時(shí)間：2023-02-21 15:28:04
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政處罰論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
行政處罰的種類分析和論文關(guān)鍵詞行政執(zhí)法；責(zé)令改正；通報(bào)批評(píng)；罰金
論文摘要對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐中的3個(gè)問(wèn)題，即責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期能為行政執(zhí)法尺度的確定和執(zhí)法工作實(shí)踐提供參考。
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項(xiàng)，前6項(xiàng)明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項(xiàng)只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機(jī)關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點(diǎn)在于對(duì)違法行為者實(shí)施的是精神上或者名譽(yù)、信譽(yù)等方面的懲戒，而不是對(duì)行政相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財(cái)產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人交納一定數(shù)額的金錢(qián)或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點(diǎn)是對(duì)違法的相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使行政相對(duì)人履行金錢(qián)給付義務(wù)。財(cái)產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收指對(duì)非法收入應(yīng)采取沒(méi)收措施，而罰款是處罰違法相對(duì)人的合法收入，這是罰款與沒(méi)收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對(duì)行政相對(duì)人的行為權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說(shuō)的行為主要是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利和資格。沒(méi)有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實(shí)施使行政相對(duì)人的人身自由受到限制，也就是行政相對(duì)人在短時(shí)期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進(jìn)行探討。
1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類
許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見(jiàn)，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒(méi)有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對(duì)人書(shū)面文書(shū)送達(dá)的，并且對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，要求相對(duì)人必須執(zhí)行的。《行政處罰法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國(guó)種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營(yíng)的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)包裝的。②經(jīng)營(yíng)的種子沒(méi)有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)檔案的。⑤種子經(jīng)營(yíng)者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。
這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書(shū)下達(dá)的“責(zé)令改正通知書(shū)”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對(duì)人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人以行政處罰決定形式書(shū)面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對(duì)違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。2通報(bào)批評(píng)是否為行政處罰的種類
對(duì)于通報(bào)批評(píng)，在法學(xué)界也有不同的看法，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)不是行政處罰的一種，而是一種機(jī)關(guān)內(nèi)部指出錯(cuò)誤的方法，不具有處罰性，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)是一種行政處罰，一旦作出將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的名譽(yù)、信譽(yù)等產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)用于單位內(nèi)部上級(jí)處理違紀(jì)的下級(jí)，或者黨和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)或者紀(jì)委處理違反紀(jì)律的人，這時(shí)只是一種行政處分，不是行政處罰。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政相對(duì)人使用通報(bào)批評(píng)時(shí)，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項(xiàng)規(guī)定，先看一個(gè)例子。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第6章法律責(zé)任第43條規(guī)定，被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認(rèn)為，單獨(dú)對(duì)違法行政相對(duì)人以書(shū)面形式通報(bào)批評(píng)時(shí)，不是行政處罰，只是行政機(jī)關(guān)利用責(zé)權(quán)對(duì)違法的行政相對(duì)人一種警示，利用其聲譽(yù)對(duì)其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機(jī)關(guān)將通報(bào)批評(píng)寫(xiě)入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書(shū)面通報(bào)批評(píng)的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報(bào)批評(píng)同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實(shí)，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報(bào)批評(píng)告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關(guān)的公民、法人和其他組織。
3罰金是否為行政處罰的種類
有的人將罰金和罰款混淆，在行政處罰決定書(shū)中寫(xiě)了“處以罰金××元”之類的文字，這是錯(cuò)誤的。罰款，屬于財(cái)產(chǎn)罰，是指行政機(jī)關(guān)強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人繳納一定數(shù)額的貨幣從而依法損害或者剝奪行政相對(duì)人某些財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種處罰。罰款就是依法對(duì)違法行為人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，不管行為人是否侵犯了他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只要違反了法律、法規(guī)，危害了行政管理秩序，就可以依法予以罰款。在行政處罰中只能是罰款，是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法而沒(méi)有犯罪的行政相對(duì)人實(shí)施金錢(qián)的處罰，而罰金是對(duì)觸犯刑法構(gòu)成犯罪的個(gè)人或者組織的一種刑事處罰，是刑罰中的一種附加刑，是由人民法院實(shí)施和執(zhí)行。另外，行政處罰中的罰款與司法上排除妨礙訴訟行為的強(qiáng)制措施的罰款也不同，后者是針對(duì)在訴訟程序中實(shí)施了妨礙訴訟活動(dòng)的違法行為人進(jìn)行的，由人民法院決定與實(shí)施。
一、煙草專賣(mài)行政處罰自由裁量權(quán)行使中的問(wèn)題及原因
(一)煙草專賣(mài)行政處罰自由裁量權(quán)行使中的問(wèn)題1．行政處罰顯失公正由于我國(guó)煙草方面的法律法規(guī)對(duì)煙草行政處罰中的違法行為性質(zhì)認(rèn)定規(guī)定模糊，沒(méi)有具體的可操作性，導(dǎo)致各省市煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)在具體的煙草行政處罰案件中，各自為政，具有較大的自由裁量權(quán)，大多數(shù)行政執(zhí)法人員都是根據(jù)本省市的慣例進(jìn)行判斷。即使是同一省市制定的裁量標(biāo)準(zhǔn)，也存在處罰幅度的不協(xié)同。例如，以《重慶市各級(jí)煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)涉煙行政案件裁量權(quán)基準(zhǔn)》為例，A縣楊某初次涉嫌無(wú)煙草專賣(mài)零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品的違法行為，涉案金額是5000元人民幣，按照重慶此規(guī)定，A縣煙草管理部門(mén)對(duì)楊某按照該規(guī)定C1的情節(jié)處以涉案金額40%的罰款，也就是2000元，而該市B縣在同樣性質(zhì)、同樣涉案金額的情況下，處以涉案金額50%的罰款，也就是2500元，兩者相差500元。在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，很多無(wú)煙草專賣(mài)零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的當(dāng)事人總共的涉案金額也不足500元。這種裁量明顯不公平。即使是同一縣域內(nèi)的兩個(gè)完全相同的案件，其處罰額度也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)時(shí)候都是取決于案件處理員當(dāng)時(shí)的主觀意志［3］。2．行政處罰程序存在自由裁量權(quán)濫用我國(guó)《煙草專賣(mài)法》和《煙草專賣(mài)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)頒布以來(lái)，對(duì)規(guī)范煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰行為、程序以及完善依法行政等各個(gè)方面產(chǎn)生了積極影響。工業(yè)和信息化部制定的《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》也詳細(xì)具體規(guī)定了煙草專賣(mài)行政處罰的程序，為行政相對(duì)人的知情權(quán)、申辯權(quán)、陳述權(quán)等切身權(quán)利提供了有力的法律保障。但是，在具體的實(shí)踐過(guò)程中，《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》也存在缺陷和不足，法律條文缺乏可操作性，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大。例如，該規(guī)定第五章規(guī)定了聽(tīng)證條件，但是沒(méi)有規(guī)定舉行聽(tīng)證的期限等，這些都非常容易導(dǎo)致煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。又如，該規(guī)定對(duì)注銷許可證的程序缺乏清晰的規(guī)定，實(shí)踐中各省市制訂的規(guī)范也缺乏具體操作性。此外，一般程序和告知程序等方面自由裁量權(quán)也明顯過(guò)大。
(二)煙草專賣(mài)行政處罰自由裁量權(quán)存在問(wèn)題的原因1．煙草專賣(mài)法律法規(guī)及規(guī)章比較完善但法律條文不具體我國(guó)煙草專賣(mài)法律法規(guī)中關(guān)于行政處罰的條款規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，各省市制定的裁量基準(zhǔn)彈性大，具體實(shí)踐中主觀性太強(qiáng)，進(jìn)一步加劇煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的不公平性。2．煙草專賣(mài)行政處罰中程序制約不充分長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直是重實(shí)體、輕程序的國(guó)家，行政程序立法非常滯后。目前，我國(guó)缺乏系統(tǒng)完整的行政程序法，煙草專賣(mài)行政處罰更是嚴(yán)重匱乏行政處罰程序法，程序缺失或錯(cuò)位，不僅不利于指導(dǎo)行政處罰，而且容易導(dǎo)致行政處罰的不公正，引起人們的不滿。我國(guó)法律法規(guī)在授予煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，沒(méi)有對(duì)處罰的程序進(jìn)行明確具體的約束和限制，無(wú)法從程序方面來(lái)遏制行政處罰自由裁量權(quán)濫用的行為，也就會(huì)加劇煙草專賣(mài)行政處罰自由裁量權(quán)的濫用［5］。3．煙草專賣(mài)行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低基層一線的煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，普遍缺乏基本的業(yè)務(wù)素質(zhì)和員工精神，工作懈怠，執(zhí)法為民的意識(shí)缺失，一些執(zhí)法人員沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)的大學(xué)專業(yè)知識(shí)教育，同時(shí)缺乏深入的、全面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致煙草專賣(mài)行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。
二、規(guī)范煙草專賣(mài)行政處罰中自由裁量權(quán)行使的對(duì)策
(一)完善煙草專賣(mài)法律法規(guī)及規(guī)章我國(guó)現(xiàn)有的煙草專賣(mài)法律法規(guī)彈性條款太多，授予煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)過(guò)寬的自由裁量權(quán)，行政處罰的幅度和行政處罰的范圍都非常寬泛，實(shí)踐中缺乏可操作性，也是我國(guó)煙草專賣(mài)法律法規(guī)存在的重要問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)煙草專賣(mài)行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣(mài)行政處罰自由裁量權(quán)，對(duì)煙草專賣(mài)自由裁量權(quán)的廣度和幅度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和控制，完善現(xiàn)有煙草專賣(mài)法律法規(guī)和規(guī)章制度。第一，對(duì)必須授予行政處罰自由裁量權(quán)的情形賦予適當(dāng)?shù)暮侠淼淖杂刹昧繖?quán)，對(duì)于已經(jīng)賦予但是不符合社會(huì)發(fā)展需要的自由裁量權(quán)進(jìn)行修改，各級(jí)煙草主管部門(mén)要對(duì)本單位的裁量權(quán)的合法行使進(jìn)行及時(shí)地、嚴(yán)格地自我審查和控制。第二，提高自由裁量權(quán)的可操作性和處罰幅度的協(xié)同性。對(duì)煙草專賣(mài)行政處罰自由裁量權(quán)概括、抽象的原則規(guī)定，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷模鞒雒鞔_的規(guī)定。比如，可以根據(jù)違法行為的后果、情節(jié)以及主觀惡性等因素，在裁量檔次基礎(chǔ)上，對(duì)煙草專賣(mài)行政處罰的處罰進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，降低濫用自由裁量權(quán)的概率。因此，即使是在制訂了裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各省市內(nèi)一線執(zhí)法單位之間的處罰幅度要盡量達(dá)到協(xié)同，還要按照案件性質(zhì)的危害性進(jìn)行進(jìn)一步的統(tǒng)一。比如，對(duì)上述楊某，可以對(duì)其初次無(wú)煙草專賣(mài)零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的違法行為按照最低的40%進(jìn)行處罰;對(duì)于初次具有煙草專賣(mài)零售許可證而異地進(jìn)貨的當(dāng)事人，出于對(duì)其性質(zhì)和與煙草管理部門(mén)的客戶關(guān)系考慮，可統(tǒng)一按照低位處罰;對(duì)于生產(chǎn)、銷售假冒偽劣煙草專賣(mài)品的行為和跨境跨區(qū)域的煙販子，則可以統(tǒng)一按照高位處罰。這樣協(xié)同統(tǒng)一的裁量既可以促進(jìn)社會(huì)和諧，又可以嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)的不法分子，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了市內(nèi)各區(qū)縣、各區(qū)縣管轄范圍內(nèi)處罰幅度上的協(xié)同，有利于推動(dòng)社會(huì)和諧建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)公平正義。
(二)實(shí)行嚴(yán)格的煙草專賣(mài)行政處罰程序1．進(jìn)一步落實(shí)情報(bào)公開(kāi)制度情報(bào)公開(kāi)制度是指行政行為的依據(jù)、內(nèi)容、程序等環(huán)節(jié)除了法律規(guī)定不能公開(kāi)的以外，都應(yīng)該向社會(huì)公眾公開(kāi)，情報(bào)公開(kāi)制度在煙草專賣(mài)行政處罰中有著非常重要的作用。我國(guó)《行政處罰法》和煙草專賣(mài)法等相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定，行政處罰的依據(jù)必須向社會(huì)公布，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公布的規(guī)定，不能作為行政處罰的根據(jù)。情報(bào)公開(kāi)制度能夠讓行政相對(duì)人知道自身的合法權(quán)利和煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)具備哪些權(quán)力，從而嚴(yán)格按照行政程序?qū)煵輰Ｙu(mài)行政處罰自由裁量權(quán)的濫用進(jìn)行遏制。2．嚴(yán)格履行告知說(shuō)明理由制度告知說(shuō)明理由制度是指行政主體在作出影響相對(duì)人權(quán)益的決定時(shí)，應(yīng)該告知相對(duì)人行政決定的內(nèi)容，并說(shuō)明法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)。我國(guó)煙草專賣(mài)管理機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰決定前，應(yīng)該告知相對(duì)人行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)等，并告知相對(duì)人享有的權(quán)利。該項(xiàng)制度能夠確保行政處罰自由裁量權(quán)的合理行使，從而控制自由裁量權(quán)的濫用。
(三)加強(qiáng)煙草專賣(mài)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)基層一線煙草專賣(mài)機(jī)關(guān)應(yīng)該科學(xué)選拔執(zhí)法人員，不能把其他部門(mén)“不要”的員工都往專賣(mài)部門(mén)安置;加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員法律素養(yǎng)，樹(shù)立執(zhí)法為民的意識(shí)，正確使用職權(quán)［7］。同時(shí)，要建立煙草專賣(mài)執(zhí)法人員考核制度，完善激勵(lì)淘汰機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果來(lái)決定執(zhí)法人員的獎(jiǎng)懲和升降等，對(duì)行政違法的執(zhí)法人員進(jìn)行處罰，從而加強(qiáng)煙草專賣(mài)行政執(zhí)法人員的能力，有效遏制行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。
三、結(jié)束語(yǔ)
自由裁量權(quán)是煙草專賣(mài)行政處罰中的重要權(quán)力之一，合理、正當(dāng)行使自由裁量權(quán)有利于降低執(zhí)法成本，提高市場(chǎng)運(yùn)作效率，促進(jìn)社會(huì)公平正義。但是，濫用自由裁量權(quán)就會(huì)嚴(yán)重侵害個(gè)人、國(guó)家和社會(huì)的利益。因此，我們必須高度重視煙草專賣(mài)行政處罰中自由裁量權(quán)濫用的問(wèn)題，加強(qiáng)行業(yè)自我約束，盡最大努力，采取各種有效措施，進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣(mài)行政處罰中自由裁量權(quán)的行使，使自由裁量權(quán)的行使在各級(jí)煙草專賣(mài)管理部門(mén)管轄范圍內(nèi)達(dá)到協(xié)同，從而保障社會(huì)的公平和公正，確保我國(guó)煙草事業(yè)良性發(fā)展。
作者：李世鵬單位：重慶市銅梁區(qū)煙草專賣(mài)局
1.1《行政處罰法》的規(guī)定《行政處罰法》第十九條第三款，對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。根據(jù)此規(guī)定，要求在林業(yè)行政處罰中，對(duì)一些林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性問(wèn)題需要組織有林業(yè)專業(yè)技術(shù)資格的人員、部門(mén)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。
1.2《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》是《行政處罰法》的補(bǔ)充，是《行政處罰法》在林業(yè)行政處罰中的具體落實(shí)，主要有：《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十七條林業(yè)行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)全面、公正、客觀地收集、調(diào)取各種證據(jù)。必要時(shí)，可以會(huì)同有關(guān)部門(mén)共同收集、調(diào)取各種證據(jù)。《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十九條第一款林業(yè)行政執(zhí)法人員對(duì)與違法行為有關(guān)的場(chǎng)所、物品可以進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查。必要時(shí)，可以指派或者聘請(qǐng)具有專門(mén)知識(shí)的人進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查。《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十條第一款為解決林業(yè)行政處罰案件中某些專門(mén)性問(wèn)題，林業(yè)行政主管部門(mén)可以指派或者聘請(qǐng)有專門(mén)知識(shí)的人進(jìn)行鑒定。根據(jù)以上的規(guī)定，在行政處罰過(guò)程中行使收集證據(jù)、勘驗(yàn)、檢查、鑒定等涉及林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性工作時(shí)，可以依法由林業(yè)行政執(zhí)法人員進(jìn)行，認(rèn)為必要時(shí)或?yàn)榻鉀Q某些專門(mén)性問(wèn)題時(shí)則要指派、委托或聘請(qǐng)具有專門(mén)知識(shí)的人或機(jī)構(gòu)進(jìn)行。
2林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)在林業(yè)行政處罰中的應(yīng)用
2.1林業(yè)行政處罰涉及應(yīng)用的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)林業(yè)行政處罰涉及的知識(shí)是指在林業(yè)行政處罰過(guò)程中，為確定案件性質(zhì)、案件種類以及行政處罰種類和實(shí)施行政處罰裁量權(quán)，而要在調(diào)查取證時(shí)進(jìn)行的勘驗(yàn)、檢查或鑒定等林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性工作涉及到的知識(shí)。
2.1.1樹(shù)種的識(shí)別和林種的界定林木是違法行為人侵犯的直接對(duì)象，珍貴樹(shù)種和林種還是林業(yè)案件性質(zhì)、行政處罰裁量權(quán)的依據(jù)之一，因而對(duì)查獲的樹(shù)種和林種，要進(jìn)行認(rèn)真的識(shí)別和界定。樹(shù)種名稱必須是正規(guī)名稱，一些珍貴樹(shù)種甚至要具體到拉丁學(xué)名，不能籠統(tǒng)地以針葉樹(shù)、闊葉樹(shù)稱呼，更不能用諸如雜樹(shù)、燈籠樹(shù)等俗語(yǔ)、俗名稱呼。林種要根據(jù)經(jīng)營(yíng)目的并結(jié)合林木所在地的實(shí)際情況來(lái)確定，其名稱要具體到《森林法》規(guī)定的五大林種的二級(jí)亞林種。樹(shù)種和林種的名稱是按國(guó)家的“森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定”確定。
2.1.2地類、權(quán)屬的界定森林、林木的地類和權(quán)屬是林業(yè)案件性質(zhì)確定的依據(jù)之一。地類包括林業(yè)用地和林木生長(zhǎng)附著的其它土地，即林地和非林地之分，要根據(jù)案情實(shí)際具體到二級(jí)甚至三級(jí)地類；并要進(jìn)行森林類別區(qū)分，區(qū)別出生態(tài)公益林和商品林。權(quán)屬是指森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)和林地的使用權(quán)。案件中的權(quán)屬包括森林、林木的個(gè)人、集體、國(guó)家所有權(quán)或股份所有權(quán)、使用權(quán)以及在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的處置權(quán)利，涉及到林地的則主要是經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。對(duì)地類和權(quán)屬不能以某山、某林或公山、私山泛泛稱呼。
2.1.3株數(shù)、面積的確定林木株數(shù)和林地面積分別是涉及亂砍濫伐案件和亂占亂用林地案件性質(zhì)和行政處罰裁量權(quán)的依據(jù)之一。林業(yè)案件中林木株數(shù)有濫（盜）林木株數(shù)和毀壞林木株數(shù)之分，其確定方法主要是現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)法。其中：濫（盜）伐面積小、數(shù)量少和珍貴樹(shù)木以現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)為準(zhǔn)，毀壞林木株數(shù)和濫（盜）伐面積大、數(shù)量多的要根據(jù)案情實(shí)際通過(guò)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)地測(cè)量計(jì)算得到。面積的確定：面積小的可以用皮尺實(shí)地測(cè)量或用羅盤(pán)儀閉合導(dǎo)線測(cè)量；面積大的可以用地形圖勾繪計(jì)算或用GPS繞測(cè)求得。
2.1.4材積、立木蓄積的測(cè)量和計(jì)算立木蓄積是林業(yè)案件性質(zhì)和行政處罰裁量權(quán)的主要依據(jù)。立木蓄積測(cè)量分直接測(cè)量和間接測(cè)量，其測(cè)量和計(jì)算方法如下：有林木實(shí)物的采用直接測(cè)量方法。即按照國(guó)家規(guī)定的木材檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)查獲的伐倒木實(shí)物進(jìn)行檢尺，并計(jì)算出其原木材積，然后根據(jù)當(dāng)?shù)氐牟煌瑯?shù)種出材率換算為該樹(shù)種的立木蓄積。對(duì)林木滅失的用間接測(cè)量方法，即采取勘查測(cè)量現(xiàn)場(chǎng)林木伐樁、利用伐樁測(cè)算立木蓄積。其方法是在采伐林木地塊附近相同林分內(nèi)，隨機(jī)選取相同樹(shù)種的林木（樣木）測(cè)量其胸徑、根徑，利用測(cè)量的胸徑和根徑數(shù)據(jù)選擇回歸模型，推算出回歸公式，然后利用回歸公式對(duì)現(xiàn)場(chǎng)各伐樁根徑分別估算伐樁林木胸徑，進(jìn)而計(jì)算出滅失林木的總立木蓄積。其中測(cè)量和計(jì)算所涉及到的公式要嚴(yán)格采用“森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定”和各地具體（分地區(qū)、分樹(shù)種）規(guī)定的公式執(zhí)行。要注意的是，對(duì)經(jīng)濟(jì)林而言，則要測(cè)量和計(jì)算其經(jīng)濟(jì)林樹(shù)種的產(chǎn)品產(chǎn)量。
2.1.5林木價(jià)值的計(jì)算林木價(jià)值是林業(yè)行政處罰裁量權(quán)的主要依據(jù)。包括：濫（盜）林木價(jià)值、毀壞林木價(jià)值、進(jìn)入流通環(huán)節(jié)（市場(chǎng)）的林木價(jià)值以及經(jīng)濟(jì)林木價(jià)值。林木價(jià)值計(jì)算涉及立木蓄積（經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品產(chǎn)量）、出材率、林木材種價(jià)格三個(gè)因子。其中林木材種價(jià)格確定原則是：國(guó)家或主管部門(mén)有規(guī)定價(jià)格的按規(guī)定的價(jià)格執(zhí)行，國(guó)家或主管部門(mén)沒(méi)有規(guī)定價(jià)格的按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。林木價(jià)值計(jì)算具體情形有：濫（盜）林木價(jià)值和進(jìn)入流通環(huán)節(jié)（市場(chǎng)）的林木價(jià)值通過(guò)立木蓄積、出材率和林木材種價(jià)格直接計(jì)算。毀壞林木價(jià)值是指違法行為導(dǎo)致林木生長(zhǎng)受到影響的林木價(jià)值部分，計(jì)算毀壞林木價(jià)值要進(jìn)行專門(mén)測(cè)算。如違反《松脂采集技術(shù)規(guī)程》采割松脂導(dǎo)致林木毀壞的，涉及到超過(guò)允許的割面負(fù)荷率、割面長(zhǎng)度、割面深度、采脂胸徑等影響林木生長(zhǎng)價(jià)值的因素（因子），其毀壞林木價(jià)值由超過(guò)允許最大割面負(fù)荷率所產(chǎn)生影響林木生長(zhǎng)價(jià)值、超過(guò)允許最大割面長(zhǎng)度而減少林木發(fā)揮采脂效益價(jià)值、超過(guò)允許側(cè)溝深度所產(chǎn)生影響林木生長(zhǎng)價(jià)值、超過(guò)允許最小采脂胸徑所產(chǎn)生影響林木生長(zhǎng)價(jià)值四部分組成。其方法是通過(guò)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)地對(duì)相關(guān)因素（因子）進(jìn)行測(cè)量，對(duì)照國(guó)家和各地的《松脂采集技術(shù)規(guī)程》的采割規(guī)定，利用規(guī)定的公式計(jì)算其林木毀壞價(jià)值。經(jīng)濟(jì)林木價(jià)值要通過(guò)本地近三年同類經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算確定。
2.1.6圖紙的判讀和勾繪圖紙是辦理林業(yè)行政案件的證據(jù)之一，有現(xiàn)場(chǎng)示意圖和地形圖之分。現(xiàn)場(chǎng)示意圖能夠形象、直觀地對(duì)違法現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行反映，在案件調(diào)查和勘驗(yàn)、檢查時(shí)一般采用勾劃現(xiàn)場(chǎng)示意圖的方法。但通過(guò)勾繪的地形圖反映的違法行為發(fā)生的位置、地點(diǎn)、范圍、面積更具科學(xué)性，在法律上更有公正性和說(shuō)服力。建議在現(xiàn)場(chǎng)示意圖的基礎(chǔ)上再勾繪地形圖。可以采用1∶10000地形圖對(duì)坡判讀和勾繪，也可以利用GPS定位和1∶10000地形圖結(jié)合勾繪。
2.1.7林業(yè)概念性詞語(yǔ)知識(shí)等其它情形林業(yè)專有名詞、專業(yè)用詞、專業(yè)術(shù)語(yǔ)等詞語(yǔ)知識(shí)是林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)方面的概念性常識(shí)、知識(shí)，如何正確、準(zhǔn)確地在案件辦理過(guò)程中運(yùn)用林業(yè)概念性的詞語(yǔ)知識(shí)，事關(guān)林業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)材料內(nèi)容的規(guī)范性和統(tǒng)一性。在詢問(wèn)筆錄、勘驗(yàn)、檢查筆錄、調(diào)查說(shuō)明和鑒定報(bào)告、調(diào)查終結(jié)報(bào)告、結(jié)案報(bào)告等林業(yè)行政處罰文書(shū)中以及對(duì)涉案場(chǎng)所、物品的描述等涉及到的林業(yè)專業(yè)方面的詞語(yǔ)，必須要用規(guī)范、統(tǒng)一的林業(yè)專有名詞、專業(yè)用詞、專業(yè)術(shù)語(yǔ)。
2.2工作探討
2.2.1可行性分析在林業(yè)行政處罰過(guò)程中對(duì)一些林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)專門(mén)性較強(qiáng)或案情重大、復(fù)雜、有爭(zhēng)議、異議的專門(mén)問(wèn)題，要依法委托或聘請(qǐng)辦案機(jī)構(gòu)以外的林業(yè)專門(mén)技術(shù)人員或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行；同時(shí)，掌握林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員是可以依法直接在林業(yè)行政處罰過(guò)程中進(jìn)行一定的調(diào)查、勘驗(yàn)、檢查等林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性工作的。（1）在案件辦理過(guò)程中，對(duì)涉及到的林業(yè)業(yè)務(wù)性知識(shí)方面的工作，林業(yè)行政執(zhí)法人員完全不參與、不介入，一切林業(yè)業(yè)務(wù)性工作全部由執(zhí)法機(jī)構(gòu)外的林業(yè)專業(yè)人員或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，在實(shí)際執(zhí)法工作中執(zhí)行起來(lái)不現(xiàn)實(shí)、也無(wú)法做到，而且不符合《行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章的要求和規(guī)定，也違背了行政處罰相關(guān)法律、法規(guī)“效能、便民”原則的立法精神。（2）掌握一定的林業(yè)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)并應(yīng)用于各自工作之中是一切林業(yè)工作者包括林業(yè)行政執(zhí)法人員的基本技能和工作要求，將法律、法規(guī)知識(shí)和林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)融合應(yīng)用在林業(yè)行政處罰中是一名合格林業(yè)行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)、綜合能力的體現(xiàn)。（3）在林業(yè)行政處罰中直接應(yīng)用林業(yè)業(yè)務(wù)性知識(shí)開(kāi)展工作的應(yīng)該是已經(jīng)取得林業(yè)專業(yè)技術(shù)資格的林業(yè)行政執(zhí)法人員。（4）具備林業(yè)專業(yè)技術(shù)資格的林業(yè)行政執(zhí)法人員在進(jìn)行林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性調(diào)查、勘驗(yàn)、檢查等工作時(shí)，必須嚴(yán)格按照林業(yè)相關(guān)技術(shù)規(guī)定依法進(jìn)行。
2.2.2工作內(nèi)容林業(yè)行政處罰簡(jiǎn)易程序案件；案情簡(jiǎn)單明了、不復(fù)雜的一般程序案件；不及時(shí)進(jìn)行林業(yè)專業(yè)性調(diào)查、勘驗(yàn)、檢查等工作就可能導(dǎo)致證據(jù)毀損、滅失，影響證據(jù)收集、影響案件調(diào)查的特殊情況或其它案件辦理需要的情況。
2.3效果分析
2.3.1節(jié)約辦案成本，提高辦案效率不懂林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的林業(yè)行政執(zhí)法人員，在執(zhí)法過(guò)程中遇到一些專業(yè)性或技術(shù)性問(wèn)題，往往是暫時(shí)中斷調(diào)查和取證，由委托或聘請(qǐng)的專門(mén)人員或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查或鑒定，然后再根據(jù)其結(jié)果或結(jié)論繼續(xù)案件調(diào)查和處理。但掌握了的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員面對(duì)此情況時(shí)能夠自覺(jué)地、順理成章地繼續(xù)進(jìn)行案件調(diào)查，及時(shí)地利用掌握的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查和證據(jù)收集、鎖定證據(jù)，能夠防止現(xiàn)場(chǎng)破壞和證據(jù)毀損、滅失，能夠防止和減少可能出現(xiàn)的不確定因素，從而減少和縮短辦案時(shí)間、減少和節(jié)約辦案成本，提高辦案效率。
2.3.2樹(shù)立執(zhí)法良好形象，提升林業(yè)部門(mén)和政府地位在案件查處過(guò)程中，具備林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員能夠快速、及時(shí)、有條不紊地直接、不間斷地開(kāi)展工作，對(duì)林業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題能正面接觸，根據(jù)掌握的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)作出肯定的、合理的推理和判斷，及時(shí)處理違法行為人，讓違法行為人和群眾心服口服，展示了林業(yè)執(zhí)法人員的綜合能力和綜合素質(zhì)，樹(shù)立了良好的執(zhí)法形象，提升了林業(yè)部門(mén)和政府在群眾心目中的地位。
2.3.3和諧執(zhí)法、化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定執(zhí)法人員將林業(yè)生產(chǎn)、管理等業(yè)務(wù)性知識(shí)融入到案件調(diào)查取證之中，容易接觸群眾和違法當(dāng)事人，改變了執(zhí)法人員生硬的執(zhí)法形象，容易做到和諧執(zhí)法；而且快速、及時(shí)進(jìn)行案件調(diào)查和處理，減少了不必要的辦案環(huán)節(jié)，縮短了辦案時(shí)間，解決了舉報(bào)人和群眾對(duì)執(zhí)法公正性的疑慮，能夠化解因違法行為造成的社會(huì)矛盾，可以減少因查處案件等執(zhí)法工作產(chǎn)生新矛盾，能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。
2.3.4體現(xiàn)了程序法與實(shí)體法并重和統(tǒng)一在實(shí)施行政處罰過(guò)程中，依法及時(shí)進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查以及收集專業(yè)性證據(jù)等林業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性工作是《行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》要求的必要程序，是程序正義；同時(shí)勘驗(yàn)、檢查、鑒定結(jié)論是確定林業(yè)行政案件性質(zhì)和行政處罰裁量權(quán)的主要依據(jù)，根據(jù)其結(jié)論實(shí)施行政處罰是執(zhí)行《森林法》的具體體現(xiàn)，是實(shí)體公正。可以說(shuō)林業(yè)行政執(zhí)法人員在林業(yè)行政處罰中應(yīng)用林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)開(kāi)展工作是法律性與林業(yè)業(yè)務(wù)性的結(jié)合，體現(xiàn)了在執(zhí)法過(guò)程中程序法與實(shí)體法的并重和統(tǒng)一。
2.3.5能夠促進(jìn)林業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范案卷文書(shū)記錄的用詞、用語(yǔ)是否規(guī)范、統(tǒng)一關(guān)系到林業(yè)行政執(zhí)法的規(guī)范性。掌握一定林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員能夠?qū)⒄{(diào)查、勘驗(yàn)、檢查和鑒定過(guò)程中接觸到的俗名、俗語(yǔ)、土名、土語(yǔ)和對(duì)涉案場(chǎng)所、物品的描述等用詞、用語(yǔ)統(tǒng)一到法律規(guī)范要求的林業(yè)專有名詞、專業(yè)用詞、專業(yè)術(shù)語(yǔ)中，確保記載內(nèi)容和文書(shū)材料規(guī)范統(tǒng)一，能夠促進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范。
3結(jié)語(yǔ)
一、違法行政處罰行為方面的缺陷
《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定："沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn)，同時(shí)也表明行政處罰的實(shí)施必須依照法定依據(jù)和法定程序進(jìn)行，以防止行政處罰權(quán)的違法行使，但這一規(guī)定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。
首先，行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行，這是行政法上公認(rèn)的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰，當(dāng)然也具有這種特征。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，是代表國(guó)家行使管理權(quán)，一經(jīng)作出就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，即使它是不符合法定條件的，在沒(méi)有被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定程序確認(rèn)為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對(duì)有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認(rèn)為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰，也不能自行否認(rèn)其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟程序確認(rèn)該行政處罰是否違法。
其次，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。這一規(guī)定是否意味著對(duì)于符合此類情形的行政處罰，當(dāng)事人從一開(kāi)始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政處罰不服的，當(dāng)事人有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的"對(duì)行政處罰不服的"，既包括對(duì)被最終確認(rèn)為合法的行政處罰的不服，也包括對(duì)被最終確認(rèn)為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認(rèn)為違法，根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然，簡(jiǎn)單地規(guī)定"沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"，會(huì)對(duì)復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來(lái)很大的影響，不利于這一規(guī)定的貫徹實(shí)施。
再次，行政處罰最終被確認(rèn)為無(wú)效的原因有諸多情形，除了沒(méi)有法定依據(jù)或者違反法定程序之外，還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及的情況。對(duì)符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒(méi)有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無(wú)效，因而是不全面的。
二、聽(tīng)證程序方面的缺陷
聽(tīng)證是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，其方式可以是書(shū)面或者口頭的單獨(dú)征求意見(jiàn)，也可以是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)。《行政處罰法》首次確立了聽(tīng)證制度，被譽(yù)為我國(guó)立法領(lǐng)域中的一個(gè)重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利，切實(shí)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)，并要求行政機(jī)關(guān)履行說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)等方面的義務(wù)。這對(duì)加強(qiáng)行政處罰活動(dòng)中的民主化、公開(kāi)化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數(shù)量，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過(guò)程中至少存在著如下幾個(gè)問(wèn)題：
首先，《行政處罰法》并沒(méi)有賦予所有受處罰人聽(tīng)證的權(quán)利，只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。就聽(tīng)證的本質(zhì)而言，一方面，它是法律為受處罰人設(shè)置了一個(gè)對(duì)自己不利指控的抗辯場(chǎng)所，體現(xiàn)了行政處罰中的民主原則、公開(kāi)原則和相對(duì)人參與原則；另一方面，它是一種權(quán)力制約的程序機(jī)制，也是一種較行政復(fù)議、行政訴訟等事后監(jiān)督手段更為有效的事中監(jiān)督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當(dāng)然應(yīng)該賦予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)，以切實(shí)保障其人身權(quán)利不受侵犯。
其次，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。通常說(shuō)來(lái)，對(duì)于受處罰人的違法行為，行政機(jī)關(guān)享有對(duì)事實(shí)和證據(jù)的判斷權(quán)、法律依據(jù)的選擇適用權(quán)和行政處罰的決定權(quán)。與此相適應(yīng)，受處罰人則享有為自己的行為進(jìn)行辯解的權(quán)利。可見(jiàn)，當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽(tīng)證程序的基本要求之一。為此，法律還規(guī)定了"當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人"等內(nèi)容，但《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人或者其律師可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果當(dāng)事人沒(méi)有查閱案卷的權(quán)利，他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán)，從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性，不免使聽(tīng)證制度流于形式。
再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項(xiàng)規(guī)定："聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。"但該法沒(méi)有規(guī)定書(shū)記員的設(shè)置。同時(shí)，上述規(guī)定對(duì)聽(tīng)證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進(jìn)一步探討。
何謂行政處罰自由裁量權(quán)？美國(guó)布萊克法律詞典將其定義為：“在特定的情況下，依照職權(quán)以適當(dāng)和公正的方式作出作為的權(quán)力”。羅豪才先生認(rèn)為：“行政自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。”王名揚(yáng)先生認(rèn)為：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)”。
筆者認(rèn)為，行政處罰自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，有選擇地進(jìn)行處置的權(quán)力。它是行政權(quán)力的重要組成部分，是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。誠(chéng)如k.c戴維斯所言：自由裁量權(quán)像斧子一樣，當(dāng)正確使用時(shí)是件工具，它也可能成為傷害或謀殺的兇器。一切有權(quán)力的人都易濫用，這是千古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。行政自由裁量權(quán)的濫用是指行政自由裁量權(quán)的行使違背了公平、理性等法律原則，侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。行政自由裁量權(quán)極易被濫用，這是由其特點(diǎn)所決定的。行政自由裁量權(quán)具有選擇性和任意性的特點(diǎn)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)工作人員可以相對(duì)自由地決定作為或不作為。同時(shí)，法律關(guān)于行政自由裁量的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和原則，這就會(huì)產(chǎn)生許多自由的空間，行政機(jī)關(guān)在這些自由空間里的行為表面上看是合法的，因?yàn)樗鼪](méi)有超過(guò)法律的原則性規(guī)定。
公安交通行政處罰自由裁量權(quán)是指公安交通管理部門(mén)及其交通警察在相關(guān)道路交通安全法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)秉承法律精神和公平正義的原則，以一般的邏輯思維對(duì)道路交通安全違法事實(shí)進(jìn)行分析、判斷、認(rèn)定，從而選擇性地實(shí)施公安交通管理執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)力。由于法律規(guī)定存在條文性、穩(wěn)定性、原則性等局限，有限的立法資源無(wú)法列舉完美，羅列窮盡，立法技術(shù)也無(wú)法辦到，一部法律無(wú)法窮盡規(guī)制領(lǐng)域復(fù)雜多變的具體情況，更不能期望它的自動(dòng)實(shí)施，它必須由執(zhí)法者這一媒介去將“死”的法律條文與“活”的社情聯(lián)系起來(lái)，這就決定了執(zhí)法者必須得有一定自由應(yīng)變的權(quán)利，應(yīng)運(yùn)而生的就是自由裁量權(quán)；它的存在是必然的，是法律授權(quán)的，它對(duì)于貫徹實(shí)施法律精神和規(guī)定，提高行政執(zhí)法效率，促進(jìn)執(zhí)法的公平、公正、合理發(fā)揮了不可替代的巨大作用。但自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，依法合理地行使會(huì)促進(jìn)公安交通管理執(zhí)法活動(dòng)的合法性、公正性，可是一旦使用不當(dāng)，則會(huì)使任意執(zhí)法、執(zhí)法犯法、規(guī)避法律等違法違紀(jì)行為更為大行其道，有恃無(wú)恐；任何權(quán)力都可能滋生腐敗，公安交通行政處罰自由裁量權(quán)亦不例外。要建立依法、公正、文明執(zhí)法的公安交通管理隊(duì)伍，促進(jìn)和諧交通工程建設(shè)進(jìn)程，如何規(guī)范和監(jiān)督好公安交通管理部門(mén)及其交通警察手中的自由裁量權(quán)就顯得尤為重要。
公安交通行政處罰的自由裁量權(quán)可分為以下幾種類型：1、違法行為構(gòu)成要件的認(rèn)定。如機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)瞬环慕煌ň熘笓]這一道路交通安全違法行為的認(rèn)定，當(dāng)事人在主觀上是否具有故意，在程度上是否達(dá)到違法，客觀上是否具有服從的條件等要件的認(rèn)定便具有很大的彈性。2、違法行為性質(zhì)的認(rèn)定。如貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車(chē)違反規(guī)定載人的和貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車(chē)違反規(guī)定載客的兩種違法行為，在認(rèn)定上具有相當(dāng)大的相似性和可轉(zhuǎn)換性，而法律規(guī)定的處罰嚴(yán)重程度卻迥然不同，前者不需扣分，后者需要扣6分。3、不同處罰種類的選擇。道路交通安全法律法規(guī)在部分違法行為的處罰規(guī)定上提供了警告、罰款、暫扣證件、暫扣車(chē)輛、吊銷證件、拘留等可供選擇的多種處罰種類，執(zhí)法中對(duì)輕重不同的處罰種類的選擇上擁有了很大空間。4、同一處罰種類幅度的選擇。道路交通安全法律法規(guī)在處罰幅度上規(guī)定有“5元-50元”、“20元-200元”、“200元-500元”、“500元-2000元”、“200元-2000元”、“拘留15天以下”、“暫扣3-6個(gè)月”等幅度大小不一的區(qū)間，容易出現(xiàn)處罰的輕重不一，畸輕或畸重，造成執(zhí)法的不公。5、處理時(shí)間的選擇。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》對(duì)公安交通管理部門(mén)及其交通警察處理道路交通安全違法行為時(shí)限只作了最長(zhǎng)期限的規(guī)定，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)做出處理都具有一定的形式合法性，但在處理時(shí)間長(zhǎng)短、處理速度快慢的選擇上卻容易滋生故意刁難、消極作為、公報(bào)私仇等現(xiàn)象。6、作為與否的選擇。道路交通安全法律法規(guī)并沒(méi)有做出必須檢查處理所有違法車(chē)輛的強(qiáng)制性規(guī)定，因而公安交通管理部門(mén)及其路面民警完全可以理直氣壯地以警力不足、另有重要任務(wù)、分身乏術(shù)、沒(méi)有留意等理由選擇不作為。
自由裁量權(quán)一直都是我們的管理層非常重視而又難以規(guī)制的問(wèn)題，自由裁量權(quán)的濫用已成為影響依法、公正、公平、合理執(zhí)法的頑癥，嚴(yán)重?fù)p害了公安交通管理部門(mén)的執(zhí)法形象和執(zhí)法威信，導(dǎo)致了徇私腐敗現(xiàn)象的泛濫。自由裁量權(quán)的濫用，可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)有：1、不利于道路交通秩序的管理和穩(wěn)定。因?yàn)楣步煌ü芾聿块T(mén)或交通警察一旦濫用自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題隨意性就會(huì)很大，反復(fù)無(wú)常，畸輕畸重，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，引起交通參與人懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立抵觸情緒，不配合公安交通管理部門(mén)或交通警察的管理，道路交通安全違法行為逆向增多，導(dǎo)致道路交通秩序的惡性發(fā)展。2、助長(zhǎng)特權(quán)思想，導(dǎo)致不良社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于公安交通管理部門(mén)或交通警察在行使自由裁量權(quán)時(shí)或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)的條件、幅度等規(guī)定的越寬，某些公安交通管理部門(mén)或交通警察越覺(jué)得自己手中的權(quán)力“寶貴”，從而在某些不正當(dāng)目的的利誘下，將“公權(quán)”私權(quán)化，處事武斷、蠻橫、隨意，執(zhí)法偏離公正、公平的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。3、滋生腐敗，影響執(zhí)法威信。歷史學(xué)家阿克頓勛爵說(shuō)：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)的腐敗。”當(dāng)前公安交通管理領(lǐng)域腐敗得不到有效遏制，很大程度上與擁有的自由裁量權(quán)過(guò)大有關(guān)，個(gè)別公安交通管理部門(mén)或交通警察通過(guò)其享有的優(yōu)勢(shì)條件采用貌似合法的手段撈取非法利益，投機(jī)鉆營(yíng)，個(gè)別人甚至執(zhí)法犯法追求金錢(qián)享樂(lè)，造成了腐敗，破壞社會(huì)主義法治建設(shè)，影響黨和政府的威信。
自由裁量權(quán)的被濫用主要體現(xiàn)為顯失公平，畸輕畸重，在具體行政行為中前后不一，相同情況不同處罰，不同情況相同處罰，罰態(tài)度款，罰情緒款，拖延履行法定職責(zé)，嚴(yán)重違背了依法、公平、公正的執(zhí)法原則。其原因大致有以下幾種：1、個(gè)人執(zhí)法能力。部分交通民警業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不夠，業(yè)務(wù)能力較差，在違法行為認(rèn)定和法律適用上常有偏差，使手中的自由裁量權(quán)成為亂執(zhí)法、錯(cuò)誤執(zhí)法的工具。2、具有不正當(dāng)目的。在實(shí)踐中，由于個(gè)別公安交通管理部門(mén)及其交通警察從本部門(mén)、本地區(qū)的局部利益出發(fā)，以及從考慮處罰相對(duì)人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素出發(fā)，從自身好惡出發(fā)，對(duì)類似的事實(shí)、情節(jié)、后果往往作出不一致的具體處理結(jié)果。更有甚者，個(gè)別民警由于受利益關(guān)系多元化和分配方式多樣化的影響，其自身的人生觀、世界觀、價(jià)值觀發(fā)生扭曲和變形，其為人民服務(wù)的執(zhí)法宗旨發(fā)生動(dòng)搖，根據(jù)受賄錢(qián)財(cái)?shù)亩喙眩迷p勒索的不同程度，對(duì)相同的事實(shí)、情節(jié)作出截然不同的處理結(jié)果、處理意見(jiàn)，明目張膽地濫用自由裁量權(quán)、踐踏國(guó)家法律。為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人在金錢(qián)、權(quán)力等方面的不正當(dāng)目的，個(gè)別民警絞盡腦汁、煞費(fèi)苦心地去進(jìn)行法律規(guī)避，進(jìn)行人情執(zhí)法、權(quán)錢(qián)交易執(zhí)法，滿足其以權(quán)力換金錢(qián)的丑惡目的。3、情緒執(zhí)法。執(zhí)法觀念不端正，沒(méi)有牢固樹(shù)立嚴(yán)格依法、公正執(zhí)法的思想，執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)，受個(gè)人生活情緒、生活壓力等影響，罰情緒款。4、特權(quán)思想。部分民警特權(quán)思想嚴(yán)重，常以路老大自居，認(rèn)為轄區(qū)就是自己的地盤(pán)，從自己的地盤(pán)過(guò)就得唯唯諾諾，必恭必敬，眼里容不得半點(diǎn)沙，一旦當(dāng)事人予以辯解或者言語(yǔ)過(guò)激，便會(huì)被扣以不配合、抗拒執(zhí)法的罪名，落得一個(gè)重罰；又或者故意找茬，說(shuō)你有違法行為你就有違法行為，總之是罰定了，路老大思想表露無(wú)遺。
綜上所述，規(guī)范和監(jiān)督公安交通行政處罰自由裁量權(quán)已是刻不容緩，但它也是一個(gè)長(zhǎng)期的工程，我們應(yīng)該做好以下幾項(xiàng)工作：
（一）加強(qiáng)對(duì)民警的宗旨意識(shí)教育。通過(guò)對(duì)、中央反腐敗、反特權(quán)思想精神、先進(jìn)典范事跡等的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化民警的執(zhí)法為民意識(shí)，牢固樹(shù)立依法、公平、公正執(zhí)法的執(zhí)法理念，進(jìn)一步明確權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，一切公安交通管理工作都應(yīng)以維護(hù)道路交通安全暢通、保障人民安全出行為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，一切工作以憲法和法律為活動(dòng)準(zhǔn)則，做遵紀(jì)守法的楷模，開(kāi)展法紀(jì)教育、職業(yè)道德教育和全心全意為人民服務(wù)的宗旨教育，引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)交通民警的責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)抵制各種落后、腐朽思想侵蝕的能力。
（二）提高民警的執(zhí)法綜合素質(zhì)。創(chuàng)新學(xué)習(xí)的方法，拓寬培訓(xùn)的渠道，切實(shí)加強(qiáng)民警的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高民警的業(yè)務(wù)技能，提升民警的執(zhí)法能力；同時(shí)加強(qiáng)民警對(duì)相關(guān)法律知識(shí)和社會(huì)、自然科學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)，拓寬民警的知識(shí)面，尤其要注重加強(qiáng)民警的法學(xué)理論和邏輯判斷能力的培養(yǎng)和提高，增強(qiáng)民警的綜合素質(zhì)，塑造良好執(zhí)法形象。
（三）完善執(zhí)法程序，推進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法。程序是保障執(zhí)法實(shí)踐依法、公平、公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們要建立健全公安交通管理執(zhí)法項(xiàng)目、內(nèi)容和程序公開(kāi)制度，讓執(zhí)法工作一目了然，增強(qiáng)執(zhí)法工作的透明度，壓縮自由裁量權(quán)濫用的空間，防止濫用自由裁量權(quán)行為的發(fā)生；引進(jìn)證據(jù)收集制度，增強(qiáng)公安交通管理部門(mén)及其交通警察的舉證責(zé)任，彌補(bǔ)作為弱勢(shì)群體的交通參與者的舉證困難處境，提高民警的證據(jù)意識(shí)；建立公安交通管理行政處罰認(rèn)定清單制度，對(duì)所認(rèn)定的道路交通安全違法行為以及作出的處罰一律要給予詳細(xì)的性質(zhì)、情節(jié)認(rèn)定和適用法律條文、自由裁量情節(jié)等記錄，公安交通管理部門(mén)和被處罰當(dāng)事人各執(zhí)一份，作為公安交通管理行政處罰的重要證據(jù)。
（四）加強(qiáng)監(jiān)督，健全責(zé)任追究制度。主動(dòng)配合社會(huì)各界及廣大媒體的監(jiān)督報(bào)道，自覺(jué)接受行政監(jiān)察部門(mén)、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查，完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)透明執(zhí)法；健全和強(qiáng)化對(duì)民警的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)執(zhí)法錯(cuò)誤、顯失公平、任意執(zhí)法、挾私報(bào)復(fù)的要依法給予嚴(yán)厲處理，要完善停崗培訓(xùn)、調(diào)離崗位、辭退、開(kāi)除措施，暢通出入關(guān)，堅(jiān)決將不適合從事公安交通管理崗位的人員清理出隊(duì)伍，對(duì)徇私枉法、的違法分子要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任。
證據(jù)是工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件中的基礎(chǔ)，根據(jù)我國(guó)行政處罰法及現(xiàn)行的工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定，可以作為行政處罰的證據(jù)種類包括書(shū)證、物證、證人證言、視聽(tīng)資料、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄。證據(jù)必須合法，對(duì)不同的證據(jù)，法律要求各有不同。
一、證據(jù)的形式要求
證據(jù)作為一種物，總以一定的形式存在，讓人能以某種方式被認(rèn)知與感受，獲得一種印象。工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件中的證據(jù)同樣具有物的屬性，以不同的形式存在。有的是實(shí)物，有的是聲音，有的是圖像，有的是文字記載內(nèi)容等等。人們通過(guò)對(duì)相關(guān)證據(jù)的審查認(rèn)識(shí)，確定所證明的當(dāng)事人的某種行為事實(shí)是否具有違法性，是否理應(yīng)受到行政處罰，且工商行政管理機(jī)關(guān)所作出的行政處罰這一具體行政行為是否具有合法性、合理性。作為能證明工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰這一具體行政行為具有合法性的證據(jù)，不同形式的證據(jù)，在法律上有法定的不同形式要求。
證據(jù)的形式要求是指證據(jù)以某種形式存在，必須符合特定的法律規(guī)定，是對(duì)證據(jù)外在表現(xiàn)的要求。工商行政管理機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中收集到的證據(jù)種類很多，如現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、對(duì)當(dāng)事人的調(diào)查筆錄、當(dāng)事人的陳述、證人證言、鑒定結(jié)論、書(shū)證資料、實(shí)物、視聽(tīng)資料等等，這些不同的證據(jù)其外在表現(xiàn)各不相同，法律上對(duì)其形式要求也不一樣。
書(shū)證。書(shū)證是指以文字、符號(hào)、圖畫(huà)記載的內(nèi)容來(lái)證明案件事實(shí)的書(shū)面文件或其他物品。書(shū)證具有書(shū)面形式，以其記載的內(nèi)容來(lái)證明案件真實(shí)情況。根據(jù)證據(jù)規(guī)則，工商行政管理機(jī)關(guān)在行政處罰案件中所取得的書(shū)證應(yīng)是原件，原本、正本和副本均屬于書(shū)證的原件；取得原件確有困難的，可以提供與原件核對(duì)無(wú)誤的復(fù)印件、照片、節(jié)錄本；提取的由有關(guān)部門(mén)保管的書(shū)證原件的復(fù)制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當(dāng)注明出處，經(jīng)該部門(mén)核對(duì)無(wú)異后加蓋其印章；調(diào)取的報(bào)表、圖紙、會(huì)計(jì)帳冊(cè)、專業(yè)技術(shù)資料、科技文獻(xiàn)等書(shū)證的，應(yīng)當(dāng)附有說(shuō)明材料；工商行政管理關(guān)行政處罰案件中的詢問(wèn)、陳述、談話類筆錄，應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、被詢問(wèn)人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。如果國(guó)家法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對(duì)書(shū)證的制作形式另有特殊規(guī)定的，應(yīng)遵照相關(guān)規(guī)定。
物證。物證是以物質(zhì)的存在、外部特征或?qū)傩宰C明案件情況的一種證據(jù)。物證多種多樣，其基本的表現(xiàn)形式是物品和物質(zhì)痕跡。它以物質(zhì)的存在、外部特征和屬性對(duì)案件起證明作用。它是客觀實(shí)在物，從靜態(tài)上對(duì)案件事實(shí)起證明作用。作為證據(jù)，所取得的物證應(yīng)是原物。提供原物確有困難的，可以提供與原物核對(duì)無(wú)誤的復(fù)制件或者證明該物證的照片、錄像等其他證據(jù)。原物可以分為種類物與特別物。原物為數(shù)量較多的種類物的，可提取其中的一部分。
證人證言。證人證言是證人就自己知道的案件情況所作的陳述。證人證言證據(jù)在形式上要求，寫(xiě)明證人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況；有證人的簽名，不能簽名的，應(yīng)當(dāng)以蓋章等方式證明；注明出具日期；并附上居民身份證復(fù)印件等證明證人身份的文件。
視聽(tīng)資料。視聽(tīng)資料是以錄音、錄像設(shè)備所反映的聲像、計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存的資料以及其它科技設(shè)備與手段提供的信息，來(lái)證明案件真實(shí)情況的證據(jù)。視聽(tīng)資料作為證據(jù)，應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)資料的原始載體。提供原始載體確有困難的，可以提供復(fù)制件；注明制作方法、制作時(shí)間、制作人和證明對(duì)象等；同時(shí)聲音資料應(yīng)當(dāng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄。
鑒定結(jié)論。鑒定結(jié)論是指委托具有鑒定資格的具有專門(mén)知識(shí)的人對(duì)案件中某些專門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行鑒定后所作出的書(shū)面結(jié)論。鑒定結(jié)論作為一種獨(dú)立的證據(jù)，是鑒定人對(duì)案件中專門(mén)性問(wèn)題提出的客觀理性的意見(jiàn)，不是感性認(rèn)識(shí)，是就案件中專門(mén)性問(wèn)題發(fā)表的意見(jiàn)，而不解決法律上的適用問(wèn)題。鑒定人所作出的鑒定結(jié)論在形式上應(yīng)當(dāng)載明委托人和委托鑒定的事項(xiàng)、向鑒定部門(mén)提交的相關(guān)材料、鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段、鑒定部門(mén)和鑒定人鑒定資格的說(shuō)明，并應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門(mén)的蓋章。通過(guò)分析獲得的鑒定結(jié)論，并說(shuō)明分析過(guò)程。
現(xiàn)場(chǎng)筆錄。現(xiàn)場(chǎng)筆錄是工商行政管理機(jī)關(guān)辦案人員人員在依法行使職權(quán)作出具體行政行為過(guò)程中，對(duì)有關(guān)的現(xiàn)場(chǎng)、物品進(jìn)行調(diào)查所作的客觀記錄。現(xiàn)場(chǎng)筆錄，應(yīng)當(dāng)載明時(shí)間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。有其他人在現(xiàn)場(chǎng)的，可由其他人簽名。
涉外證據(jù)。涉外證據(jù)是指在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外或在中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)形成的證據(jù)。在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外形成的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明來(lái)源，經(jīng)所在國(guó)公證機(jī)關(guān)證明，并經(jīng)中華人民共和國(guó)駐該國(guó)使領(lǐng)館認(rèn)證，或者履行中華人民共和國(guó)與證據(jù)所在國(guó)訂立的有關(guān)條約中規(guī)定的證明手續(xù)。在中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)形成的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)具有按照有關(guān)規(guī)定辦理的證明手續(xù)。
二、證據(jù)的“三性”要求
行政訴訟法第31條規(guī)定，證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)，都是證據(jù)。由此可見(jiàn)，證據(jù)是指經(jīng)過(guò)查證屬實(shí)可以作為定案根據(jù)的、具有法定形式的、能證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)。所有的有效證據(jù)，都應(yīng)具備“三性”即客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性。
證據(jù)的客觀性，即證據(jù)必須客觀存在。證據(jù)可分為兩種，一種是客觀存在的物質(zhì)，一種是被人們感知并存入記憶的事實(shí)。任何主觀的東西，如主觀臆想、分析、判斷，都不能成為證據(jù)。
證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，即證據(jù)必須與案件有關(guān)聯(lián)。所謂有關(guān)聯(lián)，指證據(jù)必須與案件存在客觀聯(lián)系，并能證明案件的真實(shí)情況。
證據(jù)的合法性，即證據(jù)必須由法定人員依法定程序收集或提供，并經(jīng)查證屬實(shí)。它強(qiáng)調(diào)證據(jù)必須由具有一定主體資格的法定人員收集或提供，并以法定程序查證屬實(shí)，以法定形式表現(xiàn)出來(lái)的與案件有關(guān)聯(lián)的事實(shí)。
工商行政管理機(jī)關(guān)在行政處罰案件中，結(jié)合證據(jù)的“三性”要求，對(duì)所調(diào)查取得的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行審查，使證據(jù)具有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性，將所處理的行政處罰案件辦成鐵案。
對(duì)證據(jù)關(guān)聯(lián)性的審查。工商行政管理機(jī)關(guān)辦案人員對(duì)所有取得的證據(jù)必須進(jìn)行逐一審查和對(duì)全部證據(jù)綜合審查，遵循職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實(shí)之間的證明關(guān)系，排除不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。
對(duì)證據(jù)合法性的審查。主要審查證據(jù)是否符合法定形式；證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求；是否有影響證據(jù)效力的其他違法情形。特別注意的是，在作出行政處罰具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)及在行政處罰過(guò)程中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽(tīng)證權(quán)利所采用的證據(jù)，不具有合法性，不能作為行政處罰的有效證據(jù)。在鑒定結(jié)論中，因鑒定人不具備鑒定資格或鑒定程序嚴(yán)重違法或鑒定結(jié)論錯(cuò)誤、不明確或者內(nèi)容不完整的，亦不能作為合法證據(jù)予以使用。
對(duì)證據(jù)的客觀性審查，即對(duì)證據(jù)的真實(shí)性審查。在審查證據(jù)時(shí)，要注意證據(jù)形成的原因，發(fā)現(xiàn)證據(jù)時(shí)的客觀環(huán)境，證據(jù)是否為原件、原物，復(fù)制件、復(fù)制品與原件、原物是否相符，提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否具有利害關(guān)系及影響證據(jù)真實(shí)性的其他因素，綜合認(rèn)定證據(jù)所證明內(nèi)容的是否具有真實(shí)性。
【論文摘要】如何銜接好行政程序與司法程序的雙向互動(dòng)，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)逃稅行為公法控制，規(guī)范稅收管理秩序意義重大。
“對(duì)多次實(shí)施前兩款行為，未經(jīng)處理的，按照累計(jì)數(shù)額計(jì)算。”“有第一款行為，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法下達(dá)追繳通知后，補(bǔ)繳應(yīng)納稅款，繳納滯納金，己受行政處罰的，不予追究刑事責(zé)任；但是，5年內(nèi)因逃避繳納稅款受過(guò)刑事處罰或者被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予二次以上行政處罰的除外。”對(duì)照修改前的規(guī)定，此次修改主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：罪名由“偷稅罪”改為“逃稅罪”；逃稅的手段不再作具體列舉，而采用概括性的表述；數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不再在刑法中具體規(guī)定；對(duì)逃稅罪的初犯規(guī)定了不予追究刑事責(zé)任的特別條款。[1]
一、逃稅行為的雙重性質(zhì)
逃稅的行政處罰與逃稅的刑事處罰兩者的關(guān)系，從本質(zhì)上說(shuō)，是關(guān)于行政違法行為與刑事違法行為之間的界限問(wèn)題。逃稅行為是具有刑罰后果的行政違法，屬于刑事違法的領(lǐng)域，但就其本質(zhì)而言，它首先違反的是行政秩序，具體而言，其一，逃稅行為侵害的是國(guó)家稅收征管秩序，進(jìn)一步可以說(shuō)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。[2]逃稅本質(zhì)是行政違法行為，因此才能合理的解釋將“受到行政處罰”作為不予追究刑事責(zé)任的一種可能途徑。按照修正案的規(guī)定，符合以下幾個(gè)條件，可以不予追究刑事責(zé)任：補(bǔ)繳應(yīng)納稅款、繳納滯納金、己受行政處罰。其三，修正案對(duì)具體的構(gòu)成犯罪的逃稅數(shù)額不再在刑法層面作出規(guī)定，而是代之以“數(shù)額較大、數(shù)額巨大”的規(guī)定，體現(xiàn)了更加務(wù)實(shí)的立法理念。
由于刑法修正案逃稅罪制裁的稅收違法行為同時(shí)也是依據(jù)《稅收征收管理法》（以下簡(jiǎn)稱征管法）進(jìn)行行政處罰的對(duì)象，而征管法的相關(guān)規(guī)定并沒(méi)有隨刑法修正案而改變，因此，在對(duì)逃稅違法行為的行政處罰與刑事處罰這兩者關(guān)系上，[3]就存在實(shí)體規(guī)定和程序操作兩方面的區(qū)分與銜接的問(wèn)題。
二、行政處罰與刑事處罰在實(shí)體規(guī)定上的區(qū)分與銜接
（一）在行為的客觀方面
1．根據(jù)修正案，行為人因逃稅行為而受到行政處罰的次數(shù)成為區(qū)分行政違法與刑事違法的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于初犯，“逃稅數(shù)額、比例”再高，只要能夠接受行政處罰，一般可免于追究刑事責(zé)任，除非在五年內(nèi)因逃稅受到刑事處罰或者因逃稅受過(guò)兩次行政處罰的。
修正案將“已受行政處罰”作為不予追究刑事責(zé)任的條件之一，與原刑法關(guān)于偷稅的規(guī)定相比較，其實(shí)際效果是將部分按照原刑法條款應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的偷稅行為轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓`法行為”并接受行政處罰，以及在某些情況（即不接受行政處罰）下追究刑事責(zé)任這種法律待定狀態(tài)。當(dāng)然這不同于違反法律規(guī)定的“以罰代刑”現(xiàn)象，相反是給予逃稅行為者改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事立法精神。因此修正案反映出立法者在逃稅行為性質(zhì)認(rèn)識(shí)上的深刻轉(zhuǎn)變：其本質(zhì)上是一種行政違法行為，刑罰適用的補(bǔ)充性不僅應(yīng)體現(xiàn)在逃稅數(shù)額、比例的“量”上，而且應(yīng)體現(xiàn)在違法行為本身的“質(zhì)”上。
2.“逃稅數(shù)額、比例”仍然是認(rèn)定逃稅屬于行政違法行為或是刑事犯罪行為的重要界限。原刑法采用“具體數(shù)額加比例”定罪標(biāo)準(zhǔn)，盡管規(guī)定明確，但已經(jīng)不能適應(yīng)近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的變化，也無(wú)法顧及東、中、西部各地區(qū)稅源、稅收分布不平衡的客觀現(xiàn)實(shí)。修正案采用“不規(guī)定具體數(shù)額的情節(jié)加比例”標(biāo)準(zhǔn)，比如同樣是10萬(wàn)元的逃稅額，10％的比例作為入罪標(biāo)準(zhǔn)，則年納稅額在100萬(wàn)元以上的就不構(gòu)成犯罪，100萬(wàn)元以下的就構(gòu)成犯罪，因此，修正案在維護(hù)刑法權(quán)威性的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)時(shí)際發(fā)展、區(qū)際差異與刑事立法的有機(jī)結(jié)合等問(wèn)題上體現(xiàn)了務(wù)實(shí)性和靈活性。
3．行為的手段。修正案一改原刑法條款敘明罪狀而轉(zhuǎn)而用簡(jiǎn)單罪狀的表述方式將逃稅的手段概括規(guī)定為“采用欺騙、隱瞞手段進(jìn)行虛假納稅申報(bào)”和“不申報(bào)”，而征管法仍然與原刑法條款保持一致，即采用列舉式規(guī)定。在逃稅手段方面，修正案的規(guī)定要比征管法更為周延。根據(jù)“法無(wú)明文規(guī)定不得罰”原則，實(shí)踐中就可能出現(xiàn)一種情況：一種行為手段并沒(méi)有包括在征管法規(guī)定的逃稅當(dāng)中，卻符合修正案關(guān)于逃稅的規(guī)定。
（二）行為的主觀方面
主觀狀態(tài)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)是區(qū)分行政違法與刑事違法一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)行政法理論通說(shuō)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人違法行為的認(rèn)定一般以客觀的違法行為為準(zhǔn)，在主觀認(rèn)定上采用過(guò)錯(cuò)推定。[5]因此，納稅人客觀上實(shí)施了征管法第63條所指的四種行為即構(gòu)成逃稅行為，法律并未要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須證明相對(duì)人實(shí)施逃稅行為時(shí)的主觀過(guò)錯(cuò)。行政處罰是以高效管理社會(huì)公共事務(wù)為權(quán)力運(yùn)作的基本準(zhǔn)則，實(shí)踐中納稅人心理狀態(tài)復(fù)雜，稅務(wù)機(jī)關(guān)也不具有考察判斷納稅人主觀動(dòng)機(jī)和故意的能力。
三、行政處罰與刑事處罰在程序上的區(qū)分與銜接
多數(shù)情況下，逃稅首先由稅務(wù)部門(mén)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)稅務(wù)部門(mén)發(fā)現(xiàn)逃稅行為觸犯刑法時(shí)，就應(yīng)將案件移交給司法部門(mén)。因此，如何銜接好行政程序與司法程序的雙向互動(dòng)，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)逃稅行為公法控制，規(guī)范稅收管理秩序意義重大。
（一）行政處罰與刑事處罰證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接問(wèn)題
對(duì)逃稅行為的行政處罰和對(duì)逃稅罪行的刑事責(zé)任追究都離不開(kāi)證據(jù)證明，而且舉證責(zé)任在于稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。但由于行政處罰與刑事處罰對(duì)違法行為者的影響具有質(zhì)的差別，案件事實(shí)所要達(dá)到的證明程度，即證明標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地有很大差別。[6]通說(shuō)認(rèn)為，在刑事責(zé)任追究中證據(jù)必須達(dá)到“排除一切合理懷疑”的標(biāo)準(zhǔn)；而行政處罰的證據(jù)則應(yīng)當(dāng)達(dá)到“實(shí)質(zhì)性的證據(jù)”或“清楚、令人明白、信服的標(biāo)準(zhǔn)”，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)低于“排除一切合理懷疑”的標(biāo)準(zhǔn)，但高于民事案件中的“占優(yōu)勢(shì)蓋然性證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。
（二）稅務(wù)機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)分工方式以及行政處罰與刑事處罰的重新確定
修正案的最大亮點(diǎn)在于增加了對(duì)逃稅罪不予追究刑事責(zé)任的特殊規(guī)定，根據(jù)第四款，納稅人是否補(bǔ)繳稅款、繳納滯納金、接受稅務(wù)機(jī)關(guān)行政處罰成為能否追究逃稅初犯刑事責(zé)任的先決條件，這個(gè)規(guī)定將不可避免的對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在辦理逃稅案件上的分工合作方式帶來(lái)變化。因?yàn)楦鶕?jù)修正案以及其體現(xiàn)的刑事立法精神，對(duì)逃稅行為是否追究刑事責(zé)任將根據(jù)違法者是否積極與稅務(wù)機(jī)關(guān)配合，補(bǔ)繳稅款、繳納滯納金、接受稅務(wù)機(jī)關(guān)行政處罰為前提，因此，對(duì)于需要追究刑事責(zé)任的逃稅案件，公安機(jī)關(guān)等待稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)行查處和移送就成為一個(gè)符合邏輯的必然選擇。
修正案的這一邏輯結(jié)果，對(duì)于“涉嫌犯罪的逃稅行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)在移送司法機(jī)關(guān)之前能否先行給予稅務(wù)行政處罰，特別是能否罰款”的問(wèn)題也有重大影響，此前，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，存在爭(zhēng)論。否定觀點(diǎn)認(rèn)為：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政處罰之前將案件移交給司法機(jī)關(guān)，否則將違背“重罰吸收輕罰，刑事處罰吸收行政處罰”和“一事不二罰”原則。[8]而肯定的觀點(diǎn)似乎更有說(shuō)服力：構(gòu)成逃稅罪的行為同時(shí)也是稅收行政法意義上的逃稅行為，故對(duì)之處以行政處罰并追究刑事責(zé)任并不違反“吸收原則”。
（三）行政處罰追究時(shí)效與刑事處罰追訴時(shí)效差異情況下的銜接
征管法第86條規(guī)定稅收違法行為的行政處罰追究時(shí)效為5年，逃稅行為也包括在內(nèi)。而根據(jù)刑法第87條的規(guī)定，結(jié)合修正案逃稅罪最高法定刑的規(guī)定，逃稅罪的刑事責(zé)任追訴時(shí)效為10年。逃稅行為發(fā)生之日起（如連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起，下同）不滿5年的，按照上述先行政處罰，后刑事責(zé)任追究的次序辦理，當(dāng)無(wú)疑問(wèn)；而在逃稅行為發(fā)生日起超過(guò)5年但不滿10年的情況下，對(duì)逃稅行為將不進(jìn)行行政處罰，但刑事責(zé)任仍應(yīng)當(dāng)追究，但如何銜接，特別是嫌疑人無(wú)法繳納罰款，從而不能滿足修正案規(guī)定的“接受行政處罰”從而不予追究刑事責(zé)任的條件。
這個(gè)問(wèn)題如何妥善處理，目前沒(méi)有權(quán)威定論，顯然修正案的規(guī)定是針對(duì)在行政處罰追究期限內(nèi)的逃稅行為而言的，沒(méi)有超過(guò)這一期限如何追究的規(guī)定。修正案的立法精神在于給予初次逃稅行為者改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事立法精神。對(duì)超過(guò)行政處罰追究時(shí)效的違法行為者不進(jìn)行行政處罰的原因在于法律的規(guī)定，而并非違法者主觀拒絕接受處罰，因此，上述立法精神仍應(yīng)當(dāng)適用。因此，本文認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)仍可以下達(dá)補(bǔ)交稅款和滯納金的通知，違法行為者完全履行的，可不予刑事責(zé)任追究，如違法行為者履行瑕疵的，應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
【注釋】
[1]黃太云：《偷稅罪重大修改的背景及解讀》，載《中國(guó)稅務(wù)》2009年第4期，第20-22頁(yè)。
[2]逃稅罪屬于我國(guó)刑法分則第三章“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”下屬罪名之一。
[3]本文中，根據(jù)不同的法律依據(jù)，在行政處罰語(yǔ)境中“偷稅”行為，在刑事追究語(yǔ)境中為則稱為“逃稅”行為，而在兩者關(guān)聯(lián)的語(yǔ)境中則稱為“偷、逃稅”行為。
[4]馮江菊，上引文，第63-68頁(yè)。
[5]羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第315頁(yè)。
[6]何家弘、劉品新：《證據(jù)法學(xué)》，法律出版社2004年版，340-342頁(yè)。盡管行政處罰并不必然導(dǎo)致行政訴訟，但也可以觸發(fā)行政訴訟，因此行政處罰的證據(jù)要求可等同于行政訴訟中行政機(jī)關(guān)負(fù)有的證據(jù)責(zé)任。
[7]徐繼敏：《行政證據(jù)通論》，法律出版社2004年版，
[8]柯慶、張榮洪：“涉稅犯罪案件不應(yīng)先作行政處罰再移送司法機(jī)關(guān)”，載《人民公安報(bào)》2005年3月18日第六版。
論文關(guān)鍵詞行政執(zhí)法；責(zé)令改正；通報(bào)批評(píng)；罰金
論文摘要對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐中的3個(gè)問(wèn)題，即責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期能為行政執(zhí)法尺度的確定和執(zhí)法工作實(shí)踐提供參考。
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項(xiàng)，前6項(xiàng)明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項(xiàng)只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機(jī)關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點(diǎn)在于對(duì)違法行為者實(shí)施的是精神上或者名譽(yù)、信譽(yù)等方面的懲戒，而不是對(duì)行政相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財(cái)產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人交納一定數(shù)額的金錢(qián)或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點(diǎn)是對(duì)違法的相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使行政相對(duì)人履行金錢(qián)給付義務(wù)。財(cái)產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收指對(duì)非法收入應(yīng)采取沒(méi)收措施，而罰款是處罰違法相對(duì)人的合法收入，這是罰款與沒(méi)收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對(duì)行政相對(duì)人的行為權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說(shuō)的行為主要是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利和資格。沒(méi)有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實(shí)施使行政相對(duì)人的人身自由受到限制，也就是行政相對(duì)人在短時(shí)期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進(jìn)行探討。
1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類
許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見(jiàn)，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒(méi)有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對(duì)人書(shū)面文書(shū)送達(dá)的，并且對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，要求相對(duì)人必須執(zhí)行的。《行政處罰法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國(guó)種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營(yíng)的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)包裝的。②經(jīng)營(yíng)的種子沒(méi)有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)檔案的。⑤種子經(jīng)營(yíng)者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。
這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書(shū)下達(dá)的“責(zé)令改正通知書(shū)”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對(duì)人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人以行政處罰決定形式書(shū)面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對(duì)違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。
2通報(bào)批評(píng)是否為行政處罰的種類
對(duì)于通報(bào)批評(píng)，在法學(xué)界也有不同的看法，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)不是行政處罰的一種，而是一種機(jī)關(guān)內(nèi)部指出錯(cuò)誤的方法，不具有處罰性，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)是一種行政處罰，一旦作出將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的名譽(yù)、信譽(yù)等產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)用于單位內(nèi)部上級(jí)處理違紀(jì)的下級(jí)，或者黨和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)或者紀(jì)委處理違反紀(jì)律的人，這時(shí)只是一種行政處分，不是行政處罰。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政相對(duì)人使用通報(bào)批評(píng)時(shí)，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項(xiàng)規(guī)定，先看一個(gè)例子。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第6章法律責(zé)任第43條規(guī)定，被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認(rèn)為，單獨(dú)對(duì)違法行政相對(duì)人以書(shū)面形式通報(bào)批評(píng)時(shí)，不是行政處罰，只是行政機(jī)關(guān)利用責(zé)權(quán)對(duì)違法的行政相對(duì)人一種警示，利用其聲譽(yù)對(duì)其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機(jī)關(guān)將通報(bào)批評(píng)寫(xiě)入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書(shū)面通報(bào)批評(píng)的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報(bào)批評(píng)同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實(shí)，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報(bào)批評(píng)告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關(guān)的公民、法人和其他組織。新晨
3罰金是否為行政處罰的種類
有的人將罰金和罰款混淆，在行政處罰決定書(shū)中寫(xiě)了“處以罰金××元”之類的文字，這是錯(cuò)誤的。罰款，屬于財(cái)產(chǎn)罰，是指行政機(jī)關(guān)強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人繳納一定數(shù)額的貨幣從而依法損害或者剝奪行政相對(duì)人某些財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種處罰。罰款就是依法對(duì)違法行為人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，不管行為人是否侵犯了他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只要違反了法律、法規(guī)，危害了行政管理秩序，就可以依法予以罰款。在行政處罰中只能是罰款，是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法而沒(méi)有犯罪的行政相對(duì)人實(shí)施金錢(qián)的處罰，而罰金是對(duì)觸犯刑法構(gòu)成犯罪的個(gè)人或者組織的一種刑事處罰，是刑罰中的一種附加刑，是由人民法院實(shí)施和執(zhí)行。另外，行政處罰中的罰款與司法上排除妨礙訴訟行為的強(qiáng)制措施的罰款也不同，后者是針對(duì)在訴訟程序中實(shí)施了妨礙訴訟活動(dòng)的違法行為人進(jìn)行的，由人民法院決定與實(shí)施。
【關(guān)鍵字】行政處罰與教育相結(jié)合 價(jià)值追求 完善建議
作為行政法原則體系中的一條重要原則,行政處罰與教育相結(jié)合原則曾一度被人們稱作是“獨(dú)具中國(guó)特色”, [1]這點(diǎn)在1996年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)中即可見(jiàn)一斑,同時(shí)在以上法規(guī)中明確將該原則規(guī)定為“教育與處罰相結(jié)合”,這也在一定程度上體現(xiàn)了這一原則在我國(guó)立法中確立的必要性和重要性。然而,作為一項(xiàng)已上升至普通法位階的規(guī)范性要求,行政處罰與教育相結(jié)合原則在行政執(zhí)法中卻正飽受著立法者制定初衷與執(zhí)法者適用不當(dāng)?shù)拿芾Ь?行政執(zhí)法實(shí)踐中處罰與教育的嚴(yán)重脫節(jié)、相互排斥、結(jié)合不佳不僅使該原則原有的約束力、影響力、規(guī)范力大打折扣,更使眾多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入了行政執(zhí)法受群眾強(qiáng)烈抵觸的被動(dòng)境地。因而,本文擬對(duì)該原則的價(jià)值追求、執(zhí)法適用等問(wèn)題作初步探討,以求從制度層面上對(duì)如何在行政執(zhí)法實(shí)踐中更好適用該原則做出解答,借以引起人們對(duì)該原則制度的關(guān)注。
一、行政處罰與教育相結(jié)合的內(nèi)涵及必要性探析
(一)行政處罰與教育相結(jié)合的內(nèi)涵探析
行政處罰與教育相結(jié)合,在我國(guó)1996年頒布的《行政處罰法》第五條“實(shí)施行政處罰,糾正違法行為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合,教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。”中得以充分體現(xiàn),以該法律條文的具體明文規(guī)范為切入點(diǎn),對(duì)該原則進(jìn)行深入剖析,可以得知該原則包括以下四層含義:
1.“處罰”主體法定
結(jié)合《行政處罰法》第三條第一款“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定,并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！笨梢缘弥?除行政機(jī)關(guān)享有享有行政處罰權(quán)外,其他任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人均不得行使行政處罰權(quán)。
2.適用的前提特定
行政機(jī)關(guān)只有在實(shí)施行政處罰和糾正違法行為的過(guò)程中和前提下,才能對(duì)適用行政處罰與教育相結(jié)合原則,否則,該原則不具有法定力、約束力、規(guī)范力。
3.對(duì)適用原則的強(qiáng)制性程度一定
根據(jù)法理上對(duì)規(guī)范性要求的分類和《行政處罰法》第五條之明文規(guī)定“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合”,要求執(zhí)法主體在行政執(zhí)法中應(yīng)嚴(yán)格遵守和適用行政處罰與教育相結(jié)合,即享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法實(shí)踐中必須、強(qiáng)制、義務(wù)地對(duì)處罰與教育加以結(jié)合,而非可以、任意、選擇地對(duì)教育與處罰進(jìn)行結(jié)合適用。
4.“教育”對(duì)象特定
在行政處罰中,處罰的對(duì)象必然是公民、法人或者其他組織,這也在一定程度上決定了教育的對(duì)象特定,即公民、法人或者其他組織。
(二)行政處罰與教育相結(jié)合的必要性探析
教育與處罰各有其相互不可替代的功能和作用,二者的結(jié)合實(shí)質(zhì)上是作用的結(jié)合與互補(bǔ),是功能的有機(jī)整合,同時(shí),最大程度地追求教育和處罰的完美結(jié)合,也是制定行政處罰與教育相結(jié)合原則的出發(fā)點(diǎn)和基本理念。通過(guò)對(duì)行政處罰和教育各自功能和特征的分析,可以進(jìn)一步明晰行政處罰與教育相結(jié)合的必要性原理。
1.行政處罰的滯后性、負(fù)效應(yīng)性
行政處罰是行政主體對(duì)違反行政法律規(guī)范尤其是違反行政管理制度的行政相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)或者其他權(quán)益的限制或者剝奪,或者對(duì)其科以新的義務(wù)的行政制裁行為。
由于行政違法行為與行政處罰兩者本身處于兩個(gè)完全獨(dú)立、相互區(qū)別的范疇體系之中,并且兩者在發(fā)生時(shí)間上存在明顯的前后遞進(jìn)關(guān)系,同時(shí),以人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的等法律制裁為表現(xiàn)形式的行政處罰又是建立在行政違法行為確已發(fā)生且已危害社會(huì)公共利益或社會(huì)秩序或?qū)瘛⒎ㄈ恕⑵渌M織的合法權(quán)益造成侵害的基礎(chǔ)之上的,因而不可避免地會(huì)產(chǎn)生行政處罰滯后于行為違法行為的法律后果。故在一定程度上我們可以說(shuō):行政處罰帶有滯后性的表征,它以行政違法行為確已發(fā)生并已產(chǎn)生實(shí)質(zhì)危害為前提要件,而它本身則是對(duì)行政違法行為的一種事后處理和法律制裁。
同時(shí),行政權(quán)作為一種公權(quán)利,如果“行政權(quán)力的運(yùn)作狀況違反法律的規(guī)定、超越了法律的界限、違背了法律的目的,則會(huì)對(duì)公共利益和公民權(quán)利產(chǎn)生消極的作用。”[2]而作為行政權(quán)運(yùn)作表現(xiàn)形式之一的行政處罰,不僅存在著違反法律規(guī)定、超越法律規(guī)定、違背法律目的的現(xiàn)實(shí)可能性,而且由于其本身所具有的對(duì)行政相對(duì)人帶來(lái)不利影響的制裁性質(zhì),決定了在該行政權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中必然會(huì)故意或不故意、間接或不間接地對(duì)公共利益和公民權(quán)利產(chǎn)生負(fù)面的消極影響。因而,從行政處罰本質(zhì)屬性上看,行政處罰帶有明顯的負(fù)效應(yīng)性,而試圖降低和盡量減少這種負(fù)效應(yīng)所產(chǎn)生的不利影響,則有賴于行政執(zhí)法監(jiān)督的進(jìn)一步完善和行政執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法水平的不斷提高。
2.教育的預(yù)防性、正效應(yīng)性
相比較于行政處罰,教育則更偏向是一種事前機(jī)制,具有預(yù)防違法犯罪和促使公民自覺(jué)遵守法律的作用,這點(diǎn)尤其體現(xiàn)在教育具有預(yù)防性和正效應(yīng)性上。
一方面,對(duì)于對(duì)一些嚴(yán)重的違法行為,執(zhí)法者通過(guò)對(duì)違法者認(rèn)真分析其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性,不僅能夠使違法者認(rèn)清其行為的嚴(yán)重性、違法性并從內(nèi)心對(duì)其所實(shí)施的行為產(chǎn)生畏懼心理,同時(shí)有利于促進(jìn)社會(huì)上自覺(jué)形成一種抵制違法行為的氛圍,最終實(shí)現(xiàn)教育公民、糾正違法、預(yù)防犯罪的目的。
另一方面,對(duì)于一些違法者不知道自己的行為觸犯了法律、法規(guī)的輕微違法者、危害后果非常輕的初犯、偶犯,執(zhí)法者通過(guò)指出其行為的違法性,以教育、警告為主,可以獲得良好的社會(huì)效益。以教育代替處罰,不僅可以使違法者從內(nèi)心對(duì)人性化的執(zhí)法方式產(chǎn)生感激,使其從良心上進(jìn)行自我譴責(zé),以在今后自覺(jué)抵制同類違法行為的發(fā)生,同時(shí)也可以起到降低執(zhí)法成本,提高執(zhí)法效率的積極作用,相比行政處罰的諸多不利影響,教育的正效應(yīng)性尤為明顯。
3.處罰是教育的“后盾”,教育是處罰的“先行”
處罰是教育的“后盾”,即處罰不是目的而是手段,它是在教育無(wú)法達(dá)到目的的情況下,不得不采取的手段,而在教育能達(dá)到目的的情況下,一般不采取處罰手段而以說(shuō)服教育代替。
教育是處罰的“先行”。行政執(zhí)法的最終目的是教育公民守法,讓法律得到普遍遵守和執(zhí)行,對(duì)于一些情節(jié)輕微、危害不大的違法行為,通過(guò)對(duì)違法者說(shuō)服教育能達(dá)到目的的情況下,應(yīng)首先以教育為出發(fā)點(diǎn),將其作為“先行”,而非一味地以處罰代替一切,忽略相比之下教育的更優(yōu)積極作用。
二、行政處罰與教育相結(jié)合原則的價(jià)值追求
基于行政處罰與教育相結(jié)合在我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中正遭受著適用不佳、操作不當(dāng)、執(zhí)行錯(cuò)位等嚴(yán)峻考驗(yàn),因而,探尋行政處罰與教育結(jié)合的最佳方式,了解行政處罰與教育相結(jié)合原則的價(jià)值追求,對(duì)如何解決該原則在行政執(zhí)法實(shí)踐中的適用性問(wèn)題將起到積極作用。
(一)堅(jiān)持行政處罰與教育并存
行政處罰與教育,兩者不可偏廢,并應(yīng)貫穿并行于行政執(zhí)法實(shí)踐的整個(gè)過(guò)程之中,使兩者在原有積極作用充分發(fā)揮的基礎(chǔ)之上,通過(guò)最優(yōu)化結(jié)合,實(shí)現(xiàn)“1+1〉2”的功效。
堅(jiān)持行政處罰與教育并存,一方面應(yīng)認(rèn)清兩者間的辨證統(tǒng)一關(guān)系,即處罰與教育處于既對(duì)立又統(tǒng)一的共同體之中,要最大化地發(fā)揮行政處罰與教育相結(jié)合原則的作用,既不能棄處罰存教育也不能棄教育存處罰,否則,原有的功效將難以發(fā)揮甚至出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。例如2005年發(fā)生的“杜寶良事件”,不僅暴露出行政處罰與教育在行政執(zhí)法中的嚴(yán)重脫節(jié)、相互背離,更為嚴(yán)重的是給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象和威信帶來(lái)巨大的負(fù)面效應(yīng)。另一方面,要擺正處罰與教育在適用時(shí)的正確位置,在兩者同時(shí)存在并在行政執(zhí)法實(shí)踐中嚴(yán)格適用的前提下,欲實(shí)現(xiàn)行政處罰與教育相結(jié)合原則所追求的理想效果,務(wù)必將處罰與教育同等對(duì)待,尤其是執(zhí)法者,應(yīng)將“處罰并教育”的理念根植于思想之中、貫穿于執(zhí)法之中、體現(xiàn)于行動(dòng)之中,這樣,才能真正發(fā)揮處罰與教育相結(jié)合的最大功效,體現(xiàn)行政處罰與教育相結(jié)合原則的價(jià)值所在。
(二)重視教育的作用及采用正確的教育方法
“教育,在行政執(zhí)法中,即指說(shuō)服教育,是指行政執(zhí)法人員在辦案過(guò)程中,運(yùn)用法律法規(guī)、政策形勢(shì)對(duì)違法行為人的前途給于明確和教育,促使其弄清是非界限,在權(quán)衡利弊得失的前提下,使其到達(dá)轉(zhuǎn)變思想,端正態(tài)度,自覺(jué)接受調(diào)查取證并如期履行行政處罰決定的一種方法。”[3]
通過(guò)以上對(duì)教育概念的界定,我們發(fā)現(xiàn),教育不僅能加深違法行為人對(duì)自己違法行為的思想認(rèn)識(shí),使其從內(nèi)心對(duì)已然發(fā)生的違法行為心生愧疚和內(nèi)心譴責(zé),同時(shí)還可以起到幫助違法行為人消除心理障礙、自覺(jué)提高守法的意識(shí)的作用。因而,在行政處罰的同時(shí),應(yīng)大力重視和充分發(fā)揮教育的積極作用,將教育融入和貫穿于行政處罰之中,轉(zhuǎn)變長(zhǎng)久以來(lái)重處罰輕教育的陳舊觀念。
在重視教育在行政執(zhí)法中作用的同時(shí),采取正確的教育方法也尤為重要,而由于行政執(zhí)法中的教育區(qū)別與普通意義上的教育,故在對(duì)違法行為者給予幫助教育時(shí)應(yīng)采取特殊的教育方法,主要方法有:
1.疏導(dǎo)法
這種方法主要以對(duì)違法行為人的正面引導(dǎo)為主,通過(guò)運(yùn)用明確有力的語(yǔ)言并結(jié)合相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)行為人違法事實(shí)進(jìn)行分析說(shuō)明,同時(shí)幫助其分析產(chǎn)生錯(cuò)誤的原因,打擊其試圖逃避處罰的僥幸心理,使其從內(nèi)心深感自責(zé)愧疚,自覺(jué)承認(rèn)錯(cuò)誤。
2.例證法
例證,即是對(duì)違法行為人舉出帶有典型性的具體實(shí)例,使其從具體可知的實(shí)例中明晰原本抽象的利益得失,這種方法對(duì)一些文化素質(zhì)低、法律意識(shí)淡薄的行為人尤為適用,甚至在某些情況下,通過(guò)一個(gè)典型的實(shí)例,可以起到加深行為人抵制違法行為、自覺(jué)提高守法意識(shí)的積極作用。
[論文關(guān)鍵詞]稅收行政執(zhí)法；稅收刑事司法；銜接機(jī)制；完善
一、問(wèn)題的提出
2013年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公室在中國(guó)政府法制信息網(wǎng)上全文公布《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修正案（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，此次公布的征求意見(jiàn)稿主要擬對(duì)現(xiàn)行稅收征管法作出三個(gè)方面的修改，其中第一方面主要是稅收征管法與有關(guān)法律銜接問(wèn)題，并明確列舉了與行政強(qiáng)制法、刑法、行政許可法相銜接的內(nèi)容，較好地體現(xiàn)了稅收征管實(shí)踐的需要以及妥善處理了稅收征管中存在的問(wèn)題，具有較大的進(jìn)步意義，然而《修正案》中的部分條款還有待完善和細(xì)化。比如《修正案》第七十八條規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人有本法第六十四條、第六十六條、第六十七條、第六十八條、第七十二條規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。”這一條文只是規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)納稅人、扣繳義務(wù)人行為存在違反《刑法》的可能性后的移送義務(wù)，但并未明確移送的相關(guān)具體程序，也未明確稅務(wù)機(jī)關(guān)在移送前是否可以處罰、稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰對(duì)刑事責(zé)任的影響等問(wèn)題，這也就導(dǎo)致了稅收征管實(shí)踐中“以罰代刑”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
二、稅收行政執(zhí)法與稅收刑事司法銜接機(jī)制完善的必要性
稅收行政執(zhí)法程序與稅收刑事司法程序相互獨(dú)立，又內(nèi)在聯(lián)系。稅收行政執(zhí)法針對(duì)的是違反行政管理法律法規(guī)等情節(jié)輕微的涉稅行為，而稅收刑事司法則針對(duì)的是達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重違法涉稅行為。雖然從立法上看，兩者以涉稅行為違法情節(jié)輕重為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)務(wù)中，由于對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定往往是在調(diào)查過(guò)程中逐步確定的，因此并不能事先在稅收行政執(zhí)法與稅收刑事司法之間進(jìn)行明確分工。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)犯罪具有特殊性——其違法行為通常具有過(guò)程性，因此簡(jiǎn)單地移送與程序倒流并不能完全解決問(wèn)題。因此，完善稅收行刑銜接機(jī)制是打擊違法犯罪行為的內(nèi)在需要，也是提高稅收領(lǐng)域執(zhí)法和司法效率的有利保障，對(duì)于規(guī)范我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序具有重要作用。
然而，在當(dāng)前稅收實(shí)務(wù)中，“以罰代刑”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這不僅嚴(yán)重影響了法律的威嚴(yán)，也使得部分納稅人、扣繳義務(wù)人逃避了應(yīng)有的懲罰。稅收行刑銜接制度的完善，一方面能更好地保護(hù)納稅人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)一事不二罰，避免重復(fù)處罰；另一方面也使違法、犯罪納稅人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
三、我國(guó)稅收行政執(zhí)法程序與稅收刑事司法程序銜接上存在的問(wèn)題
《稅收征管法》第七十八條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將涉嫌稅務(wù)犯罪的案件依法移交給司法機(jī)關(guān)。由于該條僅作了原則性規(guī)定，因此稅收行刑銜接機(jī)制在實(shí)務(wù)中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：
（一）部門(mén)間的分工合作問(wèn)題
由于納稅人等相關(guān)主體的違法行為按其性質(zhì)可分為稅收行政違法行為和稅收刑事違法行為。根據(jù)《刑法》、《刑事訴訟法》的規(guī)定，前者由稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查機(jī)構(gòu)管轄，而后者則由公安機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)偵查部門(mén)管轄。同時(shí)，現(xiàn)行《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定：“稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，以及國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置明確職責(zé)分工的意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等也明確規(guī)定了稅務(wù)稽查局同公安經(jīng)偵部門(mén)間的權(quán)限問(wèn)題。
雖然從立法上看，稅務(wù)稽查局的職權(quán)邊界十分確定，即對(duì)稅收行政違法行為進(jìn)行查處，而必須將嚴(yán)重的稅收刑事違法行為移交給公安機(jī)關(guān)。但是，在實(shí)務(wù)中，對(duì)于如何認(rèn)定違法行為的嚴(yán)重程度、該標(biāo)準(zhǔn)由誰(shuí)進(jìn)行制定、嚴(yán)重程度由誰(shuí)進(jìn)行認(rèn)定，均未得到明確規(guī)定，這也就導(dǎo)致了實(shí)務(wù)中兩者職權(quán)邊界模糊的問(wèn)題。
另一方面，雖然法律法規(guī)賦予了稅務(wù)稽查局對(duì)稅收行政違法行為的執(zhí)法權(quán)，但由于其只能采用非強(qiáng)制性措施，在查辦涉稅案件中受到了極大的約束，由此產(chǎn)生取證難等問(wèn)題。再加之現(xiàn)行關(guān)于移送時(shí)間的規(guī)定不明確，稽查局將涉嫌刑事違法案件移交給司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)由于一些原因，在調(diào)查取證方面也遇到了問(wèn)題。
此外，法律法規(guī)在明確了兩者之間的權(quán)力界限問(wèn)題的同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到了聯(lián)合辦案的必要性，但在實(shí)踐中卻由于部門(mén)之間能力權(quán)力不匹配問(wèn)題——稅務(wù)稽查局具有辦理涉稅案件的能力卻沒(méi)有強(qiáng)制調(diào)查的權(quán)力，而公安機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制調(diào)查權(quán)卻缺乏辦理涉稅案件所必備的專業(yè)技能，呈現(xiàn)出雙方互相依賴，但聯(lián)合辦案又困難重重的尷尬境況。
（二）移送及標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題
國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件作了統(tǒng)一規(guī)定，規(guī)定了移送時(shí)間、違反規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任等內(nèi)容。但在實(shí)踐中，稅務(wù)機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)并未出現(xiàn)理想的分工合作狀態(tài)。
雖然該規(guī)定明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)必須移送相關(guān)案件的職責(zé)，但并未對(duì)移送標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，在實(shí)務(wù)中，兩機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解不盡一致。由于對(duì)涉稅違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，稅務(wù)機(jī)關(guān)只享有非強(qiáng)制性執(zhí)法權(quán)限，調(diào)查取證能力有限，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)在移送時(shí)所要查明的犯罪事實(shí)要素和證據(jù)材料可能不符合公安機(jī)關(guān)的要求，公安機(jī)關(guān)往往不接受移送的案件。同時(shí)，由于現(xiàn)行立法并未對(duì)移送前稅務(wù)機(jī)關(guān)是否能夠進(jìn)行行政處罰進(jìn)行明文規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往出于處罰數(shù)額的考量和尋租問(wèn)題，對(duì)違法納稅人等相關(guān)主體進(jìn)行一般性行政處罰后就終結(jié)此案，并不愿意將案件移送給司法機(jī)關(guān)處理。最后，雖然《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中規(guī)定了檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)等的監(jiān)督職責(zé)，但在實(shí)務(wù)中，我國(guó)并未制定行之有效的移送監(jiān)督機(jī)制。
（三）稅務(wù)行政處罰與刑事處罰適用問(wèn)題
由于當(dāng)前稅收行政執(zhí)法程序與稅收刑事司法程序并未對(duì)行政處罰與刑事處罰作出明確規(guī)定，也就可能存在兩者競(jìng)合的問(wèn)題，也就存在當(dāng)事人的稅務(wù)違法行為已涉嫌犯罪的，稅務(wù)機(jī)關(guān)是先處罰后再移送司法機(jī)關(guān)，還是不進(jìn)行行政處罰，直接移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任的問(wèn)題。從《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十一條的內(nèi)容來(lái)看，“依照行政處罰法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時(shí)，依法折抵相應(yīng)罰金”，也只規(guī)定了移送前已經(jīng)罰款的行為。就此問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界均沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，主要有三種觀點(diǎn)：一是同時(shí)科以行政處罰和刑罰，兩者并不是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，而是存在交叉現(xiàn)象，同時(shí)科以處罰，可以相互彌補(bǔ)，更有利地打擊違法犯罪行為。二是只科以刑罰，由于稅務(wù)機(jī)關(guān)已將達(dá)到犯罪程度的案件移送給司法機(jī)關(guān)，因此只能由司法機(jī)關(guān)對(duì)其追究刑事責(zé)任，不再處以行政處罰。三是依法進(jìn)行行政處罰，當(dāng)移送案件被司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為不構(gòu)成犯罪或者經(jīng)法院審理認(rèn)為其情節(jié)輕微，免于刑事責(zé)任的案件，雖然行政機(jī)關(guān)將其移送，但仍可以處以行政處罰。
同時(shí)，處罰時(shí)間與移送時(shí)間如何確定又成了另一問(wèn)題。主要有三種不同的觀點(diǎn)：一是依法移送，不罰款。稅務(wù)機(jī)關(guān)在查處稅收違法行為時(shí)，認(rèn)為納稅人涉嫌構(gòu)成犯罪的，根據(jù)刑事優(yōu)先原則，即優(yōu)先追究納稅人的刑事責(zé)任，應(yīng)及時(shí)將案件移交給有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)處理，這有利于實(shí)現(xiàn)刑罰的功能，有效打擊涉稅犯罪行為。二是先罰后送。三是先送后罰。某些犯罪情節(jié)輕微，法律規(guī)定可以免于刑事處罰的，人民法院免除其刑罰后，行政機(jī)關(guān)仍可以給予犯罪者以相應(yīng)的行政處罰。
四、我國(guó)稅收行政執(zhí)法程序與稅收刑事司法程序銜接制度的完善
（一）完善立法，細(xì)化規(guī)定稅收行刑銜接制度中的相關(guān)規(guī)定
首先，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)稅收基本法的制定與實(shí)施，將稅收?qǐng)?zhí)法、司法程序做詳細(xì)明確規(guī)定，避免與其他法律法規(guī)的沖突。其次，在未制定稅收基本法的情況下，不妨在《稅收征管法》中單列“涉稅刑事偵查”一章，具體規(guī)定涉稅刑事調(diào)查的執(zhí)法主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要職責(zé)和職權(quán)等條款。另外，在行政處罰和刑事處罰的適用方法和程序上作出統(tǒng)一規(guī)定。
（二）從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在稽查局設(shè)立涉稅犯罪偵查部門(mén)
關(guān)于我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)同公安機(jī)關(guān)的職權(quán)界限模糊問(wèn)題，可借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的做法。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，絕大多數(shù)國(guó)家賦予了稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)刑事偵查職權(quán)。如日本即在稅務(wù)稽查局內(nèi)設(shè)立“涉稅刑事犯罪偵查處”，規(guī)定稅偵部門(mén)是惟一的涉稅刑事犯罪調(diào)查的執(zhí)法主體，并依法賦予有限的刑事偵查職權(quán)。同時(shí)，該處負(fù)責(zé)研究、計(jì)劃和協(xié)調(diào)有關(guān)刑事調(diào)查程序的管理工作，為刑事調(diào)查提供經(jīng)濟(jì)分析、研究，刑事調(diào)查結(jié)果的審核，與刑事調(diào)查相關(guān)的情報(bào)、資料的收集和管理；開(kāi)展稅收刑事調(diào)查等工作。這就使得在查處重大涉稅案件以及其他緊急情況下，無(wú)需中斷稽查，提高辦案效率，解決取證難或者重復(fù)取證的問(wèn)題。
（三）從近處看，完善涉稅案件移送的機(jī)制
第一，進(jìn)一步完善涉稅案件移送的法律規(guī)定。明確涉稅案件的移送程序，確立和細(xì)化案件移送的手續(xù)和文書(shū)，以便區(qū)分公安機(jī)關(guān)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任，并對(duì)案件處理結(jié)果作出詳細(xì)具體的規(guī)定。同時(shí)完善移送監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)公安機(jī)關(guān)不予接受移送案件和稅務(wù)機(jī)關(guān)不移送案件進(jìn)行相應(yīng)的處罰。
第二，雖然我國(guó)稅收實(shí)務(wù)中，部分地區(qū)在分工合作方面建立了部級(jí)聯(lián)席制度和信息共享平臺(tái)，但仍舊存在著一些問(wèn)題和不足。因此，可以適當(dāng)借鑒日本的稅收情報(bào)制度，建立專門(mén)的稅收情報(bào)會(huì)議制度，商討情報(bào)工作基本運(yùn)作政策和具體的實(shí)施計(jì)劃，將法定情報(bào)收集（情報(bào)日收集）和非法定情報(bào)收集（一般收集）相結(jié)合，為稅收調(diào)查提供依據(jù)。
一、我國(guó)現(xiàn)行司法變更權(quán)的特點(diǎn)。
1、適用范圍有限制。現(xiàn)行法規(guī)定了司法變更權(quán)的只有三處：
一是《行政訴訟法》第54條規(guī)定的顯失公正的行政處罰可以判決變更。行政處罰是國(guó)家主管行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)于違法管理論文"target="_blank"行政管理法規(guī)的公民、法人或其他組織所作的一種懲罰。法院在審理行政訴訟案件時(shí)，依據(jù)規(guī)定，可以對(duì)行政處罰明顯失卻公正的行政行為適用司法變更權(quán)，判決變更行政決定的具體內(nèi)容。
二是行政賠償案件中，按照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定損害相對(duì)人的合法權(quán)益，依照法律規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)給與相對(duì)人合法賠償。如果因賠償問(wèn)題提起行政訴訟的，法院可以對(duì)不服賠償數(shù)額的訴訟請(qǐng)求，依據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)判決變更具體的賠償數(shù)額。三是關(guān)于行政裁決爭(zhēng)議，學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為因行政裁決爭(zhēng)議提起的行政訴訟也是變更判決適用的范疇，理由在于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”筆者認(rèn)為，行政裁決案件應(yīng)納入司法變更權(quán)的適用范圍，但是僅僅依據(jù)此條法律規(guī)定，不足以認(rèn)定。現(xiàn)行法涉及司法變更權(quán)的規(guī)定目前只有三處，由此可見(jiàn)，可以適用司法變更權(quán)的情形較少，其適用范圍及其狹窄。
2、適用條件有限制。只有行政處罰明顯失卻了公正性，法院才能對(duì)行政決定予以判決變更。受處罰人的違法行為的社會(huì)危害性與其受到的行政處罰明顯不相稱，或者受處罰人所受的行政處罰與其他犯相同或相似違法行為的人所受的行政處罰相差懸殊。但是，“明顯不相稱”、“相差懸殊”并沒(méi)有一個(gè)明確的尺度，何謂“顯失公正”，沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在行政案件中，必須賦予法官極大的自由裁量權(quán)才能予以判斷。
3、可以選擇適用。法律明確規(guī)定，行政處罰明顯失卻公正時(shí)，人民法院可以適用變更判決，也可以不適用變更判決。法院有權(quán)選擇是否判決變更。在司法實(shí)踐中，基于選擇變更的法律規(guī)定，法院很少真正考慮實(shí)際情況再予以選擇，往往是要么統(tǒng)一判決變更，要么根本就不予適用。又由于顯失公正原本就是一個(gè)極其抽象的概念，判斷是否明顯失卻公正的標(biāo)準(zhǔn)屬于法官自由裁量的范圍，這種情況下，給與法院以選擇的權(quán)利雖然可能導(dǎo)致法院適用變更判決的隨意性，但是符合立法實(shí)際，具有存在的合理性。因?yàn)椋瑢?shí)際案情可能非常復(fù)雜，有些情況下，法院并不比行政機(jī)關(guān)更清楚作出原行政決定的實(shí)際情形，也不比行政機(jī)關(guān)具有更加了解案情的優(yōu)勢(shì)，法院有可能因?yàn)樽兏袥Q而導(dǎo)致實(shí)際上的不公正。這種情況下，法院就可以選擇不適用變更判決，如此可以充分發(fā)揮行政權(quán)和司法權(quán)各自的優(yōu)勢(shì)。因此，在現(xiàn)有規(guī)定下，強(qiáng)化變更判決在適用上的可選擇性，突出變更判決的選擇性特點(diǎn)，可以避免司法權(quán)過(guò)分的干涉行政權(quán)。
二、存在的問(wèn)題及其原因分析。
1、沒(méi)有明確界定“顯失公正”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行行政訴訟法尚未對(duì)顯失公正作出直接而明確的界定，只是簡(jiǎn)單指明：“行政處罰顯失公正，可以判決變更”，何謂顯失公正，沒(méi)有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。有些學(xué)者認(rèn)為顯失公正可以從以下幾個(gè)方面考慮：畸輕畸重、處罰不平等、責(zé)罰倒置、沒(méi)有可行性、反復(fù)無(wú)常等。這種看法的弊端主要在于它只圍繞行政處罰這一具體行政行為來(lái)相應(yīng)設(shè)定顯失公正的內(nèi)涵，而沒(méi)有從顯失公正本身來(lái)揭示其含義，這顯然不能全面而準(zhǔn)確揭示“顯失公正”的真正內(nèi)涵。此外，顯失公正是極其抽象的概念，以此作為界定行政處罰是否適用變更判決的標(biāo)準(zhǔn)，在司法實(shí)踐中難以把握。
2、變更判決的適用范圍過(guò)于狹窄。現(xiàn)行法不僅將變更判決的適用限定于行政處罰這一具體行政行為，而且進(jìn)一步限定于只有顯失公正的行政處罰才可以判決變更。可判決變更的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只能是具體的行政處罰，其它具體行政行為如行政強(qiáng)制措施、行政處理等都不能成為變更判決的對(duì)象。
3、顯失公正與的界限不明。是指行政主體作出的具體行政行為雖然在其自由裁量權(quán)限內(nèi)，但違反了法律、法規(guī)的目的、宗旨，并且極不合理。一般是故意為之，如故意考慮了法外因素或故意不考慮依法應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素，明知自己負(fù)有義務(wù)，但故意延遲，反復(fù)無(wú)常同一情況不同處理等；顯失公正大多是過(guò)失所致。的直接后果一般是違法，顯失公正的后果一般是形式上合法而實(shí)質(zhì)上不合法。法院對(duì)的行政行為行使的是撤銷權(quán)，而對(duì)顯失公正的行政行為行使的是變更權(quán)。
4、司法實(shí)踐中適用較少。治安行政案件歷年來(lái)在所有的行政案件中所占比例一直居高不下，但是法院最終以治安處罰顯失公正作出變更判決的案件卻不多。法律規(guī)定對(duì)于顯失公正的行政處罰是否判決變更，由法院依據(jù)具體情況選擇適用，實(shí)踐中，有些法官為了避免與被訴行政機(jī)關(guān)沖突并不適用變更判決。曾有記者采訪一位行政庭的法官對(duì)于顯失公正的治安處罰為何不直接加以變更時(shí)，該法官坦言：“某些治安處罰雖然確實(shí)顯失公正，但是并沒(méi)有超出法律規(guī)定的界限，再說(shuō)行政訴訟法只是規(guī)定可以變更，對(duì)于這種情形，我們往往要么維持，要么責(zé)令原機(jī)關(guān)重新作出治安處罰”。
論文關(guān)鍵詞 消防行政拘留 法律適用 執(zhí)法理念 現(xiàn)實(shí)考量
一、消防行政拘留概述
（一）基本涵義
消防行政拘留是指公安消防機(jī)構(gòu)依法對(duì)違反消防法律規(guī)范的個(gè)人，在短期內(nèi)限制人身自由的一種行政處罰。相較于警告、罰款、責(zé)令“三停”等其它行政處罰種類，消防行政拘留是最嚴(yán)厲的一種，通常適用于嚴(yán)重違反消防法律規(guī)范但不構(gòu)成犯罪，而常規(guī)處罰不足以懲戒的情況。
（二）特點(diǎn)
1．消防行政拘留不同于其它行政處罰種類：限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定；而后者除法律外，還可以由行政法規(guī)設(shè)定。同時(shí)，前者的實(shí)施主體更為嚴(yán)格，《中華人民共和國(guó)消防法》第70條明確規(guī)定拘留處罰必須由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)決定。
2．消防行政拘留不同于刑事拘留、司法拘留。前者是依照消防法律規(guī)范對(duì)消防違法行為人采取的懲戒措施；刑事拘留是依照刑事訴訟法的規(guī)定而采取的臨時(shí)剝奪犯罪嫌疑人的人身自由的刑事強(qiáng)制措施；司法拘留是人民法院依照訴訟法的規(guī)定對(duì)妨害民事、行政訴訟程序的人所實(shí)施的臨時(shí)剝奪其人身自由的強(qiáng)制措施。
3．消防行政拘留不同于行政扣留。后者是行政機(jī)關(guān)采取的臨時(shí)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。
二、消防行政拘留的法律適用
（一）法律依據(jù)
目前消防監(jiān)督執(zhí)法中行政拘留適用的依據(jù)主要是《消防法》）和《治安管理處罰法》兩部法律。從法律條文中看，凡適用行政拘留的違法行為，大多都基于自由裁量權(quán)的應(yīng)用，而現(xiàn)行的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)多是以違法行為人整改火災(zāi)隱患或消除危害后果的態(tài)度是否端正，違法行為造成的危害后果是否嚴(yán)重為依據(jù)。
在此，筆者特別要提出的是，曾有相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，各地消防部門(mén)根據(jù)《治安管理處罰法》第54條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，將未辦理消防行政許可的單位作為未經(jīng)許可，擅自經(jīng)營(yíng)按照國(guó)家規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的行業(yè)，實(shí)施拘留處罰，表面看來(lái)似乎也并無(wú)不妥，但是，《治安管理處罰法釋義》明確規(guī)定：按照國(guó)家規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的行為，是指按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定的有關(guān)規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的旅館業(yè)、典當(dāng)業(yè)，公章刻制業(yè)、保安培訓(xùn)也等行業(yè)。由此可見(jiàn)，《治安管理處罰法》中所指的按照國(guó)家規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的行業(yè)，并不包括消防許可行為。因此，亦不能依據(jù)此條對(duì)于未經(jīng)消防機(jī)構(gòu)許可擅自經(jīng)營(yíng)的違法行為予以行政拘留，而應(yīng)該依照《消防法》第58條進(jìn)行處罰。
此外，筆者在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《治安管理處罰法》第39條：旅館、飯店、影劇院、娛樂(lè)場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、展覽館或者其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理人員，違反安全規(guī)定，致使該場(chǎng)所有發(fā)生安全事故危險(xiǎn)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，拒不改正的，處五日以下拘留。而在《消防法》第60條中規(guī)定，單位存在七種特定火災(zāi)隱患或違法行為時(shí)，僅對(duì)單位和個(gè)人處以警告或罰款。這在具體運(yùn)用中就存在矛盾。筆者認(rèn)為，若遵循特別法優(yōu)于一般法的原則，自然是適用《消防法》的規(guī)定，但《消防法》中違法主體是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位；而《治安管理處罰法》中強(qiáng)調(diào)的是供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所，違法主體的范圍進(jìn)一步縮小，充分體現(xiàn)了對(duì)這些場(chǎng)所更為嚴(yán)格的要求。
（二）存在的缺陷
1．缺乏聽(tīng)證程序。《治安管理處罰法》第94條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利。此規(guī)定充分保護(hù)了違法行為人的知情權(quán)以及陳述和申辯權(quán)的行使。但是，根據(jù)《行政處罰法》第42條的規(guī)定，行政拘留被排除在當(dāng)事人可以要求聽(tīng)證的范圍之外，并特別提出：當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。部分學(xué)者認(rèn)為這是一種立法上的嚴(yán)重缺陷。行政聽(tīng)證制度是“舶來(lái)品”，其法理基礎(chǔ)可以追溯到英國(guó)古老的“自然公正”原則及《美國(guó)憲法》中的“正當(dāng)程序原則”。從法理上講，法律制裁越重就越應(yīng)當(dāng)給受處罰人以充分的抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)，人身權(quán)在法律上顯然重于財(cái)產(chǎn)權(quán)，將涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政處罰納入聽(tīng)證適用范圍，反而將侵犯公民人身權(quán)的行政行為排除于聽(tīng)證程序適用范圍之外，這在邏輯上是無(wú)法解釋的。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，要將限制人身自由的行政處罰納入聽(tīng)證范圍很難做到。限制人身自由的行政處罰是由公安機(jī)關(guān)主要針對(duì)性質(zhì)較為嚴(yán)重的違反治安管理的行為作出的，其對(duì)行政執(zhí)法的效率要求通常比對(duì)其它處罰的效率要求要高，而且這類處罰的量也非常大，而法律規(guī)定聽(tīng)證費(fèi)用由作出處罰的行政機(jī)關(guān)自身承擔(dān)，無(wú)論從行政效率的要求，還是從公安機(jī)關(guān)的人員配置及財(cái)政實(shí)力方面都不足以滿足大量聽(tīng)證的要求。筆者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)都有其側(cè)重，應(yīng)綜合考慮，中國(guó)近二十多年來(lái)的行政法制建設(shè)道路基本上就是漸進(jìn)式的，屬于自我調(diào)整和自我完善性質(zhì)，不可能一撮而就，需要全社會(huì)的普遍參與來(lái)共同推進(jìn)行政法制的全方位轉(zhuǎn)型。
2．行政救濟(jì)途徑可操作性不強(qiáng)。《治安管理處罰法》第102條規(guī)定：被處罰人對(duì)治安管理處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。即對(duì)于公安機(jī)關(guān)作出的拘留處罰不服的，可以根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定自收到?jīng)Q定之日起60日內(nèi)提起行政復(fù)議，或者根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定自收到?jīng)Q定之日起3個(gè)月內(nèi)向所在地人民法院提起行政訴訟。但實(shí)踐中違法行為人接到拘留決定之時(shí)，公安機(jī)關(guān)已直接將其送往拘留所，其本人在拘留期間不可能完成復(fù)議申請(qǐng)或訴訟立案；家屬代為提起復(fù)議或訴訟難度較大；另外，《治安管理處罰法》107條規(guī)定：被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規(guī)定條件的擔(dān)保人，或者按每日行政拘留二百元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行。但在實(shí)際操作中，較常出現(xiàn)的情況是等到滿足上述條件，公安機(jī)關(guān)作出決定時(shí)，拘留決定早已執(zhí)行完畢，這種現(xiàn)狀造成了被拘留人員只能首先被動(dòng)接受處罰的局面，而不論該處罰是否合法，這顯然是不合理的，客觀上剝奪了相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該簡(jiǎn)化暫緩執(zhí)行的程序，只要被處罰人表示要求申請(qǐng)復(fù)議或者行政訴訟，并且能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，暫緩執(zhí)行的裁決就應(yīng)該成立。
