時間：2022-05-15 01:28:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財政審計論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
論文摘 要：隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善，對我國財政審計工作產生了深遠影響，也給財政審計的下一步發展提供了新的課題，尤其在財政監督體系的不斷發展壯大下，給財政審計工作帶去了新的機遇與挑戰。該文就財政審計如何應對這一挑戰做出了簡要分析。
現代市場經濟條件下的財政審計和財政監督，決定了我國財政經濟的發展趨勢和取向。隨著財政監督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財政審計工作產生了巨大變化。
一、對財政監督的理解
對財政監督的理解存在著三種代表性的觀點：一種觀點是從經濟運行全過程闡述財政監督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經濟新概念辭典》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督指的是通過財政收支管理活動對有關經濟活動和各項事業進行的檢查和督促。另一種觀點是從廣義的角度對財政監督的含義進行歸納，以顧超濱主編《財政監督概論》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是指政府的財政管理部門以及政府的專門職能機構對國家財政管理對象的財政收支與財務收支活動的合法性、真實性、有效性，依法實施的監督檢查，調查處理與建議反映活動。還有一種觀點是從財政業務的角度來闡述財政監督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財政框架中的財政監督》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是專門監督機構尤其是財政部門及其專門監督機構為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規性進行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實現財政職能的一種重要手段。
二、對財政審計的理解
財政審計是指國家審計機關對中央和地方各級人民政府的財政收支活動及財政部門組織執行財政預算的活動所進行的審計監督。財政審計，又稱財政收支審計，是審計機關依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監督。根據我國現行的財政管理體制和審計機關的組織體系，財政收支審計包括本級預算執行審計、下級政府預算執行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，中央預算執行審計主要對財政部門具體組織中央預算執行情況、國稅部門稅收征管情況、海關系統關稅及進口環節稅征管情況、金庫辦理預算資金收納和撥付情況、國務院各部門各直屬單位預算執行情況、預算外收支以及下級政府預算執行和決算等七個方面進行審計監督。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計逐步實現了三個重要轉變：一是由收支審計并重轉向以支出的管理和使用情況的真實性、合法性審計為主；二是由主要審計中央本級支出轉向中央本級與補助地方支出審計并重；三是財政審計范圍已由傳統的財政決算審計、專項資金審計、稅收和海關征管審計，擴展到預算執行審計、部門決算審計、轉移支付審計、稅收和海關收入審計、政府采購審計、財政績效審計、社會保障審計等。逐步形成了“大財政審計”的概念。大財政審計是財政審計的擴展，也是財政審計的補充。
三、財政監督中對財政審計的監督
20世紀90年代上半期，中國對原有的財務會計制度進行了一整套重大改革。會計準則的重要作用不僅得到實踐工作者的支持，而且也得到了政府財政部門的認可。與此同時，中國又全面地推進了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規定，當公司的財務會計制度與國家財經規章制度存在不一致的地方時。稅收征管機關在征稅時，應以國家財經規章制度的規定為準。這一規定對于理順政府與企業的關系，規范政府與企業的行為。明確政府與企業的分配秩序有積極的作用。自實施財會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內涵與會計準則的公允內涵的聯系和區別進行了深入的討論。從歷史發展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計準則體系是一致的，二者都應體現社會資本和個人資本運行的客觀要求。但從某一特定的時期看，稅收原則體系與會計原則體系又是有區別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強制規定，
但會計準則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計的準則無疑應是以各項公認的會計準則為基礎的，其實我國早已有注冊會計師與注冊審計師合一之實。其次。財政監督有獨立存在的實體一財政資金言，財政實體還應包括國有資本部分；而審計則沒有獨立存在的實體。財政管理的目的應是加強財政管理、提高財政資金的運行效益；而審計則只是屬于方法論的范疇，審計的階級性并不突出，國家統治的代表——各級政府需要審計，對于微觀經濟單位——公司、企業來說。加強內部監督管理、完善公司的內部審計功能。也是它們管理的重要職能。再者，財政監督包括人事監督和財經監督兩方面內容，而審計監督只有財經監督之責，并無人事監督之權。從法律角度看，一級或上級審計機關實施監督所依據的法律準繩也只能是由立法部門或財政部門所制定的各項財經法規。我國現行的一級審計機關對同級財政的審計也只能在預算法等法規所規定的范圍內進行。當然在這里也可能會有新的情況出現。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計準則而孤立發展，稅收在它的立法時，會不斷地吸收會計準則演進過程中出現的新東西來充實自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現會計準則演進中的精華。由于審計監督與財政監督在我們今后的財政活動中將會出現更多的交叉，而且審計監督也有由政府內部監督模式往人大的獨立審計模式過渡的趨勢。探索審計監督和財政監督各自的內容、監督范圍、監督手段、監督效率等也將會顯得日益重要。
四、完善財政審計監督機制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財政體系，在今后一個相當長的時期內，我國財政改革與發展都要圍繞完善公共財政體系這個目標努力推進。從內容上講，公共財政體系包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預算體系、公共財政政策體系、公共財政責權配置規則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監督體系八個方面。財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，在2008年財稅改革穩步，推進的基礎上，2009年將大力推進財稅制度改革。由此可見，將對我國財政審計產生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標，更注重績效審計；五是面臨著要適應新的審計環境，要實行陽光審計。由此可見，在公共財政制度重構過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財政內部的檢查監督，更重要的還要借助于財政審計的作用。通過財政審計和財政監督，發現問題和提出建議，促進各項公共財政管理制度的完善。
參考文獻：
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［2］徐佳.論轉型經濟時期公共財政監督體制的問題和解決途徑[j].山東社會科學,2008,(12).
論文摘要:隨著社會主義市場經濟建設步伐的逐步加快，黨和人民對審計工作提出了新的更高的要求，提高審計執法水平和審計項目質量，努力打造審計項目管理科學化，提升審計為經濟社會科學發展服務的新境界。
0引言
隨著社會主義市場經濟建設步伐的逐步加快，黨和人民對審計工作提出了新的更高的要求，社會各界對審計監督的期望值也越來越大，面對新的形勢、新的任務，審計工作必須以科學發展觀為靈魂和指南，牢固樹立科學審計理念，不斷提高審計執法水平和審計項目質量，努力打造審計項目管理科學化，提升審計為經濟社會科學發展服務的新境界。
1樹立科學審計理念，認真履行審計監督職責
科學審計理念，就是把科學發展觀作為審計工作的靈魂和指南，把維護人民群眾的利益、促進經濟社會的全面協調可持續發展作為審計工作的根本目標，把提高依法審計能力、實現審計工作科學發展作為有效履行職責的重要途徑。
1.1準確理解和把握審計監督與服務的關系。審計監督是手段，審計服務才是目的。要樹立科學審計理念，就要把推進依法審計、維護民生，推進改革和促進發展作為審計工作出發點和落腳點。審計服務要著眼于促進改善民生和社會和諧，審計監督要注重關系民生和社會和諧的重點領域，重點項目和熱點問題。
1.2樹立大局意識，強化效益審計意識?？茖W審計理念本身要求審計工作行政成本最低化、審計成果最大化。按照科學發展觀的要求，從國家經濟發展的宏觀層次上研究和分析問題，認真履行審計監督職能，推動宏觀調控政策的落實。
1.3完善體制機制，推動審計制度建設。發現和查處被審計單位違規違紀的問題，要從數字和問題背后的根源進行分析，深入揭示體制和機制層面的問題，提出審計建議，促進制度完善。既要堅決查處損害人民群眾利益的重大問題，又要著眼社會長遠發展。
2抓審計項目管理，做好審前準備工作
古人云不打無準備之仗。做好審前準備工作對完成每項審計任務至關重要。只有編制內容詳盡，具有可操作性的審計實施方案，才能更有效地指導審計實踐。在編制審計實施方案時注重以下幾個環節:
2.1明確審計目標，細化審計內容。審計目標決定審計內容，審計內容為實現審計目標服務。細化審計內容就是要根據審計目標的要求，有選擇的確定需要查明的具體經濟事項。細化審計內容應該有確定的審計范圍和重點，應該與審計目標密切相關。
2.2找準審計切入點，突出審計重點。選擇審計項目時要選擇重點投資項目、關系民生和社會關注的熱點問題。突出審計重點，是選擇對實現審計目標有重大影響的審計事項。編制審計實施方案時，要認真分析審前調查取得的資料，結合以往的審計成果，分析可能存在的問題和線索，確定審計重點。
2.3科學全面系統，明確審計步驟和方法。確定審計步驟和方法的原則是能夠指導審計人員實施審計，具有可操作性，并且能夠減少隨意性，避免審計資源浪費。為確保審計工作質量，審計人員應根據審計實施情況，適時調整審計實施方案，進一步確定適用的審計步驟和方法。
2.4明確工作分工，落實審計責任。編制審計實施方案時，應當明確審計組長、主審及審計人員各自承擔的責任，建立審計項目質量責任追究制度。同時，上級主管部門應定期檢查審計項目檔案，對查出的問題予以通報，進一步強化審計人員的責任意識。
3抓審計方法創新，推進公共財政審計一體化
隨著社會經濟的發展，社會對審計的需求增加，人們對審計的要求提高，廣大審計工作者不得不認真總結經驗、尋求科學的方法，努力提高審計質量以滿足社會的需要。
3.1實行專項審計，做到“兩個結合”。一是專項審計與財政預算執行相結合;二是專項審計與經濟責任審計相結合。要將部門審計、預算執行審計和領導干部任期經濟責任審計等有相地結合起來，統籌安排，上下聯動，開展行業“一條龍”審計，既避免了多次進點，又節省了審計成本和時間。
3.2注重審計過程，做到“四個落實”。嚴格按照審計準則和規范開展工作，實行三級復核，認真把好審計程序關、法規應用關、資料取證關、報告質量關，對事實不清、證據不足、適用法規不當以及審計程序不到位等不符合要求的，堅決糾正，不留后患。在具體實施中做到’‘四個落實”，即領導責任落實、宣傳工作落實、督辦措施落實、審計結論落實。
3.3創新審計方式，實現“四個轉變”。審計方式從真實合法型審計向績效型審計轉變;事后審計向事前事中審計轉變;分散型向行業型轉變;單純的查賬型向查賬與調查相結合的轉變。
3.4探索審計手段，堅持“四個結合”。一是對重點領域、重點單位采取同級審計與上級審計相結合的方法;二是賬面審計與清點固定資產相結合;三是抽查業務檔案與清理收費票據、銀行賬戶、庫存現金相結合;四是傳統審計方式與計算機輔助審計相結合。
3.5推動審計成果轉化，提升效益審計。審計人員要做到勤動腦、勤動手、勤動筆，發揮個人的主觀能動性，充分利用審計資源，從宏觀著眼，微觀入手，注意發現帶有普遍性、傾向性及深層次的問題，向政府各部門提出有價值的、切實可行的建議，形成高質量、高水準的審計“精品”。
4抓審計監督內容，揭示制度和管理層面上的問題
從審計實踐看，當前開展對行政事業單位的審計監督，在監督內容上應更廣泛、更深入、更注重從現象看本質，這就要求在監督內容上做到“五個必審”:
4.，對單位的“家底”情況必審。抓住財務活動的源頭，摸清單位資產負債和“家底”。從而揭示行政事業單位財經管理制度落實不夠嚴格，財產物資管理混亂的本質問題。
4.2對重點資金和專項資金的往來情況必審。我們需要對專項資金的使用與分配、專項資金的撥付與機關經費的聯系、上下級單位的資金往來等情況加強審計，以發現大案要案的線索。
4.3對罰款和收費情況必審。收支兩條線的規定在許多單位沒有落實到位，究其原因，除財政撥款不足外，一個很重要的原因就是罰款和收費與這些單位、部門，甚至個人的利益掛鉤。
4.4對房子、車子和發放“票子”的情況必審。行政事業單位建房子、購車子和發放“票子”的情況在單位和社會上都是敏感問題，其中容易滋生腐敗。
4.5對核銷的財政票據、稅務發票是否真實必審。有些單位鉆發票審核不嚴的空子侵吞國家財產。通過審計監督揭示行政事業單位內部控制制度薄弱，財務管理混亂等問題。
5抓審計成果提升，提高審計監督的輻射力
審計工作要為經濟建設服務，要為政府宏觀決策服務，就必須堅持從微觀入手，把問題查深查透，從宏觀著眼，把審計發現的問題放在國家經濟的大環境中去把握。抓住典型、解剖麻雀，進一步加大分析力度，提升審計成果質量。要做到這些，就要把握好三個方面:
5.，深入分析研究，挖掘深層次原因。對審計成果進行深層次挖掘，是擺在每一個審計人員面前的重大課題。審計工作中充滿著分析判斷，審計人員要切實增強研究和分析問題的意識，擺脫過去習慣于審計找數據、報告堆數據的簡單工作方式。分析問題，要開闊眼界，運用辨證思維和邏輯思維的方法，用發展的、系統的、聯系的觀點認識問題和分析問題。
論文摘要：回顧IS審計的發展歷程，進而披露IS審計在我國的發展現狀，并對產生問題的原因進行剖析，最后對如何構建完善的Is審計模型提出解決策略。
Is審計，是指Informationsystemauditing，即信息系統審計，它是指審計組織以信息技術為手段，組織計劃審計項目，實施審計的全過程，以判斷該信息系統是否安全、可靠和有效，并對信息系統對財務報告的影響做出判斷或單獨提出信息系統審計報告的全過程。以確認審計風險或評價企業信息戰略、優化組織運營為目標，對組織營運所依賴的信息系統進行獨立、客觀確認和咨詢活動。信息系統審計的內容包括兩個方面：一是以信息技術為手段所開展審計工作的全過程，即計算機輔助審計技術(CAAT)；二是指審計部門以組織的信息系統為對象，以風險評估或內部控制檢查為手段，對該系統所產生的會計信息系統的真實性、合法性做出確認或通過優化企業信息管理，增加企業核心競爭能力即信息系統的審計或EDP審計。信息系統審計與控制協會——ISACA成立于1969年，最初稱為EDP審計師聯合會，總部在美國的芝加哥。目前該組織在世界上100多個國家設有160多個分會，現有會員兩萬多人。是信息系統審計的專業人員唯一的國際性組織，CISA(CertiifedInformationSystemAuditor)也是這一領域的唯一職業資格。該組織通過制定和頒布信息系統審計準則、實務指南等專業標準來規范和指導信息系統審計師的工作；它還設立了信息系統審計與控制基金會，從事相關領域的研究工作，以使該組織的成員能夠享用其最新研究成果；通過在世界各地舉辦各種形式的研討會、培訓班等活動，增進國際間同業人員的交流。ISACA每年還舉辦CISA資格考試，通過考試的人員可以申請CISA資格，符合ISACA規定的工作經驗及其他相關要求的申請人會被授予CISA資格。
一、IS審計發展歷程回顧
在信息系統審計的萌芽階段，人們稱之為電子數據處理審計(electronicdataprocessingauditing)或計算機審計，它是作為傳統審計業務的擴展發展起來的。早期的計算機應用比較簡單，相應地，計算機審計業務主要關注對被審計單位電子數據的取得、分析、計算等數據處理業務，還稱不上信息系統審計。從財務報表審計的角度來看，這一階段的主要業務內容是對交易金額和賬戶、報表余額進行檢查，屬于審計程序中的實質性測試環節。此時，它只是傳統財務審計業務的一種輔助工具，對客戶的電子化會計數據進行處理和分析，為財務報表審計人員提供服務。
隨著計算機技術應用范圍的不斷擴展，計算機對被審計單位各個業務環節的影響越來越大，計算機審計所關注的內容也從單純的對電子的處理延伸到對計算機系統的可靠性、安全性進行了解和評價。在制度基礎審計的模式下，計算機審計的業務內容已經擴展到了符合性測試領域。風險基礎的審計模式的采用以及信息技術在被審計單位的各個領域的廣泛應用，信息系統的安全性、可靠性與其所服務的組織所面臨的各種風險的聯系越來越緊密，并且直接或間接地影響到財務報表的真實、公允。在這種情況下，對被審計單位風險的評估必須將計算機信息系統納入考慮范圍。發展到這一階段，計算機審計的業務范圍已經覆蓋了一項審計業務的全過程，計算機審計這一概念已經不能反映這一業務的全部內涵，信息系統審計的概念隨之出現。
1．1在建立信息系統審計制度，開展信息系統審計研究方面，美國走在前面。早在計算機進入實用階段時，美國就開始提出系統審計(SYSTEMAUDIT)。1969年在洛杉磯成立了電子數據處理審計師協會(EDPAA)，1994年該協會更名為信息系統審計與控制協會(INFORMATIONSYSTEMAUDITANDCONTROLASSOCIATION)即ISACA。美國是首先對網上財務信息的審計直接頒布指導性文件的國家。注冊會計師協會(AICPA)為指導其會計師事務所成員，于1997年1月頒布了名為《互聯網上的財務報告》(FinnacialStatementsontheIntemet)的指導性文件。該文件于1999年8月15日更新，是現階段的最新版本。該指導性文件詳細表明了美國注冊會計師協會審計和鑒證組成員的立場。他們指出網上財務報告的使用者不同于傳統印刷版財務報告的使用者，網上披露財務信息只是一種營銷手段，網絡為企業提供了時常更新其信息的可能性。
1．22001年1月，英國審計職業委員會(APB)頒布了《網上審計報告公告》
(ElectmnicPublicationofAuditorsReports)該公告主要解決了以下幾個問題：(1)．檢查電子版財務信息的生成。(2)．審計報告的用詞。在對應印刷版財務報表的審計報告中，審計報告往往通過頁碼范圍來確認已審計的財務報表。然而在網站上所的財務報表和審計報告中，使用頁碼范圍已不合時宜，因此APB建議直接使用財務報表名稱來取代頁碼范圍；同時需要在審計報告中指出所使用的通用會計準則和審計準則的國籍。(3)．信息間的鏈接。APB非常關注已審計信息和未審計信息之間使用超鏈接的問題。APB建議審計師應要求“在信息使用者通過超鏈接從已審計信息跳到非審計信息時，網站應能向使用者發出警告信息”。
1.3澳大利亞審計與鑒證準則委員會(AustralianAuditnadAssurnaceStnadardBoard，AASB)AASB是最先對網上財務信息審計作出指導的審計準則制定者。AASB于1999年頒布了審計指導聲明(AGS)1050《與電子方式呈報財務報告相關的審計問題》。AGS1050的目的在于“當公司利用信息技術在公共網絡如互聯網上已審計財務信息時，就一些問題為審計師提供一定的指導”。AASB在AGS1050中重述了審計的基本準則，并強調“電子方式財務報告并沒有改變管理當局和審計師的責任”，即財務報告的主要責任仍在管理當局。
1．4日本的系統審計是從八十年代開始，1983年通產省公開發表了《系統審計標準》，并在全國軟件水平考試中增加了“系統審計師”一級的考試，著手培養從事信息系統審計的骨干隊伍。
二、IS審計在我國發展現狀及存在問題剖析
近年來，我國審計信息化建設在納入國家信息化建設(即：金審工程)范圍后，有了較快發展。在信息技術和網絡技術方面逐漸形成體系，審計業務軟件開發應用中也有了較快發展。但審計信息化建設在實際工作中，還存在一些不容忽視的問題，這些問題如不妥善解決將影響審計信息化建設和發展進程。
2．1審計人員對信息系統審計理解偏差，信息系統審計水平匱乏。在注冊會計師的行業，由于我國CPA的市場化建設及推行較晚，現行的CPA的素質較低。同時在CPA的考試中也沒有計算機方面的要求，因此絕大多數的CPA運用計算機的水平很低。CPA的審計工作仍然是傳統的手工審計。計算機僅僅用作文字處理或者基本不用。有些單位計算機專業技術人員只占在職人員總數的5％左右，與審計信息化建設和發展的需要還有較大差距；同時由于計算機技術的飛速發展與知識更新培訓的不足，許多審計人員的計算機應用水平及相關技能無法得到同步提高，計算機應用仍停留在較低水平上，計算機功能也沒有得到充分發揮。主要體現在應用意識不強，操作技能還不熟練。因而審計系統計算機人材缺乏的問題，也是制約審計信息化建設和發展的因素之一。
2．2信息系統審計理論研究幾乎是空白。信息系統審計工作目前還處于探索階段，還沒有形成一套成型的專業規范理論結構。會計、審計界所進行的一些信息系統審計的探索和嘗試以及開發的一些信息系統審計軟件，還大都停留在對被審計單位的電子數據進行處理的階段。
2．3信息系統審計硬件條件嚴重不足
2．4信息系統審計軟件條件嚴重欠缺。雖然我國的網絡財務軟件較國際先進水平的差距不大，但是由于推出較晚，目前使用面還不廣。同時網絡財務軟件的設計沒有考慮審計軟件設計的需要，使得審計軟件的數據收集以及其功能的發揮受到很大的制約。
2．5IS審計信息化建設效益低
2．6IS審計成本不斷攀升
2．7IS審計業務水平不滿足信息化發展的的要求
2．8IS審計準則及專業規范不到位。我國的信息系統審計工作目前還處于探索階段，還沒有形成一套成形的專業規范。目前我國會計審計界所進行的一些計算機審計的探索和嘗試以及開發的一些計算機審計軟件還大都停留在對被審計單位的電子數據進行處理的階段。運用傳統的會計審計知識已經不能對這樣的客戶進行風險評估、內控測試與評價，從而無法進行真正意義上的“風險基礎模式”的審計業務，影響我國會計師行業審計業務質量。這一現狀使得我國的注冊會計師行業在與國外大型會計公司的競爭中處于不利地位。
三、基于新經濟時代的完善的IS審計模型的構建策略
新經濟是建立在網絡經濟和技術創新基礎上的一種經濟形態，以信息網絡為代表的高新技術產業，正在世界范圍內，尤其是發達國家飛速發展。因此，審計信息化建設和發展關系到我國審計事業的興衰，體現著我國審計事業發展水平。為此，構建完善的Is審計模式成為當務之急：
3.1構建完善的Is審計準則體系。目前，我國的Is審計準則比較分散，不統一，執行起來具有很大難度?，F有審計準則既有審計署和國務院辦公廳的，又有中國注冊會計師協會頒布的，而且只有一般性原則和指導意見，缺乏具體的實務公告和行業指南。并且《計算機輔助審計技術方法》只是涵蓋了審計工作的一部分，針對我國目前審計實務界的現狀，廣泛采用的仍是系統打印出來的數據進行手工審計，即繞過計算機審計，如何對其進行規范，目前還沒有相應的準則。因此，我國可以借鑒國際審計實務委員會頒布的有關計算機信息系統環境下的審計準則。因為這套準則既有一般性的原則和指導，又有具體的準則和實務公告，從獨立微機到聯機系統，再到數據庫系統的審計和計算機輔助審計技術，內容比較全面并且結構性強。
3．2構建完善的Is審計實施體系。信息系統審計實施體系是指由IT和審計相關的學科為理論基礎，以傳統審計為實踐基礎，以審計指南為指導，以審計工具為輔助，以審計業務為核心的有機整體。構建信息系統審計實施體系的目的在于全面了解信息系統審計的內涵和外延，從而有助于該領域的進一步深入研究，也可更加有效地指導實際的審計工作。
3．3構建全面的聯網審計系統。聯網審計是指審計機關與被審計單位進行網絡互連后，在對被審計單位財政財務管理相關信息系統進行測評和高效率的數據采集與分析的基礎上，對被審計單位財政財務收支的真實、合法、效益進行實時、遠程檢查監督的行為。隨著近年來一些地方聯網審計試點的開展，有數據顯示，在2003年，審計署對中國工商銀行進行了聯網審計，和1999年相比，全部參審人員僅為1999年人工現場審計的1．1％，人均發現的違紀違規問題卻是1999年的38倍。
聯網審計正悄悄改變著延續了100多年的傳統審計模式。聯網審計是順應信息化發展的產物，不論在亞洲還是在歐洲、美洲，聯網審計都處在試點階段。據悉，2005年《中央部門預算執行聯網審計工作方案》(以下簡稱《工作方案》)正式完成。《工作方案》規定，審計重點是國家工商總局等四大中央部門，將首批執行聯網審計。該方案根據《審計署2005年度統一組織審計項目計劃》、(2004至2007年審計信息化發展規劃》、《審計機關審計項目質量控制辦法(試行)》和(2005年財政審計應用計算機技術工作意見》制定。審計人員坐在辦公室內就能動態甚至實時跟蹤、查看被審計單位預算資金動態，從資產負債變動、預算經費收支、大額支出、預算指標執行、行政性收費等多個角度進行數據分析，發現疑點或異常后及時通知被審計單位，努力把腐敗消滅在萌芽狀態；在對具體項目審計中，大量的審前調查在自己的辦公室內完成，進駐被審計單位前已經確定了審計重點和審計實施方案等，審計員在被審計單位的主要工作不再是查賬找問題，而調查取證聯網審計發現的疑點。
但聯網審計，包括其試點活動都在近三年內才開始啟動，聯網審計無論在理論和實踐中都存在很多問題，尤其是一些法律、技術、規范等多方面的難題。
(1)法律盲區是聯網審計的主要障礙之一。比如，按照現有審計法規，審計機關能否具有與被審計單位聯網取得數據的權力，有沒有隨時獲取被審計單位數據并進行審計的權力，在發現問題后有沒有及時通知被審計單位的權力，被審計單位有沒有相對應的義務等。
(2)信息系統審計技術急需跟進。在開展聯網審計前，應首先對被審計單位的信息系統進行審計；要探索適用范圍更廣的公網傳輸機制；要研究數據庫技術、聯機分析技術、數據挖掘技術等在聯網審計中的應用；要通過與重點行業、重點領域的聯網，建立審計數據中心，為審計業務提供支持。:
3．4運用信息技術支撐審計管理的科學化。通過審計項目管理系統，審計人員可獲得自己所需要的項目信息或上報自己的審計情況；審計組長可對審計人員的審計工作進行指導、監督和協調，并掌握審計進度情況；專職復核人員和業務部門負責人可對審計項目進行監督復核；本級審計機關領導對審計項目進行查詢、指導和監督。
【論文摘要】本文初步分析了民用機場建設投資中普遍存在的問題及監管現狀，并構建了一套完整的全過程監管體系。隨著我國市場經濟體制的日益完善和投資體制改革的逐步推進，民用機場建設投資監管應如何與之相適應，已成為一個迫切需要研究的重大現實問題。
【論文關鍵詞】民用機場；建設投資；監管
一、投資監管概述
（一）投資監管的內容
投資監督管理是指有關監督機關和職能部門依據法律、法規和有關規定，對政府的投資活動和政府管理投資的工作進行的監督管理，其實質是對政府及其工作人員權力的約束和規范，使政府的投資行為和管理投資的行為在法律、法規和制度的范圍內進行。
（二）投資監管的必要性
改革開放以來，國家對原有的投資體制進行了一系列改革，打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但同時，投資體制中還存在企業投資決策權沒有完全落實、政府投資決策和投資管理不夠規范、投資宏觀調控能力有待加強等問題。要解決這些問題，必須盡快建立健全投資制衡體系，不斷強化監督機制，切實加強和改進對投資的監督和管理。
二、我國民用機場建設投資監管的現狀
（一）監管主體方面存在的問題
1.監管主體眾多，監管不全面、不完整。
民用機場建設過程是一個復雜的系統工程，監管主體眾多，大到中央部委，小到地方政府。這種監管機構分散，監管效率不高。目前，對民用機場建設投資的監管機構主要包括國家發改委、民航局和財政審計等部門。一個民用機場建設投資項目要接受多個監管部門的重復監督檢查，既浪費監管資源，又影響監管效率。
雖然民用機場建設投資監管部門和機構眾多，但沒有一個部門或機構對民用機場建設投資實行真正的、全面的和完整的監管。這種分頭監管的局面使得各監管部門之間的相互協調性差，責任落實不到位，從而降低了投資監管的作用。
2.監督的法律依據比較多
民用機場建設過程中，各監管部門監管所依據的主要法律和規章制度比較多，但是這些法律法規都是針對民用機場建設各個階段的，都是比較零散的，沒有一個法律法規涉及到監管的全過程。
（二）民用機場建設中技術與財務方面存在的問題
1.民用機場建設時間跨度長
由于民用機場建設投資大、審批環節多，因此歷時較長。特別是籌建期，要經過國家發改委、國土資源部門、環保部門、地方政府等多部門的審批，如此繁瑣的審批環節為民用機場建設單位帶來沉重的人力和財力負擔，也為以后建設過程中出現設計變更、物價上漲導致工程成本上升等問題埋下了安全隱患。
2.民用機場建設投資前期工作考慮不全面
民用機場建設項目都進行了立項、可行性研究，也履行了報告批復程序，但有些項目僅僅是履行了建設審批程序，沒有深入地從財務、經濟效益及社會影響角度進行預測，對項目的投資價值及如何進行建設的咨詢意見不夠客觀、科學。
3.民用機場設計分別存在設計保守或超前現象
由于對民用機場業務量預測不夠準確，對民用機場規模涉及不夠準確，導致設計目標與實際情況存在差異，出現設計保守或超前現象。
4.預算、概算與實際投資差異較大
在民用機場建設的實踐中，無論是新建或者是改擴建項目，工程造價控制中普遍存在著“預算超概算，決算超預算”的不良現象，其結果不僅影響了國家對民用機場建設投資的宏觀控制，而且給民用機場建設項目投產運營后帶來了較大的財務負擔。
5.機場建設工程結算不規范
在機場建設工程中，由于各種原因，出現一些不規范之處。比如結算資料保存不完整、費用項目重復計算、變更合同沒有補充協議等。結算過程中出現的這些不規范之處至少會產生兩方面不良的后果，一方面可能會助長現象的滋生；另一方面會在某種程度上影響決算的正常和按時進行。
三、完善民用機場建設投資監管的措施
（一）民用機場建設投資監管的保障措施
1.建立投資監管法律法規體系，使政府投資監管沿著法治的軌道發展
全面落實民用機場建設的全過程監督管理體系，除了要健全監管模式，明確監管主體及職責、理順監管流程外，還需要建立、完善相關法規制度?，F行的各種法律法規比較分散，尚未對政府投資監管特別是決策責任的追究做出專門的明確界定。因此，要以法律法規體系的完善來推進政府投資的監管，用法管權、法管人、法管事，盡快構筑起政府投資的法律風險防范體系。
2.建立完善的組織保障體系
（1）理順管理部門職權。投資的主管部門，要認真梳理，使投資管理的權力配置職責明確，分工合理，進一步強化程序和責任制度，切實加強行政的層級監督制約。
（2）加強各項法規制度的執行力度，嚴格執行建設資金及財務管理制度。地方財政部門按規定及時審撥民用機場投資建設工程進度款和尾留款，及時審批竣工財務決算報告。地方審計部門可選擇一定規模的項目，依法對項目實施、民用機場投資建設工程概算及預算執行情況和竣工決算進行審計監督。
（3）加強項目建設監督檢查。民航局會同地方管理局對項目實施進行檢查和稽查，發現擅自增加建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、突破設計概算、不按規定招標發包、民用機場投資建設工程質量低劣、建設資金損失、發生嚴重安全事故等、、營私舞弊的行為，對建設單位及相關責任人及時提請有關部門予以處理。
（二）建立完善的民用機場建設投資監管體系
建立一套涵蓋宏觀調控管理、建設決策管理、計劃控制管理、資金撥付管理、建設過程管理、后續審計考核管理等方面的全過程監管體系，需要全面認識“工程”和“資金”之間的關系，正確判斷它們之間作用力的大小，以這兩條鏈為準繩，挖掘控制點，采用恰當的監管方式方法，并將全過程動態跟蹤審計貫穿始終，這樣才能取得最佳的監管效果（見圖1）。
1.工程鏈監管
工程鏈監管是指對于民用機場建設項目流程從工程建設角度監管各階段的合法、合理、合規性。
（1）投資決策階段。該階段主要是對民用機場建設選址、項目建議合理性的審查。審查可分如下幾個階段進行：項目申報及篩選；項目立項審查；簽訂責任書。
（2）前期規劃階段。該階段主要是對民用機場建設可行性研究、總體規劃合理性的審查。建設單位提出民用機場總體規劃，民航局根據地區經濟發展水平、旅游事業發展情況、對外貿易發展水平、鐵路、水運、高速公路等運輸方式的發展水平、鄰近區域民用機場情況、本地區人口統計狀況等因素研究并確定民用機場建設標準。
（3）項目設計階段。該階段主要是對民用機場建設初步設計的合理性、施工圖設計的合規性進行審查。特別注意的是，民用機場投資建設工程設計對造價的影響較大，應確保建設單位在綜合考慮安全、功能、標準及經濟等各方面要素的基礎上，把有限的建設資金用到刀刃上。
（4）建設實施準備及招投標階段。該階段主要是對招投標合同的合法、合規性進行審查。如果建設實施準備及招投標階段的招投標文件、合同文件等不夠嚴密、明確，在今后結算時，容易引起扯皮而影響工期及造價失控的現象。該階段審查主要可通過審查民用機場招投標制度及管理程序作為基本考核點。
（5）民用機場投資建設工程施工階段。該階段主要審查項目建設過程中的變更是否合理。對此進行審查主要是檢查建設部門是否有相應的制度與有效控制措施。比如變更立項制度，凡是與原合同量、價有變化的，都要經過一定的程序進行立項等。
（6）竣工決算階段。該階段主要審查民用機場建設的質量是否合格，預算執行情況、決算審計等。
2.資金鏈監管
資金鏈監管是指對民用機場建設項目過程中資金撥付的合理性、資金使用的合規性、效率性進行監督管理。
（1）投資決策、前期規劃階段。該階段應盡可能掌握包含土地成本、前期規劃費、資金成本及管理費用（含建設單位管理費、設計費、監理費等）等可能發生的民用機場投資建設工程建設項目全過程費用，為后期做好項目經濟評價提供數據。
（2）設計階段。在設計階段需要組織專業人員盡可能地收集相關資料，對每個設計方案作出經濟估算及評價，審核概算，控制造價，確定民用機場概算總投資和具體建設內容，同時確定民航基金撥付的最佳比例。
（3）民用機場投資建設工程招投標及施工階段。民用機場投資建設工程施工階段可能會出現設計變更偏多、工程驗收不到位、監理單位監管不力等情況。因此，應根據實際發生的變化，充分深入施工現場，制定合理的資金使用計劃，既要保證民用機場投資建設工程有足夠的資金，又要做到盡可能不占用過多的資金，減少利息支出，降低資金籌措的難度。
（4）竣工決算階段。在竣工驗收階段，要檢查工程監督資料的真實性與完整性；要核實建設成本的合法性、合理性和竣工財務決算的真實性，審定建設項目的資金結余；檢查各類竣工驗收時工程與概算內容的一致性、財務支出的合法性；要關注工程技術資料對執行項目概算、財務決算結果的影響程度。
（5）民用機場交付使用階段。在民用機場交付使用階段，要做好建設項目后評估工作。在竣工決算審核的基礎上，將項目的有關資料及分析結果匯總并建立數據庫，為后續民用機場投資建設工程提供參考。
3．實行全過程動態跟蹤審計
全過程動態跟蹤審計需借助社會專業審計力量，將事后審計環節提前并始終貫穿于項目建設全過程，以充分發揮國家審計、行業部門審計和社會審計的合力。既杜絕違紀違規現象的發生，又規范建設程序，確保建設資金安全完整，節約民用機場投資建設工程投資。
（1）建設項目前期階段審計。民用機場建設項目前期決策工作十分重要，它從根本上影響民用機場建設項目的成本和投資效益，因此應對其進行審計。建設項目前期階段審計的主要內容包括：對投資決策、項目可行性研究、民用機場投資建設工程設計、設計概算、預算的審查；招標文件、投標標底、投標報價審查；建設民用機場投資建設工程施工合同的審查。
（2）建設項目施工階段審計。施工階段的審計是民用機場建設項目跟蹤審計的重點，是堵塞漏洞、降低成本的關鍵環節，審計內容包括對收入、成本、費用、資金撥付金額進行核實，對各項管理工作進行中途定性評價。
（3）建設項目結束階段審計。民用機場建設項目完工后，審計部門要對項目部門實際完成的各項經濟指標情況進行審定，對執行企業財務制度、財經紀律和規定情況進行審計。
在實際操作過程中，審計機構要緊緊抓住資金流程這一主線，重點關注建設資金使用的合法性和規范性，緊緊抓住民用機場投資建設工程造價控制審核這一關鍵控制點，及時提出有針對性的合理化建議，糾正并完善建設管理過程中的薄弱環節。實行全過程跟蹤審計要堅持“全面審計、突出重點”的原則，對項目建設程序、招投標制度、合同簽訂、質量管理、造價控制、資金使用管理以及設計、施工、監理履行職責情況等重點環節重點加強審計監督。
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關鍵詞：高新區 高新技術 項目成本管理
1 問題的提出
進入21世紀，高新技術給我國經濟的發展帶來了巨大的生命力和契機，同時也給我國經濟的發展帶來了巨大的壓力和挑戰。目前我國技術創新尚處于初級階段，高新技術進步對經濟增長的貢獻率還不到40%，而有的發達國家已經達到90%左右。面對差距，我國必須加大技術創新力度，把技術創新作為經濟發展之本和發展的第一增長點，才能提高國際競爭力，獲得國際市場和生存空間。我國實施的高新區發展高新技術政策具有重大的戰略意義。但是，我國高新區高新項目的資金投入普遍存在效益不高、達不到預期成效的問題。因此，本文作者試圖如何改善高新區高新技術項目的成本管理做一個認真的探索。
2 基本范疇的定義
2.1 高新開發區 高新開發區全稱高新技術產業開發區，通常是指與技術和經濟發展相關連的一個區域。它的創立是我國改革開放的產物，是為適應新技術革命的需要，以知識、技術、人才的高度集中及科研、教育、生產等融為一體為共同特征的新的區域性科研和生產單位，是科技與經濟的有機結合體。我國高新技術產業開發區(以下簡稱高新區)自80年代出現以來，已相繼建立了120多個，其中國家級的54個。這些開發區的管理體制是在新舊體制交替中建立的，它明顯優于傳統的管理體制。
2.2 高新技術項目 高新技術項目是作為高新技術轉化為產品和服務的載體，是一種技術創新的項目管理過程，這一過程就是企業將高新技術轉化為產品和服務，或是更新市場上現有的產品或服務亦或者是為市場提供新產品和服務的。與傳統的項目相比較而言，高新技術項目所具有的自身特性主要表現為以下幾點：第一，技術特性。高新技術項目本身具有技術的領先性、集成性、跳躍性、時效性和衍生性等特征。第二，經濟特性。高新技術項目自身具有高風險、高投入、高收益、壟斷性強等特點。
高新技術項目分為開發型和生產型兩種：見下圖。
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2.3 項目成本管理 項目成本管理是項目管理中一個重要的分支，主要指管理者為了確保在批準的預算內完成相關項目而進行的一系列計劃、預測、分析、控制、調整、核算、考核等管理工作。具體的項目則需要通過制定成本估計、成本預算、成本控制、資源計劃四個重要的過程來完成。
3 高新區在高新技術項目在成本管理上存在的問題及其原因
高新區在高技術項目的成本管理存在諸多問題。下面簡述四個主要的問題。
3.1 管理部門重視項目資金的投入、不重視資金使用 在項目成本管理過程中，高新區管理部門習慣于關心項目資金的引入，對資金的具體使用情況關注不夠。這與地方政府對高新區項目引進的顯性激勵力度大而對項目資金的使用忽視物質激勵與嚴格考核有關。我國很多地方對招商引資明面上都有獎勵辦法，暗地里實際還有提成與提干的激勵。高新區管理層的主要工作重心放在了更重要的項目引進任務。因此，高新區的領導將主要精力放在項目資金的到位工作上也是情理中的必然現象了。
3.2 管理部門在對項目承擔單位成本管理的監督上失責 與上述情況類似，由于高新區內爭項目、出成果的工作主要由開發區管委會以及主管科技部門開展，但是，項目實施單位又必須是科研單位或企業研發中心。因此，項目立項后經費管理完全由企事業單位或其項目負責人負責，承擔高新技術項目的企業、科研等財務部門對項目資金監管不力或失去監管，高新區和科技部門對對項目資金更加無力監管或監管缺失。企業領導認為，項目資金甚至完全由項目負責人個人支配；行政部門屬于公共服務，因而頂多在項目驗收中進行一些事后懲處；其實，事后懲處也往往因驗收過程的流于形式而不了了之。這種項目管理與成本管理的脫節容易導致高新區在高新項目的資金使用上出現資金的使用不當、浪費甚至挪用、貪污等成本管理問題。
3.3 高新區重視跑項目忽視項目成本管理 眾多周知，項目設計以及預算對成本的影響權重一般要占到70%以上，所以，項目申請的預算編制非常重要。但是，由于我國高新項目立項支持具有行政審批特點。項目行政審批制度的不合理性導致高新區項目申請人對“跑”項目較內行，而對“做”項目就不怎么內行了。具體到項目預算上常常犯下如下錯誤，如：預算支出金額虛報計算方法，列支比例限制不合理；項目經費預算缺乏科學性，根據個人的意愿進行經費劃分，并沒有進行正確的經費預算；即便是經過經費預算的項目，也由于申請者對相關設備等投入情況不熟悉，只是大概估計出入很大，因此，往往以提供虛假配套承諾來應付。這種一開始就漏洞多多的成本預算管理必然導致項目無法按質按量成功完成既定目標，經費使用過程中不是偏緊就是過松，也不能有效防范項目實施過程中的各種風險。
3.4 高新區在項目審核上未能推行嚴格的全成本管理上核算 所謂全成本控制就是全過程成本控制。全過程成本控制的主要內容有：對作業活動的控制，減少非增值活動的成本；對于資源消耗的控制，從投入上保證對約束性資源的充分利用，提高能力利用水平，使整體的業務成本水平控制在最佳狀態；對于有效產出的控制，系統的反饋產出信息。
我們在研究調查工作中發現高新技術項目承擔單位一般都沒有實行嚴格的全成本核算，項目的間接費用和期間費用如項目開發中所用的房費、水費、電費、固定資產使用費、人員的工資、獎金等在項目資金使用中均存在分攤不夠詳細、甚至一筆糊涂賬的問題。此外，許多高新技術項目承擔單位沒有建立企業ERP的信息管理系統，不能做到有效的協調各項項目的資金使用管理。沒有合理有效的資金使用信息和數據反映系統，問題自然難以獲得及時有效的處理。高新區在高新技術項目的申報服務和初步審核工作中存在不規范、不合理、粗糙的問題，這種不重視全成本管理的傳統審核制度導致部分高新區承擔高新技術項目的企業、科研等單位科研項目財務管理水平不高，未能實行全成本核算。
4 改進高新區高新技術項目成本管理的對策建議
管理問題既是一個激勵機制和決策機制的問題，也是思想問題和職業道德問題，同時，還是財務技術問題。下面是作者針對如何改進高新區高新技術項目的成本管理的一個簡要探索。
4.1 改進高新區高新技術項目的激勵與決策機制 由于我國多數高新區的管理體制是實行政區合一的管理體制，高新區管理委員會長期以來吃的是財政飯，因而能努力拿項目、跑項目已屬工作努力，要求高新區對項目成本加強管理實在是加重負擔且管理“越位”了；況且，高新項目本身具有的高風險性和高失敗率使得高新區行政管理部門也沒有能力承擔成本管理之風險?？傊?，目前這種“跑部錢進”的項目投資體制注定項目成本管理的“軟約束性”。因此，解決這種體制涉及到財稅體制乃至中央與地方之財政分配關系，但本小論文無力論述。當然，在現有背景下，我們仍然可以在項目管理上盡可能的完善一些相關的管理措施。
第一，將高新區高新項目的立項與項目完成、資金投入與資金使用、申請項目的服務與完成項目的服務同等的列入主管干部的政績考核中，實行財政、審計、紀檢監察部門協同參與資金使用監督的機制，改變高新區管理部門 “重立項、輕跟蹤”的傳統。第二，提高各政府部門與高新區企業的成本管理體系的協調性，克服項目資金管理上的多頭領導導致的混亂，減少項目開發活動中重復配置資源的問題，保障一些跨行業的大型研究項目有一個部門負責總體規劃和協調，防止財政支持的項目過于分散，集中有限的資金使之發揮最大的效益，從而加速高新技術項目成果產業化的進程，提高項目成功率就是最大的成本節約。
4.2 敦促企事業單位提高財會部門的項目成本控制責任 高新技術項目的主管部門可以借鑒稅務部門在個人所得稅的代扣代繳上對企事業財務部門的激勵辦法，制定一套辦法提高財務部門和財務人員對項目資金的成本控制責任，以便于加強企事業單位內部審計和內部財務監控。
第一，明確財務部門對高新技術項目的事前、事中和事后的全過程成本控制責任。單位領導要克服項目人負責制等同于項目人完全自治的錯誤思想，要樹立管理就是服務、服務出效益的理念。第二，明確財務部門對高新項目的資金來源與資金運用的全過程信息統計和信息申報責任。高新區管委會要責成企業在實行高新項目專戶管理的基礎上進一步完善相關信息管理系統的建設工作，項目所在單位的財務部門當然責無旁貸。
4.3 高新區管委會應該發揮高新區的資源集聚優勢做好高新項目立項申報上的成本預算管理服務 項目成本管理中控制成本的關鍵在于資源的合理配置，成本預算是資源配置系統的關鍵。我國高新區一般均建立有金融、外貿、法律、審計、知識產權、資產評估、人才交流與培訓等服務體系，因而具有能從事專業的人財物集聚優勢。因此，高新區管委會完全有能力發揮高新區的資源集聚優勢做好高新項目立項申報上的成本預算管理服務。例如：健全項目成本預算，包括：業務或作業環節的預算；在能力測評的基礎上建立的能力成本預算；責任部門或責任單元的成本預算；項目產出預算，等等。
4.4 幫助高新技術項目承擔單位提高項目全過程成本管理水平 國外對科技項目成本管理已經基本形成了一套較行之有效的管理制度，其中以美國、英國和德國最為完善。例如：在2003年，美國國家科學基金會(National Science Foundation，NSF)提出，聯邦政府應要求高等學校對其科技經費進行項目的作業成本核算，以便于事后可采取項目的績效審計；20世紀80年代的英國學者對科技的全部經濟成本進行研究得出了全部經濟成本(Full Economic Cost)包括三個部分：直接產生的成本(direct incurred cost)、直接歸結的成本(direct attributed cost)以及輔助成本或間接成本(support cost／indirect cost)；在1998至2005年的八年間，英國成本與定價聯合指導小組(Joint Costing and Pricing Steering Group，JCPSG)研究出了一種代表了最新的科技間接成本分攤方法即透明成本計算法(Transparent Approach to Costing，TRAC)；德國政府對國立科技機構的經費投入分為按單位撥款和按項目資助兩種。1999年，我國科技部和財政部《國家重點基礎研究專頊經費財務管理辦法》，此辦法明確規定對項目進行全成本核算。
我們經過檢索發現，我國高新區企事業單位在對高新技術項目的全過程成本管理方面還剛剛起步。因此，我們建議，高新區應該通過引進人才、專項培訓等措施提高高新技術項目承擔單位的全過程成本管理水平。
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關鍵詞：造價管理；全過程；建設項目成本
0引言
國內現階段工程造價的管理和控制工作仍大多側重預結算階段，即根據施工圖紙，現行定額等計價規范以及當地材料、人工、機械臺班等價格，編制并確定工程建造的預期費用；或在工程竣工后根據竣工圖紙、施工合同以及施工簽證記錄等資料編制竣工結算，確定工程建造的實際費用。這些只能被動地反映設計和施工，不能有效地控制建設項目成本，因此工程建設中傳統的分段式管理模式，尤其是重施工階段造價控制、輕建設前后期階段造價控制，難以有效地控制建設工程造價。
1工程造價管理模式目前存在的主要問題
目前，我國在工程建設領域基本形成了發改部門管前期（立項）、建設部門管實施（招投標、建造）、財政審計部門管竣工（決算審計）的管理現狀，同一個工程項目的造價分階段管理，前后難以銜接，造價無法有效控制。就現有工程造價管理模式的分析，我們發現問題主要集中于以下方面。
1.1政府相關部門在參與工程造價全過程管理中各自為政
按國內現行的工程建設程序，建設工程全過程一般分為前期決策、設計、承發包、施工、竣工驗收等階段。工程造價也需分階段分別編制投資估算、設計概算、施工圖預算和竣工決（結）算等，其主管部門分別為發改委、住建委等，政府各相關部門各自為政，各立章法，常出現文件規定不一致，前后脫節，甚至相互矛盾，導致工程造價管理條塊分割，協調配合乏力以及管理主體不明確等現象。
1.2工程造價全過程管理中計價依據不全
主要表現在：編制可行性研究報告投資估算，現有指標尚不能滿足工作需求；設備材料價格信息系統不夠健全，難以指導工程造價的預測和調整。
1.3造價咨詢市場不規范
隨著造價咨詢企業競爭的激烈，惡意壓低咨詢費標準的現象時有發生，甚至出現免費承接咨詢業務的極端現象，導致執業質量不高；掛靠資質現象嚴重，很多不具備資質條件的單位和個人以分公司的名義掛靠有資質的企業，實際上專業人員不到位，而目前建設單位大多是以競爭性談判的方式選擇咨詢單位，并沒有嚴格執行以招標方式選擇咨詢單位的規定，這些不具備實力的分公司往往采取不正當的手段承攬咨詢業務，嚴重擾亂了咨詢市場。
2適應市場經濟的全過程工程造價管理模式構建過程中所應注意的要素
2.1政府相關部門管理銜接
應理順各種工程造價管理主管部門之間的關系，研究如何建立適應市場經濟的全過程、一體化的工程造價管理制度，改變分段管理的現狀。
2.2健全計價依據
目前實現全過程工程造價管理的重要技術支撐———工程全過程計價依據尚不完善，政府相關部門應研究如何健全工程定額、價格信息、計價規范等計價依據體系，如何推進工程造價數據庫建設，探索構建全方位的工程造價信息服務方式。
2.3營造工程造價咨詢市場的誠信環境
應加強工程造價咨詢企業的自律，研究如何建立造價咨詢業誠信體系，形成統一開放、競爭有序的誠信市場環境。
3適應市場經濟工程造價全過程管理模式的構建
3.1健全工程造價全過程管理制度
政府長期形成的分段化、部門化工程造價管理模式，導致各階段的造價管理不能很好地銜接，很大程度上影響了業主的建設項目總體成本控制。因此，首先要加強政府部門間的溝通協調，協調發改、財政、審計、住房城鄉建設以及交通、水利等各專業部門的政策，使得政府或國有資金投資的工程項目在項目全生命周期的造價政策相銜接，各部門各司其職；其次要將監管重點放在國有投資項目上，以工程施工階段的造價控制為基礎，理順監管體制，努力建立起建設項目成本、招標、合同監管為一體的市場監管模式，全力推進國有投資項目工程造價全過程管理。
3.2建立涵蓋規劃、設計、施工和運營全過程的系統造價分析指標
國內的建設工程最后竣工決算時往往會大幅度超出投資估算，主要原因是確定建設項目前期工程造價的有效依據不足，計價依據是建設項目成本確定與控制的重要技術支撐，政府部門在構建適應市場經濟的工程造價全過程管理模式過程中，應解決工程造價全過程管理中計價依據不全的問題。政府部門首先要加強工程全過程計價依據服務，完善覆蓋各專業工程投資估算、設計概算以及施工圖預算的計價依據，以保證國有資金投資的工程建設前期工作費用造價控制有據可依，審計部門進行跟蹤審計及考核建設項目成本控制有據可查，建立涵蓋規劃、設計、施工和運營全過程的系統造價分析指標以適應我國市場經濟的工程造價全過程管理模式，才能發揮計價依據在推動建筑業轉型升級中的支撐作用；其次政府部門要轉變職能，制定規范造價信息市場行為的相關制度，制定服務于市場的工程造價信息標準，統一造價信息內容和口徑，以保證造價信息工作質量；同時要大力推進國家工程造價數據庫建設，鼓勵社會力量參與造價信息服務，構建多元化工程造價信息服務方式。
3.3推行工程造價全過程咨詢服務，強化國有投資工程造價監管
一個建設項目，往往需要數百萬甚至上億元的資金。項目建成以后能否達到預期效果就要求工程造價管理人員對項目從立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計直至竣工驗收進行全過程跟蹤，使項目投資監控貫穿于項目建設全過程。而就我國現階段的情況來看，建設單位都把注意力放在施工和竣工結算階段，忽略了其他方面的監控，因此需重視工程項目前期和設計的造價確定與控制工作，開展建設工程全過程工程咨詢服務，而這項工作的開展需要培育一批具有市場經濟意識與誠信意識的全過程工程造價咨詢企業?！?017〕19號《關于促進建筑業持續健康發展的意見》中明確指出，鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育制定全過程工程咨詢服務技術標準和合同范本，政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務。在推行工程造價全過程咨詢服務過程中，應強化國有投資工程造價監管，這就需要造價管理機構充分發揮專業作用，加強對工程造價咨詢企業及相關從業人員的監督檢查，以規范計價行為。首先要加強資質動態監管，開展以執業質量為主要內容的評價，健全清出制度，同時探索搭建將資質管理系統與信用信息系統整合的統一信息平臺，建立信用檔案，及時公開信用信息，形成全方位的社會監督機制；其次要加強工程造價咨詢企業跨地區設立分公司的管理，嚴禁掛靠現象。充分發揮行業協會在促進誠信經營、維護公平競爭、強化行業自律等方面的作用，加強工程造價咨詢企業的自律，構筑工程造價咨詢行業良好的社會信用基礎，為全面推行工程造價全過程咨詢服務營造誠信守法的市場運行環境。
參考文獻：
[1]游海寧.分析我國工程造價管理模式的現狀[J].科技探索，2014.
[2]孟凡麗.針對我國工程造價管理模式的改革措施探討[J].價值工程，2010.
關鍵詞：規劃展覽館;設計;施工;云陽
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A
一、背景
“縮城市尺寸之間,展前景宏圖燦爛”。規劃展覽館以城市規劃和建設為核心，是承載著城市演變歷史的物質容器。據不完全統計，全國71個城市（4個直轄市，65個省會和大中型城市，2個特區城市），已建成規劃展覽館50多個，另外各地陸續掀起建設[1]。
作為新興事物的規劃展覽館，目前各地呈現“百花齊放”格局。云陽縣規劃展覽館（以下簡稱云陽館）自開工建成以來，深受領導和社會各界好評。本文以云陽館建設為例，就展館設計定位原則和施工環節注意事項，抽取各展館工程建設共性部分，供業內同仁探討參考。
二、流程及原則
規劃展覽館作為項目所在地的重點工程，建設過程一般經過選址、可研報告撰寫、發改委立項、布展設計、方案評審、招投標、施工、驗收、培訓和運行維護等階段。工程時間跨度較大，并且涉及相關單位繁多，一般來說可分為業主、財政審計、監理單位、設計單位、施工單位五類，另外招投標過程有可能涉及招投標中心，招投標等。在布展設計階段，規劃展覽館主要遵循以下原則：
（一）定位原則
展示窗口。全面、集中地介紹城市發展歷史，反映城市規劃編制和實施歷程，宣傳規劃建設成果和未來發展構想，展示城市形象[2]。
交流平臺。招商引資平臺，招待來賓客廳，旅游觀光的“景點”、縣情教育的“基地”。
參與渠道。市民參與規劃決策和規劃新成果征詢意見場所。
（二）內容原則
內容選擇。以時間序為經，主要包括歷史、現在、未來三部分，其中以現在為主，兼顧過去和未來；以空間序為緯，主要對應城市總體規劃、區域規劃、專項規劃等；以主題及特色為支點，突出各展館共性和特色。
內容排列。以線性序列為主，非線性序列為輔進行排列，線性序列包括時間、因果、層級等因素，而非線性序列不具備嚴格邏輯關系，以并行關系存在各分塊布局之中。
內容展示。以親民、互動為目的，具有針對性、趣味性、參與性，體現沉浸感等。
三、設計布局
（一）項目概況
云陽縣位于重慶市東北部的三峽庫區腹心，“一脈青山匯兩江”山水城市空間格局，兩江廣場位置獨特，是整個龍脊嶺生態文化長廊之上的“點睛之筆”。云陽館位于云陽縣兩江廣場文體中心二樓，面積約為1200平方米。展館以云陽城市建設發展變遷為主線，反映云陽過去的城市變遷、現在的建設成就和未來的規劃愿景，展現“江上風清，天下云陽”的城市風采與發展空間，集“知識性、科技性、專業性、互動性”為一體[3]。
（二）總體布局
云陽館依照展示主題分為城市序廳、歷史廳、主體模型互動區、總體規劃廳、重點規劃廳、鄉鎮規劃廳、建設成就廳、環幕影院、臨展公示區和辦公區(如圖1)。
整個展館的展示分區按展示主題演變順序依次排列，城市序廳、主模型互動區與環幕影院是整個展館布展節奏的關鍵節點。城市序廳為參觀者帶來對城市的第一感受，主模型互動區全面展示云陽城市發展成就與未來發展的雄心與魄力，環幕影院以高科技的數字化虛擬手段展現城市未來的風貌與發展空間，極具視聽沖擊力的影視效果把參觀者帶到一個觀展的。
圖1展廳總體布局圖 圖2 展廳分區圖
（三）專項設計
云陽館從功能分區上遵循“突出重點，兼顧一般”的原則，空間布局重點側重于城市序廳、主模型、環幕影院，觀展動線打破“昨天、今天、明天”的常規時序，兼顧遍歷參觀與重點參觀的需求。
展館以城市發展進程為主線，帶領參觀者行走在城市序廳、城市歷史、城市規劃、重點規劃、鄉鎮規劃、建設成就、環幕影院等區域，發現和領悟云陽獨特的城市文化內涵。
步入展館，寬敞明亮的序廳以“全景畫卷”展示了一個城市包容萬相的博懷，詮釋著城市的內涵與魅力。
歷史廳中的古樸卷軸造型設計盡顯云陽的歷史底蘊，多媒體互動視頻、電子書等新穎的展示手法配合墻面圖片漸進地展示城市變遷之路，濃縮回顧云陽建城2300年以來的發展歷程，凸顯“古巴渝之城”、“古鹽城”厚重的文化底蘊。
穿過歷史廳，位于展館中心的大屏幕城市模型互動中心映入眼簾，模型面積約為144平方米，以云陽“一城四區”的長江片區、小江片區、人和片區、盤石片區為基礎，重點刻畫交通干道、城市廣場、張飛廟旅游風景區、人和工業園區等內容，長江和彭溪河流域采用動感水工藝精心制作。
模型整體采用下沉式設計，周邊圍欄成曲線馬道，以保證人流暢通和模型最大化原則布置。頂部特效燈光配合模型組團的介紹進行變化，背景墻面設置的高清大屏幕演示系統同步播放該組團的相關視頻，與環繞立體音響達到聲光電的完美融合，為觀者帶來高度的沉浸感與強烈的視聽沖擊。
進入云陽城市總體發展規劃廳，高清電視屏播放的云陽城市規劃宣傳片，墻面一幅幅規劃圖片，為參觀者全面展示了云陽在工業、農業、旅游業、重點區域、重點鄉鎮等方面的發展思路。
在重點規劃廳，云陽新區發展的未來美景通過靜態的圖文、互動模型完整地展現出來。
建設成就廳中的高清電視屏以多媒體手段與傳統展示手法相結合，亦靜亦動地展現了云陽在宜居城市各方面的建設成就，將三峽移民為城市造就的高速發展呈現在來賓面前。
270度環幕數字影院為展館的點睛之筆，精心制作的城市未來數字影片，以極具震撼的視聽效果引領觀眾步入未來的魅力云陽。使參觀者帶著對一座城的感悟與美好未來的憧憬結束云陽館之旅。
智能化弱電部分包括中央控制系統、視頻監控系統等，展館各區域信息化項目設備進行集中控制、達到整個系統自動運行，按照編制程序自動進行，實現一鍵開館、一鍵閉館；集中監視，結合內部對講系統，遙相呼應、統一調動，提高管理質量及管理效益。
四、施工事項
（一）專業分組
展館建設是一項復雜的系統工程，程序多、專業性強、涉及面廣。要確保工藝嚴肅性、技術可靠性、造價合理性，必須確立科學合理的工作程序，并對每個程序提出明確的規范管理要求。首先從施工分組上來講，按專業分組，可分為裝修實施、平面布展、多媒體信息、智能化弱電、其它專業分包等（如圖3），并與業主、設計單位、監理單位緊密配合，協調一致。
圖3 施工班組分配
（二）施工過程
為保障展館施工有序進行，并為后期驗收結算奠定過程文檔，應該制定工作流程，并制定現場管理規范，主要包括如下[4]：
施工準備工作，主要包括勘查現場、召開項目啟動會，內部技術交底、分項深化設計、施工計劃編制、施工作業面布置等，另外需篆刻項目施工章，辦理開工報告和施工許可證，安排現場食宿等工作。
施工過程管理，主要包括材料計劃，進度安排，工序銜接、變更簽證、隱蔽工程現場驗收、設備調試、材料交付，及施工配合制度，如項目例會制度、施工安全管理制度、項目日志周報制度、庫房管理制度、變更及材料手續管理、重大事項會議紀要制度、進度款申報制度等。
施工結束，主要包括項目試運行、系統培訓、竣工資料編制和存檔、項目審計結算等。
（三）注意事項
針對各個展館分項，設計和施工過程中需部分引起重視，以更好地保障最終產品與設計效果一致。
1、“空高”限制。由于展館內部分多媒體設備必須采用吊裝方式，如空高受限則不能實現或效果無法保障。本文所指空高為凈空高度，即排除消防和空調安裝所造成的影響。
2、施工入場前提。工程施工進場，必須保證“四通”，即（1）水通：現場供水要滿足生活、施工及消防需要；（2）電通：現場供電的電壓及功率要滿足現場生活及施工需要，并要了解當地供電正常情況，必要時須準備發電機組；（3）路通：現場道路力爭能使運輸材料汽車直接到達門口；（4）高層垂直運輸通：高層建筑裝修要有運輸材料通道，盡量爭取能使用電梯。（5）其它，盡量完成場館土建（含消防、暖通）工作，否則后期易引起交叉施工，一方面造成施工雙方互相推諉，另一方面會造成工期延誤。
3、沙盤模型、多媒體硬件設備、燈光設計。沙盤模型表達主題為地形特征和突出城市建筑，因此一般需做局部變形藝術處理，而且高度比例尺一般大于基本地形比例尺，另外，觀光馬道的支架和欄桿焊接應提前完成，否則極易引發火災；多媒體硬件應根據程序需求進行規劃，尤其是顯卡配置和硬件CPU，保證流暢性和體驗感；燈光設計中包括電腦搖頭燈、激光燈、LOGO燈等，要根據設計需求在保證效果的情況下盡量精簡使用，避免出現浪費，同時增加后期維護費用。
圖4 展廳實景1 圖4 展廳實景2
五、結語
展館建設過程中“設計是靈魂，施工管理控制是基礎，人員管理和材料工藝是保障”。展館建設完成后，仍需建立一套完善的維護更新機制，充分考慮水、電、物業管理，內容更新和設備維修更換，接待宣傳等工作，動態優化和組織臨展內容討論，搭建實時有效展示交流平臺，共同提高城市規劃水平。
參考文獻
[1]胡國梁.市規劃展覽館展示藝術設計探析——以岳陽城市規劃展覽館設計實踐為例[D].碩士學位論文.2009.10.01.
[2]湯海孺、顧倩.城市規劃展覽館布展策劃研究——以杭州為例[J].2009.25（05）.10-16.
[3]重慶數字城市科技有限公司.云陽規劃展覽館布展工程投標書（技術）[Z].2010.
關鍵詞：非營利組織；稅收優惠；捐贈制度
文章編號：1008-4355（2011）02-0010-07
收稿日期：2010-02-16
基金項目：2010年貴州省教育廳高等學校人文社會科學研究基地項目“完善我國稅收優惠制度研究――基于非營利組織視角的分析”（10JD20）
作者簡介：李玉娟（1977-），女，貴州遵義人，貴州省教育廳經濟學發展與應用研究中心研究員，貴州大學經濟學院副教授，碩士生導師。
中圖分類號：DF432
文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2011.02.02
中國非營利組織稅收優惠制度的發展以2008年作為一個分水嶺，就在這一年，旨在促進非營利組織發展的稅收優惠法律政策相繼出臺。2008年1月1日，《中華人民共和國企業所得稅法》（以下簡稱《企業所得稅法》）和《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》（以下簡稱《企業所得稅法實施條例》）同時生效實施；3月1日《中華人民共和國個人所得稅法》（以下簡稱《個人所得稅法》）和《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》（以下簡稱《個人所得稅法實施條例》）也同時生效實施；財政部、國家稅務總局、民政部同年聯合下發《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），自2008年1月1日起執行。2009年3月10日民政部辦公廳《關于印發基金會公益性捐贈稅前扣除資格審核工作實施方案的通知 》。2010年11月28日財政部印發了《公益事業捐贈票據使用管理暫行辦法》。如此密集的法律措施，與之前已經實施的法律法規存在哪些區別？這些措施會對中國非政府組織的發展產生怎樣的影響？實踐中這些措施還存在怎樣的問題？本文將在對新舊法規對比的基礎上，結合非政府組織的具體實踐，嘗試對這些問題進行解答，希望能為促進中國非政府組織的發展略盡綿薄之力。
一、我國非政府組織稅收優惠制度的最新發展
非政府組織的稅收優惠問題屬于非政府組織理論研究的傳統內容。在2008年之前，早已有學界前輩進行過研究。最早的經典論著當屬1999年浙江人民出版社出版的蘇力等人的著作《規制與發展――第三部門的法律環境》，但這本書涉及第三部門的整個法律環境，并不局限于稅收領域；緊接其后，張守文教授于2000年在《法學評論》發表了《略論對第三部門的稅法規制》一文，專門討論第三部門的稅法環境。這篇文章可以稱得上該領域的奠基之作，后來的研究者幾乎或多或少都受其影響。之后隨著非政府組織在中國的迅猛發展，對該領域進行研究的人越來越多，但受到當時中國法律現狀的制約，這一時期的研究主要集中在介紹國外的相關理論和實踐及中國存在的差距。代表性的譯著有:貝爾,布查爾特,艾德勒,等.通行規則：美國慈善法指南［M］.金錦萍,等,譯.北京:中國社會出版社，2007；代表性論文有：安體富，王海勇.非營利組織稅收制度：國際比較與改革取向［J］.地方財政研究，2005,（12）；代表性碩士論文有：陳麗.我國非營利組織稅制問題研究［D］.蘇州大學,2007。國家稅務總局政策法規司專門成立課題組在《稅務研究》2004年第12期發表文章《非營利組織稅收制度研究》。從一般意義上講，國家對非營利組織的稅收優惠從大的方面可以分為兩個層次：第一層次是對非營利組織本身的稅收優惠，第二層次是對向非營利組織捐贈的企業和個人實行的稅收優惠。本文對2008年新法規的剖析也將從這兩個方面結合法規的具體規定而展開：
（一）對非營利組織本身的稅收優惠
根據《企業所得稅法》第26條第4項的規定，“符合條件的非營利組織的收入”是免稅收入，但并未給出具體標準。《企業所得稅法實施條例》回答了“什么是符合條件的非營利組織”這個問題。根據該條例第84條的規定，所謂符合條件的非營利組織，是指同時符合下列條件的組織：依法履行非營利組織登記手續；從事公益性或者非營利性活動；取得的收入除用于與該組織有關的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規定的公益性或者非營利性事業；財產及其孳息不用于分配；按照登記核定或者章程規定，該組織注銷后的剩余財產用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機關轉贈給與該組織性質、宗旨相同的組織，并向社會公告；投入人對投入該組織的財產不保留或者享有任何財產權利；工作人員工資福利開支控制在規定的比例內，不變相分配該組織的財產。
條例第85條回答了第二個問題：“什么是符合條件的收入”。非營利組織獲得的國家財政撥款、捐贈收入、銀行存款利息以及社會團體所收取的會費免征企業所得稅，但非營利法人從事營利性活動，無論是否與其宗旨相關，所獲得的收益都將被征收企業所得稅。
（二）對向非營利組織捐贈的企業和個人實行的稅收優惠
1.企業進行公益捐贈稅前扣除比例大幅度提高
1993年頒布的《企業所得稅暫行條例》規定納稅人用于公益、救濟性的捐贈在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除；而《企業所得稅法》第9條規定：企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。從3%到12%，提高幅度之大，遠超過許多業內人士的預計，這樣規定可以更好地激勵企業進行公益捐贈。
2.企業進行公益捐贈稅前扣除稅基發生變化
《企業所得稅暫行條例》規定的稅基是“應納稅所得額”，而《企業所得稅》規定的稅基是年度利潤總額。這兩個概念有什么區別呢？《企業所得稅法》第5條規定：企業每一納稅年度的收入總額，減除不征稅收入、免稅收入、各項扣除以及允許彌補的以前年度虧損后的余額，為應納稅所得額。 簡單地說，應納稅所得額為收入總額減去各項扣除。收入總額為以貨幣形式和非貨幣形式，利用各種來源取得的收入，包括：銷售貨物收入；提供勞務收入；轉讓財產收入；股息、紅利等權益性投資收益；利息收入；租金收入；特許權使用費收入；接受捐贈收入；其他收入。那么，何為年度利潤總額呢？《企業所得稅法實施條例》第53條規定：年度利潤總額，是指企業依照國家統一會計制度的規定計算的年度會計利潤。年度利潤總額是年度收入總額減去年度總成本，是人們通常所說的盈利。年度利潤總額是年度收入總額減去年度總成本。年度應納稅所得額為年度收入額減去成本，還減去允許的各項扣除。也就是說，在年度收入總額一定的情況下，年度利潤總額大于至少是等于年度應納稅所得額。這樣，在比例一定的情況下，以利潤總額為基數計算扣除，一般都大于至少是等于以應納稅所得額為基數計算的扣除，但都是從應納稅所得額中扣除。也就是說，以利潤為基數計算應納稅所得額的扣除，表明對企業公益性捐贈的稅收優惠力度在增大。
3.對個人進行公益捐贈時的稅前扣除比例予以明確
《個人所得稅法》第6條第2款規定：“個人將其所得對教育事業和其他公益事業捐贈的部分，按照國務院有關規定從應納稅所得中扣除?！薄秱€人所得稅法實施條例》第24條規定：“捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除?！?/p>
（三）明確申請公益性捐贈稅前扣除資格的條件
非營利組織要鼓勵更多的企業和個人向其捐贈，前提條件就是要享有公益性捐贈稅前扣除資格。這種資格的申請條件在《企業所得稅法實施條例》第52條中表述為公益性社會團體的條件，它包括：（1）依法登記，具有法人資格；（2）以發展公益事業為宗旨，且不以營利為目的；（3）全部支持及其增值為該法人所有；（4）收益和營運結語主要用于符合該法人設立目的的事業；（5）終止后的剩余財產不歸屬任何個人或者營利組織；（6）不經營與其設立目的無關的業務；（7）有健全的財物會計制度；（8）捐贈者不以任何形式參與社會團體財產的分配；（9）國務院財政、稅務主管部門會同國務院民政部等登記管理部門規定的其他條件。針對第9項的兜底性條款，《通知》第4條作出了概括性界定：（1）符合《企業所得稅法實施條例》第五十二條第（1）項到第（8）項規定的條件；（2）申請前3年內未受到行政處罰；（3）基金會在民政部依法登記3年以上（含3年）的，應當在申請前連續2年年度檢查合格，或最近1年年度檢查合格且社會組織評估登記在3A以上（含3A），登記3年以下1年以上（含1年）的，應當在申請前1年度檢查合格，或最近1年年度檢查合格且社會組織評估登記在3A以上（含3A），登記1年以下的基金會具備本款第（1）項、第（2）項規定的條件；（4）公益性社會團體（不含基金會）在民政部依法登記3年以上，凈資產不低于登記的活動資金數額，申請前連續2年年度檢查合格，或最近1年年度檢查合格且社會組織評估等級在3A以上（含3A），申請前連續3年每年用于公益活動的支出不低于上年總收入的70%（含70%），同時需達到當年總支出的50%以上（含50%）?！锻ㄖ返慕缍ǚ浅＞唧w，將指標進行量化，具有可操作性，避免了過去行政審查的隨意性。同時，資格的申請和民政部的年檢掛鉤，資格的獲得不是一勞永逸的；當年檢不合格、達不到上述條件時，資格將被取消，這種動態的監管方式更有利于鞭策非營利組織的發展。
（四）申請公益性捐贈稅前扣除資格的程序日益完善
2008年前國家稅務總局根據當時的法律法規陸續授予特定基金會和社會團體捐贈人稅前扣除資格，共有20個左右的基金會和社會團體獲得其捐贈人的稅前全額扣除資格，50個左右的基金會和社會團體獲得稅前按比例扣除的資格。但由于這些稅前扣除的資格都是國家稅務總局逐個審查通過，不可避免地具有一定程度的行政隨意性，并且因為稅收優惠在程度上的人為差異，導致慈善資源向個別非營利組織過度集中的不公平現象［1］。但《通知》明確規定了申請捐贈稅前扣除資格的程序：（1）由中央機構編制部門直接管理其機構編制的群眾團體，向財政部、國家稅務總局提出申請；（2）由縣級以上地方各級機構編制部門直接管理其機構編制的群眾團體，向省、自治區、直轄市和計劃單列市財政、稅務部門提出申請；（3）對符合條件的公益性群眾團體，按照上述管理權限，由財政部、國家稅務總局和省、自治區、直轄市、計劃單列市財政、稅務部門分別每年聯合公布名單。名單應當包括繼續獲得公益性捐贈稅前扣除資格和新獲得公益性捐贈稅前扣除資格的群眾團體，企業和個人在名單所屬年度內向名單內的群眾團體進行的公益性捐贈支出，可以按規定進行稅前扣除。同時提交下列材料：（1）申請報告；（2）登記證書正本、副本復印件；（3）組織章程；（4）申請前相應年度的受贈資金來源、使用情況，財務報告，公益活動的明細，注冊會計師的審計報告或注冊稅務師的鑒證報告；（5）申請前相應年度的年檢結論、評估結論。
二、現行稅收優惠制度存在的問題
從上述分析可以看出，盡管與2008年前的無序狀態相比較，目前關于非營利組織的稅收優惠制度已經基本形成體系，既有對非營利組織本身的稅收優惠，也有對向非營利組織捐贈的企業或個人的稅收優惠；既有法律層面的宏觀把握，也有行政法規的具體細化。這種變化一方面是我國法制建設不斷完善的結果，另一方面也是我國非營利組織自身建設不斷完善的結果。然而，從非營利組織的具體實踐來看，還存在著以下問題：
（一）稅收優惠僅僅涉及所得稅，其他稅種尚未完善
現在政府開征的稅種有21個之多，但由于非營利組織的業務大都比較單一，日常真正要交納的稅種大概只有6、7個。除了企業所得稅外，主要有：第一，增值稅。根據《增值稅暫行條例》第16條的規定,對直接用于科學研究、科學實驗和教學的進口儀器、設備，由殘疾人組織直接進口供殘疾人專用的物品免征增值稅。該規定顯然是針對科研、教育機構和殘疾人福利組織的。第二，營業稅。對非營利組織的優惠較多,主要體現在《營業稅暫行條例》第6條。該條規定免征營業稅的項目主要有:托兒所、幼兒園、養老院、殘疾人福利機構提供的育養服務、婚姻介紹、殯葬服務;醫院、診所和其他醫療機構提供的醫療服務;學校和其他教育機構提供的教育勞務;紀念館、博物館、文化館、美術館、展覽館、書畫院、圖書館、文物保護單位舉辦文化活動的門票收入,宗教場所舉辦文化、宗教活動的門票收入等［2］。第三，根據財政部、國家稅務總局《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》和《關于醫療衛生機構有關稅收政策的通知》的規定,對政府部門和企事業單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務機構,暫免征收企業所得稅以及老年服務機構自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅;對非營利性醫療機構自用的房產、土地、車船,免征房產稅、城鎮土地使用稅和車船稅。從中可以看出，除了企業所得稅外，其他稅種的優惠都還停留在行政法規的層面，法律位階較低，分布散亂，有一定的執行難度。
（二）享受稅收優惠的主體依然是依法登記的非營利組織，未考慮大量的草根非營利組織
從本文第一部分介紹的法條來看，現階段我國對非營利組織實行的稅收優惠，無論是對非營利組織本身的優惠還是對向非營利組織捐贈的企業或個人實施的優惠，都有一個重要的前提條件――必須是在民政部依法登記的非營利組織。換句話講，那些由于眾所周知的原因這個眾所周知的原因即是我國目前對非營利組織實行的“雙重登記管理體系”，為避免沖淡主題，筆者在這里不再累述該制度的缺陷，相關的論述已經非常多。未能在民政部登記的非營利組織，盡管在數量上占據絕對優勢，盡管在各自的領域內運作得有聲有色，甚至在國外也有一定的影響力，無論如何都不可能享受這樣的稅收優惠。為了能夠享受政策優惠，很多優秀的非營利組織不得不另辟蹊徑。早在2007年，借勢中國紅十字會，著名影星李連杰就成立了“中國紅十字會李連杰壹基金計劃”。就在第二年10月，非公募機制的上海李連杰壹基金公益基金在上海民政局注冊成立。為什么李連杰在擁有了公募基金身份的“壹基金計劃”外，還要注冊一個非公募基金呢？原因就在于“壹基金計劃”只是紅十字會下的一個計劃，不是法人實體，沒有注冊登記，無法獲得法律上的合法身份，很多活動都不能開展，包括申請稅前扣除資格。與國內著名基金會合作，借用它們的賬戶，是不少草根民間組織的折中之舉。比如與中國青少年發展基金會合作，接受捐贈就合法了，但花錢的時候必須經他們同意，還要交5%-10%的管理費［3］。這些規定極大地制約了草根非營利組織的發展。
（三）相關法律法規的行政執行效率較低，導致實踐中非營利組織積怨較大
2008年密集的法律法規的出臺，讓長期壓抑的非營利組織受到極大鼓舞，他們對新法的實施曾經寄予了很高的期望，甚至有媒體預言：這標志著中國非營利組織發展的春天終于到來了。然而，由于長期積累的官僚作風和官僚習氣，這些曾被寄予厚望的措施并沒有如想象中那般鼓舞人心。相反，由于預期過高，部分非營利組織甚至感覺到比過去更苛刻。中國青少年發展基金會（以下簡稱青基會）是中國成立較早、聲譽較好、影響力較大的公募基金會。它成立于1989年，早在21年前即發起實施了具有廣泛聲譽和影響的民間公益事業――“希望工程”。但在2008年底它卻收到了稅務機關開出的5500萬元的天價稅單。這筆稅來源于2008年汶川地震期間青基會接受的4億元捐款，其中2億元被撥付災區，結余款仍有2億元，按2008年實施的《企業所得稅法》規定的25%的稅率計征，青基會就要掏出5500萬元繳付國庫。當然青基會早就申請了免稅資格認定，但認定過程之復雜遠遠超過他們的預期。從2008年底三部委聯合《通知》以來，一直到2009年8月20日，三部委才公布“2008年度第一批獲得公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體名單” ，全國共有66家非營利組織獲得資格，同期也公布了“2009年度第一批獲得公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體名單”，只有3家非營利組織榜上有名。在此期間，青基會為了免交這筆天價稅單，聯合國內另外幾家有類似遭遇的基金會聯名進行抗議。具體的案例，參見：章劍鋒.中國公益基金會“抗稅”實錄［EB/OL］.［2010-12-11］.省略/articles/1942/single.這種抗議活動不僅不利于非營利組織的健康發展，更不利于我們建立和諧社會目標的實現。
（四）對非營利組織的營利性收入征稅令人困惑
新法明文規定非營利組織的營利性收入應當按規定征稅。根據目前的法律，公益性基金會每年用于公益事業的總支出額必須達到上一年凈資產余額的8%?，F實的情況是很多基金會如果把當年的收入扣除25%的所得稅后，達不到8%的公益支出要求。在這種情況下，就必須動用本金，將導致本金趨于減少，增值收入不能持續，基金會規模將日益萎縮。私募基金會的日子更不好過。因為私募基金會不像公募基金會可以通過廣告進行公募，他們要募款本身就很困難，要將慈善公益金進行保值增值又陷入困境：放在銀行里，看似保險，卻是負利息，本金不少，但不能跟CPI（居民價格消費指數）競爭……買股票、買基金等看似受益高的領域又冒大風險?！斑\氣好的靠投資掙到了些錢，但統統又得先上交25%的稅，而一旦投資失敗，基金虧空，那就自己哭天喊地去吧?！蹦壳皣鴥人侥蓟饡念I軍人物友成企業家扶貧基金會，就面臨同樣的問題。2009年友成增值3000多萬元，按照現行政策規定，要上交750萬的所得稅。這極大地挫傷企業辦大型基金會的積極性，對于企業出資設立的非公募基金會來說，把原始基金控制在最小，花多少注資多少倒是最省心的運作模式了。北京萬通基金會是第一個吃螃蟹的機構。2008年4月注冊成立時，原始基金數額為400萬元人民幣。到了2009年，已經變更為200萬元。作為全國原始基金數額最高的非公募基金會，華民慈善基金會2008年3月注冊成立時原始基金是2億元，曾經信心勃勃地宣稱要在10年內做成百億元的基金會，但現在卻積極主張把基金會的原始基金縮小到法律允許的最低限度――在中央政府有關機構登記的以2000萬元為限，在地方政府有關機構登記的以200萬元為限［4］。不少基金會對此問題都很困惑，他們認為既然是非營利組織，所有的收入不能用于分配，那么無論收入是營利性還是非營利性，只能用于公益事業，為什么還要對營利性收入征稅呢？
三、促進我國非營利組織發展的對策建議
（一）轉變觀念，放水養魚
與發達國家相比，中國的非營利組織還處在發展的初期階段。美國聯邦稅務局免稅司2008年11月的年度報告稱，美國全國享有聯邦免稅待遇的組織大約有180萬個，它們擁有的總資產超過3.4萬億美元，雇傭的工作人員達到940萬人，約占美國總就業人數的7.2%［5］。根據中國社會組織網公布的統計數據，截止2008年底，全國共有民間組織413660個，職工4758332人，遠遠低于美國水平；同時，作為接受捐贈的主力軍，中國的基金會規模更不能適應當前中國捐贈事業的發展。截止2008年底，全國共有基金會1597家，其中公募基金會943家，非公募基金會643家，境外基金代表機構11家，當年捐贈現金收入535983.6萬元，實物折價171102.7萬元。上述數據是筆者根據中國社會組織網（chinanpo.省略/web/index.do）公布的統計數據計算而得。根據中民慈善捐助信息中心的統計，2009年中國所有基金會的資本規模，包括政府撥款、會員費用和捐贈，共有1800多億元，遠遠不如美國蓋茨基金會一家的資本規模［3］。非營利組織目前的狀況和當年民營企業的狀況非常相似，不同的是，為了促進民營企業的發展，從上到下都給予了很多扶持，但對于起步階段的中國非營利組織而言，其發展環境就困難了許多。因此，解決上述問題的首要前提還是要轉變觀念。調查表明，目前在政府層面真正意識到非營利組織的重要性并予以扶持的并不多，而且非常有意思的現象是，對這個問題的認識同樣和經濟發展水平相對應。越是經濟發達的地區，對非營利組織的政策環境越寬松，該地區非營利組織的發展勢頭越好。以2008年為例，我國基金會數量排名全國前五位的省份依次是：廣東、江蘇、浙江、上海、北京。資料來源：《2008年民政事業發展統計報告》。
（二）對營利收入不應進行征稅，而應通過信息公開，加強監管
從通常的法律分析角度看，非營利組織也是特殊企業，就像不事經營的事業單位一樣，當他們取得了應稅收入時，就要交稅。有的法律專家認為，免稅收入只限于非營利組織的非營利收入，發生了營利性收入，自然屬于應稅范疇，否則社會上所有飯店開業前都先找非營利組織合作，或者先成立非營利組織，再以此名義開飯店，就很方便避稅了。站在法律的角度看，這樣的觀點無可厚非，但持這種觀點的人顯然對非營利組織的具體實踐并不了解。通過上述的分析，我們已經可以看到對非營利組織的營利收入征稅的不利后果。筆者的觀點是：對這一塊收入不是不應該監管，而是監管的方式不對。應通過信息公開，加強對非營利組織的監管。2010年7月8日，基金會中心網（省略.cn）在北京宣布啟動，全國1858家公、私募基金會的基本信息在這一天正式向全社會公開。然而，在所有基金會中，僅有620家公布了財務信息，而公開項目信息的只有24家。《中國青年報》社會調查中心近日公布的“捐款透明度公眾調查結果”顯示，“透明度”是當下中國公眾對受捐機構的首要要求；對目前公益機構的信任度表示“不滿意”和“非常不滿意”的公眾占到31.9%。針對這項調查，零點研究調查咨詢集團董事長袁岳表示，此項數據是通過網絡調查而來，更全面的數據恐怕會更不樂觀。在基金會中心網上，網友可以通過關鍵詞和地理位置找到自己關注的基金會。目前網上可以看到的信息包括名稱、地址、電話、負責人姓名、業務范圍等，在基本信息外，網友還可以看到部分基金會的財務報告、項目運作情況［6］。因此，與其通過征稅的辦法進行監管，不如以行政命令的方式要求所有公、私募基金會必須通過網站公布其財務信息，畢竟“陽光是最好的消毒劑”。
（三）加強非營利組織自身的建設
無論稅收的政策如何優惠，都僅僅是非營利組織發展的外部環境，要促進我國非營利組織的健康發展，最根本的還是應該加強非營利組織的自身建設。如果非營利組織自身的問題太多，外部的政策再優惠也無濟于事。關于非營利組織的治理問題，本身也是一個大的話題。筆者在這里只能簡單地進行分析。首先應加強非營利組織專業化建設。在2008年汶川地震中，許多非營利組織的積極參與極大地推動了中國非營利組織建設的進程，但不可否認的是，這一過程中也暴露出中國非營利組織的稚嫩。在巨大的災難面前，許多非營利組織普遍表現出經驗和專業知識不足，無法提供及時救助和支持；很多非營利組織在成立之初僅憑發起人的一腔熱血，缺乏發展規劃和明確的工作目標，工作隨意性加大。其次應加強非營利組織人才建設。目前非營利組織中的人員結構呈現出“兩頭高中間低”的特征，即低齡和老齡人員較多，低齡主要是在校學生，高齡主要是一些離退休人員，中年人較少。這當然與中年人工作、家庭負擔較重有關，但也與整個社會對非營利組織的認可、支持不夠有關。中年人往往是社會的中堅力量，他們在智力、財力、人生閱歷方面都占有優勢。今后非營利組織的建設要更加重視人力資源建設，通過有效的激勵機制和制度保障，鼓勵更多的社會精英投身于非營利組織。
參考文獻：
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The Newly Development of NPO in China aboutTax Allowance and Existing Problem Analysis
LI Yu-juan
（Research Center for the Development & Application of Marxist Economics, Guizhou Provincial Educational Bureau, Guiyang 550025, China）
一、以開展深入學習實踐科學發展觀活動為主線，推動陜西教育科學發展
1 深入開展學習實踐科學發展觀活動。著力抓好省委教育工委、省教育廳機關和高等學校深入學習實踐科學發展觀活動，加強對全省教育系統深入學習實踐科學發展觀活動的指導，將學習實踐活動與謀劃教育科學發展、提高教育管理水平、破解教育發展難題緊密結合起來，確保學習實踐活動取得成效。在國家總體規劃的基礎上，適時啟動《陜西省中長期教育改革和發展規劃綱要》制定工作，對未來12年我省教育改革和發展作出全面規劃部署。啟動《陜西省教育事業第十二個五年規劃綱要》制定工作，研究制定《陜西省普通高校設置工作若干意見》、全省中小學發展建設規劃等相關規劃和制度，深化教育改革，促進教育持續發展。
2 全面加強教育系統黨的建設。認真貫徹落實第十七次全國高校黨建工作會議精神，籌備召開全省高校黨建工作會議。做好省屬高校領導班子的調整補充工作，指導有關高校做好黨委和紀委換屆工作。健全高校黨委領導下的校長負責制，進一步加強高校領導班子思想政治建設和黨內民主政治建設。加大高校領導干部交流任職工作力度，加快校級后備干部隊伍建設步伐。堅持按照科學發展觀和正確政績觀的要求，加強對高校領導班子和領導干部的實績考核。制定2009-2013年全省教育系統干部培訓規劃。探索民辦高校黨建工作新路子，推動民辦高校黨建工作規范化、制度化。全面推進高?；鶎狱h、團組織建設，繼續做好在高校青年教師和大學生中發展黨員的工作。進一步加強高校統戰工作。健全高校教代會制度，做好民主推進校務公開、民主評議領導干部等工作，建立健全民辦高校工會組織，促進高校民主政治建設。認真做好離退休干部工作。
3 深入推進教育系統黨風廉政建設。認真落實黨風廉政建設責任制，深入開展預防職務犯罪警示教育活動，嚴肅查處違法違紀案件。加大對財務、基建、招生、采購、教材出版、校辦企業、科研經費等重點領域的監管力度，切實加強對教育系統抗震救災資金物資的監管。規范教育收費行為，加強學校財務監管和內部審計，營造風清氣正的校園環境。
4 大力加強教育法制建設。進一步推進教育地方立法工作，開展修訂《陜西省實施(中華人民共和國職業教育法)辦法》等法規的立法調研。學習、宣傳、實施《教育督導條例》、《陜西省實施(中華人民共和國義務教育法)辦法》，加大教育法律法規貫徹實施和執法監督檢查力度。全面落實教育系統“五五”普法規劃，繼續開展省級“依法治校示范?！眲摻ɑ顒印Ｍ七M依法行政，積極貫徹落實《政府信息公開條例》，認真做好行政審批、行政復議、行政訴訟和規范性文件備案工作，進一步規范委廳機關法律事務辦理工作。
5 切實加強教育督導工作。啟動學校發展水平督導評估“316工程”，從2009年開始，每2年對全省中小學校進行1輪督導評估，市、縣(區)兩級每年共督導評估6000所學校，監督指導學校規范辦學。創建3個“雙高普九”縣(區)，評估驗收4個義務教育均衡發展縣(區)，督導評估與考核7個縣(區)的黨政領導干部履行教育工作職責情況，督導評估10所省級素質教育優秀學校。圍繞重點工作開展專項督導檢查。繼續推進教育強縣創建和復查工作，創建1～2個教育強縣和一批教育強鄉鎮、復查4個教育強縣。加強教育督導機構和隊伍建設。
6 進一步擴大教育對外開放。支持有條件的高校開展國際間高水平科研合作和聯合培養高層次人才，鼓勵開展與境外優質高等教育、職業教育的合作辦學。加大教育領域引智工作力度，吸引留學人員回國來陜工作或以各種方式為陜西服務。認真執行“西部地區人才培養特別項目”和國家公派留學項目，做好因公出訪團組派出工作，全面實施“陜西省高層次人才海外培養及教師出國培訓計劃”。做好外國留學生招生和管理工作，加強對全省自費留學中介機構的監管。做好漢語國際推廣工作，支持有條件的高校在海外建立孔子學院，抓好我省4個國家漢語國際推廣中學實習基地建設。做好邵逸夫、朱英龍、王永慶先生贈款建校項目的各項工作。加強我省高校與港澳臺地區的教育交流與合作。
7 加強委廳機關建設。加強機關干部隊伍的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設，虛心接受人大代表和政協委員的監督，努力提高教育行政管理科學化水平。統籌開展調查研究，切實改進工作作風。強化綜合協調、公文審核、會議管理和督查督辦職能。加快電子政務建設步伐，開通機關辦公內網，進一步整合優化全省教育網絡資源，努力辦好省教育廳門戶網站，積極推動教育政務信息公開。做好教育和保密工作。加強青年干部的培養和使用。進一步完善目標責任考核制度，不斷提高機關行政效能。深入推進文明機關、學習型機關和節約型機關建設。關心職工生活，努力改善機關辦公條件。
二、大力實施六大工程，推動各類教育協調發展
(一)以實施素質教育推進工程為抓手，著力培養學生的創新精神和實踐能力。
8 加強中小學德育工作。把立德樹人作為教育工作的主題，將社會主義核心價值體系融入中小學教育教學各個方面，抓住課堂教學、社會實踐、校園文化建設和教師隊伍特別是班主任隊伍建設等四個關鍵環節，不斷增強中小學德育工作的科學性、針對性和實效性。研究制定《陜西省教育廳關于做好全省中小學社會實踐活動的指導意見》。啟動實施市級中小學心理健康教育骨干教師培訓計劃。加快我省青少年校外活動場所建設工作，充分發揮各級青少年校外教育聯席會議的統籌管理職能和作用，建設好、管理好中央和省級立項建設的74所縣級青少年校外活動中心。廣泛開展“三講兩實踐”系列教育活動，組織舉辦全省第四屆中小學生科技節，深入開展第6個“中小學弘揚和培育民族精神月”活動。培養德育工作典型，創建具有陜西特色的中小學德育品牌。
9 深化基礎教育課程改革。深化義務教育課程改革，努力使全省中小學都能按照國家規定開齊課程、開足課時。繼續實施好普通高中新課程實施調研視導和網絡研修活動。做好2009年基礎教育教學成果獎的評選工作。組織開展基礎教育重大課題研究，繼續抓好校本教研工作。舉辦薄弱學科教師研訓班，加強義務教育薄弱學科建設。開展義務教育教學成果展示活動。組織好中學綜合實踐活動課程的開設。積極推動教科書循環使用。加強基礎教育學校的規范化管理。
10 加強和改進大學生思想政治教育。全面推進高校思想
政治理論課建設，用中國特色社會主義理論體系武裝大學生頭腦。加強高校思想理論課新課骨干教師培訓工作，全年培訓200人。舉辦四期高校輔導員、班主任培訓班，舉辦兩期高校哲學社會科學骨干教師培訓班。繼續加強5個思想政治教育基地建設，以紀念建國60周年為契機，組織多種形式的大學生思想政治教育活動，廣泛開展世情、國情、社情教育。在全省高校積極推行心理健康教育普查工作，將試點范圍擴大到15所學校。搞好高校思想政治教育網站建設，進一步提高網站點擊率。繼續對大學生思想政治狀況進行滾動調查。
11 加強學校體育衛生藝術教育。改善學校體育衛生辦學條件，加強學校體育藝術教育骨干體系建設。通過開展評估督查活動，深入開展陽光體育運動，確保學生每天鍛煉一小時。建立健全學校突發公共衛生事件報告與預警機制，推進重點地區學校預防艾滋病宣傳教育工作。抓好科學營養和預防近視工作。推動普通高校公共藝術課程設置和教學工作規范化、制度化。辦好陜西省第九屆中學生運動會，組織參加第十屆全國中學生運動會，開展第三屆中小學生藝術展演活動。積極推動我省學校國防教育工作制度化、規范化。
12 推進評價和考試招生制度改革。繼續完善義務教育就近、免試入學制度。全面推進中考改革和學生評價方式改革，抓好中考及中考分析反饋指導初中教學工作，抓好中考加試理化生實驗操作考試工作。繼續落實將優質高中招生指標分配到薄弱初中的改革措施。落實《陜西省普通高中學業水平考試實施意見》，抓好普通高中學生學業水平考試理、化、生操作考核工作，進一步完善學生綜合素質評價體系。上半年出臺新課程改革背景下的高考改革方案。在高考自主命題中體現素質教育導向，減輕學生課業負擔。做好2009年度我省各類招生計劃及生源計劃編制工作，加強對計劃執行情況的監督。深入實施高校招生“陽光工程”，進一步完善網上報名、網上填報志愿辦法和高考短信服務平臺功能，做好省級考試信息管理與服務平臺建設，為考生提供更加便捷優質的服務。采取有效措施治理“高考移民”。
(二)以實施民生八人工程基礎教育項目為抓手，促進基礎教育協調發展。
13 做好學校地震災后恢復重建工作。結合災后恢復重建，大力推進災區中小學布局調整。配合有關部門落實受災中小學一期新建校舍建設項目缺，資金，加強督促檢查，確保秋季開學前完成建設任務，把項目學校建成功能完善、質量可靠的放,G工程。做好后續災后恢復重建項目規劃。
14 深化義務教育經費保障機制改革。提前一年實現新機制改革目標，使我省農村中小學公用經費補助標準提高到小學每生每年350元、初中每生每年550元，生活費補助標準達到小學每生每年500元、初中每生每年750元。在組織實施好農村義務教育“兩免一補”的同時，穩妥推進免除城市義務教育階段學生學雜費工作，配合財政部門研究提出城市中小學公用經費標準。
15 抓好民生工程基礎教育項目的實施。積極實施中、省重大教育投入項目，改善中小學辦學條件，加快推進義務教育均衡發展。實施農村寄宿制學校建設項目、農村義務教育生活設施改造項目、中小學條件裝備項目、普通高中建設項目、中小學教師周轉房建設項目、初中校舍改造項目。扎實推進城鎮寄宿制學校建設項目和新農村衛生新校園建設工程。選擇1～2個縣進行完善學校設施“整縣推進”建設模式試點。以學生食堂、宿舍衛生安全為重點，加強農村寄宿制學校后勤管理，建設勞動實踐基地，抓好全省中小學勤工儉學工作。
16 推動基礎教育協調發展，加快發展農村學前教育，規范城市幼兒園管理。按照三級推進、內涵發展、整體提高的思路發展高中教育，抓好省級標準化高中、示范高中創建工作。做好特殊教育學校與啟智學校建設工作，根據國家下達我省的2008年度特殊教育項目建設計劃和投資，協調指導項目建設的實施：會同省發改委積極爭取2009年度特殊教育項目。繼續做好民族教育與教育工作。開展普通話測試員培訓工作，加強語言文字評估，促進社會語言文字應用的規范化。
17 推進現代遠程教育工程應用和普及實驗教學縣創建工作。擴大陜西省基礎教育專網覆蓋面，繼續實施遠程教育工程應用三年行動計劃，推動遠程教育應用工作。開展市、縣級技術支持服務機構等級評定工作。深化遠程教育培訓和應用研究，積極開展中小學教師教育技術能力培訓和研究引領工作。進一步改善中小學實驗和實踐教學條件，提高實驗和實踐教學水平，創建和復查一批普及實驗教學縣。
18 抓好教育對，支援工作。進一步拓展教育對，支援領域，推動高校和城市優質中小學對口支援農村薄弱學校、困難學校；進一步推動各級黨政機關、企事業單位，對貧困地區、薄弱學校提供經費、物資和智力支持；組織對重點支持吳起、平利教育發展工作進行中期檢查督導，總結和推廣經驗。
(三)以實施人人技能工程為抓手，構建覆蓋城鄉的職業教育網絡。
19 擴大中等職業教育招生規模。把加快發展農村中等職業教育作為職業教育工作的重點，進一步擴大面向農村的招生規模，完成招生33萬人的任務，保持中等職業教育與普通高中招生規模大體相當。以擴大城鄉中等職業學校聯合招生合作辦學為重點，拓展東西合作、西西(陜西和重慶)合作新領域。制訂和出臺相關政策，規范和引導中等職業學校的招生行為。加強對高中階段教育招生的統籌管理，建立并完善全省中等職業學校學生電子注冊制度。
20 推進職業教育基礎能力建設。緊緊圍繞“人人技能工程”及其六個項目(縣級職教中心建設項目、實訓基地建設項目、示范性中等職業學校建設項目、示范專業和精品專業建設項目、師資隊伍建設項目、短期技能培訓項目)，進一步加強職業教育基礎能力建設，努力建成覆蓋全省城鄉的職業教育網絡，確保全省未升學的初高中畢業生人人有學上、個個有技能。全年完成短期技能培訓16萬人。重點支持各市綜合性職業教育實訓基地(公共平臺)建設；每個市重點支持2～3個縣級職教中心建設，突出特色，形成優勢；創建若干所國家優秀和10所省級示范性中等職業學校；建設8個專業性、10個綜合性職業教育實訓基地；建設48個示范專業、12個精品專業。實施“高等職業院校建設工程”，創建3所省級示范性高等職業院校、30個高職重點專業、5～6個高職實訓基地，充分發揮建設工程的示范作用，引領全省高等職業教育持續健康發展。
21 深化職業教育教學改革。大力推進校企合作、工學結合、頂崗實習制度。完善中等職業學校學生“一年學基礎、一年學技能、一年頂崗實習”的人才培養模式。建立“陜西省中等職業學校教學質量評價體系”，啟動中等職業學校精品課程建設計劃。研究制定行業、企業參與職業教育的指導意見，以各市職業技術學院為龍頭，動員企業廣泛參與，聯合各縣級職教中心，建立10個區域性(市級)職業教育集團；以行業為依托，組建一
批具有鮮明特色的職業教育集團。舉辦數控技術等6個專業全省中等職業學校技能大賽，完善大賽相應制度建設。
22 整合職業教育資源。加大市級政府統籌力度，以各市職業技術學院為中心，實行省市共建、資源共享，建立市級職業教育中心。繼續加強縣級職教中心建設，全省新建7所縣級職教中心，加強3所縣級職教中心。以縣級職教中心為核心，著力加強資源、政策、資金、培訓“四統籌”。深入推進“一網兩工程”，充分發揮縣級職教中心主陣地作用，新建100所省級示范鄉鎮農民文化技術學校，組織實施新型農民培養培訓工程和農村勞動力轉移培養培訓工程。
22 推進成人繼續教育和社區教育發展。加強對全省社區教育實驗區的督導評估工作，確定一批省級社區教育示范區，積極支持國家級社區教育實驗區建設工作。以現代信息技術為手段，充分發揮廣播電視大學、網絡教育學院和自學考試等重要作用，努力建設全民學習、終身學習的學習型社會。
(四)以實施高等學校教學質量和重點學科建設工程為抓手，促進高校內涵發展。
24 加強高等教育優質教學資源建設。著力推進“高等學校教學質量與教學改革工程”，創建省級精品課程100門、教學名師50名、教學團隊50個、特色專業50個、實驗教學示范中心20個、人才培養模式創新試驗區50個，引導高校積極爭取國家級質量工程項目。加強對高等教育實踐經驗與成果的總結，做好教學成果評選工作。鞏固教學評估成果，完善教學評估特別是高等職業院校人才培養工作評估機制，促進高校著力提高教育質量。實施“高等學校優質教育資源共享工程”，充分利用我省“985工程”、“211工程”高校的教育資源優勢，推動高等學校圖書資料文獻信息共享系統的建設。
25 深入推進重點學科和高水平大學建設。深入實施“高等學校重點學科建設工程”，按照《省高校重點學科建設專項資金管理暫行辦法》，做好省高校重點學科建設專項資金建設項目的中期和年度檢查。開展2009年度省高校重點學科專項資金建設項目的申報立項工作，大力培育高等學校優勢特色骨干學科。做好“211工程”三期建設和“985工程”二期驗收和三期建設的推進工作，加快高水平大學建設的進程。
26 推進研究生培養機制改革。進一步完善和落實以科學研究為主導的導師負責制和資助制度。辦好西部大講堂和博士生論壇，培育、評選優秀博士學位論文；建設研究生教育創新基地：開展研究生英語課程質量檢測，抓好全省學位與研究生教育的質量監督保證體系建設和信息化建設，全面提升研究生教育創新水平。加強學位管理，積極推進學位授權制度改革，做好第十一次學位授權審核和學士學位授權審核工作。進一步推進專業學位工作。
(五)以實施高等學?？萍紕撔鹿こ虨樽ナ?，不斷增強高?？蒲袆撔潞头漳芰Α?/p>
27 實施項目帶動戰略。積極組織高校申報“13115”科技創新工程重大專項項目、重大科技創新項目、省科技計劃項目、教育部哲學社會科學研究資助項目、高等學校科技創新工程重大培養資金項目、科學技術重點研究項目、新世紀優秀人才支持計劃項目。大力推進產學研結合，重點資助與我省經濟建設和社會發展關聯度密切的、有可能產生標志性成果并能夠實施轉化的項目，遴選100項科研成果和可轉化項目組團參加東西部投資與貿易洽談會，推動重大科技項目產業化。
28 加強科技創新平臺建設。對全省高?，F有重點實驗室軟、硬件建設進行全方位調研，通過調研編寫陜西高校重點實驗室開放指南，推進重點實驗室開放合作、資源共享、成果轉化。組織全省高校申報省“13日”工程研究中心。組織高校申報教育部重點實驗室、工程研究中心。繼續推進高校人文社會科學重點研究基地建設，完成第三批10個人文社科重點研究基地的考察立項工作。加強對科技成果的管理，完成2009年省教育廳到期項目驗收結題工作，自然科學成果、人文社會科學成果的評獎工作以及省科技成果獎勵的推薦工作。推動高校企業改制，推進高校校辦產業規范化建設。
(六)以實施師資隊伍建設工程為抓手，全面提高教師綜合素質。
29 進一步加強和改進師德建設。組織師德宣講團，深入市、縣和學校開展師德宣傳教育活動，學習宣傳抗震救災英雄教師，大力弘揚新時期人民教師的高尚師德。貫徹新的《中小學教師職業道德規范》，進一步提高我省教師隊伍的職業素養。
30 開展全省農村教師隊伍建設年活動。積極探索建立中小學教師和校長培訓學習長效機制，出臺《關于進一步加強和改進農村中小學教師培訓工作的意見》，明確省、市、縣、校及各級培訓機構的職責，指導全省農村中小學教師培訓工作。加大農村中小學教師隊伍建設投入力度，深化培訓制度改革。認真實施“農村中小學教師素質提高計劃”和“中小學教師學歷提高計劃”。繼續實施“陽光師訓”項目，培訓農村中小學教師50000名。完成英語教師專業技能省級培訓1500名，培訓者研修1000名，高中新課程骨干教師省級研修1000名，中小學教師教育技術能力培訓4000名，中小學實驗教師技能提高培訓600名，中小學班主任培訓1000名，中小學心理健康指導教師培訓400名。啟動陜西省中小學名校長培訓工程，建設陜西省中小學校長培訓網。進一步加大中小學校長的培訓力度，完成中學校長任職資格培訓120人、提高培訓250人、高級研修培訓250人、“送培下鄉”培訓200人、培訓者培訓60人。認真組織職稱評審和教師資格認定工作。組織評選陜西省第八批特級教師。繼續做好特設崗位教師和教育碩士的聘用與管理工作。進一步加強教師培訓基地建設工作。
31 加強中等職業學校和高等學校教師隊伍建設。大力實施“陜西省中等職業學校師資隊伍建設子項目”，完成1200名專業骨干教師培訓任務。開發一批具有陜西特色的中等職業學校師資培訓包。制定《陜西省中等職業學校師資隊伍建設指導意見》，研究制定省級中等職業學校專業骨干教師培訓和師資培訓基地考核管理辦法。依托國家級職教師資培訓基地，面向省內中等職業學校招收職教師資本科班、碩士班。啟動實施中職骨干教師國際交流合作項目。配合有關部門組織實施好高校高層次人才引進工作，加大引進海外優秀留學人才的力度。推動實施高?！叭貙W者計劃”，建設學術骨干體系。制定《高校青年教師國內訪問學者管理暫行辦法》。
32 深化教師人事制度改革。加強對市、縣教育行政部門以及有關學校的崗位設工作的指導。完善高等學校和廳屬事業單位各級崗位設置標準和聘任辦法，做好專業技術崗位的聘任工作。認真貫徹落實《陜西省實施(義務教育法)辦法》，全面落實“以縣為主”的中小學教師管理體制，進一步完善中小學編制管理，開展全省中小學編制工作調研，理順農村與城市中小學編制標準關系，解決農村中小學編制標準偏低的問題。建立全省中小學校及教師信息數據庫，進一步加強中小學教師隊伍
建設和管理。
三、著力抓好六項重點工作，努力辦好人民滿意教育
33 切實做好高校畢業生就業指導工作。構建以校園招聘市場為基礎、區域協作市場和行業市場為補充的高校畢業生就業市場體系。充分發揮政策導向作用，配合有關部門組織好“陜西省農村基層人才隊伍振興計劃”、“大學生志愿服務西部計劃”、“選調生計劃”、“一村一名大學生計劃”、“農村教師特設崗位計劃”等基層就業項目。進一步加強高校畢業生就業指導服務，切實做好幫助家庭經濟困難畢業生就業工作。研究分析經濟社會發展對高校畢業生需求狀況，指導學校建立與就業狀況掛鉤的專業設置和招生規模的預警機制。做好普通高校、研究生培養單位、成人高等教育學籍學歷電子注冊工作。
34 認真實施學?？冃ЧべY制度改革。認真貫徹國務院《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》，建立健全績效工資制度，規范教師津貼補貼；會同有關部門制定義務教育階段績效工資實施意見；指導高等學校實施績效工資。依法提高教師待遇。
35 鼓勵和規范民辦學校健康發展。鼓勵和規范社會力量興辦教育，依法落實鼓勵扶持民辦教育的政策措施。制定全省獨立學院過渡期方案。繼續組織開展“放心上民?！睂ｍ椪D和宣傳活動，引導民辦學校自覺接受社會監督。規范民辦幼兒教育機構的辦學行為。認真落實國家和我省加強民辦高校規范管理的規定，加大對民辦高校的督查力度，嚴格民辦高校辦學條件，規范民辦高校招生工作，引導民辦高校提高教學質量，保持民辦高等教育在全國的優勢地位。
36 積極幫助高校解決發展中的難題。加大對高校的資金投入，加強高校財務風險控制，健全高校財務績效評估指標體系和省屬高校財務風險預警系統：積極協調有關金融機構，幫助高校調整優化融資貸款結構，減輕還貸壓力；深入調查研究，積極爭取政策支持，逐步化解高校經費難題；適應高校資產快速增長趨勢，加強國有資產管理，加快實施高校資產管理信息系統。
