時間：2023-02-13 16:48:32
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇立法論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
公平公正是考試制度的靈魂,而考試違紀是對考試程序公平的嚴重挑戰。近年來,隨著防范考試作弊難度的加大,加強考試立法的呼聲越來越強烈。以下就是由求學網為您提供的考試立法。
為了規范考試行為,維護考試秩序,保障考試安全,保護參與考試公民、社會組織的合法權益,有必要制定考試法,有關部門也啟動了教育考試立法和國家考試法的制定工作。但是,也有人對制定國家考試法表示懷疑,其主要理由是世界上其他國家都沒有綜合性的考試法,既然找不到先例,中國也沒有必要立一部考試法。
其實,中國的考試有其特殊性,從中國的考試歷史到考試現實來看,既有考試立法的必要性,也有考試立法的可行性。中國是考試制度的發源地,是一個考試古國,也是一個考試大國。悠久的考試歷史形成了中國人倚重考試的傳統,人們重視考試,考試種類繁多,無所不在,考試在社會生活中占有十分重要的地位,現在各行各業越來越多地采用考試手段來測量、評價人才。同時,考試作弊問題也十分突出。有考試就可能有作弊,即使作弊行為可以杜絕,作弊的念頭和心理也不可能消亡。防止考試作弊,除了加強正面教育以外,還需要從法制上加以防范。在這方面,外國雖然沒有可以直接參考的經驗,但從中國考試史中,卻可以找到大量可資借鑒的先例。
一部科舉史,就是制度與人較量的歷史、法治與人治的角力史,或者說是一部考試作弊與反作弊的歷史,是少數人挖空心思實施作弊與制度設計者絞盡腦汁防止作弊互相較量的歷史.嚴肅法紀,懲處科場舞弊案件,是維護科舉制度權威性和公正性的必要措施。作為國家掄才大典,科舉制是一種十分穩定而嚴密的制度。為了保證科舉制的順利施行,從唐代到清代都曾經制定過一系列科舉法令和條規。其中最詳盡而集中的是清代的《欽定科場條例》。
從清代的科舉法到民國時期的文官考試法,都是值得開發的歷史資源。
總體上說，目前國際社會主要通過兩種方法解決垃圾信息的實踐及其后果，一是根據垃圾信息“未經請求”的特點，要求信息傳播者設立定出選擇或定人選擇模式獲得信息接收者的同意。二是通過阻止信息傳播者使用試圖隱藏其身份和偽裝其郵件內容的性質，打擊垃圾信息傳播者的欺騙。前者試圖保障接收者的選擇權，后者試圖規制發送者的違法行為。
根據定出選擇模式，垃圾信息傳播者可以向任何個人或組織發送信息，直到信息接收者要求他們停止發送為止。由于定出選擇模式實際上使大量發送垃圾信息的行為合法化了，并把發起通信的權利給了發送者，故深受發送者和產品直銷商的追捧和歡迎。美國的反垃圾郵件法(CANSPAMACT2003)采取的就是這種模式。即，要求發送者在發送未經用戶請求的信息時，提供準確的郵件地址或有效的實際通信地址和有效在線裝置，使接收者有機會及時拒絕發送者繼續給他們發送未經請求的信息。新加坡垃圾信息控制法(SPAMControlAct2007)附件2規定，商業信息發送者必須提供有效的回復地址，以便用戶可以通過回復傳達自己撤銷請求的意思表示。
理論上講，如果垃圾信息傳播者能夠嚴格遵守法律規定提供簡單、易行、有效的定出選擇裝置并尊重信息接收者的意愿，垃圾信息就可以得到有效控制。遺憾的是，現實中，網絡用戶的個人定出選擇要求很少得到尊重。此外。發送者為了逃避懲罰，經常變換身份和地址，使收件人的定出選擇要求無法送達，也給法律執行設置了巨大障礙。由此可見，如果垃圾信息發送者有意采取規避對策，定出選擇模式的社會效益就會大打折扣。
根據定人選擇模式，信息發送者在未征得信息接收者同意之前無權向其發送信息，發送者首先必須通過其他途徑吸引潛在用戶主動發出請求。在這種模式下，只有當潛在接收者認為某信息可能對其有用時才會請求發送，即使收到的信息與其期望的相差太遠，他們還可通過定出選擇模式取消其請求。因此，為了有效發揮定入選擇模式的社會功能，必須同時規定定人選擇與定出選擇模式。歐盟2002，年頒布實施的“隱私和電子通訊指令”，充分體現了定人選擇模式。該指令要求信息傳播者在向個人傳播電子商業廣告前必須獲得消費者的同意，禁止發送偽裝或隱藏發送者身份的商業信息，要求所有商業信息都包含有效的回復地址；該法允許企業向與其有貿易關系的客戶發送未經請求的信息，但在發送信息的同時，要給客戶提供拒絕此類信息的機會。
與定出選擇模式相比，定人選擇模式更受通訊用戶尤其是電子郵件用戶和網絡服務提供商的青睞。一方面，由于信息接收者在接受信息之前有機會了解信息的性質和內容，并請求發送對其有益的信息，這樣就會大大減少其郵箱里的垃圾信息，而垃圾郵件的減少相應地減輕了網絡服務提供商過濾或阻擋垃圾信息的負擔，從而降低了網絡服務提供商的管理費用和經營成本。另一方面，這種模式使信息發送者未經用戶同意收集和買賣用戶個人信息的行為變得沒有必要而且浪費，這從另一角度保護了個人隱私權。然而，無論采取哪種模式，立法之前都有必要對垃圾信息的性質和認定標準進行界定。
2、垃圾信息的概念及其判斷標準
目前，國際社會對垃圾信息沒有明確界定。目前大部分反垃圾信息法都是以電子商業信息作為規制對象，美國2003反垃圾郵件法適用于任何“商業電子郵件信息”，任何以商業廣告或促銷為目的的電子郵件都可能構成“商業電子郵件信息”，包括為了商業目的在網址上運營的內容，但該法明確排除了交易信息或關系信息。澳大利亞反垃圾郵件法(SPAMAct2003)第6條將“任何為推銷、廣告或促銷產品、服務、地產為目的，或以提供投資機會或交易機會為目的而發送的信息”都納入了該法規制的商業電子信息范疇。但該法明確排除了只包含事實性內容的信息以及由政府機構、政治團體和宗教組織授權發送的信息和由教育機構授權向其所有學生發送的信息。歐盟“2002電子商務條例”和“2003隱私和電子通訊條例”，將垃圾郵件定義為“經由電子郵件、為直銷目的發送的、未經請求的商業信息”。新加坡2007年頒布的“垃圾信息控制法”，借鑒了澳大利亞和美國的反垃圾信息法的主要內容與框架，將垃圾信息界定為“大量發送的、未經請求的商業電子信息”，該法的適用范圍限于“與新加坡有聯系的電子商業信息”，包括從新加坡發出和在新加坡境內收到的信息，如果接收者、發送者、或用以發送和接收信息的電腦、服務器或服務裝置等位于新加坡境內，就可以認定該信息與新加坡有關聯。和美國法律及歐盟指令一樣，新加坡控制垃圾信息法第7(3)條也排除了對“關系通信”和“為公共利益和公共安全目的，由政府或法律權威機構授權發送的信息”的適用。
綜上所述，大部分法律都將垃圾信息界定為通過網絡或網絡服務器向電子網絡用戶和手機用戶發送的、未經用戶請求的電子商業信息。但如何認定“未經請求”和“商業性”?
1未經請求的信息。從其字面意思看，所有未經接收者同意而直接發送到其私人空間包括郵箱和移動電話的信息，都可被稱為“未經請求的信息”。因此，在反垃圾信息立法中對“同意”的認定至關重要。
根據美國反垃圾信息法規定，如果接收者通過定出選擇或通過主動請求明確表示自己同意接受發送的或擬發送的信息，則可以認定接收者已經同意，但該法采取的是定出選擇模式，在用戶依法表示同意之前，任何個人、企業、組織等都可以“合法”地向他們感興趣的用戶發送“未經請求的”信息。雖然新加坡圾信息控制法規定“任何接收者既未請求也未同意接收的電子信息都是未經請求的信息”，但由于該法也采用了定出選擇模式，為消費者的主動選擇設置了障礙。
筆者認為，美國和新加坡的立法對垃圾信息的判斷標準都偏向了企業一方，為產品和服務供應商推銷產品和服務提供了極大的方便，而將垃圾信息的傳送成本和不便轉嫁給了廣大的普通網絡用戶。因為，定出選擇模式雖然表面上賦予了廣大信息接受者選擇權，而實際上由于缺乏舉報垃圾信息的有效途徑，接收者無法作出積極、主動和自愿的選擇，最終垃圾信息還是得不到有效遏制。為了有效保護廣大網絡用戶的權益，維護其對網絡業的信心，筆者建議立法者和信息發送者應該尊重用戶的個人請求，借鑒歐盟和美國部分洲如加利弗尼亞洲的規定，禁止發送者在未經消費者明確同意之前發送任何商業信息，任何未征得用戶事先同意就向其發送的商業信息都可被認定為“未經請求的信息”。
2商業信息。雖然大部分“反垃圾郵件法”限制的都是商業信息，但各國法律對“商業性”的界定標準卻不盡相同。根據美國反垃圾郵件法規定，所有通過網絡域名發送到特定電子郵件地址的商業電子信息都受該法規制，包括直接發送到無線通信設備如手機、衛星電話等的信息(S7702(5))。2004年，美國聯邦貿易委員會制訂了界定“商業性”的參考標準，即凡是只含有商業廣告、商品宣傳和請求等內容的信息都是商業信息；如果信息內容既包括商業廣告、又包括交易關系，則根據其各自在信息中的重要程度來確定；如果信息既包含商業性內容，也包含非商業性或非交易關系內容，該類郵件可根據接收者的合理理解來確定其是否商業性信息，接收者理解是否合理，可以從商業性及非商業性內容的比例、商業性內容所放的位置、商業性內容的排版方式等因素考慮。根據新加坡法第3(1)條規定，可根據信息的目的、內容、引證內容、信息顯示的方式等判斷是否商業信息。如果發送信息的目的是為了推銷產品或服務、或為某種產品或服務做廣告、或為請求產品或服務，該信息就可以被認定為商業信息。
顯然，美國聯邦貿易委員會制訂的標準主要從信息的構成考慮，而新加坡的標準則主要從發送者發送該信息的目的考慮。依筆者愚見，判斷某信息是否商業信息。可以根據信息內容推斷其目的，再根據發送目的確定其性質。只要依普通人理解某信息的主要目的是宣傳產品或服務、誘使收信人向其訂購產品或服務等，都可以認定該信息的商業性特點。
3、垃圾信息的責任主體
確認垃圾信息發送者對確認發送垃圾信息行為的責任承擔者至關重要。美國法律將任何發起、傳播或達成商業信息的個人或企業都稱為發送者(S7702(9))，新加坡法律則將任何發送、達成或授權發送未經請求的商業信息的個人或企業稱為發送者。兩國法律規定雖然措辭不同，但主旨基本一致，即垃圾信息發送者主要包括網站經營者、受經營者之托通過網絡或移動通信網絡發送信息的傳播者如服務提供商及電訊服務公司和授權第三方發送垃圾信息的企業或個人。但為了躲避法律制裁，有些發送者往往通過別人的服務器、隱藏自己的真實身份和地址向終端用戶發送垃圾信息，導致垃圾信息的發送主體不明確，責任主體也就難以確定。
為了有效過濾違法垃圾信息，找出非法信息發送者，可借鑒部分專家的建議，設立信任發送者(Trustedsender)和擔保發送者(bondedsender)自律機制。信任發送者可注冊成為第三方服務提供商的客戶，由第三方標示并證明其擬發信息的合法性；擔保發送者可向第三方服務供應商提供金融擔保，委托第三方發送信息。但如果委托發送的信息不符合ISP所定標準，或該發送者發送的信息遭到太多投訴，ISP可以隨時終止其服務。當越來越多的合法公司參與這些自律機制后，垃圾信息發送者就被不斷邊緣化，從而更易被負責任的ISP發現并過濾。明確了發送者之間的關系后，法律可要求所有參與傳播垃圾信息的主體承擔連帶責任。首先，由直接發送者即服務提供商向終端客戶承擔責任，發送者再根據合同關系或委托關系要求委托者或擔保人承擔責任。這樣既可以減輕用戶的舉證責任，又可減輕訴訟機構調查取證的難度，同時，還可以以法定義務的形式規范垃圾信息發送者的行為，迫使各參與主體履行注意義務。
4、法律執行問題
因垃圾信息泛濫而遭受損失的不但包括網絡服務提供商，還包括廣大終端網絡用戶，故除了賦予網絡服務提供商訴訟權外，還應該借鑒歐盟和美國加利弗尼亞洲的反垃圾郵件法規定，賦予個體用戶集體訴訟權，并給予受垃圾信息損害的消費者或網絡服務提供商足夠的救濟賠償。
另外，為了提高消費者維權的積極性，威懾垃圾信息發送者，在反垃圾信息立法中可以規定靈活方便的訴訟程序，適當擴大法律的適用范圍，將來源于和接收于本國境內的垃圾信息都納入其管轄，將刑事責任和民事賠償責任結合起來，對難以予以刑事處罰的發送者，應該加大其損害賠償的力度，具體賠償金額應足以對其繼續違法發送垃圾郵件具有震懾力，并加強與其他國家的司法合作，合理解決此類案件的管轄權問題。
5、結束語——立法建議
1采取定人選擇和定出選擇相結合的模式，只能在得到用戶事先同意的基礎上向其發送信息，并提供有效定出選擇裝置，供已經同意接收信息的用戶撤銷其請求。
2保護消費者的財產權和隱私權，未經消費者同意，不能為任何目的傳播或售賣在定人選擇模式下收集的用戶郵箱地址和電話號碼等信息。
3以法定損害賠償和懲罰性賠償的形式提供民事救濟，且賠償金額足以震懾違法者，并允許對未經請求的垃圾信息發送者提起集體訴訟。
4對故意違反反垃圾郵件法的發送者課以刑事責任，并通過國際合作形式獲得或交換違法證據。
5增加網絡服務提供商和移動電信服務提供商的注意義務，要求其通過技術手段對發送垃圾信息的網站地址和服務器進行監控和追蹤，盡量阻止垃圾信息經由自己的平臺傳送到終端用戶。
6建立統一的國際立法，加強國際合作。
家庭暴力是指行為人以毆打、捆綁、殘害、強行限制人身自由或其他手段，給其家庭成員的身體、精神等方面造成一定傷害后果的行為。持續性、經常性的家庭暴力，構成虐待。家庭暴力主要包括夫妻間的暴力、父母子女間的暴力和其他家庭成員之間的暴力。家庭暴力的受害者往往是家庭中的弱勢群體，即家庭中的婦女、兒童和老人，其中約90%為女性。
據國務院《中國婦女狀況的白皮書》統計，我國每年解體的40萬個家庭中，四分之一緣于家庭暴力。根據中國婦女聯合會權益部門統計，在目前家庭暴力事件中，丈夫對妻子實施暴力的占絕大多數，家庭暴力的受害者90%—95%是女性。在我國農村，家庭暴力可謂司空見慣，丈夫虐待、毆打妻子的事情時有發生，一些人對其可謂近乎麻木。有關調查統計：北京市婚姻家庭研究會舉辦了遵循概率抽樣原則，采取整體抽樣方法的大型婚姻質量調查。樣本范圍界定在北京市內8個區，發放2400份問卷，回收合格問卷2118份，有效率達88.25%。資料顯示：夫打過妻的占21.3%；妻打過夫的占15.2%；吵架現象占81.8%。值得說明的是男女動武的質量有著量級不同的很大差異。妻給夫一耳光（或一拳）和夫給妻一耳光（或一拳）有質的區別。對這項調查的雙變量分析表明，男人自己承認被妻子打過的概率大于女人承認自己被夫打過的概率。這說明女性中有些人隱瞞了被丈夫打的事實。
二、我國制約家庭暴力的立法缺陷
（一）我國現行法律對家庭暴力的定義不明確，過于狹窄
關于什么是家庭暴力，目前無論在國內還是國外，人們的知識程序還是法律的規定都不盡相同。目前，我國對于家庭暴力的內涵還沒有做出全國性的權威的法律規定。最高人民法院的司法解釋認為：“家庭暴力，是指行為人以毆打、捆綁、殘害，強行限制人身自由或者其他手段，給其家庭成員的身體、精神等方面造成一定傷害后果的行為。”這一解釋顯然與國外的規定有所不同，我國對家庭暴力的定義偏重于毆打這一類的顯性暴力，對冷暴力一類隱性并未定義，而近幾年來冷暴力一類的隱性暴力正不斷地，大量地，迅速地增加，大有對毆打這一類的顯性暴力取而代之之勢。
（二）新婚姻法及最高院適用解釋中存在的缺陷
新婚姻法第一次將有關家庭暴力的規定寫入其中，其宗旨體現為維護廣大女性在婚姻家庭生活中的權利和利益。但是，在當今社會生活中，有一個不容忽視的事實：丈夫對妻子或者說男性對女性的暴力有相當一部分是性暴力。婚內是一種嚴重的性暴力現象，一權威調查資料顯示，被調查城市女性中，承認有被丈夫強迫過性生活的占被調查人數的2.8%；農村女性中，被實施過“夫妻內的”的占被調查人數的7.9%，專家認為，由于調查中的各種因素，婚內的絕對比例要比上述數字大很多。然而，我國新婚姻法中卻沒有將性暴力明確地列出來加以確認，有悖于婚姻法保護婦女的立法和原則。
（三）刑法中關于規范、制裁家庭暴力問題存在的不足
現行的刑事法律中對有關家庭暴力方面的犯罪諸如虐待，遺棄等多以“情節惡劣”、“情節嚴重”為條件，而且在程序上多將其列為自訴案件，這勢必會把相當一部分家庭暴力行為不當地排斥在刑事干預之外。按刑法的規定，受害人的受傷程序只有達到輕傷和重傷時，加害人才觸犯刑律；同時也只有達到重傷時，檢察院才必須提起公訴。如果只是輕傷，那么檢察院可以提起公訴，也可以不提起公訴。根據相關資料，在婦保機構受理的投訴家庭暴力事件中，輕微傷者占54%，輕傷者占38%，重傷者僅占8%。由此可以看出有一半以上的家庭暴力受害者達不到刑法規定的提起公訴的條件。
（四）民法中存在的不足
民法法規對于家庭暴力的制裁主要是民事救濟制度，但此救濟手段較為單一，即損害賠償。但是，家庭暴力是發生在家庭中的侵權行為，眾所周知，家庭中的財產一般來說是共同共有的。發生暴力案件后，法院裁定加害一方給予受害一方經濟補償，表面上好像受害人得到了應有的補償，但實質上，當婚姻關系依舊存在的情況下，一方賠償另一方的錢物仍舊兩人共同共有，補償對受害人來說毫無意義。加害方也沒有任何損失，可以更加無顧忌地加害對方。
（五）其他方面存在的不足
行政法規對于受害人的保護沒有明確的規定，并且，受害人的訴訟權利也缺乏具體的程序保障。刑法、民法、行政法、憲法等全國通用法律沒有對家庭暴力行為做詳細的規范。在程序法方面，對家庭暴力案件的處理缺乏特定的程序，在舉證方面也存在較大的缺陷，從而導致家庭暴力的受害人舉證負擔過重，家庭暴力案件的事實難以認定，使一些加害者沒有得到應有的制裁等。
三、對完善反家庭暴力立法的建議
（一）明確反家庭暴力立法的指導思想、立法目的和基本原則
反家庭暴力立法應當堅持依法治家、以德治家的方針，以建設和維護平等、和睦、文明、穩定的婚姻家庭關系為宗旨，充分體現關懷弱者、保護人權的精神；以憲法為根據，整合民法通則、婚姻法、繼承法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法、治安管理處罰條例等法規的有關規定，根據反家庭暴力的實際要求，將現有的法律法規的有關規定系統化、具體化，使之具有更強的針對性和可操作性；特別要注意與其他法律的銜接；確立預防和制裁相結合、制裁和保護相結合的原則；對施暴者應堅持教育、矯治、制裁相結合；對受害者應堅持保護、補償、幫助相結合。
（二）明確規定對施暴者的制裁
在對施暴者懲罰性規定的基礎上，基于家庭暴力案件不同于一般暴力行為的反復性、隱蔽性的等特點，要對現行民事、刑事法律規定作必要的修改和補充，以利于制裁施暴者。
我國婚姻法規定的家庭暴力不僅包括身體上的暴力，也包括精神上的暴力。因此可以考慮適當追究對婦女的精神暴力行為的刑事法律責任，對以加害受害人或其親屬朋友的生命、身體健康、人身自由、名譽或財產之事由相脅迫，造成嚴重后果的行為，予以刑事追究。這類脅迫行為應當是足以引起脅迫對象（受暴婦女）的恐懼心理，進而達到壓制其反抗的目的。基于家庭暴力手段的特殊性和時間的持續性，應當對家庭中男性對女性配偶的持續的非嚴重性傷害行為施以制裁。針對婚內傷害案件賠償難的問題，應增加夫妻財產共有關系強制中止制度。即在特定情況下，經當事人訴請，法院可以裁定終止夫妻財產共有關系，對共有財產加以分割，實行分別財產制。這樣婚姻關系存續期間，家庭暴力的傷害賠償問題便可迎刃而解。
（三）對受害人的法律保護和救助措施
現行法律規定的刑事責任、民事責任和治安處罰，對保護受暴者仍顯不夠。因為并非所有的家庭暴力均會導致這些處罰的適用，即使達到了適用的標準，受暴婦女也可能對施暴者將會承擔的法律責任顧慮重重。如何加強對受暴人的保護，保護受暴婦女在受暴過程中和受暴后及時得到救助，保證受暴婦女在家中不會再次受到侵犯，這是我國反對家庭暴力立法必須著重考慮的問題。
（四）明確司法機關干預家庭暴力的職責的措施
當前對家庭暴力的法律干預力度不夠，這一方面有立法不夠完善的原因，但司法本身也存在一定的問題。因此，反家庭暴力立法應當在完善司法干預措施、改革司法體制方面有所創新：規定人民法院對家庭暴力案件可以簽發禁止令或保護令；對于構成犯罪的家庭暴力案件，允許受害人居住地的人民法院管轄，以此方便家庭暴力受害人、參加；增設保安處分，明確規定人民法院對可能實施家庭暴力的人或雖實施了家庭暴力方面的犯罪但情節輕微、不需要判處刑罰的人適用保安處分；設立專門機構以增強司法干預的力度。
（五）完善相應的訴訟機制
在訴訟機制上，建議設立專門的家事法庭，針對家庭暴力案件隱蔽性和反復性的特點，專門對家庭暴力案件進行審理，強調法官對證據調查介入的主動性，而且要加強對家事法官的培訓，消除對家庭暴力錯誤的主觀認識，以使家庭暴力案件得到及時和公正的處理。法院審理家庭暴力案件，亦應注重調解的適用，從這類案件當事人之間的關系來看，調解結案或許更具積極意義。
中國反家庭暴力立法工作是一個長遠而又艱巨的過程。憲法、刑法、婚姻法、婦女權益保障法、治安管理處罰條例等法律都對家庭暴力行為有禁止性規定。但隨著社會發展，不足之處也逐步暴露出來。要想更有力、更全面地制約家庭暴力，只有結合國內外立法現狀，不斷地完善我國反家庭暴力立法。
摘要：家庭暴力是一個全球性問題，它嚴重傷害和威脅家庭成員的身心健康，家庭暴力最大的受害者是婦女。我國現行法律對防治家庭暴力做了相關的規定，特別是婚姻法明確規定了禁止家庭暴力。但仍存在定義不明，適用不合理等缺陷，本文針對防治家庭暴力的現狀，提出相應的措施。
關鍵詞：家庭暴力；立法現狀；反家庭暴力立法
家庭暴力是一個全球性的現象，無論是發達國家還是發展中國家，無論城市還是鄉村，這種現象都不同程度的存在。我國2001年4月實行的新婚姻法對家庭暴力制定了一系列具體的制裁條款。從此，家庭暴力絕不是“家務事”，而是一種法律予以制裁的行為。隨著對家庭暴力問題認識的深入，中國反家庭暴力的立法力度不斷加強，已實施的婦女權益保障法和現行婚姻法中，都明確規定了“反對家庭暴力”的條文，但目前我國還沒有一部專門的預防和制止家庭暴力的規律。筆者認為應針對我國家庭暴力的立法現狀，制定反家庭暴力法，規定保護令及其執行制度，從而有效維護受暴人的權利并防止暴力行為再次發生。
【注釋】
[1]法律出版社法規中心《學生常用手冊》[M]，法律出版社，2004年版。
[2]高銘暄，馬克昌《刑法學》[M]，北京大學出版社，高等教育出版社，2000年版。
[3]譚桂珍，張勝先《婚姻家庭法》[M]，湖南人民出版社，2004年版。
[4]法律出版社法規中心《學生常用手冊》[M]，法律出版社，2004年版。
【關鍵詞】中醫藥法;特點;問題;對策
中醫藥法是伴隨著中醫藥科學的發展而逐步興起的一個新興的法律部門。目前，已成功將中醫藥立法的國家和地區有新加坡、越南、泰國以及加拿大卑詩省、澳大利亞維多利亞州等，中醫在世界范圍內的立法呈現出樂觀景象。由于各國衛生保健發展的歷史背景、社會經濟狀況及文化背景差異較大，因此中醫藥立法也有很大差異，但總體上看，世界各國對中醫藥的立法，都有相同之處。[1]
作為一個新興的法律部門，中醫藥法具有許多不同于傳統部門法的特點，這些特點使得其有別于其他部門立法而成為一個獨立的法律部門。在我國，中醫藥法就是指由國家制定和認可的，以調整中醫藥社會關系、保障人們的中醫醫療權益為目的的法律規范的總稱。與我國其他部門立法相比，我國中醫藥立法雖起步較晚，但其發展較為迅速，目前，我國中醫藥法的內容已經涉及到醫療機構、從業人員、中藥品種、中醫藥教育等許多領域，但與此同時，也暴露出了很多的問題。因此，研究中醫藥法的特點及我國中醫藥立法現有的一些問題，并探討完善我國中醫藥法的途徑和對策，無疑具有重要的現實意義。
一．中醫藥法的特點
作為一個法律部門，中醫藥法與其他法律部門一樣，也具有法律的一般屬性，但由于它所調整的是中醫藥醫療及其發展而引發的各類社會關系，從而決定了其必然具有某些自己的特征。具體說來，主要表現在以下幾個方面：
（一）綜合性
與其他的部門立法相比，中醫藥法具有很強的綜合性。這一點可以從以下三個方面得到說明：首先，就調整對象來看，中醫藥法的調整對象是中醫藥社會關系，具體的就是指因中醫藥教育、認證、醫療、管理、規范、發展而形成的各類社會關系。而這種社會關系是由許多種社會關系共同構成的，所以它是一種綜合性的社會關系。其次，調整對象的綜合性，決定了中醫藥法所采納的調整方法和手段也是具有綜合性特征的。再次，從體系上來看，中醫藥法律體系是一個較為龐雜的法律體系，該體系中不僅包括了其他法律部門中的許多調整中醫藥社會關系的法律規范以及大量的技術規范、標準和操作規程等等，可見，中醫藥法律體系也具有明顯的綜合性特征。
（二）倫理性
倫理道德是醫療活動中必不可少的一個組成部分。由于中醫藥法的調整對象是中醫藥社會關系，所以，其在對中醫藥臨床醫療活動調節的過程中必然會涉及到倫理與道德問題。這就要求中醫藥法做到以下兩點，即：它既要對某些傳統的倫理道德規則做出評價，同時又要對某些新的倫理道德規則做出評價，以決定是否應予以認同和保護。這樣一來，中醫藥法必須將某些基本的倫理道德原則納入自身的調整體系，并上升為法律規范；同時對那些違反倫理道德的行為加以禁止。因此，中醫藥法具有濃厚的倫理性。
（三）科技性
中醫藥法的調整對象不僅是人與人的社會關系，還包括人類與生物圈即人與自然的關系，因此，中醫藥法就必須要建立在中醫藥科學的基礎之上，就必須要遵從基本的中醫藥科學規律，如中醫學理論中有整體觀念、辨證論治的兩個特點，對人體的生理有藏象、精氣血津液神、經絡、體質學說四部分，以及對疾病、防治的病因、發病、病機學說。[2]中藥的基本理論還有中藥來源、產地、采集、炮制、性能、功效以及臨床應用規律等等。[3]這就是中醫藥法的立法基礎。而中醫藥科學的技術性決定了中醫藥法必然也具有科技性的特點。表現在：首先，中醫藥法必須將中醫藥科學的某些成果作為自身的內容之一，如我國《中藥材生產質量管理規范認證管理辦法（試行）》中關于中藥等術語的解釋就明顯是中醫藥科學成果在中醫藥法中的反映和體現；其次，在中醫藥法律體系中，擁有大量的中醫藥技術標準、規范和操作規程，如我國的《中藥材GAP認證檢查評定標準（試行）》等。
（四）預見性
中醫藥法是以保護中醫藥科學技術的健康發展，維護人民生命健康為目的的，而中醫藥科學技術的創新和發展本身就具有不確定性。因此，中醫藥法必須正確預測中醫藥科學技術的效應，并在此基礎上對有關的中醫藥科技活動作出恰當合理的引導和規制。一方面，中醫藥法要保障中醫藥科技工作者的中醫藥創新權，另一方面，它又要對中醫藥科技工作者的科技創新權予以必要的約束，對那些可能產生社會危害后果的行為加以嚴格規制。這就使得中醫藥法在立法過程中必須特別注重超前立法的原則從而在立法內容上具有極強的預見性。[4]
二．我國中醫藥立法存在的問題
我國中醫藥立法起步相對較晚，其內容涉及到了醫療機構、從業人員、教育科研、藥品監管、中醫藥標準等領域，雖然擁有了的相關法律法規及技術標準、規范，如《中華人民共和國中醫藥條例》、《中華人民共和國執業醫師法》、《醫療機構管理條例》、《國家中醫藥管理局中醫藥標準制定程序規定》、《社區衛生服務中心中醫藥服務管理基本規范》、《鄉鎮衛生院中醫藥服務管理基本規范》、《中醫藥科學技術進步獎勵管理辦法（試行）》、《醫療廢物管理條例》等等，然而，就總體來看，我國的中醫藥立法還存在許多問題。表現在：
（一）立法步伐滯后，缺乏預見性
立法滯緩是我國各部門立法的一大通弊，在中醫藥立法領域，這一弊病更加明顯和突出。由于歷史、文化等原因，我國中醫藥方面的立法不論從數量還是從廣度都比起其他部門法去之甚遠，直到1982年才由衛生部制定并頒布了《全國中醫醫院工作條例（試行）》。再如中醫藥人才培養方面，我國已有上千年的歷史，但建國后相關的法規《人事部、國家中醫藥管理局關于印發〈執業中藥師資格制度暫行規定〉、〈執業中藥師資格考試實施辦法〉及〈執業中藥師資格認定辦法〉的通知》卻直到1995年初才姍姍而來。這充分暴露了我國中醫藥立法的滯后性。
（二）法律體系不健全
法律體系是指由一國現行的全部法律規范按照不同的法律部門分類組合而成的一個呈體系化的有機聯系的統一整體。[5]總體上來看我國中醫藥立法體系還遠沒有健全，甚至嚴格一點來說，這些立法還難以真正成為一個體系。其主要表現在：在我國中醫藥法律體系中，還沒有一部能夠承擔起“領頭羊”作用的基本法,這就使得我國中醫藥法群龍無首，難以真正成為一個相互支持、相互配合、內部協調一致的法律體系。
（三）內容不完善
當前，我國的中醫藥立法對中醫藥科技活動的規制基本上還只是采用行政法律規制一種形式。表現在具體法律制度上是我國尚未建立中醫藥科技活動的民商事制度和刑事制度；另一方面，某些有必要法律化的倫理道德原則或規則尚未被納入我國中醫藥法之中。例如，知情同意原則等，都顯然還沒有明確成為我國中醫藥立法的規則，這也成為影響和制約我國中醫藥立法內容完善的一個重要方面。
三、完善我國中醫藥立法的對策及建議
法律并不總是消極地承認現狀，它還是對未來社會發展秩序的一種勾畫、設計和引導。為此，需要立法者在總結經驗、認識現實的過程中，正確把握立法的基本要求和規律，分析事物未來發展的可能性，以便做出科學的預測。[6]
（一）國外的中醫藥立法
1．中醫藥立法在美國
1971年以后中醫針灸在美國出現的“針灸熱”，使加州的中醫針灸展現了一片前所未有的景象，美國加利福尼亞州適時出臺了加利福尼亞州針灸條例和針灸執照法。后來加州在1980年通過了《中醫行醫規范法案》，該法案對中醫的執業行為進行了規范，規定了中醫師可以使用的行醫方式。目前，在美國針灸是以州法律的形式被列為醫療手段，中醫藥總體上已逐漸為美國衛生行政部門所接受，并被批準為公眾合法的醫療保健手段。[7]
2．中醫藥立法在澳大利亞
2000年5月3日，澳大利亞維多利亞州通過了《ChineseMedicineBill》（中醫注冊法案），這是世界上的第一部中醫注冊法案。該法律執行后，維多亞利州的中醫行業已經逐漸洗脫江湖郎中的習氣，改變了人們心中根深蒂固的中醫生形象，中醫師的執業行為走上了規范化管理的軌道。并且，有多家保險公司承保中醫治療保險，包括診費和針灸費，治療者可按比例由保險公司償付在中醫藥方面就診、吃藥的費用。中醫師有資格使用醫生(doctor)的頭銜，并被賦予處方權。中醫同西醫一樣，具有了平等的法律地位。[8]
3．中醫藥立法在新加坡
新加坡傳統中醫藥管理局1995年發表了《傳統中醫藥報告書》，對新加坡中醫藥狀況進行了全面總結，并提出了不少可行的建議。2000年國會通過了《中醫師法案》，從而確立了中醫藥在新加坡的法律地位。現在針灸師注冊工作已經完成，一些綜合性現代醫院已設針灸科,新加坡的中醫藥事業在今后十到二十年內將大幅度發展.[9]
（二）我國《中醫藥法》的立法構想
1．中醫藥法的名稱
關于中醫藥法的名稱，學術界提出了兩種主要的選擇方案，一種方案是制定傳統醫藥法，其中包括行中醫藥、民族醫藥與中西醫結合等內容；另一種方案是制定中醫藥法，非中醫藥的部分不納入立法范圍。在科學上中醫藥學可以表述為：“以系統科學的理論、方法，研究整體層次上的機體反應狀態所形成的防病治病的醫學體系。”[10]而西醫生物醫學的定義是：“以還原性科學的理論、方法，研究人的器官、組織、細胞、分子層次上的結構與功能所形成的防病治病的科學體系。”[11]“中西醫結合”不是相對獨立、成熟的醫學體系。它更不能與中醫藥學與民族醫藥學相提并列。而民族醫藥是中國少數民族的傳統醫藥。其中包括藏醫藥、蒙醫藥、維吾爾醫藥、傣醫藥、壯醫藥、苗醫藥、瑤醫藥、彝醫藥、侗醫藥、土家族醫藥、回回醫藥、朝鮮族醫藥等等。[12]它與中醫藥也不是同一范疇的事物。所以在界定我國的中醫藥法的范圍上,只包括中醫、中藥兩個方面，不應該包括民族醫藥和中西醫結合的部分，即采用第二種方案。
2．中醫藥法的宗旨及基本原則
（1）我國中醫藥法的宗旨應該是：保護人體健康，繼承和發展中醫藥學，保障和促進中醫藥現代化、國際化發展步伐，支撐中醫藥事業的全面、快速、協調發展。以往法律原則總是把人的本位置后，而中醫藥法則應該把保護人體健康放在首位，這不僅是由于本法的性質決定的，更是由于現代法學人文精神、以人為本理念的體現。只有保護好了就醫者的健康，中醫藥事業才能在全社會更好的繼承與發展，才能更好的進行現代化和國際化。
（2）中醫藥法的基本原則是貫穿中醫藥法之中,指導中醫藥法制定、執行、遵守以及解決醫患糾紛的基本準則。筆者以為，我國中醫藥法的原則大致上有：繼承與創新并重原則、中醫中藥協調發展原則、現代化與國際化相互促進原則、多學科結合原則。具體來說，繼承是中醫藥發展的基礎，創新是中醫藥發展的動力，兩者并重，才能更好的發展新思路，探索新方法，開展新實踐，爭取新突破；中醫是中藥應用的指針和開發的源泉，中藥是中醫醫療保健的主要手段，中醫中藥協調發展，才能使中藥研究成果為中醫臨床服務，促進中醫藥發展；國際化是現代化的重要目的之一，現代化是國際化的前提和基礎，兩者相輔相成，所以要互相促進；中醫藥理論融合了多學科的知識，多學科結合是中醫藥發展的必然途徑，通過多學科、跨領域的發展才能博采眾長，有所突破。[13]
3．政府在扶持、發展中醫藥方面的職責
（1）加大投入
集成國家相關計劃支持中醫藥創新發展，形成項目聯動機制。比如可以規定“各級人民政府應當將中醫藥事業納入國民經濟和社會發展計劃，使中醫藥事業與經濟、社會協調發展。應當根據本地區社會、經濟發展狀況和居民醫療需求，統籌安排中醫醫療機構的設置和布局，完善城鄉中醫服務網絡”。[14]
（2）政策扶持
制定若干鼓勵中醫藥發展的政策法規，推動適合中醫藥特點的標準規范的建立與完善，加強中醫藥知識產權和資源的保護與利用；建立成果、信息管理和推廣、共享機制；制定積極的人才政策。條款中可以規定“國家鼓勵公民、法人、其他組織及名老中醫設立多種形式的中醫醫療機構，開展相關診療服務”；“國家鼓勵中醫藥開發、研究的國際交流合作，鼓勵中醫藥的醫療、教學、科研機構依法到境外開展醫療及學術交流活動”。[15]
（3）組織協調
加強中醫藥發展戰略和機制研究，協調相關部門和各級政府推動本規劃綱要的實施，充分發揮區域資源特色和優勢條件，積極支持組建以中醫藥現代化為目標的區域科技協作共同體，引導企業和社會參與，拓展國際合作方式與渠道，通過政府、國際組織、學術團體、行業協會等推進中醫藥國際化進程。
4．醫療機構
開辦中醫醫療機構，應當符合國務院衛生行政部門制定的中醫醫療機構設置標準和當地區域衛生規劃，并按照《中醫醫療機構管理辦法（試行）》、《醫療機構管理條例》、《醫療機構管理條例實施細則》的規定辦理審批手續，取得醫療機構執業許可證后，方可從事中醫醫療活動。
5．從業人員以及執業規范
從業人員的規范包括考試和注冊、執業規則、考核和培訓等方面，我國目前的中醫師準入基本上能夠貫徹《執業醫師法》考試和注冊的要求。[16]執業規范應該包括診療、繼續教育、保護患者、完成病歷、緊急救治、知情同意、突發事件的災害防治等方面。
6．中藥的生產、經營、管理制度
由于中藥成份的復雜多樣性，因此，應該在中藥的生產、經營、管理的法律規范上彌補質量控制的不足，充分體現“安全、有效和質量可控”的基本原則。可規定，申請已有國家標準的藥品注冊，一般不需要進行臨床研究。需要進行臨床研究的，化學藥品可僅進行生物等效性試驗；需要用工藝和標準控制藥品質量的中成藥和生物制品，應當進行臨床試驗。對一些可能導致品種質量差異的注冊申請，應該規定進行臨床研究從而保證申請注冊的品種上市后的安全和有效。于中藥的特殊的用藥歷史，以及其活性成份的復雜性，有時僅改變一些工藝條件又不足以改變藥物的安全性和有效性特征，故需規定，改變劑型或生產工藝時，如果生產工藝無質的改變，可減免藥理、毒理和臨床的申報資料。
7．教育與科研創新制度
按照我國中醫藥發展的具體情況，其教育體系可以大致分為三種模式：大學教育模式、繼續教育模式、傳統師傳模式。前兩種需要政府加大投入，而后一種有的專家認為已經過時或者不可信，實際上，我國中醫藥教育事業發展不平衡，這不僅體現在中醫藥教育投入資金的流向上，更反映在中醫藥人才培養上，我國中醫藥人才分布不均，水平層次不一，在農村很多地方主要是傳統師傳模式，即“鄉村中醫師”、“民間中醫師”，所以政府加大對中醫藥的投入不是一句空話，而是要在這些方面下大工夫，例如立法中可以將“地方政府通過對鄉村中醫師、民間中醫師進行培訓，承認其執業資格，保護其執業行為，并創建相應的執業環境。”
關于科研創新制度，需要建立中醫藥創新發展平臺，如立法可以規定，“國家建立中醫藥科技創新平臺及其運行機制，通過重點研究室（實驗室）、臨床研究中心和產業化基地建設，以及中醫藥基礎數據庫和國際化信息庫的建設，促進適應中醫藥現代化和國際化發展需求的創新體系的建立，提高科技支撐能力。”8．保障制度
國家可以運用財政補貼、稅收減免等優惠政策來促進我國中醫藥的發展，在地方政府要嚴格把關，防止將中醫藥事業經費挪作他用。立法可以規定“國家運用財政補貼、稅收減免等優惠政策鼓勵扶持中醫藥事業發展。任何單位和個人不得將中醫藥事業經費挪作他用。”
9．獎勵制度
我國中醫藥獎勵制度可以從下面幾個方面進行闡述：（1）獎勵范圍：學科領域新規律、新事實、新概念的研究成果；中醫藥的基礎理論實質和客觀規律研究成果；中醫證候、診法、治療、針灸、經絡、中藥防治疾病的機制和原理研究成果；醫史文獻研究成果；軟科學研究成果；標準、信息研究成果。（2）申請途徑：其途徑可以分為申報和推薦兩種。申報是指由個人、集體申報。在推薦中應注意推薦人的范圍，例如可以規定由以下單位和專家推薦：①、省級中醫藥學會及中華中醫藥學會各專科分會；②、中醫藥學會；③、中國科學院院士、中國工程院院士；④、衛生部、國家中醫藥管理局等有關部委局及直屬單位；⑤、中國針灸學會、中國中西醫結合學會、中國民族醫藥學會等學會。（3）評審：評審工作實行初審、終審的二審終審制。初審實行差額推薦，終審對初審推薦授予一等獎的項目進行答辨，并實行差額評定獎勵項目。申報獎勵的項目按創新性、科學性、實踐性、他人引用程度等四個條件進行綜合評定。（4）公眾監督與爭議處理：公示制度，對公布的獲獎項目如有發現其有作弊行為的，應該規定其應該追究的法律責任。（5）獎金：可以成立國家中醫藥獎勵基金會,采用基金的方式專門管理和發放中醫藥獎勵資金。
10．法律責任
本法的法律責任對象的主要包括：中醫藥管理的部門的工作人員、中醫醫療機構、中醫藥教育機構、非法行醫的個人。可以規定給予相應的處罰。
（三）行業自治體系的建立——中醫藥行業協會的引入
根據國際慣例一個具有相同高等教育經歷、高超專業技能，執業道德要求較高的專業群體應當實行行業自治，因為行業自治能降低政府管制成本，加強群體自律，更好地為公眾服務。而要達到上述目的行業協會必須具有充分的合法性(強制和唯一)和懲戒性，并能在這一基礎上做好服務協調、自律和發展工作。[17]
目前我國法律在中醫藥行業協會的定位問題上沒有規定中醫師強制加入職業組織的規定，這一點將加大社會的管理成本，也對保護外資醫療機構的中醫師權益不利，尤其難以做到從道德上管理醫師，因此《中醫藥法》首先在這一點上有所作為，應當明確中醫師加入中醫藥行業協會的強制性，有了充分的法律基礎，則中醫藥行業協會組織自律、協調、服務、發展的功能就會更好地體現。同時在經濟全球化的今天，中醫藥的知識產權的保護問題也有待解決，運用行業自治組織，學習西方國家的一些成熟經驗可以有效的解決這些問題。
參考文獻：
[1]文章來源：/zgrdw/common/zw.jsp?label=WXZLK&id=350965，《國外傳統醫藥立法的特點分析》，中國人大網。
[2]孫廣仁：《中醫基礎理論》，中國中醫藥出版社，2002年8月第1版，10—24頁。
[3]高學敏：《中藥學》，中國中醫藥出版社，2002年9月第1版，第1頁。
[4]劉長秋，《淺論生命法的特點及我國生命立法的問題與對策》，上海社會科學院法學研究所，上海，200020。
[5]張文顯：《法理學》，高等教育出版社，2003年11月第2版，第98—100頁。
[6]喬克裕：《法理學教程》，北京:法律出版社,1997年版，第261頁。
[7]文章來源：/zgrdw/common/zw.jsp?label=WXZLK&id=350965，《國外傳統醫藥立法的特點分析》，中國人大網。
[8]文章來源：《中醫藥立法在澳大利亞》，中國中醫藥報，，2006年3月15日。
[9]靳士英:《中醫中藥在新加坡》,《現代醫院雜志》，2002年6月第2卷第3期。
[10]李致重：《中醫復興論》，中國醫藥科技出版社，第9頁。
[11]李致重：《中醫形上識》，香港奔馬出版社，第190頁。
[12]文章來源：/news/2005425154513.htm，《中國民族醫藥簡介》，CMAM信息中心，
[13]《中醫藥創新發展規劃綱要(2006-2020年)》
[14]文章來源：/zgrdw/common/zw.jsp?label=WXZLK&id=350965，《國外傳統醫藥立法的特點分析》，中國人大網。
[15]文章來源：同上
[關鍵詞] 房地產企業信用管理 立法 信用信息征集和使用管理 平安法制建設
一、問題提出的背景
2013年2月20日，“國五條”，即國務院常務會議確定的五項加強房地產市場調控的政策措施，其中第五項加強市場監管中明確了要強化企業信用管理。
隨后，2013年2月26日，國務院辦公廳了《關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》，其中第五項加強市場監管和預期管理中也細化了對企業信用管理的要求：“加強房地產企業信用管理，研究建立住房城鄉建設、發展改革、國土資源、金融、稅務、工商、統計等部門聯動共享的信用管理系統，及時記錄、公布房地產企業的違法違規行為。對存在閑置土地和炒地、捂盤惜售、哄抬房價等違法違規行為的房地產開發企業，有關部門要建立聯動機制，加大查處力度。國土資源部門要禁止其參加土地競買，銀行業金融機構不得發放新開發項目貸款，證券監管部門暫停批準其上市、再融資或重大資產重組，銀行業監管部門要禁止其通過信托計劃融資。稅務部門要強化土地增值稅的征收管理工作，嚴格按照有關規定進行清算審核和稽查。住房城鄉建設、工商等部門要聯合開展對房屋中介市場的專項治理工作，整頓和規范市場秩序，嚴肅查處中介機構和經紀人員的違法違規行為。有關部門要加強房地產開發企業資本金管理，加大對資產負債情況的監測力度，有效防范風險。”[1]
市場經濟從一定意義上來講是信用經濟，而對企業信用的管理則能同時發揮國家宏觀調控和市場調節的作用，從而促進市場經濟的發展。房地產業，作為國民經濟的重要支柱產業之一，伴隨著房價居高不下的現狀，國家出臺了一系列政策進行調控，其中就包括對房地產企業信用的管理，可是依然存在著管理不夠規范、收效不大等問題。
其實，早在 2002年8月20日建設部就了《關于建立房地產企業及執(從)業人員信用檔案系統的通知》，房地產開發企業信用檔案現在已基本實現了部、省、市三級系統聯通、信息共享的建設目標，但仍存在著入網企業少、信用檔案內容不全、利用效果不甚理想等問題。此外，在企業信用檔案的建立過程中，最重要的不良記錄信息是以企業自報為主的，這就相當于給企業信用檔案的作用打了折扣。同時，這也體現出房地產企業信用檔案的建立缺乏與相關行政部門的協調合作，不能在信息共享上實現互聯互通。
為了規范房地產企業信用信息管理，為了實現從同業征信向聯合征信過渡，更加全面地反映房地產企業的信用狀況，促進政府信息的依法披露、資源共享，并依法保護房地產企業和社會公眾的相關權利，本文作者認為有必要推進房地產企業信用信息征集和使用管理立法。
二、問題研究的現狀
（一）國內立法的現狀
目前，我國沒有房地產企業信用信息征集和使用管理立法，只有建設部的《關于建立房地產企業及執(從)業人員信用檔案系統的通知》等規范性文件。但在企業信用信息征集和使用管理上已經有許多地方性立法實踐可予以參考借鑒，因為根據我國國情，實現全面披露全國企業信用信息是一個亟待解決的問題，實現全國性企業信用信息征集和使用管理立法也將會是一個漫長的過程，那么作為國民經濟重要支柱之一的房地產業便無法依賴全國性企業信用信息征集和使用管理立法的出臺來解決目前房地產業的企業信用問題，反而我們應該率先實現全國性房地產企業信用信息征集和使用管理立法。如此，既能解決房地產業的企業信用管理問題，又能為全國性企業信用信息征集和使用管理立法實踐鋪路。企業信用信息征集和使用管理立法實踐統計如下表一[2]：
企業信用信息征集和使用管理立法現狀
效力級別
數量
立法部門或省份
法律、行政法規
無
地方性法規
1
《廣東省企業信用信息公開條例》
部門規章
無
地方政府規章
24
深圳市、貴州省、無錫市、吉林市、沈陽市、南寧市、成都市、哈爾濱市、遼寧省、黑龍江省、鄭州市、江蘇省、太原市、山西省、安徽省、四川省、湖北省、浙江省、上海市、天津市、蘇州市、北京市、海南省
（二）國外立法的現狀
20 世紀 70 年代以來，發達國家 普遍建立了較為完善的社會信用管理法律制度。世界各國的企業信用管理的法律模式主要可以分為市場主導型模式、政府主導型模式和會員制模式。
市場主導型模式又稱作美國模式，該模式主要是通過市場化的運作，由商業性機構根據市場需要建設信用數據庫和提供信用信息服務，開展各種信用調查和信用管理事務。而政府不會直接參與商業化信用機構的經營，只是通過立法對其進行約束。政府主導型模式又稱作歐洲模式，該模式主要是通過政府力量來建立公共的信用管理機構，強制性地要求個人和企業提供真實的信用數據信息。會員制模式則主要存在于日本，它依靠行業協會建立信用信息管理中心，該中心為個人和企業的信用信息提供了交換平臺，通過內部信用信息共享機制達到收集、處理和使用信用信息的目的。會員制模式的特點表現在，政府引導建立信用信息數據庫，交由行業協會進行商業化的運營，政府不直接參與經營，同時兼具了政府管理和行業協會自主經營的特點。[3]
三、房地產企業信用信息征集和使用管理立法
（一）立法目的的定位
一直以來，我們主要依靠民法的違約賠償手段和行政的違規處罰手段治理房地產企業失信行為，但是民法作為私法具有個案處理等局限性及其事后救濟的失效性，行政手段也具有缺乏公眾參與、地方政策保護及受土地財政影響深遠等局限性。此時，倡導房地產企業信用信息征集和使用管理立法，既要同時發揮國家宏觀調控和市場自我調節作用對企業信用信息進行管理和利用，還要注意強化被征信對象在征信信息保護方面的實體性權利。
因此，房地產企業信用信息征集和使用管理立法至少應該包括以下兩個目的：第一，為了規范房地產企業信用信息征集和管理，增強企業信用意識和風險防范意識，從而建立起房地產企業信用制度；第二，保障征信和信用評估過程中當事人的合法權益。
（二）立法模/！/式的選擇
正如本文第二部分——問題研究的現狀中所談到的，目前世界上各個國家信用立法的模式主要有市場主導型模式、政府主導型模式和會員制模式三種。鑒于我們國家市場化運作不夠成熟、行業協會不夠自律的國情，大部分地方政府規章在企業信用管理上傾向于政府主導式，大多數地方政府都采用了以政府設立的征信機構和市場化的評估機構為主體的征信機構體系，即具有中國特色的政府先行而后推動市場化運作的立法模式，比如在《深圳市企業信用征信和評估管理辦法》中：
“第三條 本市建立以政府設立的企業信用信息中心和市場化的評估機構為主體的征信機構體系，征集企業信用信息，對社會開展企業信用信息查詢，并由評估機構開展企業信用評估等服務活動。”
同樣地，全國性的房地產企業信用信息征集和使用管理立法也可以遵循我們習慣的政府先行而后推動市場化運作的立法模式，由房地產企業及執(從)業人員信用檔案系統管理中心負責房地產企業信用信息的采集和披露，由市場上具有資質的評估機構進行有償信用評估。
現在我國的征信數據庫分別由人民銀行、商務部、工商行政管理總局、建設部等部委以及各地方人民政府牽頭組建，由于各個部門、各級政府各自為政，多頭征信，彼此之間缺乏充分有效的信用信息互通與共享機制，導致被征信對象的信用信息分散、孤立，難以對其信用狀況進行全面和充分的評估。建立聯合征信數據庫，就是將來自不同征信機構、不同部門的所有信用信息進行分類、匯總，通過一次查詢即可了解被征信對象最全面的信息狀況。聯合征信數據庫具有信息完整性、經濟性、全面性和公正性等優點，應成為我國未來信用信息數據庫建設的發展方向。[4]
因此，結合目前我國征信數據庫和房地產企業信用檔案系統的不足之處，房地產企業信用信息的征集和使用管理工作可以分為以下的三大步驟：第一步，金融機構、政府行政部門、司法部門、行業協會等向房地產企業信用檔案系統管理中心提供信用信息；第二步，房地產企業信用檔案系統管理中心對獲得的信用信息進行整合建立多端共享的聯合征信數據庫；第三步，許可市場上具有資質的評估機構進行房地產企業信用評級。
其中，第一個步驟又可以分為四個同時進行的方面：其一，研究建立住房城鄉建設、發展改革、國土資源、金融、稅務、工商、統計等行政部門聯動共享的信用管理系統，這些聯合的政府公開信息應當集中在同一個網站上，房地產企業信用檔案系統管理中心可以登錄進行信息采集；其二，銀行等金融機構向房地產企業信用檔案系統管理中心提供企業信用信息；其三，司法部門向房地產企業信用檔案系統管理中心提供企業信用信息；其四，行業協會向房地產企業信用檔案系統管理中心提供在開展服務活動中獲得的企業信用信息。
（三）立法應重點考慮的內容
為更好地配合房地產企業信用信息的征集和使用管理工作，保證各項工作有法可依，保護房地產企業和社會公眾的權益，我們認為在立法時應當對征信行為、信息的使用和管理等方面進行重點考慮。江蘇省、深圳市、浙江省和上海市在全國較早開展企業信用信息管理制度的建設工作，并且分別都取得了很大的成就，這為我們進行房地產企業信用信息管理工作提供了許多珍貴的經驗。因此在接下來，我們試圖通過比較分析這四個地區的模式，對房地產企業信用信息立法的框架做出一些總結，見表二[5]：
企業信用信息征集和使用管理立法基本框架
江蘇省模式
深圳市模式
浙江省模式
上海市模式
第一章 總 則
第一章 總 則
第一章 總 則
第一條 立法目的
第二條 定義
第三條 適用范圍
第四條 原則
第二章 企業信用信息的采集
第二章 征信機構
第三章 信息征集
第二章 企業信用信息的征集
第五條 管理部門
第六條 備案與公開
第七條 年度報告及業務情況調查
第八條 信息的采集
第三章企業信用信息的加工和使用
第四章 信息披露
第五章 信用評估
第三章 企業信用信息的分類和
第十條 征信產品的制作
第十一條 征信產品的效用
第十四條 商務活動中征信產品使用的推進
第十五條 公共管理中征信產品的使用
第十六條 有關政府信息的公開
第四章 異議 信息的處理
第五章 監督管理
第三章涉及異議信息的處理
第四章 企業信用信息征集和的監督
第九條 異議信息的處理
第十二條 商業秘密的保護
第十三條 回避
第十七條 行業自律
第十八條 投訴
第六章 法律責任
第六章 法律責任
第五章法律責任
第十九條 行政處罰
第七章 附則
第六章附 則
第二十條 施行日期
從以上表格可以看出，除“上海市模式”外其他三種模式其辦法規定的框架大都包括總則、企業信用信息的征集、企業信用信息的使用、監督管理和法律責任五個部分，其中“上海模式”雖然規定比較分散，但是仍可以按照這五大部分進行歸類總結。因此可以看出這五個部分是對企業信用信息管理工作比較好的總結概括。我們認為房地產企業信用信息立法的大致框架可分為上述五大部分。接下來，我們將參考這四個地方的模式并就五大部分做進一步分析，其中重點分析在立法過程中企業信用信息的征集和使用問題。
1、總則部分和法律責任部分
總則部分是對房地產企業信用信息工作的闡釋，主要包括立法目的、工作內容及工作原則等；法律責任部分則是明確各參與主體義務，要求參與主體嚴格遵守法律規定，否則將要承擔相應的法律責任。這能夠為房地產企業信用信息管理工作的順利進行提供良好的保障。
2、房地產企業信用信息征集
在房地產企業信用信息征集方面，主要是對征信主體、征信范圍進行規定。征信主體是房地產企業信用檔案系統管理中心，被征信主體分別是政府各行政部門、金融行業、司法機關和行業協會以及企業自身。征信范圍見表三：
征信范圍
基礎信息
涉及被征信對象基本情況的信息，建立信用信息數據的基礎和前提
業績信息
良好信用記錄，代表被征信對象具有良好信用情況的信息
提示信息
被征信對象涉及相關糾紛或處罰，但最終結論尚未做出的信息，也可稱作疑似負面信息
警示信息
即不良信用記錄信息，是對被征信對象的負面評價
在上述四個模式中，“深圳模式”在房地產信用信息征集方面的結構較為規范，主要包括對征信主體、征信范圍，同時也對各參與主體的行為進行了規范，這為我們房地產企業信用信息管理立法提供很好的經驗模式；而“浙江省模式”則對征信主體和范圍進行了更為具體的說明，更類似于法律解釋條款，可將其作為對條款加強理解的文件，這也為我們的立法準備工作提供了借鑒經驗。
3、房地產企業信用信息的使用
在房地產企業信用信息使用方面，應該注意信息披露、查詢使用和加工使用等方面。通過分析比較，這三個方面是企業信用信息使用的主要環節，因此我們在進行立法活動時應該充分考慮到這三點。
（1）信息披露
在信息披露方面，應該保證房地產企業信用檔案系統管理中心對企業負面信息的公開披露權。為如實反映房地產企業的信用狀況，不僅要對企業正面信用信息進行披露，同時企業的負面信息也是評價其信用的重要因素；同時也明確規定，該中心采取統一標準披露各房地產企業的全面信息，實現平等披露房地產企業的信用信息。
其中，《深圳市企業信用征信和評估管理辦法》對此有一章節的描述，它對信息披露的范圍、方式和時限進行了比較全面的規定，同時它也規定了企業警示信息的披露時限和企業商業秘密的保護，這體現了對企業合法權益的保護。我們在進行房地產企業信用信息管理立法時應該注重這一點。
（2）查詢使用
在查詢使用方面，由于房地產企業信用檔案系統管理中心對其所征集的信息是無償向社會披露的，因此，為保證企業信用信息的正確合理使用，我們建議采取“實名制”，即社會各主體為查詢企業信用信息必須提供相應個人身份證明或者單位身份證明，并按照一定規范進行申請。同時對各種查詢使用行為進行一定的分類，保障查詢使用工作規范進行。分類大致如下：
第一類是被征信主體的查詢使用，這是其行使知情權的具體表現，也是被征信對象繼而行使異議權、更正權和修復權的前提，是被征信對象不可剝奪的基本權利；第二類是與被征信對象存在利害關系的當事人的查詢使用。這里的利害關系應當是存在交易上的利害關系，如具有向被征信對象提供信貸、賒銷、租賃、保險、擔保等意向，具有對被征信個人進行商賬催收等業務意向等。如果該交易主體提供了相關具有法律效力的證明材料（如合同、意向性協議等），則可對信息進行查詢使用；第三類是基于社會公益利益行使的查詢權。這主要包括了行政機關、事業團體以及司法機關基于其管理職能、審判職能的發揮或者基于特定的社會公益目的自主進行的查詢使用。如，行政機關在日常監督管理、定期檢驗、資質等級評定、行政許可、表彰評優以及政府采購采購等活動中，有權對被征信對象的信用信息進行查詢。司法機關基于財產保全、強制執行的需要進行的查詢，以及公用事業單位在與被征信對象的公務活動或業務活動中進行的查詢等。
（3）評估使用
對房地產企業信用信息的征集不僅在于對相關信息的整合，同時也是為進一步對企業信用信息的加工使用做好準備。而這一重要的環節就是評估機構對這些信息的加工使用，他們對企業所做出的評估為政府進行市場調控提供了一定的幫助，同時也滿足了市場的需求。“深圳市模式”對評估機構的行為規范進行了比較具體詳細的規定，比如：
“第十一條 依法成立的評估機構可以從事下列業務：（一）主動或者接受委托開展企業信用征信活動；（二）依據所征集的企業信用信息為企業提供信用評估服務；（三）提供所征集的企業信用信息的查詢服務；（四）為企業提供信用管理咨詢服務；（五）其他企業信用評估咨詢服務。”
4、房地產企業信用信息管理工作的監督
對房地產企業信用信息管理工作的監督必不可少，但是如何監督是一個很大的問題，需要我們在立法中審慎考慮。在比較分析上文中提到的四個模式都分別就被征信對象以及用戶的異議權、知情權和更正權進行了確定，這不僅是對被征信對象和用戶合法權益的保護，同時也是對房地產企業信用信息管理工作的監督，例如《江蘇省企業信用征信管理暫行辦法》的第四章是專門規定了對被征信對象以及用戶提出的“異議信息的處理”。同時，社會監督、行政部門內部監督也是對房地產企業信用信息管理工作的有效監督手段。
綜上所述，通過比較分析江蘇省、深圳市、浙江省、上海市四個地方的企業信用信息管理模式，借鑒他們的經驗，我們總結出了房地產企業信用信息管理立法的主要框架，即總則、企業信用信息的征集、企業信用信息的使用、監督管理和法律責任五個部分。
四、結論
平安法制建設是經濟持續健康發展的重要保障，也是促進社會和諧穩定的重要舉措。目前，我國缺乏全國性的企業信用信息征集和使用管理立法，房地產領域也只有建設部的《關于建立房地產企業及執(從)業人員信用檔案系統的通知》等規范性文件。本文作者認為，我們應該率先實現全國性房地產企業信用信息征集和使用管理立法，如此既能解決房地產業的企業信用管理問題，又能為全國性企業信用信息征集和使用管理立法實踐鋪路。在此背景下，為了 推進平安法制建設，本文結合房地產企業信用檔案系統和企業信用信息征集和使用管理地方性立法的實踐，提出了全國性房地產企業信用信息征集和使用管理立法。
本文作者分別從立法目的的定位、立法模式的選擇和立法應重點考慮的內容這三方面介紹了房地產企業信用信息征集和使用管理立法。通過比較分析江蘇省、深圳市、浙江省、上海市四個地方的企業信用信息管理模式，本文作者總結出了房地產企業信用信息管理立法的主要框架——總則、企業信用信息的征集、企業信用信息的使用、監督管理和法律責任五個部分，并就每個部分做了簡單的分析介紹。
此篇淺論房地產企業信用信息征集和使用管理立法的文章，是鄙人的一些拙見，希望可以拋磚引玉，為推進平安法制建設貢獻一份微薄的力量。
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作者：王佐
可能是為了在定義中一并反映現代物流業“混業”發展的新情況吧，但卻忽視了物流活動大于配送活動，也無需用“物流”來加強“配送”。物流與配送是不能并列的。總之，《辦法》的管理對象應是“倉儲活動”。不管從事倉儲活動的是單位還是個人；不管他們是以盈利為目的還是不以盈利為目的；不管是倉儲企業干的，還是制造業或批發零售等企業干的；不管是“入庫、保管、出庫”這三個基本活動，還在這三者基礎上的延伸服務。這樣一來，我們在立法的原則上就與國家宏觀經濟管理體系架構和產業分類標準相適應了。財政部和國家稅務總局于2011年11月16日的《交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點實施辦法》（財稅[2011]111號）之附件對應稅服務范圍的注釋。其中，“倉儲服務”作為若干“物流輔助服務”的一種，“是指利用倉庫、貨場或者其他場所代客貯放、保管貨物的業務活動。”應該說，這個定義對倉儲活動本身的界定是不完整的。這種橫向行政法規對倉儲活動定義的差異，應該引起《辦法》制定者足夠的注意。另外，根據我國《企業名稱登記管理實施辦法》的規定，“企業名稱應當由行政區劃、字號、行業、組織形式依次組成”。
但實際的情況是，現在還有多少叫倉儲公司的呢？有行業組織召開倉儲業發展座談會，參會的企業幾乎都叫物流公司。這多少有些令人沮喪，但這是傳統倉儲、運輸業向物流業轉型升級的必然，應該給本次倉儲業立法工作新的啟示。挑戰二：誰來管？這個問題比較好回答，一是政府部門；二是行業組織。但最大的挑戰來自相關行業管理職能如何在政府部門和行業組織之間進行合理劃分？長期以來，業界希望最好由一個政府部門來主管（因為管的部門太多）。但由于倉儲活動分布在國民經濟的方方面面，既非行政的條條管理力所能及，也非市場的塊塊管理能自成體系。從《物流業調整和振興規劃》的落實需要發改委協調33個部、委、局的動作，就可見物流業或倉儲業管理的難度。倉儲業能否歸口一個行政部門管理，還有待于體制改革的進一步深化。隨著市場經濟的發展，培育行業組織的自主管理功能已成為深化體制改革的重要內容。相關商務行政部門應該把更多的倉儲業管理職能授權行業組織來執行，一方面可以減輕政府部門管理負擔、減少行政對微觀經濟體的過多干預；另一方面則能充分發揮行業組織的自治功能，提高行業管理效率，也符合國家培育“社會組織”自我管理能力的大趨勢。挑戰三：管什么？“管什么”是《辦法》的核心內容，是企業關注的焦點。主要應由四部分構成：管倉庫建設。主要是相關技術和安全標準的設定，因為這事關公共安全和社區利益。包括用地規劃、建筑規范、消防安全、環境保護、功能要求等。
必須特別指出的是，《辦法》中應該對與倉庫建設密切相關的物流園區建設提出明確的管理要求。可以把物流園區看作是功能擴大和服務延伸的倉庫。但不宜涉及“物流地產”，因為它雖冠以物流之名，但經濟性質是“地產”，經營性質是“租賃”，物流或倉儲企業是它的客戶。除非地產商自營倉儲。管倉儲從業者。主要是倉儲公司設立與開業條件，以及從業者資質條件的設定等。包括倉儲業管理者和專業技術崗位人員相關專業技能培訓認證要求等。管倉儲活動。主要是在“入庫、保管、出庫”這三個倉儲核心活動的基礎上，提出倉儲業運營規范要求。包括倉單管理、合同管理、配送管理、質押物管理、安全管理、以及公司制度建設要求等。《辦法》要適當反映倉儲服務新業態和新發展，以便為另行組織制定相關下位管理法規，并與其他相關法規相協調留有接口。上海倉儲協會陳祥龍會長認為：重要的和帶有方向性的倉儲活動新業態在《辦法》中必須明確點到，但不宜過細。管倉儲行業信息。主要是行業統計管理，行業發展狀況調查等。前者由行政部門來管，后者由行業組織來做。行業總量信息納入國家統計報表體系管理，行業細分結構信息由行業組織自主管理，但要建立行業主管部門與行業組織信息管理分享協調機制。至于倉儲行業價值分析，還是由市場來做。由于界定“管什么”實際上會構成對現行管理體制和利益關系的調整，所以，必須特別注意加強立法工作在行政部門間、在各相關行業協會之間的橫向協調。挑戰四：怎么管？《辦法》的基本功能是調整倉儲活動相關方利益關系。為此要理順兩個主要管理關系：一是縱向的行政和行業管理關系；二是橫向的資產和合同管理關系。政府管理主要是以維護市場秩序為目的，對倉儲業行業總量、產業結構和發展狀況的管理和相關服務。包括行業統計管理、稅收管理、競爭管理、教育培訓管理、以及相關投資服務管理。行業組織管理主要是以行業自律為目的，對行業行為規范、技術標準、資質要求以及與行政部門的溝通管理和相關服務。
關鍵詞隱私權法個人信息信息公開信息安全政府
1974年12月31日，美國參眾兩院通過了《隱私權法》（ThePrivacyAct）［1］，1979
年，美國第96屆國會修訂《聯邦行政程序法》時將其編入《美國法典》第五編"政府組織與雇員"，形成第552a節。該法又稱《私生活秘密法》，是美國行政法中保護公民隱私權和了解權的一項重要法律。就政府機構對個人信息的采集、使用、公開和保密問題作出了詳細規定，以此規范聯邦政府處理個人信息的行為，平衡公共利益與個人隱私權之間的矛盾。
1立法原則
《隱私權法》立法的基本原則是：
①行政機關不應該保有秘密的個人信息記錄；
②個人有權知道自己被行政機關記錄的個人信息及其使用情況；
③為某一目的而采集的公民個人信息，未經本人許可，不得用于其他目的；
④個人有權查詢和請求修改關于自己的個人信息記錄；
⑤任何采集、保有、使用或傳播個人信息的機構，必須保證該信息可靠地用于既定目的，合理地預防該信息的濫用。
2適用范圍
《隱私權法》對該法出現的"機關"、"人"和"記錄"等概念的適用范圍做出限定。
2.1機關(agency)
該法中的"機關"，包括聯邦政府的行政各部、軍事部門、政府公司、政府控制的公司，以及行政部門的其他機構，包括總統執行機構在內。該法也適用于不受總統控制的獨立行政機關，但國會、隸屬于國會的機關和法院、州和地方政府的行政機關不適用該法。
2.2人(individual)
該法中的"人"，是指"美國公民或在美國依法享有永久居留權的外國人"。
2.3記錄(record)
該法中的"記錄"，是指包含在某一記錄系統中的個人記錄。記錄系統是指"在行政機關控制之下的任何記錄的集合體，其中信息的檢索是以個人的姓名或某些可識別的數字、符號或其他個人標識為依據"。個人記錄是指"行政機關根據公民的姓名或其他標識而記載的一項或一組信息"。其中，"其他標識"包括別名、相片、指紋、音紋、社會保障號碼、護照號碼、汽車執照號碼，以及其他一切能夠用于識別某一特定個人的標識。個人記錄涉及教育、經濟活動、醫療史、工作履歷以及其他一切關于個人情況的記載。
3記錄公開的限制和登記
3.1禁止公開的原則
行政機關在尚未取得公民的書面許可以前，不得公開關于此人的記錄。
3.2例外
《隱私權法》規定了行政機關可以公開個人記錄，無需本人同意的12種例外情況。
⑴為執行公務在機關內部使用個人記錄；
⑵根據《信息自由法》（theFreedomofInformationAct）公開個人記錄；
⑶記錄的使用目的與其制作目的相容、沒有沖突，即所謂"常規使用"；
⑷向人口普查局提供個人記錄；
⑸以不能識別出特定個人的形式，向其他機關提供作為統計研究之用的個人記錄；
⑹向國家檔案局提供具有歷史價值或其他特別意義值得長期保存的個人記錄；
⑺為了執法目的向其他機關提供個人記錄；
⑻在緊急情況下，為了某人的健康或安全而使用個人記錄；
⑼向國會及其委員會提供個人記錄；
⑽向總審計長及其代表提供執行公務所需的個人記錄；
⑾根據法院的命令提供個人記錄；
⑿向消費者資信能力報道機構提供作為其他行政機關收取債務參考之用的個人記錄。
3.3記錄公開的登記
行政機關根據上述例外公開個人記錄時，除機關內部使用和依《信息自由法》公開的情況外，其他各項公開必須將公開的時間、性質、目的、獲取記錄者的姓名和地址登記在案，并至少保存5年。除非是向執法機關公開，被記錄者有權取得行政機關制作的關于本人記錄公開情況的登記。
4公民查詢與修改記錄的權利
《隱私權法》規定，個人有權知道行政機關是否保本人記錄以及記錄的內容，并要求得到復制品。除非此項記錄符合該法規定的免除適用情況，或者系行政機關為某人而編制，行政機關不得拒絕個人的請求。個人認為關于自己的記錄不準確、不完整或已過時，可以請求行政機關修改或刪除。個人請求修改的信息限于記錄中的事實，不包括意見在內。5對行政機關的限制和要求
5.1采集信息的限制
⑴行政機關必須用正當合法的手段和程序制作、保有、使用和公開個人記錄。
⑵行政機關搜集個人信息，如果可能導致對被記錄者作出不利的決定時，必須盡可能地由其本人提供。
⑶行政機關要求提供個人信息時，必須對提供信息者說明下列事項：
①行政機構要求提供信息的法律依據，以及個人是否必須公開這項信息；
②該項信息主要用于什么目的；
③該項信息的常規使用；
④個人全部或部分地拒絕提供行政機關所需信息的法律后果。
5.2保有和使用記錄的限制和要求
⑴行政機關建立或修改個人記錄系統時，必須在《聯邦登記》上公布下列事項：
①系統的名稱與地點；
②系統中包括哪一類人的記錄；
③該系統收集了哪一類信息；
④這些記錄的常規使用是什么，包括使用目的和使用者類型；
⑤行政機關對這些記錄的保存、獲取和控制政策以及保存的方式；
⑥該記錄系統的負責人；
⑦個人查詢記錄系統中是否包括自己的記錄時，行政機關答復的程序；
⑧個人查詢如何獲取自己的記錄，如何質疑該記錄時，行政機關答復的程序；
⑨系統中記錄來源的類別。
⑵行政機關只能在執行職務相關和必要的范圍內，保有個人記錄。
⑶保有個人記錄的行政機關必須保證記錄的準確性、適時性和完整性。
⑷美國憲法修正案第1條規定公民享有宗教自由、言論自由、集會自由等基本權利。個人的、政治信仰和行政機關執行公務無關，禁止行政機關保有這些方面的個人記錄。
⑸行政機關所保有的個人記錄，在訴訟程序中，由于法院的命令而對其他人強制公開時，行政機關有義務通知被記錄人。
⑹行政機關必須建立行政的、技術的和物質的安全保障措施，以保障個人記錄的安全、完整和不被泄漏，并防止其它可能對被記錄者產生損害的危險。
⑺為了確保《隱私權法》的執行，行政機關必須規定個人行使權利的程序。
6免除適用的規定
個人隱私權只在符合公共利益的范圍以內受到保護。為了在公共利益與個人利益之間尋
求平衡，除了前面提到的12種"例外"情況，《隱私權法》還作出了"免除"的規定。
所謂免除，是指行政機關在一定的情況下，可以不適用《隱私權法》的某些要求和限制。即在一定的條件下，保有個人記錄的行政機關，對被記錄的個人可以免除公開的義務，可以不提供他所查詢的記錄，不進行他所要求的修改，或者免除法律為行政機關規定的某些義務和要求。法律在免除行政機關適用某些保護個人權利的條款的同時，給予行政機構一定的自由裁量權，不限制行政機關適用這些條款。免除分為兩種，即普遍免除（generalexemptions）
和特定免除（specificexemptions）。
6.1普遍免除
"普遍免除"是指《隱私權法》中的全部規定，除了法律所排除的幾項基本規定以外，其余各項規定，行政機關均可免受限制。
6.1.1免除范圍
能夠適用普遍免除的行政機關對其保有的個人記錄系統，除下列必須履行的基本義務和要求外，可以免除《隱私權法》對行政機關規定的絕大部分限制和要求：
①被記錄人的同意權；
②登記公開的數目和保存登記的義務；
③在《聯邦登記》上公布的義務；
④保持記錄正確性的要求；
⑤對保有涉及憲法修正案第1條公民基本權利的個人記錄的限制；
⑥建立保護個人記錄安全的行政與技術措施的要求；
⑦改變常規使用時進行公告的義務；
⑧違反法律的刑事責任。
6.1.2適用機關
普遍免除只適用于中央情報局和以執行刑法為主要職能的機關所保有的個人記錄。
6.2特定免除
"特定免除"是指行政機關只能免除法律特別規定的幾項限制。
6.2.1免除范圍
特定免除只能免除適用《隱私權法》中的少數條款。行政機關對本機關中可以適用特定免除的個人記錄系統，免除適用《隱私權法》中規定的下列限制或要求：①個人查詢和獲取本人記錄的權利；
②個人查詢和獲取本人記錄公開情況記載的權利；
③行政機關只能保有與執行公務相關和必需的信息；
④行政機關在《聯邦登記》上公布個人查詢該機關記錄系統中是否含有、如何取得關于本人信息的辦法，以及該系統中的各類信息來源；
④行政機關規定個人取得、要求修改本人記錄的辦法。
上述5項免除的共同特點是免除行政機關對被記錄的個人公開關于他的記錄。
6.2.2適用記錄
特定免除不限制適用的機關，但只能適用于行政機關記錄系統中以下7種關于個人的記錄。
①涉及到根據總統的行政命令明確劃定為國防或外交秘密的個人記錄；
②以執法為目的而編制的個人記錄；
③以保衛總統、副總統、其他重要官員、外國來訪元首為主要任務的安全機關所保有的個人記錄；
④人口普查記錄和其他純粹以統計為目的而編制和使用的個人記錄；
⑤以決定個人是否宜于任用、簽訂合同、接觸保密資料為目的而編制的調查材料；
⑥文職官員在使用和晉升過程中的考核材料；
⑦可能暴露信息來源的軍官晉升考核時所用的資料。
7與《信息自由法》的關系
《信息自由法》是規定美國聯邦政府各機構公開政府信息的法律。該法于1967年6月5日由美國總統批準，同年7月6日（美國獨立紀念日）施行，是美國當代行政法中有關公民了解權的一項重要法律制度。根據這一法律，政府信息公開是原則，不公開是例外。公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報刊、雜志、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得信息，并利用信息的權利［2］。
《隱私權法》規范行政機關處理個人記錄的行為，規定個人記錄必須對本人公開和對第三者限制公開的原則，與《信息自由法》同屬于行政公開法的范疇。和《信息自由法》的不同之處在于：《隱私權法》只適用于個人記錄，而《信息自由法》適用于全部政府記錄；《隱
私權法》著重保護公民的個人隱私權，而《信息自由法》著重保護公眾的了解權；《隱私權法》企圖限制某些政府文件的公開，而《信息自由法》則尋求政府文件最大限度的公開。
這兩個法律互為補充，關系密切，但在適用上互相獨立。行政機關對個人記錄系統的公開，同時受這兩個法律的支配。一個法律中免除公開的規定，不適用于另一個法律。行政機關不能依據《信息自由法》中免除公開的規定，拒絕向個人提供他在《隱私權法》中可以得到的文件。《信息自由法》規定不能對公眾提供的文件，不一定是《隱私權法》規定不能對個人提供的文件；行政機關也不得根據《隱私權法》的規定，拒絕提供《信息自由法》中公眾可以得到的文件。《信息自由法》兼容除《隱私權法》外的其他法律對某一文件不得公開的規定。公眾根據《信息自由法》或《隱私權法》要求行政機關提供文件，而行政機關要拒絕提供時，只能依據該法本身免除公開的條款。
8思考與啟示
政府信息的公開是民主社會的特征之一。一方面，公眾有權根據自己的意愿從政府那里獲取信息；另一方面，政府有義務提供各種條件，保證公眾平等利用政府機構控制的信息。在保證國家安全和利益、公民隱私不受侵犯的前提下，保障公民的了解權，即知情權，是對公民人權的一種尊重，也是民主社會健康發展的必要條件。
關鍵詞：合伙合伙財產合伙稅收有限合伙
合伙是與產品經濟同步發展起來的。早在法人制度形成以前，合伙就是自然人在商品經濟關系中唯一的聯合形式，并納入民法的調整范圍，近代西方的合伙制度和有關立法有了進一步的發展，在現代，雖然法人制度又得到了充分的發展，但合伙也并未走向衰落，在各國仍然是相當普遍的一種經營方式〔1〕（p154-155）。但各國對合伙的定義由于國情和法律本利的不同而有所差異，我國現行的《合伙企業法》對合伙的定義是：本法所稱合伙企業，是指依照本法在中國境內設立的由各合伙人訂立合伙協議，共同出資，合伙經營，共享收益，共但風險，并對合伙企業債務承擔無限聯大責任的盈利性組織。
我國的合伙企業法自頒布以來，并未引起社會太大的反響，并未出現象國外那樣繁榮的景象，原因是多方面，但立法的不足是一個重要的方面，下面我們分別就各個問題展開論述。
一、關于合伙的法律性質
按照普通法系的傳統理論，合伙是合伙人根據明示或暗示協議成立的社團，它是合伙人之間的集合，它并不是一個法律主體，但是在現代，隨著各國經濟的發展和法制的變革，人們對合伙的界定也出現了很大的變化，不少國家的商法理論和立法實踐中不僅確定了合伙的特殊權利能力，以及合伙具有自己的名稱，能以自己的名義從事民商事活動和訴訟活動，而且有些國家還承認并確立合伙具有法人資格，例如：法國1978年第9號法令修正《法國民法典》，第1482條規定除本篇第三章所規定的共同冒險外，合伙自登記之日起具有法人資格。美國的統一合伙法則認為：合伙具有類似于法人的權利能力和行為能力，它不僅可以以自己的名義擁有動產和不動產，從事民商活動和訴訟活動，而且可以像法人一樣被宣告破產，乃至美國不少學者認為：合伙與公司在美國都是法人，但又不是同一類別同一層次的法人〔2〕。
我國現行《合伙企業法》對于合法的法律性質的認定主要包括含于以下法條中。
該法第19條規定：合伙企業存續期間，合伙人的出資和所有以合伙企業名義取得的收益均為合伙企業的財產，合伙企業進行清算前，合伙人不得請求分到合伙企業的財產，但本法另有規定的除外。第25條規定：“各合伙人對外執行合伙企業事務享有平等權……執行合伙企業事務的合伙人，對外代表合伙企業”。第32條規定：“合伙企業的利潤和虧損，由合伙人依照合伙協定約定的比例分配和分配，合伙協議未約定利潤分配和虧損分擔比例的，由合伙人平均分配和分擔”，另外該法還規定了合伙企業可以擁有自己的名稱，可以登記的商號對外從事贏利性活動，而且也可以以合伙企業的名義為他人提供擔保。
以上法條分別從合伙企業財產的獨立、合伙企業事務的執行、合伙企業利潤和虧損的分擔及合伙的名稱等各方面對合伙的法律地位作出了規定，從中我們可以看出我國法律所確認的合伙是一種獨立的法律主體，是一個與其合伙人不同的獨立的實體。
但是，從責任承擔上卻又是人們對于其法律地位產生了爭議，根據該法的規定，各合伙人對合伙債務承擔無限連帶責任，據此我們可以看出我國法律不承認合伙的法人資格，因為法人的各股東依法都承擔有限責任，這里本身就存在著一個邏輯矛盾。一方面我們法律承認合伙是一個擁有名稱，依法登記成立的經營性實體，擁有自己獨立的企業財產，而另一方面卻又不讓其獨立承擔責任，此外，正因為合伙人要依法承擔無限連帶責任才使人們對此種經
營方式望而卻步，而且在現實生活中，這種無限連帶責任好象是很難兌現的，許多投資者的企業一旦出現經營不下去的局面，即使法律規定并保護債權人的債權，而債務得知里卻根本無法保證，使得法律的嚴肅性受到威脅，因此，我們是否考慮對合伙的法律性質重新界定，當然途徑是多方面的，我們可以確認合伙的法人地位，或者確認部分合伙人的有限責任。
法律是為經濟生活服務的，既然合伙這項經營方式的運轉出現問題，我們就應該從法律上對其性質加以規定，我們可以在法律中規定合伙的法人地位，或者使部分合伙人的承擔有限責任，（這在后面將有論述）使人們減輕心理壓力，提高投資的積極性。
二、關于合伙人的資格
各國由于經濟基礎和立法精神的不同，使各國對合伙人資格的規定相差甚大，但總的來說西方國家對合伙人的范圍較為寬范，除了自然人，還包含有其他經營性實體，根據我國《合伙企業法》第9條規定：“合伙人應當為具有完全民事行為能力的人”，我們可以看出，該法把合伙人限定為自然人，從而排斥了法人的合伙人資格，我覺得這也有不妥之處。首先，我國目前有關合伙人資格中存在不協調之處，我國《民法通則》中將個人合伙規定在自然篇，而將法人間的聯營，規定在法人篇，而《合伙企業法》又將自然人規定為唯一合伙人，這使得法律本身產生了矛盾。其次，法人作為合伙人有其充分的支持理由，主要表現為：（一）法人有充分的權利能力處分自己的財產。（二）法人參加合伙以后其全部財產承擔民事責任并不影響股東對法人承擔有限責任，有人提出說法人承擔有限責任，我覺得這種說法本身就是不正確的，法人應其全部財產對外承擔責任，其實質也是一種無限責任，承擔有限責任的僅僅是股東而已，因此將法人作為合伙人對股東的有限責任并不沖突。（三）多數國家的法律對此并無限制，我國《民法通則》也規定了企業、事業單位可以采取聯營的形式，并且實際上存在著合伙型聯營的企業集團。因此，我國應該對有關合伙人資格的規定加以修改。
三、關于合伙的稅收政策
按照傳統合伙法的理論，合伙是合伙人的集合，并不是一個實體，因此，典型的合伙是不繳納個人所得稅的。合伙人從企業中取得的收入被分解為合伙人個人的收入，合伙人分別申報繳納個人所的稅，在公司將其利潤分派給股東時股東需要再就該項紅利繳納一次個人所得稅。這就是人們通常所說的“雙重稅收”，從法理上講，公司的這種雙重稅收有其正當性，因為公司是一個具有獨立民事能力的法人，它的收入當然應當納稅，而股東作為與公司不同的人，其收入也應當繳納所得稅，合伙可以免于繳納企業所得稅一直被認為是合伙與一般公司的基本區別之一，也是合伙的優點之一，合伙不繳納企業所得稅也是國際通例。
然而，我國1997年的合伙法規定，合伙企業也需要繳納企業所得稅，而合伙熱的收入照例仍然需要繳納個人所得稅。也就是說，合伙企業在稅收的待遇上是與公司一樣的。如果說公司繳納企業所得稅尚有股東的有限責任作為一種補償，因而獲得了某種利益平衡的話，那么，合伙企業繳納企業所得稅則是顯失公平的，因為合伙人對企業的債務要承擔連帶責任。這種稅收制度使合伙人從制度上就處于極為不利的地位。事實上，目前的合伙組織基本上限于律所，會計師事務所等一些專業性的行為，在工商管理機關登記的非專業合伙企業幾乎沒有。造成這種結果的原因是可想而知的。合伙作為一個非正式的企業本來應有的稅收上的優勢沒有了。而合伙人的責任卻沒有因此而稍有減輕，任何一個明智的投資者是不會考慮、選擇合伙這種形式的。到目前為止，合伙這種具有高度靈活性和廣泛適用性的企業的法律形式被人為地限制在極其狹小的范圍之內，這是很不正常的，也影響了人們利用合伙形式自主創業的積極性，這大概也有違立法者的初衷。鼓勵人們自主投資創業，對任何一個國家都是一個重大的課題，它不僅具有經濟上的意思，同時也具有重要的政治意義，盡可能減少企業的稅賦，無疑是一種鼓勵人們投資創業的有效措施，因此我國現行的合伙企業對此也應加以改進〔3〕。不過值得慶幸的是我國政府已從文化刑事已取消了合伙創業的稅收，因此我們期待立法的修改。
四、有關合伙的種類
我國立法存在的不足之處沒有將有限合伙和隱名合伙納入法律的調整范圍，現在我們對這兩種合伙形式逐一加以分析來認定其存在的合理性以及我國立法完善的出發點。
首先，我們來談一下有限合伙。
有限合伙是為了在某一商號的名義下從事。商業經營而建立的一種合伙，在該種合伙中包括兩種合伙人：對合伙債務承擔有限責任的合伙人和對合伙債務承擔無限責任的合伙人。有限合伙人以其出資為限對合伙債務承擔責任，如果有限合伙人已經繳付了出資，那么它對有限合伙人的債權人不再承擔任何財產責任，在這一點上，有限合伙人相當于有限責任公司與股份有限公司的股東。
由于有限合伙人責任的有限性，所以在許多方面，其同無限合伙人的權利是不相對稱的。有限合伙人承擔有限責任的代價為放棄合伙事務的經營管理權，他們不得管理合伙事務，不對外代表合伙，與普通合伙及公司制度相比，有限合伙制度有其特別之處，這使許多人愿意選擇有限合伙的形式而非普通合伙或者公司，主要表現如下：
（一）有限合伙責任的有限性為投資者提供了安全，設立條件的相對較低要求為投資者提供了方便。
產業投資方式較多，但風險投資無疑是一種常見的方式，在高風險企業或者創立階段的企業，他們的融資環境并不十分的好，特別是在高科技產業中，投資回報雖然較高，但風險也相對較大，對投資者具有很大的吸引力，但是在投資模式的選擇上，卻憂郁不決，有限責任公司或者股份有限公司出資者的責任是有限的，但設立的法定條件要求較高，特別是股份有限公司，使得許多風險投資者較少選擇。普通合伙雖然設立的法定條件要求較低，但出資人卻不以投資額為限承擔有限責任，而是承擔無限連帶責任，這使許多投資望而卻步。
采取有限合伙的方式，很好地解決了這一矛盾。一方面，投資者作為有限合伙人，可以把自己的風險與責任限制在出資的范圍內，正如德國學者所言：“在中小企業中，有限合伙是一種頗為常見的組織形式，有限合伙吸引人的地方在于，它可以是人們稱為支付有限責任的活人”，另一方面，合伙企業的設立條件要求相對較低，為投資人設立企業提供了方便。
不過，任何一種制度在獲得一種建制的同時，就意味著失去了另一種價值，有限合伙雖然為愿意承擔有限責任的投資人提供了方便和安全，但卻降低了合伙的信用，合伙的信用價值高一直是其經久不衰的一個重要原因，所以有限合伙的信用要低于普通合伙。
（二）有限合伙的靈活性避開了公司對技術出資比例的限制。
如果采用公司形式，那么技術出資的比例將受到公司法上的限制，例如，在我國，主要存在兩大障礙：一是技術出資在出資中所占的比例。二是技術出資的估價問題。按照我國《公司法》第24條的規定“以工業產權，非專利技術作價出資的金額不得超過有限責任公司注冊資本的20%，國家對采用高新技術成果有特別規定的除外。”雖然這一除外性規定為靈活性留下了余地，但何謂“高新技術”，仍然要經過專門機構的認定，也是一個問題。
采用合伙形式，就可以避開評估與比例的問題，投資比例和技術評估完全可以由合伙人來協商確定，例如，我國《合伙企業法》第11條規定，對貨幣以外的出資需要評估作價的，可以由全體合伙人協商確定，也可以由全體合伙人委托法定平價機構評估。“甚至，按照我國《合伙企業法》的規定，經全體合伙人協商一致、合伙人也可以用勞務出資〔4〕，因此，這是與公司制度比較而言，實際上也普遍合伙中也存在的優勢。
（三）有限合伙的內部治理結構，較普通合伙與公司形式具有更大的靈活性。
在有限合伙中，有限合伙人一般只出資和分享利潤，不參加經營管理，或者雖然參加經營管理，但不起決策作用。經營管理權與決策權往往掌握在承擔無限責任的合伙人手中，有時合伙的管理形式比較簡單，不向公司管理機構那樣復雜，也不需要像普通合伙那樣經全體合伙人一致同意。無限合伙人完全自主決策，這種決策權對于高風險投資者是十分重要的。
我國現行《合伙企業法》不承認有限合伙這種形式，明確禁止在合伙企業的名稱中使用“有限”或者“有限責任字樣”〔6〕，并且第2條在冠以合伙的定義中也明確地規定了各合伙人的無限連帶責任。不過，我國《合伙企業法》在起草時，曾經有專門一章規定“有限合伙”，只是，在通過時被刪除了。不過，在今天我國正在崛起的高科技產業需要有限合伙，廣大中小企業也渴望采用這種形式。當今世界上許多國家，如德、法、美、日本等國都普遍承認商事有限合伙這種組織形式。這種組織形式極大地促進了經濟的發展，是經濟發展的需要。
國外還存在另一種合伙類型—隱名合伙，它是一對它人所經營的事也出資，不參與經營且只承擔有限責任的一種合伙形式，與有限合伙的區別主要在于它只是有隱名合伙人和出名營業人組成，即不再合伙人名冊中記載隱名合伙人的姓名及其他資料，與普通合伙相比，隱名合伙具有以下特征：（1）隱名合伙人的出資，其財產所有權轉移與出名營業人；（2）隱名合伙人不參加合伙事業的經營管理；（3）隱名合伙人不是合伙的權利義務主體，不能代表合伙與第三人發生法律關系；（4）隱名合伙人的出資以金錢為限；（5）隱名合伙無團體性〔7〕。
（p391-392）
其次，同有限合伙一樣，隱名合伙在我國《合伙企業法》第13條所列合伙協議應載內容中有一條明確規定合伙協議應記載合伙人的姓名和住所。其實隱名合伙有其存在的價值，我們應該考慮建立這種合伙形式，主要理由有：
（一）確立隱名合伙制度，是一人參加多各合伙關系成為可能，我國現行法律對一人參加多各合伙關系的問題并未作出明確規定，但一人參加多各合伙有利提高投資者的積極性，同時也利投資企業的融資，但由于合伙人對外承擔無限連帶責任，而如果允許上述關系發生，一旦經營失敗，所謂的無限連帶責任可能僅僅是名義上的。此外，還勢必引起該合伙人參加的其他合伙關系產生連鎖反應，不利于維護合伙關系的穩定，但若確立應名合伙，由于該合伙人承擔有限責任，因此，就可以克服一人參加多各合伙關系所存在的上述缺陷。
（二）確立隱名合伙制度，可以擴大合伙的集團范圍，開辟廣泛的投資領域，社會上存在著許多閑散資金，而所有者存在銀行轉利息太低，而自己投資卻不愿參與經營或是無法顧及，因此，隱名合伙就很符合它們的投資愿望，從而擴大了合伙的融資渠道〔8〕。
因此，我國目前法律所規定的單一的合伙形式難以適應復雜多樣的社會經營生活的現實需要，因此，在制度或修改有關合伙的法律時，應考慮加以由下合伙及隱名合伙的章節，從而促進合伙的進一步發展。
經過二十多年的改革，我國的市場經濟體制建設已經取得了重大進展，就企業制度而言，我們已經制定了一系列符合現代企業制度的法律，但是，到目前為止，市場主體仍比較單調，特別是我國的合伙制度還存在重大不足，國外大部分國家都已經把有限責任引入了合伙制度，而我國法律禁止這么做！
在當今世界，任何國家不可能游離于世界經濟之外，其他國家所發生的事情也不可避免的會對我國產生影響，有其是現代國際競爭如此激烈，包括合伙企業之間的競爭，借鑒國外的合伙立法，檢討和調整我國現行的合伙制度，已經為我們當務之急。
參考文獻：
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〔4〕見我國《合伙企業法》第11條.
〔5〕李永軍，論商事合伙的特質與法律地位〔J〕.行政與法〔增刊〕，2002（1）.
〔6〕見我國《合伙企業法》第5條.
[論文摘要]循環經濟是我國實施可持續發展的重要手段之一,本文探討了企業、政府和社會公眾在發展循環經濟過程中的努力途徑,并對我國完善循環經濟的法律和制度提出一些思路。
一、以憲法為核心理念,構建循環經濟立法體系
一個國家的法是由憲法和一系列位階不同的普通法律所組成的一個統一體系。憲法在一國法律體系中具有最高法律效力,普通法律都必須以憲法為依據而制定,不得與憲法相抵觸。普通法律依據憲法的規定、原則及精神進行具體化,成為社會實際生活的具體規范。國家立法機關在制定普通法律時,必須以憲法為依據。普通法律的規定不得同憲法相抵觸,否則無效。
在經濟社會的發展中,公民對環境權、健康權、生命權的理解與要求越來越高。目前,環境權已得到越來越多的人們的認同,目前,世界上很多國家都把環境權寫入《憲法》,國際社會以及一些國家開始用立法和法律解釋的方式對環境權加以確認,立志于使環境權從應有權利向法定權利的轉化。如法國政府內閣會議曾于2003年6月25日通過了關于《環境》的憲法草案。我國憲法第二十六條第一款規定“:國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。”美國第九次修正案規定“不得因本憲法列舉某些權利,而認為人民保有的其他權利被否定或被貶低。”“憲法第九次修正案被認為是包含公眾免受不合理的環境質量降級的權利。”從上述不難看出,循環經濟所體現的宗旨,在憲法中是有切實的依據的。同時,在制定關于循環經濟發展的普通法律以及除普通法律以外的法的其他形式時,必須依據憲法的規定、原則及精神制定,不得與憲法相抵觸。
二、借鑒國外循環經濟的立法模式,構建我國的循環經濟立法體系
我國是一個人口眾多、資源相對匱乏、環境破壞問題嚴重的國家。發展循環經濟起步較晚、理論研究也較為薄弱。要在我國發展循環經濟模式、構筑循環經濟法律體系,就需要在因地制宜的基礎上,學習國外先進經驗,少走彎路。我國循環經濟立法必須堅持從實際出發,既要積極推進,又要循序漸進;既要突出重點,又要兼顧一般。我國循環經濟立法體系框架可從以下三個方面來考慮:
(一)第一層面的基本法
政府的宏觀調控與管理作用極大。客觀上需要從全局的高度,制定一部能夠統攬全局的、帶有基本法性質的促進循環經濟發展的法律。明確各級政府及其管理部門發展循環經濟的權利和義務,明確全社會發展循環經濟的途徑和方向,利用政府強制管理的“有形之手”與發揮市場機制的“無形之手”的共同作用,從國家發展戰略、規劃和決策層次規范循環經濟的發展。循環經濟作為一種全新的經濟發展模式,其核心是最有效地利用資源,提高經濟增長的質量,從根本上保護和改善環境,是一場經濟、環保和社會的重大變革,需要權威的法律手段作為支撐、保護和引導。因此制定循環經濟的基本法是十分必要的。從這一層面來考慮應制定《循環經濟促進法》。
(二)第二層面的綜合性法律
目前,我國現有的環境與資源保護法律法規許多屬于綜合性質,不少是在20世紀80年代末或90年代初制定的。當時的立法目的、法律的基本原則和制度還帶有計劃經濟色彩,以環境污染防治為核心的環境法體系在環境管理機構設置、環境保護基本原則及法律責任等方面存在重污染防治規范而輕生態環境與資源保護的缺陷,因此對這些法律法規應及時修改,適應發展循環經濟的需要。
(三)第三層面的針對各種產品性質制定的具體法律法規屬于第三層面的立法問題,如主要工業廢棄物、農業廢棄物、廢包裝、廢塑料、廢玻璃、廢舊家電、廢舊電子產品、建筑廢物、廚房垃圾、廢舊汽車及其配件等大宗廢物的專業性循環利用問題,既屬于企業層次上的問題,又屬于區域和全社會層次上的問題,現行的相關法律和行政法規規定零散,缺乏系統和綜合性的解決機制,要加快制定針對各種產品性質、操作性強的具體法律法規建設步伐。
三、通過立法,建立約束激勵機制
(一)通過科技立法,促進循環經濟快速發展
政府應切實發揮建立循環經濟型社會的主導作用,開辦各類研發機構。除了發揮政府辦的研發機構“國家隊”、“主力軍”的作用,從事多方面的研發,特別是重點攻關項目的研發,還要鼓勵、引導、支持民營機構的研發和企業的研發活動。研發機構的任務,就是從本地實際出發,研究和開發適用有效的可以替代傳統做法的資源節約型的新材料、新能源、新工藝、新產品,研究和開發使各類廢棄物利用更充分、質量更高、附加值更大的新技術、新工藝。
各地政府不僅要為政府辦的研發機構提供資金,而且應每年拿出資金,以課題招標的方式扶持民營研發機構和企業的研發活動。要依法保護研發機構成果的知識產權,同時通過科學教育、科學知識普及,進一步傳播增進大眾對科技的理解和參與,形成一個政府、產業、教育、學術、金融、民間組織及個人等共同推動科技創新的局面。
(二)建造綠色財政制度
購買性支出政策。在購買性支出的投資性支出方面,政府應增加投入,促進有利于循環經濟發展的配套公共設施建設,例如,大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等。在購買性支出的消費性支出方面,政府可通過實際的綠色購買行為促進循環經濟的發展,例如,優先采購具有綠色標志的、通過ISO14000體系認證的、非一次性的、包裝簡化的、用標準化配件生產的產品。通過改變政府的購買行為,可以影響消費者和企業的生產方向,從而促進循環經濟的發展。
財政補貼政策。政府可以考慮給開展循環經濟的企業以財政補貼的照顧,如采取物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等。同時,對企業生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備實行加速折舊制度。政府對企業通過有針對性的財政補貼,可調動企業循環經濟建設的積極性,從而指導整個社會資源向循環經濟的方向發展。
許可證制度。政府確定某一地區排污或排污濃度的總體水平,實現污染許可證的發放量等于該總體水平。發放許可證時,可結合企業現有排污情況,成比例縮小允許的污染物排放數量,超標部門給予經濟甚至是法律的懲罰。
財政信貸制度。信貸制度是環境經濟制度的重要組成部分之一。它可以根據循環經濟的要求,對不同對象實行不同的信貸制度,即優惠信貸制度或嚴格信貸制度。這樣做的好處是將對實施循環型經營的企業給予更加優惠的待遇,鼓勵人們朝著循環型發展模式的方向去生產和消費。
完善現有稅費制度。政府可以制訂出特別的稅、費政策。這一方面,國外同樣也有先例。此外,如美國的稅收減免政策、日本的特別退稅政策,以及荷蘭利用稅法條款來推動清潔生產技術的開發和應用。另外,發達國家還普遍采取了其它一些稅收政策,如征收生態稅、填埋和焚燒稅、新鮮材料稅。各級政府應加強政策引導,通過實行“綠色稅”等措施,利用政策導向和經濟杠桿,促使企業、公民自覺地為建立循環型生態社會進行綠色生產、綠色消費,推動建設循環型經濟社會。
利用獎金等多種獎勵手段。政府可以設立一些具體的獎勵政策和制度,重視和支持那些具有基礎性和創新性、并對企業有實用價值的資源開發利用的新工藝、新方法,通過減少資源消耗來實現對污染的防治。如美國1995年設立的“總統綠色化學挑戰獎”,英國2000年開始頒發的JerwoodSalters環境獎。日本政府在許多城市設立了資源回收獎勵制度,目的是要鼓勵市民回收有用資源的積極性。為促使廢棄物回收再利用,日本大阪市對回收報紙、硬板紙、舊布等廢棄物的社區、學校等集體發放獎金;并在全市設置了80多處牛奶紙盒回收點,以免費購買圖書方式鼓勵市民回收牛奶紙盒;對回收100只鉛罐或600個牛奶罐的市民予以100日元的獎勵。泰國曼谷市建立“垃圾銀行”,鼓勵少年兒童收集垃圾、分類裝袋,并交由“垃圾銀行”處理。“垃圾銀行”每3個月計息一次,以鉛筆、書本、襪子等生活必需品作為利息,予以獎勵。
(三)建立約束機制
政府優先購買資源再生產品。通過干預各級政府的購買行為,促進資源再生產品在政府采購中占據優先地位。美國幾乎所有的州都有對使用再生材料的產品實行政府優先購買的相關政策或法規。聯邦審計人員有權對各聯邦機構的再生產品購買進行檢查,對未能按規定購買的行為將處以罰金。在河北省的循環經濟建設中,我們也不妨效仿這一手段,并通過立法形式加以鞏固。
[關鍵詞]偷稅；偷稅主體；偷稅手段；法律責任；《征管法》
對偷稅行為的立法，我國現行《稅收征收管理法》(以下稱《征管法》)作了明確界定。第六十三條規定：納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅。對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。扣繳義務人采取前款所列手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
首先，這一規定以概念的方式對偷稅這一法律行為的共同特征進行了概括和定性。這一概念不但規定了偷稅主體的范圍為納稅人和扣繳義務人，而且在客觀方面概括了這一法律行為的共同特征：一是符合法律所列舉的手段，二是因法律所列舉的手段造成不繳或者少繳應納稅款的結果。其次，規定了偷稅這一違法行為的法律責任。不但規定了有關處罰的行政責任，而且還規定了一旦構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。
從我國有關偷稅立法的歷史來看，這樣的立法模式經歷了一個曲折的過程。尤其對偷稅客觀方面的規定，在立法技術上經歷了從列舉式到概括式再到列舉式這樣一個否定之否定的歷史過程。立法機關2001年在修訂現行《征管法》時對偷稅所做的規定，總結了我國建國以來有關偷稅的立法經驗，根據當時所能預見的情形以及結合當時稅收執法的實際情況，對偷稅主體、偷稅的客觀方面、偷稅的法律責任進行了界定和規定，為認識和評價這一法律行為提供了一面必要的鏡子，同時也為處理和打擊偷稅行為提供了有力的法律依據，具有一定的歷史意義。但筆者認為，隨著社會政治、經濟的發展，以及人們法制觀念的不斷增強，尤其人們對偷稅行為認識的不斷深入，現行《征管法》對偷稅所做的規定在新的環境和觀念下逐漸顯得不適應，必須對其進行全面的改進。否則，不論在理論上還是在稅收執法實踐中，必將影響稅務機關對偷稅行為進行公平合理的處置。對偷稅行為的查處與打擊一直是稅務機關的重點工作之一，但立法的滯后使得對偷稅行為的查處成為目前稅務機關最為棘手的問題之一。因此，有必要在理論上對偷稅的立法問題進行更為深入的研究。
一、現行《征管法》中偷稅立法之缺陷
如上所述，現行《征管法》對偷稅主體、偷稅的客觀方面以及偷稅的法律責任進行了界定。但筆者認為，從理論上和稅收執法層面而言，這三方面的規定都存在一定的缺陷。
1對偷稅主體的界定。通常理解，現行《征管法》第六十三條對偷稅主體界定為納稅人和扣繳義務人。在第一款對偷稅進行定義時，對偷稅主體界定為納稅人。現行《征管法》第四條規定，法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人為納稅人。而且我國現行的稅收法律、行政法規對每個稅種的納稅人都做了規定。把納稅人規定為偷稅主體，在理論上和稅收執法實踐中都沒有爭議，但對扣繳義務人是否可以認定為偷稅主體卻存在一定的爭議。在該法條第二款中作了這樣的規定：扣繳義務人采取前款所列手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據該款規定，扣繳義務人能否被當然地理解為偷稅主體，在稅務執法實踐中有人就提出了質疑。有學者在研究偷稅罪的主體時，也提出扣繳義務人不能作為偷稅罪主體。在2001年最高人民檢察院、公安部的《關于經濟犯罪案件追訴標準的規定》中，關于偷稅罪的主體也只界定為納稅人。雖然只是認為扣繳義務人不能成為偷稅罪主體，但我們認為，偷稅與偷稅罪之間，只是違法的程度不同，即偷稅罪的危害程度以及情節比偷稅行為更為嚴重，而其他方面的表現，包括行為主體都是一致的。也就是說，扣繳義務人不能成為偷稅罪的主體，也就不能成為偷稅的主體。
首先，偷稅主體的立法在語言的表述上就存在缺陷。從語義上分析，該法條第二款只是規定扣繳義務人采取第一款所列手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款時其應承擔的法律責任，并沒有直接規定按照第一款定性處理。也就是說，關鍵是該款沒有對扣繳義務人的這一法律行為直接定性，只是規定其法律責任。如果立法的意圖就是把扣繳義務人也界定為偷稅主體，則可以直接這樣表述：扣繳義務人采取前款所列手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款，依照前款規定定性處罰。雖然只多了“定性”二字，卻足以讓人一目了然。我國《刑法》的許多條款就做了這樣的技術處理。例如《刑法》第二百零八條規定：非法購買增值稅專用發票或者購買偽造的增值稅專用發票的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處2萬元以上20萬元以下罰金。非法購買增值稅專用發票或者購買偽造的增值稅專用發票又虛開或者出售的，分別依照本法第二百零五條、第二百零六條、第二百零七條的規定定罪處罰。因此，現行《征管法》關于偷稅主體的界定在語言表述上存在缺陷，使人費解。
其次，從偷稅的實質來看，把扣繳義務人界定為偷稅主體也使人費解。關于偷稅的實質，我們認為，1986年的《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》(以下簡稱《征管條例》)對偷稅的表述比較準確。第三十七條規定，偷稅是指使用欺騙、隱瞞等手段逃避納稅的行為。從這一規定中可以發現，偷稅的本質特征是使用欺騙、隱瞞等手段逃避納稅義務。其前提是當事人要負有納稅義務；也就是說，能夠成為偷稅的主體，首先要負有納稅義務。我國現行的稅收法律、行政法規對每個稅種負有納稅義務的人都做了規定，其共同特征是具有應稅行為。其次是采用欺騙、隱瞞等手段逃避了納稅義務。而扣繳義務人本身沒有應稅行為，即沒有納稅義務，只是為了保障國家有效、便利地征收納稅人應繳納的稅款，國家法律“強加”給扣繳義務人的一種法定義務。沒有實質的應稅行為和納稅義務就沒有偷稅的前提條件，就不應當把扣繳義務人界定為偷稅主體。如果扣繳義務人扣繳了納稅人的稅款之后，采用欺騙、隱瞞等手段不繳或者少繳已扣繳的稅款，應當定性貪污更為合理、準確。
2對偷稅手段的規定。現行《征管法》對偷稅手段的規定在立法技術上是采取列舉式。我們認為，現行《征管法》對偷稅手段的規定存在許多值得探討和研究的問題。
首先，對有些偷稅手段表述不明晰。現行《征管法》對偷稅手段表述為：“偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報”。而其中“或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報”這一表述就不明晰。由于在這句話的第二個“或者”前少了一個逗號，使人在理解上就產生了分歧；即“進行虛假的納稅申報”作為偷稅手段是否需要經稅務機關通知申報為前提就有爭議。在2002年的《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《2002年最高院司法解釋》)中，對這一理解上的分歧做了一個具有法律效力而且具有權威性的了斷，即明確認定“經稅務機關通知申報而拒不申報納稅”與“進行虛假納稅申報”為兩類互為獨立的偷稅手段，彌補了1997年《刑法》第二百零一條和2001年《征管法》第六十條對偷稅手段表述不明晰的缺陷。
其次，現行《征管法》和《刑法》對偷稅手段的規定存在不一致之處。現行《征管法》和《刑法》的第二百零一條對偷稅手段的表述基本是一致的，即總結了四類偷稅手段。但現行《刑法》第二百零四條在規定騙取出口退稅罪的同時，在第二款對偷稅手段補充為：“納稅人繳納稅款后，采取前款規定的欺騙方法，騙取所繳納的稅款的，依照本法第二百零一條的規定定罪處罰。”這～款中提出了第五類偷稅手段。在修訂2001年《征管法》時卻忽略了這一點。而行政法與刑法對偷稅手段的規定應當基本一致。
再次，“經稅務機關通知申報而拒不申報納稅”不應規定為偷稅手段。在現實習慣中，“偷”一般理解為采用“私下”、“瞞著人”、“趁人不注意”、“用欺騙手法”、“秘密”等手段拿走別人的東西或做什么事。如上所述，偷稅一般被理解為納稅人使用欺騙、隱瞞、秘密等手段偷逃國家稅款的行為。納稅人實施這樣的行為之前，知道自己的行為是違反國家稅收法律規范的，但為了獲取自己的經濟利益，因此就采取欺騙、隱瞞、秘密的，稅務機關不容易發現的手段企圖達到自己的目的。因此，偷稅的本質特征是所采取逃避納稅義務的手段是稅務機關不容易發現的。而納稅人經稅務機關通知申報而拒不申報納稅，就不是采取秘密等稅務機關不易發現的手段，而是對稅務機關的通知申報納稅采取公然拒絕的方式，達到不履行納稅義務的目的。把“經稅務機關通知申報而拒不申報納稅”規定為一類偷稅手段，從語義以及行為的實質表現而言，讓人難以理解。
最后，在列舉偷稅手段時，不但有重復，而且也無法列舉周全。現行《征管法》所列舉的四類偷稅手段中，“偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證”和“在賬簿上多列支出或者不列、少列收入”這兩類偷稅手段與“進行虛假的納稅申報”的偷稅手段在實踐中的表現基本是重復的；因為只要來申報，不管是“偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證”，還是“在賬簿上多列支出或者不列、少列收入”，都會體現為“進行虛假的納稅申報”。偷稅行為成立的關鍵環節是虛假申報，即使在賬簿、憑證上有各種問題，只要申報是生產經營情況的真實反映，就不會形成偷稅。因此，前兩類偷稅手段與“進行虛假的納稅申報”的偷稅手段就是重復的。也就是說，“進行虛假的納稅申報”可以概括前兩類偷稅手段。用列舉式規定偷稅手段也無法列舉周全所有應規定為偷稅的手段。例如明知自己的稅款扣繳義務人沒有扣繳，應該去申報而不去申報，明知應辦理稅務登記而不辦理稅務登記，因而也不去申報稅款，達到不繳或少繳稅款的目的等情形，實質就是稅務欺騙，應定性為偷稅，否則，辦理稅務登記還不如不辦理稅務登記，會出現適用法律不公平的情形。從認識論的角度而言，由于人的認識缺陷，難以對應規定為偷稅的手段列舉周全。3對法律責任的規定。納稅人、扣繳義務人的偷稅行為稅務機關認定成立后，《征管法》第六十三條規定，對納稅人、扣繳義務人偷稅的，由稅務機關處不繳或者少繳稅款的百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的依法追究刑事責任。從立法的角度而言，這一規定存在許多爭議，需要對這些問題做進一步研究。
首先，對處罰自由裁量權表述不規范。對偷稅行為處罰的自由裁量權，《征管法》第六十三條表述為“處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款”。對于這一表述，由于對最低限度的處罰是用百分比表述，而對最高限度的處罰卻用倍數表述，兩端點的單位表述不對稱。而法律條文又沒有規定在百分之五十與五倍之間，以哪一點為基點，基點以下用百分比表述，基點以上用倍數表述。法律條文這樣表述處罰的自由裁量權，在行政執法實踐中就會遇到一些令人茫然的問題。例如可否表述為“對納稅人處偷稅額0.5倍的罰款”，以及可否表述為“對納稅人處偷稅額200％的罰款”，這類問題在稅收執法實踐中都會因對處罰自由裁量權表述不規范而無法爭論清楚。
其次，沒有明確規定處罰的基數。即沒有規定是以0.1倍的罰款還是0.5倍的罰款作為處罰的基數。如果規定以0.1倍的罰款作為處罰的基數，對當事人就偷稅行為進行處罰就只能是這樣的表述：處不繳或少繳稅款1.1倍的罰款或1.2倍的罰款……而不能是這樣的表述：處不繳或少繳稅款1.11倍或1.111倍的罰款……如果規定以0.5倍的罰款作為處罰的基數，對當事人就偷稅行為進行處罰就只能是這樣的表述：處不繳或少繳稅款0.5倍的罰款或1倍的罰款或1.5倍的罰款……如果表述處1.1倍的罰款，就屬于適用法律錯誤。但在稅收執法實踐中，由于法律條款沒有規定處罰的基數，就有可能出現“處不繳或少繳稅款1.111倍的罰款”這類情形，甚至出現罰款數額除以偷稅數額不能除盡的情形，也就是說，出現處罰的倍數無法計算的情形。
再次，對偷稅行為規定最高額的罰款為五倍，存在許多缺陷。第一，從國際慣例來看，這樣的處罰太重。在世界其他各國并不多見。偷稅畢竟不是竊取財物。對一個理性的經濟人來說。不愿從自己口袋掏錢履行納稅義務，有可理解之處。第二，對偷稅行為處偷稅額最高五倍的罰款，與稅收執法實踐差異太大，在稅務行政執法實踐中幾乎無實際意義。目前，在我國稅務行政執法實踐中，對偷稅行為處罰的現狀是絕大多數案件都處偷稅額一倍以下的罰款，否則無法順利執行。第三，也會為稅務機關及其工作人員帶來一定的執法風險。按法律的規定，正常的處罰應是處偷稅額二至三倍的罰款，但實際情況是絕大多數案件如果處偷稅額二至三倍的罰款，納稅人將無法接受，也無法實際執行到位。檢察機關會認為，對絕大多數偷稅案件處偷稅額一倍以下的罰款，這樣處理案件具有一定的瀆職行為。因為這樣的罰款屬于從輕處罰，根據我國《行政處罰法》第二十七條的規定，對違法行為進行從輕處罰要依照法律規定，也就是說，對違法行為進行從輕處罰要有法律理由和事實依據；而沒有任何法律依據和理由對偷稅案件幾乎都從輕處罰，就涉嫌具有一定的瀆職行為。稅務機關就這一問題與檢察機關存在的分歧，就是稅務行政執法的風險。
最后，對涉嫌偷稅罪的案件移送前是否進行行政處罰表述不清。《征管法》第六十三條規定，對納稅人、扣繳義務人偷稅的，由稅務機關處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的依法追究刑事責任。在這一條款中，規定了偷稅涉及的法律責任，一種是承擔罰款的行政責任，另一種是承擔刑事責任。在語言表述上用分號把兩種責任區分。但如果涉嫌偷稅罪的，除依法追究刑事責任之外，是否還應追究其罰款的行政責任，這一條款并未表述清楚，在稅收執法實踐中也引起了巨大爭議。而《征管法》第六十七條關于抗稅行為的法律責任就明確規定，在依法追究當事人刑事責任時，就不應再追究其罰款的行政責任。情節輕微，未構成犯罪的，由稅務機關追究其罰款的行政責任，不再依法追究其刑事責任。
二、有關偷稅立法之改進
通過以上分析我們不難發現，現行《征管法》對偷稅立法存在許多值得研究和改進之處。筆者認為，對偷稅的立法，1986年《征管條例》的規定相對科學、合理。筆者對偷稅提出的立法改進，是借鑒《征管條例》有關偷稅立法之經驗以及吸收現行《征管法》的合理之處而設計的。不僅僅是簡單回歸，而是歷經曲折之后的一種升華，是哲學上的否定之否定。我們認為，有關偷稅的立法可以做這樣的規定：“偷稅是指納稅人采取欺騙手段逃避納稅的行為。對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其所偷稅款，依法加收滯納金，并處所偷稅款百分之五十以上百分之二百以下的罰款。對指使、授意者和直接責任人，處一萬元以下的罰款；情節嚴重的，處一萬元以上五萬元以下的罰款。構成犯罪的，由稅務機關追繳其所偷稅款，依法加收滯納金，并依法追究刑事責任。”比較現行《征管法》對偷稅立法存在的缺陷，這種立法規定的合理之處體現為多個方面。
1偷稅主體只限定為納稅人。避免了把扣繳義務人規定為偷稅主體所導致的不合理性和各種缺陷。對扣繳義務人的法律責任，可以規定在一個法律條文之中。對未履行扣繳義務的，按現行《征管法》有關規定處理；對采取欺騙手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款的，如上所述，規定按貪污稅款處理。
2在立法技術上采用概括式對偷稅做出規定，不但避免了采取列舉式立法所導致的各種缺陷，如上所述，包括對偷稅手段表述不明晰、列舉不周全、重復等缺陷，而且突顯了偷稅的典型特征。偷稅的典型特征是主觀故意性、手段欺騙性、結果的危害性。不繳或者少繳稅款的危害結果作為偷稅的構成要件或要素之一，在理論界和稅收執法實踐中并沒有爭議。但主觀故意性是否為偷稅的必須要件，在理論界尤其在稅收執法實踐中則爭議很大。但筆者認為，偷稅在主觀上都是故意的。有的學者明確提出，偷稅行為的主觀方面只能是故意，不能包括過失或者意外。在英語中，對偷稅不論譯為taxevasion或者taxfraud，主觀故意性都十分明顯。而對偷稅表述為“采取欺騙手段逃避納稅的行為”，偷稅的主觀故意性十分明顯。如果再對漏稅或申報不準的行為在其他條款中做出規定，這一特征就更為突顯。而且用“欺騙”來高度概括偷稅，也突出了偷稅的另一特征。采取欺騙的方式虛假申報或不申報達到不繳或少繳稅款的目的是偷稅的重要特征。偷稅中“偷”的特征，集中體現為在納稅申報或其他環節欺騙稅務機關，虛假申報，故意申報不實，或采用欺騙的手段不申報，以達到不繳或少繳稅款的目的。而采取列舉偷稅手段的方式對偷稅做出規定，難以突顯偷稅的這一特征。而且如果把“經稅務機關通知申報而拒不申報納稅”與偷稅、抗稅等行為并列規定為另一種獨立的稅收違法行為，偷稅的這一特征也更為明顯。當然，應當注意的是對偷稅的立法做出這樣的改進之后，必將影響偷稅罪的立法。如上所述，偷稅與偷稅罪之間，只是違法的程度不同，而偷稅的行為表現應是一致的。因此，偷稅罪的立法也要與偷稅的立法銜接一致。
（一）日本循環經濟立法
二戰后，日本為了重建本國實力，致力于經濟發展、產業復興，在這一過程中，全國各地都在進行過度的開發和工廠作業，從而給自然環境帶來了嚴重污染并使之極度惡化。為了謀求環境問題的徹底解決，日本政府認為，應當拋棄傳統的經濟運行方式，代之以抑制廢物的產生、促進廢物的再利用為目的，形成廢物處理與資源循環再利用一體化的物質循環鏈條。日本于1991年制定了《再生資源利用法》；于1993年制定了《環境基本法》，并依據此法律，在1994年制定了環境基本計劃，首次提出“實現以循環為基調的經濟社會體制”，包含了循環經濟的內容。1998年日本制定“新千年計劃”，把循環經濟作為構建21世紀日本社會發展目標。2000年日本國會通過了《建立循環型社會基本法》，并在同年通過了幾項專項法案，2000年也被稱為“循環型社會元年”。
日本的循環經濟立法是世界上較完備的，在立法體系上采取了基本法統率綜合法和專項法的模式。立法體系上共分為三個層面：
第一個層面是循環經濟基本法，包括《環境基本法》、《建立循環型社會基本法》，在其指導下建立各領域循環經濟的法律法規。基本法明確了循環經濟的定義、基本原則、各行為主體的責任和義務，并明確提出循環型社會的努力目標。第二個層面包括兩部綜合性的法律《廢棄物處理法》和《資源有效利用促進法》。后者制定于1991年，于2000年進行了修改，修改的主要內容在于推進廢物減量化、強化廢棄物的管理和處置以及原材料的再利用。第三個層面主要是一些單行法，1995年《容器和包裝物的分類收集與循環法》；1998年《特種家用機器循環法》；2000年《建筑材料循環法》，《可循環性食品資源循環法》，《綠色采購法》；2001年《多氯聯苯廢棄物妥善處理特別措施法》；2002年《車輛再生法》。
（二）德國循環經濟立法
德國是世界上最早實施循環經濟的國家之一，其循環經濟法制建設也走在前列。早在1972年，德國就制定實施了《廢棄物處理法》，但當時立法的目標僅僅是為了“處理”生產和消費中所產生的廢物，仍然屬于環境問題的末端處理方式，因此，該法尚不屬于循環經濟性質的立法。1986年，德國將《廢棄物處理法》修改為《廢棄物管理法》，強調要采用節約資源的工藝技術和可循環的包裝系統，把避免廢物的產生作為廢物管理的首選目標，將立法目的由“怎樣處理廢棄物”轉變為“怎樣避免廢棄物的產生”。1991年，德國首次按照從資源—產品—資源的循環經濟思路制定了《包裝條例》，要求生產商和零售商對于商品的包裝物盡可能減少并回收利用，將各類包裝物的回收規定為義務，以減輕填埋和焚燒的壓力。1992年，德國又通過了《限制廢車條例》，規定汽車制造商有義務回收廢舊車。1994年9月，德國公布了發展循環經濟的《循環經濟和廢物處置法》，并具體規定了建立循環經濟的3R原則，即減量化、再利用和再循環，把資源閉路循環的循環經濟思想從商品包裝擴展到社會相關領域，規定對廢物管理的手段首先是盡量避免產生，同時要求對已經產生的廢物進行循環使用和最終資源化的處置，嚴格規定了社會經濟活動中各行為主體——生產者、銷售者、使用者的責任，同時將廢棄物的循環利用逐步從生產環節的回收利用擴展到社會消費的銷售、使用環節。
在1994年制定了《循環經濟和廢物處置法》之后，1999年制定了《垃圾法》和《聯邦水土保持與舊廢棄物法令》；2000年制定了《2001年森林經濟年合法伐木限制命令》；2001年制定了《社區垃圾合乎環境放置及垃圾處理場令》；2002年制定了包括推進循環經濟在內的《持續推動生態稅改革法》和《森林繁殖材料法》；2003年修訂了《再生能源法》。
由上可知，德國是先在個別領域逐漸建立相關立法再制定循環經濟法，而后又制定其他法律推進循環經濟法的實施。有關法律、法規經過不斷實踐、修訂，現已形成條款日益嚴密、結構不斷完善的循環經濟法律體系，涉及社會的各行各業，從生產領域到消費領域。
（三）美國循環經濟立法
美國一直倡導和實施與循環經濟相類似的“污染預防”，在1976年通過了《資源保護和回收法》，該法促進了廢物再循環和再利用。1990年通過了《污染預防法》，對污染預防的實施和貫徹做出了明確的界定。
美國雖然沒有一部全國性的循環經濟法規，但這兩部法律在一定程度上體現了發展循環經濟的要求。1991年，美國環境保護局了《污染預防戰略》。之后，聯邦和州政府相繼制定了大量有關源削減的法律、行政規章和地方法規。目前已有半數以上的州先后制定了促進資源再生循環利用的法規，這些不同形式的資源再生循環利用的法規，均在社會生產消費領域發揮了重要的作用。
國外循環經濟立法的特征
從發達國家的循環經濟立法可以看出，循環經濟作為一種全新理念的制度載體，循環經濟法具有與傳統部門法所不同的特征：
（一）主體的廣泛性
首先，是主體范圍的廣泛性：涉及一切可能的社會主體，發展循環經濟的主體包括政府、企業、公眾和行業協會等。其次，是調整對象的廣泛性：貫穿生產—交換—消費全過程。還有權利義務內容的廣泛性、責任形式的廣泛性等。
（二）公益性
循環利用與經濟效益平衡甚至互相促進無疑是一個理想模式，在現實條件下，社會主體并非總能從循環經濟中獲得相應的經濟效益，其為循環經濟付出的代價未必總能換來個人利益同等程度的增加。作為應對環境危機的產物，循環經濟的價值主要還是體現在對環境的保護和對生態平衡的維護中。循環經濟的環保性大于經濟性，公益性大于營利性。企業進行環保型的技術開發需要昂貴成本，技術應用即循環的過程中也需要不菲的投入，這些額外增加的企業生產成本往往比使用新的原材料要高出許多，比以往廢物丟棄處理費時費力，這種對企業自身不經濟是可想而知的。“循環”的意義不僅在于降低生產成本以使經濟更有效益，更在于通過使能量的閉環流動帶來的資源需求絕對值降低與廢棄物減少，以最大限度地降低經濟發展對生態的損害。
而當個人、企業因此而遭受較大損失時，國家應當予以適當補償，這也是保證法律執行的一項“獎勵性”機制，同時，應當大力加強財稅收入的扶植，實行有差別的財稅政策。根據對環境的危害程度大小規定有差別的稅率，以遏制污染排放，促進資源綜合利用和循環利用，實現工業廢棄物“零排放”。
（三）強制性
循環經濟在于追求生態效益而不是單純的企業經濟收益，很可能發生企業在回收廢物、循環使用方面的花費與經濟收益之間的不平衡，事實上許多行業所需資源的開發成本要大大低于循環利用。因此，國家的強制性規定就要在其中起作用，保障循環經濟的開展。例如，當企業的經濟收益與環境的生態效益發生沖突時，政府就應采取對策對環境污染者的污染行為征稅，提高其生產成本，降低產量，使污染者意識到，企業要想長久存續，只有采取循環經濟的發展模式。
（四）技術性
物質循環的可能程度與人類科技水平、認識程度直接相關，循環經濟的主體、權利義務范圍與內容也伴隨著人類認識水平和技術水平而日新月異。鑒于循環經濟本身極強的技術性和專業性，循環經濟法也具備很強的技術性，因此，在立法時應審慎考量可操作性、現實性，可深入進行調查研究，組織相關專家進行可行性論證，避免法律與現實脫節。
國外循環經濟立法對我國的啟示
（一）立法應體現循序漸進、因地制宜的理念
我國地域大，經濟發展水平不均勻，自然條件千差萬別，因此，在全社會范圍內建立循環經濟體系是一項復雜的工程，需要經歷不同的層次和階段。應當堅持從實際出發，有計劃、有步驟地不斷推進循環經濟的發展目標，既要防止法律的制定流于形式，又要避免操之過急，不切實際，使實施主體沒有積極性去實踐循環經濟舉措。
（二）立法應堅持科學性及專業性
在立法技術上應當堅持科學性。從日本、德國等循環經濟較先進的立法中可以看出，相關的法律都有科學嚴謹的法律概念，對各類主體設定了明確的義務，也規定了具體的目標與時間安排，這在很大程度上增強了法律的可操作性。我國在循環經濟立法中，也應當堅持科學性和專業性，對循環經濟的相關要素和指標進行科學的界定，對相關主體設定具體的權利與義務和相應的法律責任。
（三）完善相關配套立法
在立法方式上，《中華人民共和國循環經濟促進法》已于2009年1月1日起施行，但其還缺少必要的配套立法。我國可以采取在該循環經濟基本法的指導之下，具體領域的相關行業根據各自需要制定具體的標準，相關需要單獨立法的領域可以是那些日常生活廢棄物較多，進行循環使用的經濟價值較大，或不加以環保處理將對未來生活產生較大環境影響的行業或領域。在循環經濟比較發達的國家，如《特種家用機器的循環法》、《建筑材料的循環法》、《容器和包裝物分類收集與循環法》、《車輛再生循環法》。
我國可以借鑒日本在設立各專項法規政策時，對同一性質的廢棄物的再生利用技術作為劃分標準，比如，對包裝物的再生利用和處置，專門設定了《包裝容器再生利用法》；對建筑材料的再生利用，專門設立了《建筑材料再生利用法》。同時可以對相關行業的技術規范進行整合，使各專項循環經濟立法能體現該領域的技術要求和對實現循環經濟目標的作用，規定減少廢棄物的數量及保護環境的不同措施，使立法清晰明確。
（四）合理分配主體責任
立法中，國家、地方、企業和公民應合理分擔責任，如在日本循環經濟法體系中，規定了國家、政府主要承擔制定環保和再生利用政策和措施的責任；企業在生產、銷售全方面承擔責任；公民的責任是抑制廢棄物的產生，盡量循環使用，并適當處置廢棄物。我國在循環經濟立法上，應當吸取日本在責任分配上的經驗及教訓，合理分配國家、地方政府、企業和公民之間的責任，正確協調好各方面的利益和矛盾。
關鍵詞：環境犯罪；因果關系；嚴格責任危險犯
正文：
隨著經濟的發展，我國環境污染也日益嚴重，環境問題已成為社會普遍關注的熱點，民事和行政的法律手段已不足以對其進行有效地防治和解決，許多國家開始越來越多地采用刑事手段來懲治危害環境的行為，以彌補其他法律手段的不足。當前，我國的環境犯罪現象十分突出，如何運用刑法的手段來保護環境，杜絕環境污染，進而使生態免遭破壞，是擺在我們面前的一個緊迫任務。我國1997年3月頒布的《刑法》在第六章第六節規定了“破壞環境資源保護罪”，標志著我國依法治理、保護環境的工作已進入到一個新的發展階段，但也還存在很多不足有待進一步完善。
一、我國有關環境犯罪規定的現狀
（一）我國刑法對環境犯罪規定的進步性
結合我國1997年3月頒布的《刑法》，歸納我國刑法有關懲治環境犯罪的相關規定，總結其進步性主要體現在如下3個方面。
1．設專節懲治環境犯罪。我國現行刑法采“法典式”的立法模式，在原刑法典、單行刑法和附屬刑法的基礎上，對有關環境犯罪的內容加以整合、補充和修改，在“妨害社會管理秩序罪”一章中設立“破壞環境資源保護罪”專節，既體現了懲治環境犯罪規定的系統性和科學性，又增強了懲治環境犯罪的可操作性，對懲治環境犯罪也更有針對性。
2．規定了一系列環境犯罪的具體罪名，擴大了環境刑事立法保護的范圍。按我國《環境保護法》第2條的規定，“環境”是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體。依環境的自然屬性和犯罪手段特征的不同，我國刑法按主客觀相統一的原則，嚴格遵循傳統犯罪構成理論將環境犯罪分為兩大類：一是污染環境的犯罪和破壞自然資源保護的犯罪。前者包括重大環境污染事故罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪等3個具體罪名。后者包括非法捕撈水產品罪，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪，非法狩獵罪，非法占用耕地罪，非法采礦罪，破壞性采礦罪，非法采伐、毀壞珍貴樹木罪，盜伐、濫伐林木罪，非法收購盜伐、濫伐的林木罪等11個罪名。我國突出了作為國家基本法律的刑法在懲治環境犯罪中的作用，較為詳細地規定了多種環境犯罪。
3．加大了環境犯罪刑罰力度。過去我國對環境犯罪的懲治，在罪與刑的關系上不相適應，處罰明顯偏輕，主要原因是囿于傳統的犯罪分類標準及對防止污染、保護自然資源的特殊價值和維持生態平衡、保護環境的重要性認識不足。例如，1979年刑法僅有的128條盜伐、濫伐林木罪最高處3年有期徒刑；129條非法捕撈水產品罪和130條非法狩獵罪最高處2年有期徒刑。而1997年刑法借鑒國外刑法規定了較為適中的刑罰，將這三種罪分別提高到7年和3年有期徒刑，其他罪則最高刑可處10年以上有期徒刑。
（二）我國刑法對環境犯罪規定的不足
我國環境犯罪規定的不足主要在于宏觀方面。如沒有借鑒為西方發達國家實踐所證明的有效保護環境、打擊環境犯罪的一些先進做法：在犯罪構成理論中實行“因果關系推定原則、嚴格責任原則和危險犯”。
1．部分自然因素沒有納入刑法保護范圍。例如刑法遺漏了對草原資源及自然風景名勝的保護，沒有規定水和海洋污染犯罪；還有破壞環境罪以外的其他犯罪行為也可能造成環境與生態利益的巨大破壞，但刑法在規定對這些行為處罰時，并沒有升到保護環境的高度。
2．沒有適用因果關系推定原則及嚴格責任原則。在確認環境犯罪的因果關系和責任制度的問題上，我國傳統的因果關系理論面臨一定的挑戰。環境犯罪作為一類新型的犯罪，往往不但有巨大的社會危害性，更與普通犯罪有著很大不同，其中突出的一點在于因果關系認定上十分困難和復雜，常常涉及深奧的科技專業知識，運用一般技術手段、知識經驗和傳統刑法理論難以或不可能查明，原因事實與損害發生的因果關系，損害程度，損害內容和損害發生經過之間的關系往往不甚明了，以致證明主觀過失極為困難。無罪過則無犯罪，也無刑事責任，是我國刑法遵循的一個重要原則。[1]按傳統主客觀相一致原則在這種情況下，從正面直接準確的認定“行為”是必然導致該“結果”發生的行為，即按嚴格意義上的必然結論將使許多環境犯罪游離于刑事法網之外，很難追究該罪的刑事責任。如果有條件的實行嚴格責任原則或因果關系推定原則，既可提高訴訟效率，減少訴訟成本；又可以使環境犯罪分子得到應有制裁，受害人得到及時救；而且又不失科學，避免了無休止拖延訴訟時間，提高了訴訟效益，并且使潛在犯罪人減少僥幸心理，從而更好地預防犯罪，保護環境。
3．我國刑法沒有規定環境犯罪的危險犯。仔細審視現行刑法典關于環境犯罪的具體條款，不難發現，我國現行刑法關于環境犯罪的刑事立法除少數罪名的規定屬于行為犯外，將多數環境犯罪規定為結果犯而不是危險犯，即只有在造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果時才給予刑事處罰。顯然，目前這種只懲罰結果犯而不懲罰危險犯的刑事立法，必將放縱許多可能對環境造成嚴重危害并且理應受到刑事制裁的危害環境的犯罪行為，從而大大降低了刑法在預防環境污染和保護生態環境方面的重要作用。因此僅靠在刑法中懲治結果犯，打擊環境犯罪往往力不從心。為了保護社會公共利益，無須等危害環境的實害發生，法律就應把這種足以造成環境的污染和破壞的行為定為犯罪，規定環境犯罪的危險犯對犯罪預防就具有積極意義。
二、完善我國環境犯罪的設想
（一）完善刑法對環境的保護體系，增設環境犯罪新罪名
1．水環境污染罪
目前，我國刑法對污染水環境的犯罪是適用妨礙社會管理秩序罪中的破壞環境資源保護罪來處罰。而對于造成水體嚴重污染的結果犯，以及對危害水環境的行為犯和危險犯，都幾乎找不到刑事制裁的依據。鑒于水污染已經對人們的社會經濟生活和人身健康造成了嚴重的危害，筆者建議把水環境污染罪獨立出來，以便更好地利用刑法的制裁措施來加強對水環境的保護。
2．污染海洋罪海洋污染有污染源多，污染源擴散范圍大，污染持續性強，對水生動植物危害嚴重等特點。我國海洋污染已經達到了相當嚴重的程度，廣東沿海、渤海灣等多次出現污染赤潮。我國刑法對污染海洋的犯罪同樣是按重大環境污染事故罪處理，如我國《海洋環境保護法》第44條對此進行了相應的規定，但是由于海洋污染犯罪的特殊性，單列一罪是十分必要的。
3．破壞草原罪>我國草原植被遭破壞的嚴重程度在某些地區已經相當驚人，草原沙化、退化、堿化面積達到了可利用草原面積的1/3。正是由于這個原因，造成了我國北方的沙塵暴天氣。現在國家大力號召保護草原，退耕還草。刑法單獨增設破壞草原罪也是理所當然。
（二）我國對環境犯罪應當適用因果關系推定原則
研究和確立刑法因果關系的目的在于確定行為人對危害結果是否應承擔刑事責任。概而言之，因果關系是犯罪客觀方面的兩個因素，即主體行為和危害結果之間相互聯系、相互作用的方式。我國法律對因果關系認定沒有明文規定，要使行為人對某一危害結果承擔刑事責任，就必須確定該結果是由于行為人的行為造成的，亦即要確定行為人的行為與危害結果之間存在刑法上的因果關系。結果只有與行為之間存在這種特定的連接方式，才是構成犯罪的因素，而危害結果與行為之間因果關系的具體情況，不僅直接表明主體行為對危害結果發生的原因力大小，且在一定程度上決定主體對危害結果的發生所應負責任的程度，因此，在犯罪構成整體結構中，具有十分重要地位。[2]對于普通刑事案件，運用傳統因果關系理論就可以解決。但是在環境犯罪中，吸收因果關系推定原則的合理內核，將其適用于環境犯罪行為的因果關系確立中，是十分必要的。在刑事立法上采用因果關系推定原則，是各國的通行做法。公害較嚴重的日本就在其頒行的《關于危害人身健康的公害犯罪制裁法》第5條對因果關系推定原則做了規定。
在我國，關于因果關系推定原則的適用范圍，學者們也是仁者見仁，智者見智。筆者以為，是否運用因果關系推定原則不是由環境侵害者的行為方式決定的，而是取決于危害行為和危害結果之間是否具有實質上的聯系。因此，因果關系推定原則可以適用于污染環境的犯罪行為和部分其他破壞環境的犯罪行為。在這方面，司法實踐往往先行于立法。例如，貴州省畢節地區中級人民法院適用因果關系推定原則追究了當地發生的農藥環境污染案主要肇事者的刑事責任。
（三）我國對環境犯罪應該實行無過錯責任原則
無過錯責任又稱嚴格責任，是19世紀后期開始出現的，由德國1884年的《工傷事故保險法》所創立，是隨著近代民事法律理論與實踐發展而確立的一項新的歸責原則。其基本含義是，無論侵權行為人在主觀上是出于故意、過失還是無過失，只要實施了一定行為，并造成了一定的危害后果，侵權行為人就應承擔相應的法律責任。這一原則在追究法律責任的民事和行政制裁中，已被世界許多國家和地區所適用，我國《民法通則》也確立了民事責任中的無過錯責任原則。但是由于各國國情不同，不少國家特別是大陸法系國家，在刑法上并不承認這一原則。
在對環境違法案件中規定無過錯責任原則，以此來追究行為人責任，已經為許多國家所采用。例如，美國的《資源保護和再生法》、《廢料法》，英國的《空氣清潔法》、《水污染防治法》等都規定了環境犯罪的無過錯責任原則。美國的《廢料法》規定，只要行為人的行為導致任何廢料傾入江河或港口，不論其主觀上有無過錯，均構成犯罪。法國實務上一般趨向于至少有起碼程度的過失，但如法律有特別規定，則仍依客觀責任處罰之。[3]我國目前的刑法制度還不承認無過錯責任原則。有的學者甚至斷言，無過錯責任的環境犯罪在我國刑法中沒有存在的余地[4]；有的學者還甚至歸納了多種考慮，認為在我國不宜規定無過錯責任原則[5]。
目前我國的環境狀況日益惡劣，環境犯罪層出不窮。大氣污染使空氣質量惡化，全國各地大小煙囪仍然在冒著黑煙。有關方面對這類“案件”，也往往是以行政處罰了事。筆者認為，基于環境問題的嚴峻現實，對我國環境犯罪實行無過錯責任原則進行立法，現在應該是提上議程的時候了。我們可以借鑒美國的做法，明確無過錯該責任的適用條件。對那些嚴重污染（既包括污染土地、水體和大氣的行為，又包括非法排放、傾倒、處置危險廢物、有毒廢物及放射性廢物的行為）或破壞環境，給公私財產造成重大損失，或造成人員重大傷亡的行為，由于其嚴重的社會危害性已超過行政制裁所能承載的范圍，因此有適用嚴格責任的必要。實行無過錯責任原則，既有利于案件的和審判，因為它無須證明行為人是否有主觀過錯；又可以及時對案件進行處理，避免訴累。實行無過錯責任原則對制止環境犯罪具有不可忽視的重要作用。
（四）我國環境犯罪應增加危險犯的規定
環境法中的危險犯是指行為人實施了違反國家法律、法規的危害環境的行為，足以造成環境的污染或者破壞，而使自然生態環境、他人健康或公私財產處于危險狀態者。這種行為雖尚未造成實際的危害后果，但危險狀態已造成，即構成環境犯罪既遂。環境犯罪危險犯的“危險”不是主觀臆想或推測的，而是客觀存在的；“危險”是針對人類環境而言的；（3）“危險”的程度是比較嚴重的。只有具備上述三個特征才能稱之為環境犯罪的危險犯。危險犯的行為方式可以是作為，也可以是不作為。
我國目前刑事立法中尚無危險犯的規定，筆者認為這是立法上的一個重大缺陷，危險犯的設立是刑事立法當務之急。就環境犯罪的特點而言，一旦行為人著手實施其行為，就將對環境產生現實的及潛在的危險。如果在立法中不規定危險犯，結果必將造成環境的嚴重破壞，生態系統平衡不能恢復或難以恢復。立法上增加對環境犯罪危險犯的規定，可以防患于未然，把環境犯罪遏制在危險狀態剛剛露頭之際，使環境得到及時的保護；有利于充分發揮刑法的預測、指引作用；既可以彌補行為犯的不足，又可以防止結果犯的滯后。因此，筆者建議在立法上增加對環境犯罪危險犯的規定，充分發揮刑法懲治危險犯的先期屏障作用，有效地防止環境犯罪的發生。
在環境犯罪立法這個領域，我們所確立的制度并非十全十美，還需要進一步探討和完善。立法中所確定的每一項原則，都是為了適應社會的客觀需要而產生，并根據實踐經驗和客觀情況的發展變化而不斷改進，逐步趨于完善的，我們不能以一成不變的僵化觀點來看待問題。刑法為環境保護保駕護航，必須在環境犯罪的立法上有所突破，這必將是大勢所趨。
【注釋】
[1]何秉松主編：《刑法教科書》，中國法制出版社2000年6月版第322頁。
[2]喬世明著：《環境損害與法律責任》，中國經濟出版社1999年4月版第289頁。
[3]柯澤東著：《環境刑法之理論與實踐》，載臺大《法學論叢》第18卷第2期。
