式，而以就業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保對(duì)象分為職工（就業(yè)人員）和城鄉(xiāng)居民（非就業(yè)人員），形成職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大體系。這里的職工不僅指城鎮(zhèn)職工（企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工），還要包括農(nóng)民工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)、民辦非企業(yè)、個(gè)體工商戶的職工。單位或雇主為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)是一項(xiàng)法定義務(wù)，具有強(qiáng)制性。有關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)督促或強(qiáng)制單位或雇主為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面的觸角伸向廣大農(nóng)村和農(nóng)民工，力求每個(gè)就業(yè)的適齡勞動(dòng)力應(yīng)保盡保。
目前寧夏的醫(yī)療保障體系在制度上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但存在一系列的問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的割裂。同樣以就業(yè)而非戶籍來(lái)整合制度，可以將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合兩種制度進(jìn)行有效的整合，形成城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，與職工醫(yī)保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助形成三大支柱，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)保體系。其中的關(guān)鍵是新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的整合，使兩種醫(yī)保政策、醫(yī)藥目錄、信息管理和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。
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關(guān)鍵詞：云南；農(nóng)村；低保資金；安全機(jī)制
中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）01-0083-02
一、問題的提出
低保資金是農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。隨著中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的改革與深化和保障范圍的擴(kuò)大，農(nóng)村低保資金增長(zhǎng)的幅度也將隨之提高，必然會(huì)累積規(guī)模巨大的農(nóng)村最低生活保障基金。保障規(guī)模不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村低保資金安全，對(duì)于農(nóng)村低保制度穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)具有至關(guān)重要的意義。農(nóng)村最低生活保障制度的首要問題是資金的安全使用，防止農(nóng)村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。
二、保障農(nóng)村低保資金安全的重大意義
建立農(nóng)村最低生活保障制度作為解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的長(zhǎng)效機(jī)制，在調(diào)節(jié)收入分配、保障社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。而保障農(nóng)村低保資金安全是整個(gè)農(nóng)村低保制度的基礎(chǔ)和核心。如果農(nóng)村低保資金安全得不到保障，農(nóng)村最低生活保障制度就無(wú)從談起。
1.農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。隨著中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的改革與深化和保障范圍的擴(kuò)大，農(nóng)村低保資金增長(zhǎng)的幅度也將隨之提高，必然會(huì)累積規(guī)模巨大的農(nóng)村最低生活保障基金。保障規(guī)模不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村低保資金安全，對(duì)于農(nóng)村低保制度穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)具有至關(guān)重要的意義。農(nóng)村最低生活保障制度的首要問題是資金的安全使用，防止農(nóng)村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。
2.實(shí)現(xiàn)制度公平性、維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的前提。生存權(quán)是首要的人權(quán)，生存權(quán)的保障也是任何政府保障人權(quán)的首要任務(wù)。云南是一個(gè)集邊疆、民族、山區(qū)、貧困為一體的欠發(fā)達(dá)省份，是全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前云南129個(gè)縣中有80個(gè)貧困縣，其中有73個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣，7個(gè)省級(jí)扶貧縣，農(nóng)村人口的溫飽問題亟待解決。隨著農(nóng)村家庭規(guī)模小型化和人口老齡化加速，家庭保障功能逐漸弱化。因此，保障農(nóng)村低保資金安全不僅是農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施的前提，也是緩解農(nóng)村貧困狀況、保障農(nóng)村貧困人口基本生存權(quán)利的需要。中國(guó)《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。
3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的根本保證。社會(huì)穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和安定的社會(huì)秩序，就不可能有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。云南城鄉(xiāng)居民收入懸殊，部分貧困農(nóng)村人口心理不平衡，都有可能成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。目前，在云南農(nóng)村除溫飽問題沒有解決的人口外，每年還有許多災(zāi)民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救助。如果不盡快解決這些農(nóng)村貧困人口的基本生活問題，勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)村乃至全省的穩(wěn)定。只有農(nóng)村最低生活保障基金的安全得到保障，才能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。
4.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)，以小規(guī)模、分散化為特征的使得弱小的農(nóng)民個(gè)體無(wú)法依靠自身的力量化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要向他們提供相應(yīng)的生活保障資金，幫助他們化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，云南省正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)土地分散化經(jīng)營(yíng)向集中化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等需要，穩(wěn)健安全的使用和發(fā)放農(nóng)村低保資金，對(duì)于解除農(nóng)民的后顧之憂，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展有重大意義。
三、建立健全云南省農(nóng)村低保資金安全機(jī)制的路徑
1.準(zhǔn)確界定最低生活保障對(duì)象，提高農(nóng)村低保資金的使用效率。界定最低生活保障對(duì)象要以通過最大勞動(dòng)努力，仍然達(dá)不到最低生活保障線為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在全面調(diào)查了解掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對(duì)象的條件與范圍，嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在黨和政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)。嚴(yán)格審批程序，實(shí)行“七步四公示制度”。即經(jīng)由戶主申請(qǐng)、村（居）民小組推薦并張榜公示、入戶調(diào)查、民主聽證、“兩委”初定并張二榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核并張三榜公示、民政局審批并張四榜公示的程序嚴(yán)格執(zhí)行。戶主申請(qǐng)時(shí)提供共同生活家庭成員的戶口簿、居民身份證、收入狀況證明、失業(yè)求職登記等相關(guān)材料。
2.多元化籌集農(nóng)村低保資金。資金的籌集是開展農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的核心問題，針對(duì)目前農(nóng)村最低生活保障制度中資金籌集所面臨的難題，有以下解決辦法：首先，改革稅制，籌資農(nóng)村低保資金。可以考慮開征社會(huì)保障稅，發(fā)揮其社會(huì)保障的功能，推動(dòng)稅制改革。其次，切出部分扶貧資金用于低保。2010年9月，云南省啟動(dòng)了農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策銜接試點(diǎn)工作。云南省貧困人口眾多，是全國(guó)農(nóng)村貧困面最大、貧困程度最深的省份之一。通過兩項(xiàng)制度有效銜接，能進(jìn)一步完善貧困人口的識(shí)別機(jī)制，真實(shí)地掌握貧困地區(qū)和貧困群眾的基本情況，有利于對(duì)農(nóng)村貧困人口實(shí)行分類扶持、動(dòng)態(tài)管理。目前每年中央扶貧資金總量超過300 億元，其中財(cái)政扶貧資金100 億元，加上地方政府投入的財(cái)政扶貧資金，用于扶貧的財(cái)政資金每年近140 億元。而民政部門每年支出近14.2億元為2 289萬(wàn)農(nóng)村人口提供最低生活保障和其他社會(huì)救濟(jì)，這些人口中很大部分與貧困人口重合。將農(nóng)村特困救助與農(nóng)村低保并軌，可以在增加少量財(cái)政資金的情況下，擴(kuò)大保障覆蓋面，盡快健全農(nóng)村低保制度。第三，充分利用民間力量補(bǔ)充“農(nóng)村低保基金”。通過發(fā)行社會(huì)保障福利彩票、債券、附捐郵票、紀(jì)念幣以及建立社會(huì)保障捐贈(zèng)資金的形式向社會(huì)和民間組織籌集資金，如定期組織向社會(huì)募捐、義演等慈善活動(dòng)，依靠民間力量補(bǔ)充農(nóng)村低保基金。
3.強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格發(fā)放審核程序。對(duì)低保對(duì)象堅(jiān)持實(shí)行年審制度，做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”，“補(bǔ)助有升有降、人員有進(jìn)有出”，防止“一保定終身”現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)行一戶一檔信息化管理和分類管理，超過標(biāo)準(zhǔn)或死亡的及時(shí)調(diào)整，切實(shí)保障最困難的農(nóng)村居民享受低保待遇。首先，審核工作中，以戶為單位將現(xiàn)有人口與享受低保補(bǔ)助人員進(jìn)行對(duì)照審查，核實(shí)是否吻合；其次，統(tǒng)計(jì)減員人數(shù)和原因，對(duì)不能再享受補(bǔ)助的人員，及時(shí)向戶主宣傳、解釋農(nóng)村低保政策和動(dòng)態(tài)管理制度；最后，將因?yàn)?zāi)、因病急需救助的群眾按照本人申請(qǐng)、村委會(huì)同意、張榜公示、上報(bào)審核等程序，將其納入農(nóng)村低保補(bǔ)助對(duì)象，切實(shí)做到公開、公平、公正，應(yīng)保盡保。
云南省農(nóng)村最低生活保障金原則上以貨幣形式發(fā)放，對(duì)部分交通不便的邊遠(yuǎn)山區(qū)采取實(shí)物形式發(fā)放。有條件的地方，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行“一折通”發(fā)放，從程序上杜絕拖欠、挪用、截留低保資金情況發(fā)生。如楚雄市中山鎮(zhèn)從2010年開始，將農(nóng)村低保資金由民政辦提現(xiàn)后發(fā)放現(xiàn)金方式改為由金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村信用社）。通過改變發(fā)放方式，一方面杜絕了大額提取現(xiàn)金以及由此帶來(lái)的資金不安全和報(bào)賬不及時(shí)的問題。另一方面保證了專款專用和資金的及時(shí)兌付。
4.加強(qiáng)工作人員素質(zhì)的培養(yǎng)及監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，提高農(nóng)村低保管理水平。農(nóng)村低保是一項(xiàng)工作量大、責(zé)任重的工作，需要政策性、原則性、責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)水平高的干部具體負(fù)責(zé)低保工作。加強(qiáng)工作人員素質(zhì)的培養(yǎng)是提高農(nóng)村低保工作效率的有效途徑。定期對(duì)低保工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)開展經(jīng)驗(yàn)交流，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，打造一支責(zé)任心強(qiáng)、思想作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精通、公正文明的農(nóng)村低保工作干部隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保工作的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，提高農(nóng)村低保管理水平。對(duì)于從事農(nóng)村低保工作的人員有下列行為之一的，由縣級(jí)以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政問責(zé)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：對(duì)符合享受農(nóng)村最低生活保障待遇的對(duì)象，無(wú)正當(dāng)理由拒不審批，或者無(wú)故拖延審批的；對(duì)不符合享受農(nóng)村最低生活保障待遇的對(duì)象，擅自批準(zhǔn)其享受最低生活保障待遇的；貪污、挪用、冒領(lǐng)、扣壓、拖欠、截留、擠占農(nóng)村最低生活保障金的；有其他、優(yōu)親厚友、、行為的。
5.加強(qiáng)監(jiān)督力度，開展不定期督查，嚴(yán)格依規(guī)查處。云南省、縣紀(jì)檢監(jiān)察、縣民政部門實(shí)行抽查與普查相結(jié)合，不定期組織相關(guān)人員深入農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助資金發(fā)放工作進(jìn)行督查。重點(diǎn)檢查程序是否合規(guī)、資金是否安全，低保對(duì)象是否按時(shí)足額領(lǐng)取低保金，有無(wú)、吃拿卡要、優(yōu)親厚友、冒領(lǐng)、貪污受賄、挪用資金以及已經(jīng)不符合享受條件仍在領(lǐng)取、吃低保等情況。同時(shí)，強(qiáng)化政策宣傳，確保低保資金監(jiān)管、發(fā)放信息公開。通過政務(wù)信息公開平臺(tái)、新聞媒體、宣傳欄等形式，宣傳《云南省農(nóng)村最低生活保障工作規(guī)程》等文件。同時(shí)設(shè)立舉報(bào)投訴電話，凡是涉及低保資金的問題，做到即訪即查，查實(shí)即糾，把矛盾解決在基層，積極維護(hù)群眾的合法權(quán)益。
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關(guān)鍵詞：基本醫(yī)療保險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)；準(zhǔn)備金
1研究背景
2012年6月26日，國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革3年總結(jié)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），全面總結(jié)3年（2009年～2011年）以來(lái)的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。《報(bào)告》指出："新一輪醫(yī)改統(tǒng)籌推進(jìn)包括基本醫(yī)療保障制度等五項(xiàng)重點(diǎn)改革。如期全面完成了3年醫(yī)改各項(xiàng)任務(wù)。"基本醫(yī)療保障制度的改革，位列五大改革問題之首。經(jīng)過3年改革，以職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主體，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度為兜底，商業(yè)健康保險(xiǎn)及其他多種形式醫(yī)療保險(xiǎn)為補(bǔ)充的中國(guó)特色醫(yī)保制度體系初步形成，為城鄉(xiāng)居民"病有所醫(yī)"提供了制度保障。截至2011年底，城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)保人數(shù)超過13億，比改革前增加了1.72億，覆蓋率達(dá)到95%以上。《報(bào)告》還指出："3年以來(lái)，全國(guó)財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生累計(jì)支出15166億元，其中中央財(cái)政4506億元，與2008年同口徑支出基數(shù)相比，3年新增投入12409億元，比2009年既定的8500億元增加了3909億元。在"十二五"期間，醫(yī)改財(cái)政投入力度、強(qiáng)度還要高于2009～2011年投入水平。這一增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了3年醫(yī)改目標(biāo)中"政府衛(wèi)生投入增長(zhǎng)幅度高于經(jīng)常性財(cái)政支出增長(zhǎng)幅度，政府衛(wèi)生投入占經(jīng)常性財(cái)政支出的比重逐步提高"的要求。"
政府投入到基本醫(yī)療保障制度的資金不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，會(huì)面臨資金流失風(fēng)險(xiǎn)也在增加的問題[1]。如何能夠?qū)⒄度氲馁Y金有效地使用在普通社會(huì)公眾身上，真正做到讓百姓受益，已經(jīng)成為社會(huì)普遍關(guān)注的問題。諸多學(xué)者也對(duì)醫(yī)保資金監(jiān)督和管理問題提出了很多建議。但筆者認(rèn)為，在該問題上是否可以轉(zhuǎn)變一下思維方式：即無(wú)論多么"完美"的監(jiān)管制度，在某種程度上都是存在一定的漏洞或者缺陷。即使制定十分嚴(yán)格的監(jiān)管制度，在實(shí)踐中也一定會(huì)有資金流失的現(xiàn)象。醫(yī)保基金一旦出現(xiàn)流失或者大規(guī)模的虧空，勢(shì)必會(huì)影響基金的支出，造成資金中斷，甚至動(dòng)搖社會(huì)基本醫(yī)療保障制度的根基。所以，在"亡羊補(bǔ)牢"的同時(shí)，我是否可以"亡羊補(bǔ)羊"。所謂"亡羊補(bǔ)羊"是指，借鑒銀行準(zhǔn)備金制度的經(jīng)驗(yàn)，在醫(yī)保基金中提取一定比例的資金作為準(zhǔn)備金，在發(fā)生醫(yī)保資金流失等風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)醫(yī)保資金支付困難時(shí)，用以基本醫(yī)療保障的支出，即以備不時(shí)之需。
2基本醫(yī)療保險(xiǎn)準(zhǔn)備金概念的提出
基本醫(yī)療保險(xiǎn)準(zhǔn)備金是指，基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為保障醫(yī)保資金需求，使公民基本醫(yī)療保障不因資金短缺而中斷，而在醫(yī)保基金中預(yù)先提取的用以保障基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出的資金。
基本醫(yī)療保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度是一種著眼于中長(zhǎng)期發(fā)展的醫(yī)保資金籌措模式，目的在于保障醫(yī)保資金運(yùn)行的安全性。如前所述，在醫(yī)保資金支出的過程中，由于監(jiān)管漏洞等各種原因?qū)е碌馁Y金流失和虧空，都會(huì)影響社會(huì)公眾的利益。準(zhǔn)備金制度可以在一定程度上"填補(bǔ)"缺口，實(shí)現(xiàn)醫(yī)保資金的安全運(yùn)行，保障公眾的健康利益需求。需要進(jìn)一步指出的是，準(zhǔn)備金的提取和支出必須由醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)，做到專門機(jī)構(gòu)管理，專款專用。
3建立"準(zhǔn)備金制度"的必要性--基于現(xiàn)實(shí)問題的分析
3.1醫(yī)療保險(xiǎn)基金面臨的現(xiàn)實(shí)問題
3.1.1"人口老齡化"給醫(yī)保基金安全運(yùn)行帶來(lái)壓力 國(guó)際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年4月28日的《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）》顯示："我國(guó)60歲及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。"
論文關(guān)鍵詞：非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障制度；農(nóng)村；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)
在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系日趨完善的今天，我國(guó)農(nóng)村基本上還在依賴著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老模式。作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成都市和重慶市，理應(yīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，在改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度方面進(jìn)行積極探索。
一、非繳贅型養(yǎng)老保障制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度(NOi3一contributorypensior1)以其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利而著稱。非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度最早于1891年在丹麥建立，丹麥政府為60歲以上的貧困老人提供養(yǎng)老金，至1897年，全國(guó)60歲以上老人有四分之一獲得養(yǎng)老金。此后不久，法國(guó)、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家也相繼建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度。20世紀(jì)80年代后，一些發(fā)展中國(guó)家如尼泊爾、斯里蘭卡、孟加拉國(guó)、印度、南非、毛里求斯、納米比亞、博茨瓦納、阿根廷、巴西、智利、哥斯達(dá)黎加、毛里塔利亞等國(guó)也相繼建立起針對(duì)農(nóng)村老人的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度。發(fā)展中國(guó)家實(shí)施非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度的經(jīng)驗(yàn)表明，這項(xiàng)制度對(duì)減少老年貧困有著重要作用，是促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)因素之一。
實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的一個(gè)關(guān)鍵問題是資金來(lái)源。實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的資金來(lái)源基本上是政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在資源有限的國(guó)家也采取了多種渠道為這項(xiàng)制度融資。發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支付額一般只占該國(guó)GDP的3％以內(nèi)。實(shí)踐表明，實(shí)施這項(xiàng)制度在經(jīng)濟(jì)方面是可行的。因此，世界銀行在2005年出版的《21世紀(jì)的老年收入保障養(yǎng)老金制度改革國(guó)家比較》的研究報(bào)告中也特別肯定了非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的作用，并提出了養(yǎng)老金制度改革的新思想，即把最低水平保障與以消除貧困為目標(biāo)的非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障制度確定為基本支柱，也稱為養(yǎng)老保障的“零支柱”。
二、成渝兩市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的基本情況
在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)形態(tài)改變以后的必然選擇。而民政部1992年正式出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》存在制度設(shè)計(jì)上的重大缺陷：一是由于方案強(qiáng)調(diào)自愿原則，沒有形成有效的制度和體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性特征；二是過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人白，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性，國(guó)家和集體補(bǔ)助難以落實(shí)，特別是集體經(jīng)濟(jì)的衰落使集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助基本為零，導(dǎo)致農(nóng)民參保積極性不高；三是規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低且不確定，難以保障農(nóng)村老人的基本生活，養(yǎng)老金領(lǐng)取水平固定不變，不能分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果；四是基金實(shí)行縣級(jí)管理，使得基金規(guī)模小、安全性低、風(fēng)險(xiǎn)大；五是由于基金增值渠道本來(lái)就不多，且還要從中提取3％的管理費(fèi)作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，事實(shí)上侵害了農(nóng)民利益，也降低了基金增值收益，使得基金難以保值增值。
成渝地區(qū)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)原方案的效果很不理想。重慶市試點(diǎn)l0多年來(lái)，由于基金籌集困難，保障水平低，大部分試點(diǎn)區(qū)縣現(xiàn)已基本停辦新的業(yè)務(wù)，有四個(gè)區(qū)縣(江北、巴南、北碚、酉陽(yáng))先后退保。2005年以來(lái)，重慶主城區(qū)經(jīng)濟(jì)條件好的九龍坡、大渡口、南岸等開始探索建立新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。從2007年12月4日起，大渡口區(qū)16周歲及以上農(nóng)民將全部納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。因農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由該區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，因此，啟動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，該區(qū)財(cái)政將為每個(gè)農(nóng)民投入養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)6．4萬(wàn)元，除在啟動(dòng)時(shí)一次性補(bǔ)貼1600萬(wàn)元，以后每年還需投入180O萬(wàn)元；鎮(zhèn)、村、社三級(jí)則在啟動(dòng)時(shí)投入1600萬(wàn)元，以后每年投入600萬(wàn)元。
成都市14個(gè)中遠(yuǎn)郊區(qū)(市)縣的農(nóng)村社保還是以過去的“老農(nóng)保”為主。2003年10月以來(lái)，成都市中心城區(qū)除成華區(qū)由于農(nóng)村人口較多(共有9．07萬(wàn)人)，區(qū)財(cái)政支付壓力大等原因至今尚未開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)外，青羊、錦江、金牛、武侯、高新五城區(qū)都先后建立起了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。青羊區(qū)的做法是采取農(nóng)民定額繳費(fèi)、區(qū)鄉(xiāng)(街道)財(cái)政分別給予適當(dāng)補(bǔ)貼、定額計(jì)發(fā)待遇的辦法，待符合領(lǐng)取條件時(shí)，為男滿60周歲、女滿50周歲及其以上的人員每月發(fā)放l10～170元的養(yǎng)老補(bǔ)助金，為男45～60周歲、女35～50周歲的人員每月發(fā)放80～140元的生活補(bǔ)助費(fèi)。由于有了政府的扶持、補(bǔ)貼和兜底，農(nóng)民的參保積極性較高，效果也很明顯。截止2006年4月，全區(qū)共有22803人參加了保險(xiǎn)，占應(yīng)參保人數(shù)的70．98％，已有11201名符合條件的參保人員領(lǐng)取了生活補(bǔ)助費(fèi)或養(yǎng)老補(bǔ)助金。即使這樣，就全成都市農(nóng)村600萬(wàn)農(nóng)民的社會(huì)保障看，僅僅38萬(wàn)余農(nóng)民(加上7．7萬(wàn)本地農(nóng)民工參加的綜合社會(huì)保險(xiǎn))參加社會(huì)保障。
目前成渝地區(qū)農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵是農(nóng)民收入低，農(nóng)民自己繳納費(fèi)用的能力很低。養(yǎng)老基金來(lái)源主要依靠農(nóng)民繳納是行不通的。因此，成渝兩市建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要有新的思路，在制度上要有新的突破。
三、成渝地區(qū)建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度是解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題的必然選擇
既然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平以及由此決定的農(nóng)民收入狀況是制約農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇最關(guān)鍵的因素，那么在農(nóng)民無(wú)力繳納養(yǎng)老金的情況下建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，養(yǎng)老金的籌集就應(yīng)該主要來(lái)源于各級(jí)政府，特別是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。政府是社會(huì)契約——國(guó)家的人，是每個(gè)社會(huì)成員的保護(hù)者，因而政府部門是公共產(chǎn)品義不容辭的提供者。為農(nóng)村老人建立養(yǎng)老體系，應(yīng)當(dāng)被納入由國(guó)家提供的公共產(chǎn)品之列。依照西方的公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)按照其受益人群的范圍來(lái)由不同等級(jí)的財(cái)政資金提供。無(wú)論從公民權(quán)利、維護(hù)公平，還是從促進(jìn)穩(wěn)定的角度來(lái)看，政府都應(yīng)該在農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題上承擔(dān)起責(zé)任來(lái)，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入。根據(jù)世界銀行“五支柱”養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的思想，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)該為農(nóng)村老人建立非繳費(fèi)性“零支柱”的養(yǎng)老保障制度。
近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策一直是向城市和工業(yè)傾斜。在過去“高積累、低消費(fèi)”政策主導(dǎo)下，通過低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，獲取農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，為工業(yè)提供積累。到1978年，國(guó)家從農(nóng)業(yè)中汲取的積累，據(jù)專家測(cè)算大約為6000億元以上。改革開放以后，雖然開始扭轉(zhuǎn)國(guó)民收入分配中對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民“多取少予”的政策，但農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)的政策框架依舊。這種情況直到現(xiàn)在也沒有完全扭轉(zhuǎn)，如低價(jià)向農(nóng)民征地，農(nóng)民工與城市職工同工不同酬，農(nóng)村資金通過金融存貸大部分流向城市等。結(jié)果導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，農(nóng)民在分享改革開放成果中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。
目前中國(guó)的城市化發(fā)展很快。從發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的實(shí)踐過程看，發(fā)達(dá)國(guó)家首先考慮的是教育、社會(huì)保障等，其次才是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，它們的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國(guó)政府已經(jīng)開始減免農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)。建立我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度，應(yīng)該是中央政府的責(zé)任和下一步的重點(diǎn)工作之一。
從成渝兩市各區(qū)縣探索建立新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐來(lái)看，各區(qū)縣政府財(cái)政為養(yǎng)老金兜底是不合理的，從理論上講應(yīng)該是中央和各級(jí)地方政府共同承擔(dān)，況且區(qū)縣政府也沒有能力做好這項(xiàng)工作。因此，成都市和重慶市在建立農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中，首先應(yīng)該積極向中央政府爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，支持農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。
四、政策建議
建立成渝農(nóng)村非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障制度，應(yīng)該從以下三個(gè)方面入手：
一是關(guān)于非繳費(fèi)型養(yǎng)老資金的籌集。養(yǎng)老金的籌集是成渝農(nóng)村建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)，資金來(lái)源的問題需要政府解決，由中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政共同籌集并進(jìn)行管理，以中央財(cái)政承擔(dān)70％、地方財(cái)政承擔(dān)30％為宜。國(guó)家財(cái)政的資金來(lái)源，一是對(duì)成渝地區(qū)的扶貧款項(xiàng)，這部分款項(xiàng)在過去并沒有真正完全落實(shí)到困難群眾頭上，被挪用和擠占的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，把這部分扶貧款用于農(nóng)村養(yǎng)老能夠真正使其實(shí)至名歸；二是在財(cái)政預(yù)算中新設(shè)立成渝農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)在福利彩票所得的福利金中，提取一定比例，用于“助老解困”。另外還可以發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，多方募集資金，并在財(cái)政監(jiān)管下，由各級(jí)老齡工作部門設(shè)立社會(huì)“助老解困”熱線電話和銀行專戶，接受社會(huì)各界、各單位和個(gè)人捐贈(zèng)。
