時(shí)間：2022-11-17 18:15:31
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政處罰法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、違法行政處罰行為方面的缺陷
《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定："沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn)，同時(shí)也表明行政處罰的實(shí)施必須依照法定依據(jù)和法定程序進(jìn)行，以防止行政處罰權(quán)的違法行使，但這一規(guī)定與行政行為的"推定有效"原則（又稱(chēng)"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。
首先，行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行，這是行政法上公認(rèn)的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰，當(dāng)然也具有這種特征。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，是代表國(guó)家行使管理權(quán)，一經(jīng)作出就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，即使它是不符合法定條件的，在沒(méi)有被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定程序確認(rèn)為違法并撤銷(xiāo)其效力之前，它仍然是有效的，仍然對(duì)有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認(rèn)為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰，也不能自行否認(rèn)其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟程序確認(rèn)該行政處罰是否違法。
其次，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。這一規(guī)定是否意味著對(duì)于符合此類(lèi)情形的行政處罰，當(dāng)事人從一開(kāi)始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政處罰不服的，當(dāng)事人有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的"對(duì)行政處罰不服的"，既包括對(duì)被最終確認(rèn)為合法的行政處罰的不服，也包括對(duì)被最終確認(rèn)為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認(rèn)為違法，根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然，簡(jiǎn)單地規(guī)定"沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"，會(huì)對(duì)復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來(lái)很大的影響，不利于這一規(guī)定的貫徹實(shí)施。
再次，行政處罰最終被確認(rèn)為無(wú)效的原因有諸多情形，除了沒(méi)有法定依據(jù)或者違反法定程序之外，還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及的情況。對(duì)符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷(xiāo)，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒(méi)有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無(wú)效，因而是不全面的。
二、聽(tīng)證程序方面的缺陷
聽(tīng)證是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，其方式可以是書(shū)面或者口頭的單獨(dú)征求意見(jiàn)，也可以是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)?！缎姓幜P法》首次確立了聽(tīng)證制度，被譽(yù)為我國(guó)立法領(lǐng)域中的一個(gè)重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利，切實(shí)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)，并要求行政機(jī)關(guān)履行說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)等方面的義務(wù)。這對(duì)加強(qiáng)行政處罰活動(dòng)中的民主化、公開(kāi)化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數(shù)量，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過(guò)程中至少存在著如下幾個(gè)問(wèn)題：
首先，《行政處罰法》并沒(méi)有賦予所有受處罰人聽(tīng)證的權(quán)利，只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。就聽(tīng)證的本質(zhì)而言，一方面，它是法律為受處罰人設(shè)置了一個(gè)對(duì)自己不利指控的抗辯場(chǎng)所，體現(xiàn)了行政處罰中的民主原則、公開(kāi)原則和相對(duì)人參與原則；另一方面，它是一種權(quán)力制約的程序機(jī)制，也是一種較行政復(fù)議、行政訴訟等事后監(jiān)督手段更為有效的事中監(jiān)督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類(lèi)，理論上它屬于典型的人身罰，理所當(dāng)然應(yīng)該賦予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)，以切實(shí)保障其人身權(quán)利不受侵犯。
其次，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。通常說(shuō)來(lái)，對(duì)于受處罰人的違法行為，行政機(jī)關(guān)享有對(duì)事實(shí)和證據(jù)的判斷權(quán)、法律依據(jù)的選擇適用權(quán)和行政處罰的決定權(quán)。與此相適應(yīng)，受處罰人則享有為自己的行為進(jìn)行辯解的權(quán)利。可見(jiàn)，當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽(tīng)證程序的基本要求之一。為此，法律還規(guī)定了"當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人"等內(nèi)容，但《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人或者其律師可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果當(dāng)事人沒(méi)有查閱案卷的權(quán)利，他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán)，從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性，不免使聽(tīng)證制度流于形式。
再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項(xiàng)規(guī)定："聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。"但該法沒(méi)有規(guī)定書(shū)記員的設(shè)置。同時(shí)，上述規(guī)定對(duì)聽(tīng)證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進(jìn)一步探討。
關(guān)鍵詞:行政處罰法 簡(jiǎn)易程序 若干問(wèn)題
一、行政處罰程序的有關(guān)規(guī)定
行政處罰程序,是指行政處罰實(shí)施主體在作出處罰決定和執(zhí)行處罰決定過(guò)程中所要遵循的步驟和方式,包括處罰決定程序和處罰執(zhí)行程序。行政處罰程序是國(guó)家行政處罰機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前,給行政相對(duì)人提供發(fā)表意見(jiàn)和提出證據(jù)的機(jī)會(huì),對(duì)特定處罰事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序。行政處罰程序的制定在我國(guó)是改革開(kāi)放的產(chǎn)物,是尊重和保護(hù)人權(quán)的重要體現(xiàn)。
1990年以來(lái),我國(guó)行政執(zhí)法工作得到了長(zhǎng)足發(fā)展,在法律、法規(guī)的制定或修訂時(shí)越來(lái)越多的注意到了行政執(zhí)法程序方面的規(guī)范與完善。1996年3月17日,八屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》),是我國(guó)行政法制建設(shè)中的一件大事,該法的實(shí)施與深入必將推動(dòng)我國(guó)行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程,也使我國(guó)行政處罰領(lǐng)域有了明確的法律依據(jù),特別是在行政處罰程序方面實(shí)現(xiàn)了有法可依?？梢钥隙?如果《行政處罰法》能夠得到嚴(yán)格實(shí)施,行政程序違法,至少是行政處罰中的程序違法現(xiàn)象將會(huì)大大減少,依法行政的水平將會(huì)因此而大大提高。
《行政處罰法》在第五章中分別規(guī)定了“簡(jiǎn)易程序”、“一般程序”和“聽(tīng)證程序”?！缎姓幜P法》第三十三條至第三十五條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序,第三十六條至第四十一條規(guī)定了一般程序,第四十二條至第四十三條規(guī)定了聽(tīng)證程序。該法用專(zhuān)條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序適用的法定條件:即(1)違法事實(shí)確鑿。(2)有明確的法定依據(jù)。(3)符合《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類(lèi)和幅度。其處罰的種類(lèi)有兩種:即警告和罰款。其罰款的幅度為:對(duì)公民處以五十元以下,對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下外,同時(shí)還明確規(guī)定“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的,應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件,填寫(xiě)預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書(shū)。行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人?！痹谝话愠绦蛑?具體規(guī)定行使行政處罰權(quán)主要有以下幾個(gè)環(huán)節(jié):表明身份、調(diào)查取證、聽(tīng)取申辯、作出行政處罰決定、送達(dá)行政處罰決定書(shū)。其中也明確規(guī)定“……行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí),執(zhí)法人員不得少于兩人,并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢(xún)問(wèn),并協(xié)助調(diào)查或者檢查,不得阻撓。詢(xún)問(wèn)或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄”。
“缺少程序的執(zhí)法是不公正的執(zhí)法。”《行政處罰法》中處罰程序的制定,即“簡(jiǎn)易程序”、“一般程序”和“聽(tīng)證程序”,一改以往重實(shí)體輕程序的做法,在程序上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了程序性法律制度的重要性,是我國(guó)行政法律制度的進(jìn)步,其實(shí)質(zhì)是尊重行政相對(duì)人的意見(jiàn)。特別是有關(guān)表明身份、說(shuō)明理由、告知權(quán)利、聽(tīng)證、回避、合議等行政法律的許多重要程序制度,使行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前,有義務(wù)告知行政相對(duì)人作出行政處罰決定的事實(shí)和理由,行政相對(duì)人有權(quán)就處罰的事實(shí)和適用法律表達(dá)意見(jiàn)、提供反駁證據(jù)。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)聽(tīng)取和采納合理的意見(jiàn),使行政機(jī)關(guān)通過(guò)公開(kāi)、民主的方式達(dá)到依法行政的目的。
但是,任何法律都是滯后于時(shí)代需求的,不可能窮盡一切。在制定之時(shí)不可能對(duì)以后可能出現(xiàn)的問(wèn)題都設(shè)想到,將法律制定的很完善周全。《行政處罰法》中的“簡(jiǎn)易程序”和“一般程序”雖對(duì)當(dāng)時(shí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范,但隨著時(shí)代的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展,上述行政處罰程序中存在的問(wèn)題也就顯現(xiàn)出來(lái)了,為此,本文擬針對(duì)“簡(jiǎn)易程序”和“一般程序”在實(shí)踐中存在的缺陷進(jìn)行討論。
二、《行政處罰法》中簡(jiǎn)易程序存在的有關(guān)問(wèn)題
(一)警告問(wèn)題。
警告,作為《行政處罰法》規(guī)定的罰種之一,是所有罰種最輕的一種。表面上看,對(duì)當(dāng)事人(行政相對(duì)人)幾乎沒(méi)有造成任何(直接)影響,其實(shí),作為一種無(wú)形的、潛在的(潛移默化式)、長(zhǎng)期性的東西,它的潛力是無(wú)限的,能量是無(wú)窮的,且又是無(wú)處不在。也就是說(shuō),它起到的是后發(fā)、柔性、軟式的作用,而非即時(shí)、剛性、硬式的影響。
不過(guò),我們也應(yīng)清醒看到目前警告所起的作用是十分有限的。究其原因是多方面的,有法律制度、社會(huì)環(huán)境、個(gè)人素質(zhì)等等幾方面。
一是社會(huì)因素。信用程度不夠。在當(dāng)今社會(huì)的公信力低下,信用體系破壞嚴(yán)重的情況下,企圖通過(guò)警告這種效果,達(dá)到社會(huì)規(guī)范化的理想境界,是異想天開(kāi)的,不現(xiàn)實(shí)的,無(wú)疑是機(jī)械的教條主義和形式的經(jīng)驗(yàn)主義的復(fù)辟。特別是對(duì)于哪些“哪管我死后洪水滔天”的“路易十六式”和抱著“只要不受罰款,愛(ài)怎樣警告都可以”的“寒號(hào)鳥(niǎo)式”得過(guò)且過(guò)的人來(lái)說(shuō),警告所起的作用簡(jiǎn)直等于零。所以說(shuō),警告要想樹(shù)立足夠的威信,起到其應(yīng)有威懾作用,在目前這種情況之下,單純依靠人們的自我覺(jué)悟的提高是很困難的。說(shuō)實(shí)在的,沒(méi)有政府堅(jiān)定不移的支持、社會(huì)的全員參與,警告要想起到其應(yīng)有的作用,真的是“難以上青天”。
二是執(zhí)行力因素。主客觀因素很多。雖名曰處罰,卻無(wú)關(guān)痛癢。然一旦執(zhí)行起來(lái),警告這種最低處罰,往往會(huì)受到外界不同程度的掣肘和干擾。如,上級(jí)的打招呼、親情、友情的勸告、同事的請(qǐng)托、兄弟單位的幫忙等等。誠(chéng)然,世俗的習(xí)慣往往會(huì)扭曲法律的正義,那么,警告的公信力,特別是個(gè)人執(zhí)行力的變形、走樣,自然便是順理成章的事了。
三是法律因素。主要指缺乏可溯力或約束力。這也是警告之所以無(wú)法起到應(yīng)有的威懾力,不為人所重視的關(guān)鍵之所在。由于(警告)處罰做出后,不涉及執(zhí)行程序,所以一旦處罰決定書(shū)送達(dá)后,案件即告終結(jié)。這樣的處理結(jié)果,對(duì)于一個(gè)尚未具備基本公民道德的人來(lái)說(shuō),是無(wú)關(guān)緊要的。同樣,對(duì)于一個(gè)剛剛進(jìn)入調(diào)整期的社會(huì)來(lái)說(shuō),也只能算是例行程序而已,尚不足引起人們的重視。難怪乎現(xiàn)實(shí)中警告這類(lèi)案件,多不勝數(shù),卻又被人們熟視無(wú)睹,也就不難理解了。
(二)執(zhí)法人員人數(shù)問(wèn)題。
開(kāi)展調(diào)查或進(jìn)行檢查時(shí),究竟需要幾個(gè)執(zhí)法人員參加的問(wèn)題。是所有執(zhí)法人員人人皆知的常識(shí)性問(wèn)題,按理,無(wú)須多談。可是,當(dāng)我們重新審視《行政處罰法》的行政處罰程序后,這個(gè)想法改變了。不僅要談,而且要多談,并爭(zhēng)取通過(guò)某些技術(shù)性的處理,確實(shí)改正條款中的錯(cuò)誤,最終達(dá)到“知”與“行”的完美統(tǒng)一。
罰款是最常見(jiàn)的、最廣泛使用的行政處罰,是指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)委托的其他組織責(zé)令違法者承擔(dān)一定的財(cái)產(chǎn)給付義務(wù),要求違法者在一定期限內(nèi)交納一定數(shù)量貨幣的行政處罰。罰款所得來(lái)源一般是被處罰人的合法收入,但在實(shí)際情況下一般不認(rèn)定罰款所得貨幣來(lái)源的合法性,因此,罰款不排除包含非法收入的可能。
一、罰款與其他概念的區(qū)別
1、罰款與沒(méi)收違法所得的區(qū)別。罰款與沒(méi)收違法所得都是行政處罰,都屬于財(cái)產(chǎn)罰,但罰款一般針對(duì)被處罰人的合法收入,非法收入一般不作為罰款的收入,非法收入當(dāng)然沒(méi)收或者退還受害者,顯然沒(méi)收違法所得是針對(duì)被處罰人的非法收入。
2、罰款與罰金的區(qū)別。罰款是對(duì)未構(gòu)成犯罪的違法行為的一種行政處罰,處罰行為主體是行政機(jī)關(guān),申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款,也不改變罰款是行政行為的性質(zhì);罰金是對(duì)構(gòu)成犯罪違法行為的刑事處罰,處罰行為主體是法院。
3、罰款與加處罰款的區(qū)別。罰款是對(duì)行政相對(duì)人拒不履行法律規(guī)定作為或不作為義務(wù)而采取的一種行政處罰手段,加處罰款是對(duì)拒不履行行政機(jī)關(guān)決定設(shè)定財(cái)產(chǎn)繳納新的義務(wù)而 強(qiáng)制執(zhí)行的措施,是一種執(zhí)行罰,不屬于行政處罰的范疇。
二、行政處罰中罰款的定位問(wèn)題
《行政處罰法》規(guī)定了最常見(jiàn)的六種行政處罰,其表述順序?yàn)?(一)警告;(二)罰款;(三)沒(méi)收違法所得,沒(méi)收非法財(cái)物;(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);(五)暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照?！缎姓幜P法》這一排列順序大致是按處罰的輕重或者說(shuō)按照行政處罰行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響程度輕重排列的。在這一排列中,罰款的定位有待商榷(暫扣許可證或執(zhí)照,在實(shí)際行政處罰中較少使用,宜作為行政強(qiáng)制措施規(guī)定和停產(chǎn)停業(yè)的輔助使用)。從法理而言,罰款是相對(duì)違法者合法收入的處罰,對(duì)既得合法財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生影響,沒(méi)收違法所得是收繳違法者不應(yīng)得的違法收入,違法所得當(dāng)然沒(méi)收或者退還受害者,這是對(duì)違法者較基本的處罰,因此,就性質(zhì)而言,罰款處罰比沒(méi)收違法所得處罰要重;從涉及行政處罰的法律規(guī)定來(lái)看,有關(guān)罰則中,一般表述為先沒(méi)收違法所得,可再并處罰款,同時(shí)《行政處罰法》對(duì)沒(méi)收違法所得行政處罰的設(shè)立沒(méi)有特別限制,而對(duì)罰款權(quán)的設(shè)定有特別的說(shuō)明,這一角度也反映罰款行政處罰要比沒(méi)收違法所得行政處罰要重。筆者之所以提出關(guān)于罰款在行政處罰種類(lèi)中排列定位的見(jiàn)解,是為了更好地理解和推定法律。
三、關(guān)于罰款類(lèi)比問(wèn)題
1、關(guān)于不能重復(fù)使用行政處罰類(lèi)比。《行政處罰法》規(guī)定:“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為不得給予兩次以上的罰款的行政處罰?！边@里所指的行政處罰是罰款,如果狹義的理解局限于罰款,也就意味可以給予兩次以上除罰款以外的其他行政處罰,如給予兩次行政拘留,這顯然是違背《行政處罰法》精神的。筆者理解,“不得給予兩次以上的罰款的行政處罰”應(yīng)當(dāng)推定包括罰款和罰款以上的行政處罰,不包括罰款以下的行政處罰,罰款和罰款以上行政處罰都不得重復(fù)使用,這樣的理解更為準(zhǔn)確。按前述所述關(guān)于處罰輕重排列順序,筆者認(rèn)為對(duì)當(dāng)事人同一違法行為處罰沒(méi)收違法所得后,如果發(fā)現(xiàn)有新的違法所得,可再次實(shí)施沒(méi)收違法所得的行政處罰。
自《行政處罰法》實(shí)施以來(lái)，特別是我部印發(fā)《關(guān)于建設(shè)系統(tǒng)依法行政的實(shí)施意見(jiàn)》以來(lái)，各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)，多數(shù)建設(shè)行政主管部門(mén)都能按照《行政處罰法》和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)建設(shè)領(lǐng)域的違法行為進(jìn)行處罰。但是，也有一部分建設(shè)行政主管部門(mén)在實(shí)施行政處罰時(shí)，超越職權(quán)，違反法定程序，侵犯了公民、法人的合法權(quán)益，也損害了法律的尊嚴(yán)。
根據(jù)《建筑法》的規(guī)定，責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)的行政處罰應(yīng)當(dāng)由頒發(fā)資質(zhì)證書(shū)的機(jī)關(guān)決定。但是，有的建設(shè)行政主管部門(mén)在施工企業(yè)發(fā)生安全事故后不及時(shí)報(bào)告，且超越職權(quán)，對(duì)一級(jí)資質(zhì)的建筑企業(yè)作了停業(yè)整頓的處罰?！缎姓幜P法》對(duì)行政處罰程序作了嚴(yán)格規(guī)定，但有的建設(shè)行政主管部門(mén)在對(duì)企業(yè)作出停業(yè)整頓的行政處罰時(shí)，違反法定程序，既不告知當(dāng)事人有舉行聽(tīng)證的權(quán)利，也不發(fā)行政處罰決定書(shū)，僅僅以通報(bào)的形式就給予企業(yè)停業(yè)整頓的處罰。有的建設(shè)行政主管部門(mén)在作出行政處罰時(shí)，處罰依據(jù)明顯不當(dāng)，有的仍以已經(jīng)廢止或者失效的法規(guī)或規(guī)章作為行政處罰的依據(jù)。有的在指導(dǎo)思想上以年檢替代處罰；有的發(fā)現(xiàn)違法行為后，不及時(shí)處罰，致使有的建筑企業(yè)發(fā)生安全事故后，在一年多的時(shí)間內(nèi)得不到應(yīng)有的懲處。有的在行政處罰中采取地方保護(hù)主義，同一種違法行為對(duì)本地的企業(yè)處罰輕，對(duì)外地的企業(yè)處罰重。有的在參與其他部門(mén)牽頭的安全事故調(diào)查時(shí)，對(duì)依法應(yīng)由建設(shè)行政主管部門(mén)實(shí)施處罰的，沒(méi)有及時(shí)與其他部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，而由其他部門(mén)作出了處罰決定。相當(dāng)一部分省級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)沒(méi)有按照部的要求，報(bào)送有關(guān)重大處罰案件的備案材料和行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件的統(tǒng)計(jì)報(bào)告。
上述例舉的問(wèn)題，反映了一些行政執(zhí)法人員、特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)淡漠，對(duì)違法實(shí)施行政處罰的危害性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有意識(shí)到違法實(shí)施行政處罰后果的嚴(yán)重性。為保證《行政處罰法》全面、正確地實(shí)施，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，現(xiàn)就在建設(shè)領(lǐng)域加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范行政處罰的有關(guān)問(wèn)題通知如下：
一、各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)實(shí)施《行政處罰法》的重要意義，要以積極的態(tài)度認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政處罰法》、《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章，嚴(yán)格實(shí)施法律所確立的行政處罰設(shè)定權(quán)制度、實(shí)施行政處罰的主體資格制度、聽(tīng)證制度、罰款決定與罰款收繳相分離制度、政府對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度等各項(xiàng)制度。
（一）嚴(yán)禁超越職權(quán)實(shí)施行政處罰。各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)都應(yīng)當(dāng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政處罰的權(quán)力，做到既不失職、又不越權(quán)。各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)違反建設(shè)法律、法規(guī)行為，本行政機(jī)關(guān)又沒(méi)有行政處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)違法行為的事實(shí)、有關(guān)證據(jù)及處罰建議等提交有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，不得擅自作出行政處罰決定。
（二）嚴(yán)格按照處罰程序?qū)嵤┬姓幜P。各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)作出行政處罰決定之前。應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人有依法陳述和申辯的權(quán)利；對(duì)作出吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)、執(zhí)業(yè)資格證書(shū)、責(zé)令停業(yè)整頓（包括屬于停業(yè)整頓性質(zhì)的、責(zé)令在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)不得承接新的業(yè)務(wù)）、責(zé)令停止執(zhí)行業(yè)務(wù)、沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施以及處以較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。
（三）嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法文書(shū)。各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)在實(shí)施行政處罰時(shí)，必須按照《行政處罰法》和《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》的規(guī)定，制作行政處罰決定書(shū)（執(zhí)行簡(jiǎn)易程序的應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書(shū)），不得以通知、通告等形式作出行政處罰。
二、上級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)行政處罰工作的監(jiān)督檢查。
（一）上級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)要認(rèn)真執(zhí)行《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，辦好行政復(fù)議案件，發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督職能，通過(guò)行政復(fù)議及時(shí)發(fā)現(xiàn)下級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)不適當(dāng)?shù)奶幜P行為，加大對(duì)違法或者不當(dāng)行政處罰的糾正力度。
（二）各地建設(shè)行政主管部門(mén)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行《建設(shè)部關(guān)于建立重大行政處罰備案制度以及行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的通知》，及時(shí)向上一級(jí)主管部門(mén)報(bào)送有關(guān)材料。建設(shè)部將適時(shí)開(kāi)展重大行政處罰備案制度以及行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度執(zhí)行情況的專(zhuān)項(xiàng)檢查。
三、落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，綜合運(yùn)用多種手段解決目前行政處罰中存在的問(wèn)題。各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)都應(yīng)當(dāng)按照《建設(shè)部關(guān)于全面推進(jìn)建設(shè)行政執(zhí)法責(zé)任制的意見(jiàn)》的要求，建立科學(xué)、規(guī)范的執(zhí)法程序和執(zhí)法人員管理辦法，完善對(duì)行政處罰工作的考核評(píng)議和重大行政處罰過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，把履行職責(zé)、依法行政、公正執(zhí)法作為評(píng)價(jià)執(zhí)法人員執(zhí)法工作的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)考核，兌現(xiàn)獎(jiǎng)罰。
動(dòng) 態(tài)
1996年12月10—15日，于杭州大學(xué)召開(kāi)了中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)1996年年會(huì)，來(lái)自各高等院校和實(shí)際工作部門(mén)的專(zhuān)家共計(jì)90余人出席了會(huì)議。此次會(huì)議的主題是：依法行政-行政法治的理論與實(shí)踐。這是行政法學(xué)界首次以“依法行政”為會(huì)議主題展開(kāi)熱烈討論。提交會(huì)議論文近四十篇。會(huì)議集中討論的問(wèn)題是：
一、“依法治國(guó)”、“依法行政”的一般理論問(wèn)題。圍繞“依法治國(guó)”、“依法行政”的涵義與本質(zhì)特征展開(kāi)了討論。學(xué)者們針對(duì)目前存在的泛化理解與庸俗化現(xiàn)象，提出了應(yīng)當(dāng)注意的若干問(wèn)題。有的學(xué)者指出，法治的主體應(yīng)當(dāng)是人民，法治的客體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)器，包括行政機(jī)關(guān)，故應(yīng)揚(yáng)棄“依法行政”而改為“法治行政”更為確切些，有的學(xué)者結(jié)合目前實(shí)踐中提出的“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉(xiāng)”、“依法治村”、“依法治廠”，或者“依法治路”、“依法治水”等，指出了可能推導(dǎo)出最后出現(xiàn)“依法治人”，容易產(chǎn)生扭曲，引起人們思想上的混亂。所以與會(huì)學(xué)者們提出必須從理論上分析法治的真正涵義，澄清人們可能產(chǎn)生的模糊認(rèn)識(shí)，將法治與法律權(quán)威、法律至上、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治等聯(lián)系起來(lái)。依法行政中的“法”不僅是管理者進(jìn)行管理的法，還應(yīng)是管理管理者的法，亦即是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、控制的法。
二、依法行政-行政程序。與會(huì)者認(rèn)為，如果說(shuō)“依法治國(guó)”的核心為“依法行政”的話(huà)，那么“依法行政”的核心則應(yīng)是“依程序法行政”。主要是因?yàn)樾姓绦蚍ň哂歇?dú)立于行政實(shí)體規(guī)范的特殊功能與作用，再則我國(guó)的程序法律制度不發(fā)達(dá)，程序概念意識(shí)淡薄。在當(dāng)代中國(guó)要特別強(qiáng)調(diào)依照法定程序辦事，按照預(yù)設(shè)的程序規(guī)則行為。尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域更要求行政主體遵循法定程序。學(xué)者們?cè)诜治鲂姓绦虻莫?dú)特治法的基礎(chǔ)上，討論了盡快制定出一部比較系統(tǒng)完整的行政程序法法典的社會(huì)條件和其它因素。有的學(xué)者還提出了“法即程序”的命題，認(rèn)為程序比實(shí)體更接近法的本質(zhì)。其理由有：1.徒實(shí)體不可以實(shí)行，徒程序卻可以行使，西方判例制國(guó)家即為明證，2.實(shí)體不可以取代程序，但程序卻可以取代實(shí)體；3.先有程序后有實(shí)體，任何程序都是實(shí)體的產(chǎn)生；4.對(duì)法律是否良法、惡法的評(píng)價(jià)，不可能僅從實(shí)體內(nèi)容去評(píng)判，而更應(yīng)從程序方面評(píng)判；5.一切實(shí)體上的弊端與瑕疵必須且只能通過(guò)程序解決；6.實(shí)體往往是義務(wù)性的，程序往往是權(quán)利性的，實(shí)體規(guī)范往往是孤立性的，而程序則往往是聯(lián)系性的，7.實(shí)體是靜態(tài)的、孤立的，是程序的“形而上學(xué)”；而程序是動(dòng)態(tài)、連續(xù)性的，是社會(huì)生活的辯證，即程序是全息的（信息學(xué)上的概念）。對(duì)此觀點(diǎn)，也有學(xué)者認(rèn)為值得商榷，提出了不同意見(jiàn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)客觀，全面、辯證地分析實(shí)體-程序的關(guān)系，但在當(dāng)代中國(guó)注重行政程序關(guān)系是有積極意義的。
三、依法行政-行政處罰。行政處罰是行政機(jī)關(guān)重要的不可或缺的執(zhí)法手段，它涉及到社會(huì)秩序的建立與維系，涉及到行政權(quán)力的運(yùn)作與行使，涉及到行政相對(duì)方合法權(quán)益的維護(hù)等方面，它也是當(dāng)前行政執(zhí)法中最突出的問(wèn)題。學(xué)者們結(jié)合1996年頒行的《行政處罰法》，從多視角，多方位進(jìn)行了該法全面的分析，尤其從積極層面上對(duì)《行政處罰法》的規(guī)定給予了高度評(píng)價(jià)，當(dāng)然也提出了某些規(guī)定上的不足和該法實(shí)施中可能遇到的障礙與阻力。在談到對(duì)《行政處罰法》的評(píng)價(jià)時(shí)，多位學(xué)者認(rèn)為，《行政處罰法》是一部規(guī)范行政權(quán)力保護(hù)行政相對(duì)方合法權(quán)益的重要法律，它是對(duì)行政民主的重大發(fā)展，是控權(quán)原則的充分體現(xiàn)，是行政程序立法的重大突破，是規(guī)范立法行為的新嘗試。學(xué)者們提出，“徒法不足以自行”。一個(gè)好的法律，關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)立法者的初衷。所以，今后的關(guān)鍵性問(wèn)題就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格地依照《行政處罰法》進(jìn)行處罰。
四、依法行政-司法審查。與會(huì)者認(rèn)為，人民法院司法審查與各級(jí)政府依法行政應(yīng)該是保障、促進(jìn)與監(jiān)督的關(guān)系。通過(guò)司法審查，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的合法的行政行為，撤銷(xiāo)其違法的行政行為，變更其顯失公正的行政行為，責(zé)令其履行法定職責(zé)。所以司法審查與依法行政應(yīng)是保障與監(jiān)督的統(tǒng)一。與會(huì)同志專(zhuān)門(mén)討論了“依法行政”中的法與司法審查中作為審查依據(jù)的法的關(guān)系問(wèn)題，尤其是針對(duì)《行政處罰法》第3條中規(guī)定的依據(jù)，展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。（爭(zhēng)論的是：《行政處罰法》對(duì)規(guī)章地位的規(guī)定是否意味著在司法審查中的地位由“參照”上升為“依據(jù)”），對(duì)此有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》中關(guān)于規(guī)章作為處罰依據(jù)的規(guī)定并不影響司法審查中的規(guī)章地位。理由是：1.是由規(guī)章的性質(zhì)所決定的；2.實(shí)踐中存在當(dāng)事人合法但又違反規(guī)章的行為；3.是由司法活動(dòng)的性質(zhì)所決定的，司法是個(gè)能動(dòng)的過(guò)程；4.處罰法規(guī)定處罰依據(jù)是規(guī)章，并不排除在審判案件中仍處行“參照”地位，因?yàn)樾姓幜P法與行政訴訟法是調(diào)整兩個(gè)不同關(guān)系的法律，不存在“后法優(yōu)于前法”的問(wèn)題。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》頒行后，規(guī)章應(yīng)成為人民法院司法審查的“依據(jù)”，而不應(yīng)再是“參照”。理由有：1.我國(guó)的法律制度應(yīng)是統(tǒng)一的，如果行政機(jī)關(guān)是“依據(jù)”，而司法審查是“參照”，勢(shì)必影響法制的統(tǒng)一。行政處罰法與行政訴訟法同屬于 最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的基本法律，后法應(yīng)當(dāng)優(yōu)于前法。故對(duì)規(guī)章地位的規(guī)定同樣適用于司法機(jī)關(guān)；2.適用規(guī)章作為司法審查的依據(jù)，既是客觀的必然事實(shí)，也是世界的趨勢(shì)。3.如果說(shuō)因?yàn)橐?guī)章存在這樣或那樣的問(wèn)題不能作為審判依據(jù)的話(huà)，那么，法規(guī)乃至法律也存在著同樣的問(wèn)題，只是程度不同而已。
我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政處罰種類(lèi)大多規(guī)定在環(huán)境法律法規(guī)的“法律責(zé)任”或“罰則”章節(jié)中，并根據(jù)是否與《行政處罰法》設(shè)定的處罰種類(lèi)相同將其劃分為一般環(huán)境行政處罰和特殊環(huán)境行政處罰。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，目前環(huán)境法律法規(guī)中至少設(shè)置有下列環(huán)境行政處罰種類(lèi)(不含名稱(chēng)相同者)：警告；罰款；停止生產(chǎn)和使用；責(zé)令重新安裝和使用；限期治理；責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉；沒(méi)收違法所得；責(zé)令拆除；沒(méi)收設(shè)施；沒(méi)收銷(xiāo)毀；取消生產(chǎn)和進(jìn)口配額；責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；責(zé)令退運(yùn)該危險(xiǎn)廢物；責(zé)令進(jìn)口者消除污染；責(zé)令搬遷、停業(yè)、關(guān)閉；責(zé)令停業(yè)治理；排除妨礙；收回海域使用；產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收；補(bǔ)種牧草，恢復(fù)植被；吊銷(xiāo)采礦許可證；沒(méi)收漁獲物和違法所得；沒(méi)收漁具；吊銷(xiāo)捕撈許可證；責(zé)令停止破壞行為；限期恢復(fù)原狀；取消批準(zhǔn)文件；采取補(bǔ)救措施；責(zé)令停止建設(shè)；責(zé)令停止開(kāi)墾；指定單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定代為處置；征收滯納金；交納滯納金；行政拘留等等。
上述當(dāng)然并未窮盡所有由環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)定的所謂“環(huán)境行政處罰”種類(lèi)，但上述行為是否從性質(zhì)上真的全都屬于行政處罰？是否符合我國(guó)的《行政處罰法》設(shè)置的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)？這樣大量的環(huán)境行政處罰種類(lèi)和方式的設(shè)置是否都符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律？是否達(dá)到了處罰設(shè)置的功能和目的？改變目前環(huán)境立法處罰種類(lèi)設(shè)置的混亂和無(wú)效率，將對(duì)準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境行政違法行為，保證環(huán)境行政處罰的準(zhǔn)確適用，提高環(huán)境管理效率和效果有著重要意義。
2界定環(huán)境行政處罰種類(lèi)與其他行政行為
由于大量的環(huán)境立法并沒(méi)能從行政法理上準(zhǔn)確把握住行政處罰的內(nèi)在特性，而一概在“罰則”或“法律責(zé)任”章目之下給予籠統(tǒng)規(guī)定，致使理論認(rèn)識(shí)和環(huán)境執(zhí)法都對(duì)環(huán)境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的行為屬于環(huán)境行政處罰，那么行政機(jī)關(guān)就必須遵循《行政處罰法》所規(guī)定的處罰法定、事先告知、舉行聽(tīng)證等要求，如果進(jìn)入行政訴訟，人民法院同樣將按《行政處罰法》的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作合法性審查。如果行政機(jī)關(guān)作出的行為不屬于行政處罰，而屬于其他行政行為，那么它就受其他法的調(diào)整，如《行政許可法》或未來(lái)制定的《行政強(qiáng)制法》調(diào)整。因此首先界定環(huán)境行政處罰與非行政處罰之界限，不僅為行政法理問(wèn)題，更關(guān)乎環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐。
2.1環(huán)境行政處罰與行政強(qiáng)制措施
行政強(qiáng)制措施系指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序，預(yù)防與制止社會(huì)危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依照法律、法規(guī)規(guī)定，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行臨時(shí)約束或處置的限權(quán)性強(qiáng)制行為。行政處罰與行政強(qiáng)制措施的主要區(qū)別在于：行政處罰是一種制裁，而行政強(qiáng)制措施是一種保障；行政處罰是一種最終處理的行為，而行政強(qiáng)制措施是臨時(shí)性的程序行為。
根據(jù)這一界線，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在本文第一部分所初列的“環(huán)境行政處罰”形式中，有些則不屬于“環(huán)境行政處罰”，而是“環(huán)境行政強(qiáng)制措施”。如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第27條“產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收制度”；《固體廢物污染防治法》第46條“指定單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定代為處置”；《水污染防治法》第21條規(guī)定“在生活飲用水源受到嚴(yán)重污染，威脅供水安全等緊急情況下，環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，采取強(qiáng)制性的應(yīng)急措施”等。
2.2環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政執(zhí)行罰
行政執(zhí)行罰系指因當(dāng)事人拒不履行已經(jīng)生效的行政處理決定(包括行政處罰決定)，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其實(shí)施另一個(gè)處罰，以迫使當(dāng)事人自覺(jué)履行，直到達(dá)到前一處理決定被履行時(shí)為止。從目的上說(shuō)，行政處罰是旨在直接制裁一種違法，而行政執(zhí)行罰是為了迫使當(dāng)事人履行前一個(gè)處理決定而實(shí)施的保障性措施；從行為持續(xù)性上看，行政處罰是一次性的，而行政執(zhí)行罰是持續(xù)性的；從行為性質(zhì)上說(shuō)，行政處罰屬于“基礎(chǔ)行為”，行政執(zhí)行罰則屬于“執(zhí)行行為”，兩種行為所處的行為范圍領(lǐng)域是不同的；從被規(guī)制的法律上看，行政處罰受《行政處罰法》的調(diào)整，而行政執(zhí)行罰則受將要制定的《行政強(qiáng)制法》的調(diào)整。
由此可以分析，本文第一題所列“征收滯納金”“交納滯納金”從本質(zhì)上屬于行政執(zhí)行罰，因?yàn)樗鼈兌际钱?dāng)事人因不履行前一行政法上義務(wù)而引起的后果。
2.3環(huán)境行政處罰與責(zé)令糾正違法
當(dāng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法情景時(shí)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)他依法實(shí)施行政處罰時(shí)，同時(shí)有權(quán)利和責(zé)任責(zé)令當(dāng)事人糾正違法，這是《行政處罰法》第23條所明文要求的。但是，實(shí)施行政處罰與責(zé)令糾正環(huán)境違法完全是兩類(lèi)不同的行為，彼此之間的主要區(qū)別在于：行政處罰是對(duì)違法行為人的一種制裁，而責(zé)令糾正違法是對(duì)違法狀態(tài)的一種處理；行政處罰是對(duì)違法行為人的一種懲罰，而責(zé)令糾正違法是對(duì)違法現(xiàn)狀的一種修復(fù)；從行為屬性上講，責(zé)令糾正違法是一種行政命令行為，不屬于行政處罰行為。
鑒上，在本文中所列的“采取補(bǔ)救措施”“責(zé)令停止建設(shè)”“責(zé)令停止使用”“責(zé)令停止開(kāi)墾”“排除妨礙”等均不屬于環(huán)境行政處罰，而屬“責(zé)令糾正違法”之行為范疇。在實(shí)踐中，有的環(huán)境行政機(jī)關(guān)在《行政處罰決定書(shū)》中將責(zé)令糾正違法作為一種處罰的種類(lèi)表達(dá)，則是錯(cuò)誤的。
3矯正環(huán)境行政處罰中罰款設(shè)置的泛化
我國(guó)每一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)中幾乎都有“罰款”這一行政處罰方式的規(guī)定。當(dāng)然，罰款較之停產(chǎn)、停業(yè)和吊銷(xiāo)許可證處罰對(duì)行為人的影響相對(duì)較小；但環(huán)境行政處罰中罰款設(shè)置泛化原因之一則是非正當(dāng)化的立法取向(如增加部門(mén)收入)，加上有些罰款設(shè)置本身也不符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律，導(dǎo)致罰款設(shè)定低效益或者無(wú)效益，威懾功能受到限制，有必要給予矯正。
3.1矯正罰款設(shè)置中的非公正性
環(huán)境法律法規(guī)中雖設(shè)置了大量的“罰款”處罰方式，但細(xì)究之下，部分內(nèi)容設(shè)置有待補(bǔ)充和完善。不妨舉例說(shuō)明：《排污費(fèi)使用和管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定：排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期繳納；逾期拒不繳納的，應(yīng)處繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款，并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓。但在實(shí)踐過(guò)程中，違反排污收費(fèi)行為的罰款數(shù)量是各不相同的，小到幾百元錢(qián)，多至上萬(wàn)元，如果一概以罰款1～3倍而論，有時(shí)罰款數(shù)額差距則很大，易造成處罰不公正等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這種情況下，應(yīng)進(jìn)一步明確罰款范圍，可借鑒《刑法》的立法，將罰款范圍分為幾個(gè)層次，即對(duì)于逾期拒不繳納排污費(fèi)的，排污費(fèi)數(shù)額在10萬(wàn)元以下的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額2～3倍的罰款；排污費(fèi)數(shù)額在10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1～2倍的罰款；排污費(fèi)數(shù)額在100萬(wàn)元以上的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍的罰款，
3.2增強(qiáng)罰款設(shè)置的威懾性和代價(jià)性
環(huán)境立法中罰款設(shè)置的泛化和缺陷已經(jīng)降低了罰款設(shè)置的威懾性和代價(jià)性，甚至罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證。如罰款設(shè)置存在的普遍現(xiàn)象是部分處罰的額度太低，一般罰款額在20萬(wàn)元以下。有的大型造紙企業(yè)治污設(shè)施每日運(yùn)行費(fèi)用在10萬(wàn)元左右，而法律規(guī)定的處罰額度僅10萬(wàn)元，企業(yè)寧愿受罰也不愿正常運(yùn)轉(zhuǎn)治理設(shè)施，違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高，嚴(yán)重影響了執(zhí)法力度。
對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為和連續(xù)的環(huán)境違法行為應(yīng)盡量避免輕易設(shè)置罰款，轉(zhuǎn)而使用能力罰，可以選擇適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者暫扣許可證、執(zhí)照的處罰，直接督促行為人改正違法行為，直至違法行為消除，這對(duì)于提高行政執(zhí)法的實(shí)際效果具有重要意義。同時(shí)，為行為人適時(shí)恢復(fù)原來(lái)的行為或者資格、能力留有一定的余地，避免簡(jiǎn)單處以罰款所產(chǎn)生的罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證的情形。
4完善行政處罰之間及與非行政處罰的關(guān)系
科學(xué)合理的行政處罰種類(lèi)應(yīng)當(dāng)是讓每一種處罰方式都能承擔(dān)最符合其設(shè)置目的之職能而使環(huán)境行政處罰方式和非行政處罰方式形成系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，這也是保證環(huán)境行政處罰有效運(yùn)行的前置條件，從該角度出發(fā)，應(yīng)對(duì)下列兩個(gè)方面給予完善。
4.1設(shè)置“通報(bào)批評(píng)”這一申誡罰種類(lèi)
我國(guó)《行政處罰法》第8條將行政處罰的種類(lèi)列為七種，即：警告、罰款、沒(méi)收違法所得或非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、行政拘留、其他行政處罰，而“其他行政處罰”這一特殊的種類(lèi)必須由法律和行政法規(guī)直接規(guī)定，顯然“通報(bào)批評(píng)”未被列入《行政處罰法》第8條，也沒(méi)有被環(huán)境法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)。但問(wèn)題在于，在現(xiàn)實(shí)中卻有不少行政法規(guī)以下的規(guī)范，如地方性法規(guī)，直接規(guī)定了“通報(bào)批評(píng)”或“在媒體上公開(kāi)”等，如《河北省環(huán)境保護(hù)條例》第12條。
本文以為，從以下原因考慮可通過(guò)環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)置這一申誡罰形式：(1)“警告”的處罰方式《行政處罰法》已將其列為第一種處罰種類(lèi)，作為申誡罰與“通報(bào)批評(píng)”具有相同或雷同的處罰功能；(2)對(duì)當(dāng)前部分地方立法對(duì)“通報(bào)批評(píng)”的“違法”創(chuàng)設(shè)也可通過(guò)上位環(huán)境法律法規(guī)的設(shè)置給予解決；(3)“通報(bào)批評(píng)”作為精神罰或者影響聲譽(yù)罰，是環(huán)境行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，從而對(duì)違法者名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響。這種處罰方式對(duì)于糾正環(huán)境污染危害較小，或者初次環(huán)境違法行為具有適用價(jià)值。
4.2體現(xiàn)行政處罰現(xiàn)差別及與非行政處罰的連續(xù)
目前環(huán)境行政處罰種類(lèi)之間地設(shè)置缺乏差別性，沒(méi)有區(qū)分不同環(huán)境違法行為的個(gè)性，如幾乎凡環(huán)境違法行為均不加以區(qū)別的設(shè)置了罰款。此外，一些非行政處罰方式，特別是責(zé)令停止違法行為，缺乏后續(xù)監(jiān)督和處罰或設(shè)置連續(xù)性的處罰方式不當(dāng)，如根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第39條的規(guī)定，對(duì)逾期未完成治理任務(wù)的單位，可以罰款，或者責(zé)令停業(yè)關(guān)閉。該條設(shè)置的罰款方式并不科學(xué)，對(duì)于限期治理沒(méi)有達(dá)標(biāo)者給予罰款的后續(xù)處罰設(shè)置，顯然又陷入為罰款而罰款的誤區(qū)，難以體現(xiàn)出行政處罰的功能和效用。
5保證環(huán)境行政處罰的權(quán)威和種類(lèi)的統(tǒng)一
關(guān)鍵詞：行政處罰 刑罰 折抵
一、折抵的適用情形
（一）相對(duì)的獨(dú)立性
首先，行政處罰與刑罰是相互獨(dú)立的。說(shuō)其相互獨(dú)立，是從兩類(lèi)制裁形式所依據(jù)的權(quán)力性質(zhì)而言。我國(guó)法學(xué)界認(rèn)為，行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)實(shí)施了違反行政法律規(guī)范的違法行為的行政管理相對(duì)人進(jìn)行的法律制裁。①可見(jiàn)，行政處罰權(quán)是行政權(quán)的一種形式，根據(jù)行政法律由不同的行政機(jī)關(guān)行使，這種權(quán)力是實(shí)體性且具有終局性的權(quán)力。刑罰處罰，在大陸法系國(guó)家又稱(chēng)為刑事罰，指對(duì)犯罪行為，作為法律上的效果加給行為者的制裁。②因此其性質(zhì)應(yīng)歸屬于司法權(quán)，從國(guó)家權(quán)力分配而言，是由法院來(lái)行使的，集中體現(xiàn)為定罪和量刑的權(quán)力。在我國(guó)雖然并不提倡"三權(quán)分立"的權(quán)力分配，但是基本權(quán)力在不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的劃分，在憲法上仍十分清晰地被表現(xiàn)出來(lái)。因此，從國(guó)家權(quán)力的角度看，行政處罰與刑罰是相互獨(dú)立的。
但這種獨(dú)立卻是相對(duì)的，這意味著，二者有著一定的聯(lián)系。即當(dāng)公民、法人或其它組織的同一違法行為，既構(gòu)成行政違法應(yīng)給予行政處罰，又構(gòu)成犯罪行為應(yīng)追究刑事責(zé)任時(shí)，二者就出現(xiàn)了競(jìng)合。這是行政處罰與刑罰需要折抵的背景。
（二）折抵的種類(lèi)：同質(zhì)性
一般認(rèn)為，行政處罰與刑罰的折抵，必須建立在處罰方式同質(zhì)性的基礎(chǔ)上。所謂同質(zhì)性，是指二者在懲罰的性質(zhì)和對(duì)相對(duì)人權(quán)益的剝奪上是相同或近似的。
具體而言， 行政處罰中的拘留與刑事處罰中的管制、拘役、有期徒刑都是對(duì)相對(duì)人的人身自由予以限制和剝奪。盡管兩者對(duì)于限制人身自由的具體期限、期間是否可以回家以及是否參加勞動(dòng)、可否獲得勞動(dòng)報(bào)酬等規(guī)定不同， 但二者對(duì)于人身自由的限制是同質(zhì)的。再如， 作為行政處罰的罰款與作為刑罰的罰金都是對(duì)實(shí)施對(duì)象課以金錢(qián)懲罰，二者也是同質(zhì)的。
二、折抵的法理依據(jù)
行政處罰與刑罰折抵的法理依據(jù)是"一事不再罰"原則。"一事不再罰"原則是行政法與刑法上的重要原則，也是體現(xiàn)人權(quán)保障的基本原則。
本文主要從保障當(dāng)事人的權(quán)力不受行政權(quán)侵害的角度認(rèn)識(shí)這一原則。從這一角度出發(fā)，一事不再罰原則強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)人的一個(gè)違法行為只能受到一次處罰。只要是一個(gè)違法行為，不論觸犯的一個(gè)還是多個(gè)法律規(guī)范，不論該法律是由一個(gè)還是多個(gè)主體執(zhí)行，也不論這一違法行為是繼續(xù)狀態(tài)還是連續(xù)狀態(tài)，都不能受到兩次以上的處罰。它的價(jià)值體現(xiàn)在，對(duì)膨脹的公權(quán)力進(jìn)行約束來(lái)保障公民個(gè)人權(quán)利。在行政關(guān)系或刑法關(guān)系中，公民始終處于弱勢(shì)地位，個(gè)人權(quán)利容易受到傷害。不論是行政處罰還是刑罰，其規(guī)范和制裁都是保障公民自由的手段，而不是目的本身。
從一事不再罰原則出發(fā)，行政處罰與刑罰的折抵，體現(xiàn)了法律在追求公正與保障效率的雙重法律價(jià)值選擇上，認(rèn)為公平是效率的前提，應(yīng)在保證公平的基礎(chǔ)上追求效率。追求法律的公平價(jià)值，必須使相對(duì)人的一個(gè)違法行為免受多次處罰，這不僅應(yīng)分別體現(xiàn)在行政領(lǐng)域和刑事領(lǐng)域，還應(yīng)體現(xiàn)為行為人的一個(gè)違法行為在行政與刑事領(lǐng)域免受兩次同質(zhì)的處罰。
行政處罰的與刑罰的折抵制度，正如刑罰中的折抵制度一樣，實(shí)質(zhì)上是當(dāng)代法律所追求的人性基礎(chǔ)在社會(huì)公正性上的體現(xiàn)。③
三、折抵的法律依據(jù)
關(guān)于行政處罰與刑罰的相互折抵的直接法律依據(jù)，目前只在《行政處罰法》中有若干零散的原則性規(guī)定。《行政處罰法》第 7 條規(guī)定："違法行為構(gòu)成犯罪， 應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任， 不得以行政處罰代替刑事處罰"?！缎姓幜P法》第 28 條規(guī)定"違法行為構(gòu)成犯罪， 人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)， 行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的， 應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪， 人民法院判處罰金時(shí)， 行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的， 應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。"
可見(jiàn)，上述規(guī)定只是原則性的，缺乏具體可操作的方法和流程。因此，本文將在下一部分詳細(xì)論述具體的折抵方法。
四、折抵的具體適用
本文認(rèn)為，行政處罰與刑罰的折抵，要區(qū)分行政處罰在先與刑罰在先兩種情形。下文將對(duì)兩類(lèi)情形分別予以論述。
（一）行政處罰與刑罰的先后順序
《行政處罰法》第二十八條規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。因此從字面看，該法條認(rèn)為行政處罰應(yīng)在刑罰處罰之前。很多行政機(jī)關(guān)也以此為依據(jù)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重涉嫌構(gòu)成犯罪的行政違法行為，先行進(jìn)行行政處罰，法院在此基礎(chǔ)上進(jìn)行折抵。④這也就是實(shí)踐中常見(jiàn)的"以罰代刑"現(xiàn)象。
本文認(rèn)為，第28條的規(guī)定，并不代表行政處罰有先于刑罰處罰的優(yōu)先權(quán)?！缎姓幜P法》第28條的規(guī)定，表面上承認(rèn)了行政執(zhí)法實(shí)踐中存在先罰后移送的情形，但這并不等于法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)所有的犯罪案件都可先進(jìn)行罰款然后再移送。從法理上分析，第二十八條規(guī)范的主體是人民法院，對(duì)人民法院而言，本條是一個(gè)權(quán)利義務(wù)性的規(guī)定。它要解決的是，當(dāng)人民法院發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)先罰款、拘留后移送的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)怎么處理。本條規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)而言是一個(gè)補(bǔ)救性規(guī)定，是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中的先罰后移送的補(bǔ)救，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言它不是授權(quán)性規(guī)范。本條規(guī)定不能成為行政機(jī)關(guān)優(yōu)先處罰的法律依據(jù)。
從相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中，我們也能得出刑罰應(yīng)當(dāng)優(yōu)于優(yōu)先的結(jié)論。我國(guó)《行政處罰法》第7條第2款明確規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)...涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。從這三條可以看出，當(dāng)當(dāng)事人的違法行為涉嫌犯罪時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送至司法機(jī)關(guān)。
但是，實(shí)踐中確實(shí)存在行政處罰先與刑罰的情形，這也是28條規(guī)定的意義所在。一是行政機(jī)關(guān)無(wú)法判斷違法行為是否構(gòu)成犯罪但又需要及時(shí)對(duì)行為人予以行政處罰，而先行適用了行政處罰。二是行政機(jī)關(guān)定性錯(cuò)誤，將行政犯罪案件作為行政違法案件而對(duì)行為人先行適用了行政處罰。三是行政機(jī)關(guān)明知違法行為構(gòu)成犯罪而故意作為一般行政違法行為對(duì)行為人先行適用了行政處罰。
因此，刑罰在先是原則，行政處罰在先是例外。
（二）刑罰在先時(shí)的折抵
對(duì)刑罰在先時(shí)的折抵，區(qū)分為人身罰與財(cái)產(chǎn)罰兩類(lèi)。
本文認(rèn)為，對(duì)于刑罰判決了拘役以上刑罰的，不論時(shí)間長(zhǎng)短，應(yīng)當(dāng)全部折抵行政處罰。這意味著。一旦相對(duì)人被判處了拘役以上的刑罰，行政機(jī)關(guān)將不能再進(jìn)行人身性質(zhì)的行政處罰。理由有三：第一，《行政處罰法》第 7 條規(guī)定："違法行為構(gòu)成犯罪， 應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任， 不得以行政處罰代替刑事處罰"。這也就意味著，刑事處罰能夠完全折抵刑事處罰。第二，從處罰的內(nèi)容來(lái)看，人身性質(zhì)的行政處罰與拘役以上的刑罰在立法上互相銜接的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政拘留的最長(zhǎng)期限為15日，拘役的刑期幅度在15日以上6個(gè)月以下。因此，從實(shí)際執(zhí)行的效果看，一旦相對(duì)人被判處拘役以上的刑罰，其實(shí)際執(zhí)行期限必然長(zhǎng)于行政拘留，理所當(dāng)然的應(yīng)該吸收行政拘留，不得再進(jìn)行行政處罰。第三，從處罰的性質(zhì)上看，刑罰是重于行政處罰的。臺(tái)灣刑法學(xué)家林山田指出：行政罰或秩序罰不像刑事處罰，它不具有"社會(huì)倫理的價(jià)值判斷"的性質(zhì)或社會(huì)倫理上的非難與譴責(zé)性。⑤我國(guó)著名刑法學(xué)家陳興良也指出，刑事不法行為在質(zhì)上顯然具有較深度的倫理非價(jià)內(nèi)容與社會(huì)倫理的非難性，而且在量上具有較高度的損害性與社會(huì)危險(xiǎn)性；相對(duì)地，行政不法行為在質(zhì)上具有較低的倫理可責(zé)性，或者不具有社會(huì)倫理的非難內(nèi)容，而且它在量上并不具有重大的損害性與社會(huì)危險(xiǎn)性。⑥因此，從重罰吸收輕罰的一般法理上講，拘役以上的刑罰是應(yīng)當(dāng)吸收行政處罰的。
對(duì)于刑罰判決了管制刑的折抵問(wèn)題，本文認(rèn)為，管制作為對(duì)犯罪分子不予關(guān)押， 但限制其一定人身自由而交由公安機(jī)關(guān)和群眾監(jiān)督改造的刑罰方法， 盡管不實(shí)行關(guān)押措施， 但是其對(duì)犯罪人的自由權(quán)利進(jìn)行了限制， 也是關(guān)系犯罪分子自由權(quán)利的一種刑罰， 屬于行政法領(lǐng)域與刑法領(lǐng)域同質(zhì)的處罰措施。基于人身自由作為人權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利的地位， 對(duì)于限制人身自由的公權(quán)措施應(yīng)嚴(yán)格貫徹一事不再罰原則，故判決管制刑，也應(yīng)當(dāng)全部折抵人身性質(zhì)的行政處罰。
對(duì)于罰金與罰款的折抵，也具體區(qū)分為兩種情況。由于對(duì)罰金的數(shù)額及幅度，除少數(shù)單行刑法作了具體規(guī)定之外，絕大多數(shù)都未明確規(guī)定，而是規(guī)定由審判人員根據(jù)犯罪情節(jié)決定。而對(duì)罰款的數(shù)額，目前部分行政法規(guī)范雖有明確規(guī)定，但差別極大，如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定的罰款數(shù)額為500元以上5萬(wàn)元以下；《海關(guān)法行政處罰條例》的罰款額可達(dá)100萬(wàn)；還有諸多行政處罰規(guī)定，是依據(jù)具體的違法數(shù)額來(lái)確定的，因此幅度非常廣泛。所以實(shí)踐中會(huì)存在罰金高于罰款或罰金低于罰款兩種情形。
當(dāng)罰金數(shù)額大于罰款時(shí)，不論從數(shù)額看還是處罰的性質(zhì)看，均應(yīng)當(dāng)重罰吸收輕罰，故行政機(jī)關(guān)不能再次給予行政罰款。當(dāng)罰金數(shù)額小于罰款時(shí)，由于罰金性質(zhì)上重于罰款，數(shù)額卻小于罰款，因此會(huì)出現(xiàn)觀點(diǎn)的不一致。在最高院的一則行政審判指導(dǎo)案例中，某橡膠公司偷稅，并已構(gòu)成犯罪。市國(guó)稅局對(duì)其作出520余萬(wàn)元的行政處罰，后法院判決了150萬(wàn)元的罰金。在因橡膠公司不服行政處罰提起的行政訴訟中，先前作出的行政處罰因違反法定程序被撤銷(xiāo)。在這種情況下，150萬(wàn)元的罰金已經(jīng)生效，行政機(jī)關(guān)是否還有權(quán)再次作出行政處罰？指導(dǎo)案例中的法院判決認(rèn)為，刑事處罰是對(duì)當(dāng)事人的違法行為作出的最嚴(yán)厲的制裁措施，并不能簡(jiǎn)單的按照罰款金額來(lái)衡量是否過(guò)罰相當(dāng)?shù)膯?wèn)題，故行政機(jī)關(guān)不能再次進(jìn)行罰款。⑦可見(jiàn)，這一判決的精神是從刑罰性質(zhì)的角度，認(rèn)為重罰吸收輕罰，即罰金吸收罰款。
但本文對(duì)此并不認(rèn)同，理由有二。本文認(rèn)為，罰款和罰金之所以能夠折抵，是因?yàn)樗鼈冊(cè)谛再|(zhì)上都是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的剝奪，其結(jié)果是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的損害，與人身性質(zhì)的處罰相比，財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額是衡量輕重的標(biāo)準(zhǔn)，而不是蘊(yùn)含的倫理譴責(zé)；第二，罰金和罰款的目的都是制止相對(duì)人繼續(xù)從事危害社會(huì)的活動(dòng)，當(dāng)罰金數(shù)額小于罰款時(shí)，如罰款不再執(zhí)行，將不能達(dá)到這一目的（我們認(rèn)為立法上規(guī)定的罰款數(shù)額是能夠達(dá)到這一目的的最小額）。因此，當(dāng)罰金小于罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)在扣除罰金的基礎(chǔ)上，補(bǔ)繳罰款。
必須提出的時(shí)，罰款和罰金數(shù)額出現(xiàn)交叉，實(shí)際上是立法上行政處罰和刑罰銜接的不當(dāng)。本文的建議是：罰金額的下限一般不應(yīng)低于罰款的上限。
（二）行政處罰在先時(shí)的折抵
對(duì)于人身性質(zhì)的處罰，由于銜接上的合理，可直接適用《行政處罰法》第28條第一款，予以折抵，在此不予贅述。
對(duì)罰款與罰金的折抵，如果罰款的數(shù)額大于罰金的數(shù)額，折抵后的剩余罰款是否還具有法律效力呢？如果沒(méi)有法律效力，則剩余部分應(yīng)當(dāng)退還當(dāng)事人；如果具有法律效力，那么剩余部分仍應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法的規(guī)定履行。對(duì)此，法律未給予明確的答案。我們的意見(jiàn)是，罰款折抵罰金有剩余的，剩余部分仍應(yīng)履行。這是因?yàn)?，罰款折抵罰金是在罰款決定具有法律效力的情況下發(fā)生的。如果行政罰款決定不具有法律效力，則失去了折抵的前提。實(shí)際上，折抵必須在兩個(gè)有效的法律決定之間進(jìn)行。另外，罰款折抵罰金后，并不意味著原行政罰款決定無(wú)效。行政處罰法所規(guī)定的折抵問(wèn)題只是解決兩種處罰的"重合"問(wèn)題，而不是解決兩者的效力問(wèn)題。既然原行政罰款決定有效，那么剩余部分也就應(yīng)當(dāng)予以履行。
五、結(jié)論
綜上討論，本文得出結(jié)論如下：行政處罰與刑罰在同質(zhì)處罰競(jìng)合時(shí)應(yīng)當(dāng)折抵；適用順序上，刑罰優(yōu)先為原則，行政處罰在先為例外；折抵上，依據(jù)限制人身自由期限的長(zhǎng)短和剝奪財(cái)產(chǎn)的數(shù)額，采取重者吸收輕者的方式進(jìn)行折抵。
注釋?zhuān)?/p>
①參見(jiàn)姜明安：《行政法與行政訴訟》，中國(guó)卓越出版公司1990年版，第265頁(yè)
②參見(jiàn)（日）我妻榮等：《新法律學(xué)辭典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第230頁(yè)
③石經(jīng)海：《論拘留的刑罰折抵》，載《中國(guó)刑事法雜志》2003 年第 4 期
④參見(jiàn)《中國(guó)行政審批指導(dǎo)案例第1卷》，中國(guó)法制出版社2010年版，71頁(yè)
⑤參見(jiàn)林山田著：《刑罰學(xué)》，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館1982年第2版，第109頁(yè)。
⑥參見(jiàn)陳興良《論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》1992年8月
一、取締的概念和特點(diǎn)
“取締”，“取”的本義為取消，“締”的本義為連接。在《辭?！分小叭【啞苯忉尀椤懊髁钊∠蚪埂?，在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“取締”解釋為“禁止，取消”的意思。行政法理論上的“取締”是指執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序采取有效措施終止未依法取得許可（批準(zhǔn)、核準(zhǔn)和登記）的行政相對(duì)人擅自從事的有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及其他活動(dòng)或者合法主體從事的法律禁止的活動(dòng)而采取的行政處理行為。
《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（國(guó)務(wù)院370號(hào)令）是對(duì)“取締”這一行政行為提得最響、最明確的一部法規(guī)，也沒(méi)有對(duì)“取締”進(jìn)行明確的解釋?zhuān)诘?條中規(guī)定：縣級(jí)以上工商行政管理部門(mén)對(duì)涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行為進(jìn)行查處取締時(shí)，可以行使下列職權(quán)：（一）責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；（二）向與無(wú)照經(jīng)營(yíng)有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查、了解有關(guān)情況；（三）進(jìn)入無(wú)照經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；（四）查閱、復(fù)制、查封、扣押與無(wú)照經(jīng)營(yíng)有關(guān)的合同、票據(jù)、帳簿或其他資料；（五）查封、扣押專(zhuān)門(mén)用于從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財(cái)物；（六）查封有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無(wú)照經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。
綜上所述，筆者認(rèn)為衛(wèi)生法律法規(guī)中“取締”的概念是縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)依照法定權(quán)限和程序，通過(guò)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、查封、扣押違反法律法規(guī)當(dāng)事人的物品、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等行政手段，以達(dá)到取消或禁止公民、法人或其他組織從事違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行為的具體行政行為。由此可以看出，衛(wèi)生行政執(zhí)法中的取締應(yīng)具有以下特點(diǎn)：①行使“取締”的主體是縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)；②行使“取締”對(duì)象是違反衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的當(dāng)事人；③行使“取締”的具體行政行為是責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，查封、扣押用于從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的物品或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；④行使“取締”最終達(dá)到取消或禁止當(dāng)事人從事違法活動(dòng)的能力或行為。
二、取締在現(xiàn)實(shí)衛(wèi)生行政執(zhí)法中的理解和應(yīng)用
由于對(duì)“取締”沒(méi)有進(jìn)行明確的定義和解釋?zhuān)率共煌男姓?zhí)法部門(mén)在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法活動(dòng)中，對(duì)“取締”的理解和應(yīng)用也不同，主要表現(xiàn)有以下三種形式。
（一）認(rèn)為取締是一種強(qiáng)制措施
行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行使行政管理過(guò)程中，依法對(duì)公民人身自由進(jìn)行暫時(shí)性的限制，或者對(duì)公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)行暫時(shí)性的控制措施。這種觀點(diǎn)主張，行政機(jī)關(guān)在日常的行政執(zhí)法檢查或巡查中，如遇到違反法律法規(guī)的行為依法需要進(jìn)行取締的，往往就是對(duì)其涉及違法行為的財(cái)物（包括標(biāo)志、牌匾等）進(jìn)行查扣，對(duì)從事違法行為的場(chǎng)所進(jìn)行查封，并向社會(huì)公告。
認(rèn)為“取締”是一種強(qiáng)制措施的理由主要有如下三個(gè)方面：①《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第8條設(shè)定的警告、罰款等七項(xiàng)行政處罰種類(lèi)中，無(wú)“取締”這一種類(lèi)；②1998年12月8日，衛(wèi)生部在《關(guān)于〈醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例〉執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》中指出“衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)或非醫(yī)師行醫(yī)的違法行為進(jìn)行取締，是一種行政強(qiáng)制措施，不是行政處罰，不適用《行政處罰法》第42條關(guān)于聽(tīng)證的規(guī)定?！妒称沸l(wèi)生法》及其他衛(wèi)生法律法規(guī)中涉及非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等予以取締的，請(qǐng)參照本批復(fù)執(zhí)行”；③《〈中華人民共和國(guó)建筑法〉釋義》、《〈中華人民共和國(guó)藥品管理法〉釋義與適用指南》中均將取締確定為一種行政強(qiáng)制措施。
（二）認(rèn)為“取締”是一種行政處罰
“行政處罰”在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中，沒(méi)有給予十分明確的定義，但該法第3條規(guī)定：“公民、法人或其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤薄＿@種觀點(diǎn)主張，衛(wèi)生行政部門(mén)在實(shí)施“取締”時(shí)，按照《行政處罰法》規(guī)定的程序，進(jìn)行調(diào)查取證，做出行政處罰決定，告知當(dāng)事人應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利和法律義務(wù)，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不履行“取締”行政處罰的，由衛(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
認(rèn)為“取締”是一種行政處罰的的理由主要有如下三個(gè)方面：①無(wú)論是《傳染病防治法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《獻(xiàn)血法》還是《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》、《護(hù)士條例》等法律法規(guī)，均將“取締”列入法律責(zé)任一章，并和“沒(méi)收違法所得”、“沒(méi)收藥品、器械”、“罰款”等行政處罰種類(lèi)并列；②“取締”的結(jié)果就是扣押財(cái)物、查封場(chǎng)所、取消或剝奪管理相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)和從事某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的能力，它和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)執(zhí)業(yè)許可證等行政處罰如出一轍；③無(wú)論是非法采集血液或組織他人出賣(mài)血液，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)或非醫(yī)師行醫(yī)的，還是未經(jīng)注冊(cè)在村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療活動(dòng)的，均屬于違反衛(wèi)生行政管理秩序的行為，按照《傳染病防治法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)予以取締的行政行為，符合《行政處罰法》第3條的規(guī)定。
（三）認(rèn)為“取締”是兼“行政強(qiáng)制措施”、“行政處罰”于一起的綜合性行政行為
持這種觀點(diǎn)的學(xué)者主張，〔1〕取締要采用行政指導(dǎo)、行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰等多種方法，取締可以表現(xiàn)為多種具體的行政行為的一種或其綜合。“實(shí)踐中的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)違法行為進(jìn)行取締時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政處罰、行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行等手段共同完成”。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施“取締”時(shí)，往往是強(qiáng)取、強(qiáng)拆、強(qiáng)封、強(qiáng)收，窮盡各種行政措施，來(lái)達(dá)到取消或禁止某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或某種能力的目的。
各項(xiàng)衛(wèi)生法律、法規(guī)其立法宗旨均是為了保護(hù)公民的健康權(quán)益，各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)在日常監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人違反法律、法規(guī)的規(guī)定，如不立即停業(yè)，其違法行為隨時(shí)有傷及公民身體健康的可能。衛(wèi)生行政部門(mén)此時(shí)在履行“取締”責(zé)任時(shí)，必須要采取衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施，扣押其從事非法活動(dòng)的物品，禁止其繼續(xù)從事非法活動(dòng)，并告知群眾，自覺(jué)抵制此非法行為。同時(shí)啟動(dòng)行政處罰程序，進(jìn)行調(diào)查取證，制做現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄，錄制音像資料，提取相關(guān)物證（如處方、采血、診療器械、賬簿、進(jìn)藥票據(jù)等），做出行政處罰決定，如當(dāng)事人不履行處罰決定，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、對(duì)取締不同的理解和應(yīng)用，在現(xiàn)實(shí)衛(wèi)生行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題
由于國(guó)家司法機(jī)關(guān)和衛(wèi)生部對(duì)“取締”沒(méi)有一個(gè)十分清楚的規(guī)定，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的衛(wèi)生行政執(zhí)法中，不同的衛(wèi)生行政部門(mén)、衛(wèi)生執(zhí)法人員，對(duì)“取締”的理解不同，表現(xiàn)的具體行政行為也就不同，使不同當(dāng)事人同一的違法行為，在不同的地區(qū)，承擔(dān)的法律責(zé)任不同，難以體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性、公平、公正性。
（一）認(rèn)為“取締”是衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的衛(wèi)生行政部門(mén)，在現(xiàn)實(shí)的衛(wèi)生行政執(zhí)法過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)以下三方面的問(wèn)題。
首先，衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施“取締”這一法律行為時(shí)，在查扣藥品、醫(yī)療器械等物品，查封診療、采供血場(chǎng)所，實(shí)際上就是“取消”了當(dāng)事人從事診療活動(dòng)和采供血的這種能力，和《行政處罰法》中的停產(chǎn)停業(yè)同屬能力罰的范疇，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》中的聽(tīng)證程序和一般程序。但衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)施“取締”時(shí)，認(rèn)為“取締”是一種行政強(qiáng)制措施而不是行政處罰，向當(dāng)事人不出具也無(wú)法出具強(qiáng)制措施文書(shū)，當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證和等權(quán)利被當(dāng)場(chǎng)剝奪，而且扣押藥品和醫(yī)療器械等物品和查封經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等行為無(wú)明確的法律依據(jù)，衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)“取締”的行政強(qiáng)制措施面臨被行政復(fù)議或而陷入被動(dòng)。
其次，衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)只是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有限制人身自由的權(quán)力，也沒(méi)有相關(guān)強(qiáng)制警械，公安機(jī)關(guān)近幾年也不愿介入行政機(jī)關(guān)日常執(zhí)法工作，使實(shí)施“取締”強(qiáng)制措施缺乏保障，往往在對(duì)非法醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)的藥品、醫(yī)療器械等物品進(jìn)行扣押時(shí)會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人阻撓、暴力對(duì)抗和一些，使衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員陷入被動(dòng)，甚至威脅執(zhí)法人員人身安全，使“取締”行政強(qiáng)制措施難以實(shí)施。
最后，對(duì)違法行為先行采取“取締”行政強(qiáng)制措施，往往會(huì)打草驚蛇，使違法當(dāng)事人有了思想準(zhǔn)備，在“取締”后，衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，違法當(dāng)事人會(huì)編織各種理由和借口，逃避、對(duì)抗調(diào)查取證，還會(huì)托關(guān)系、找熟人干預(yù)調(diào)查取證，使行政處罰難以進(jìn)行和實(shí)施，違法行為得不到有效懲處。
（二）認(rèn)為“取締”是綜合性具體行政行為的，在現(xiàn)實(shí)衛(wèi)生行政執(zhí)法中會(huì)出現(xiàn)以下三方面的問(wèn)題。
首先，實(shí)施“取締”時(shí)，使用何種“衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)”。如取締未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)或非醫(yī)師執(zhí)業(yè)的，對(duì)扣押的醫(yī)療機(jī)構(gòu)牌匾、標(biāo)志、廣告牌、藥品、醫(yī)療器械等物品，衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出具何種“衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)”，如使用“衛(wèi)生行政強(qiáng)制決定書(shū)”，控制只是一個(gè)暫時(shí)的手段，那么按法定的程序，最終還要在法定期限內(nèi)對(duì)以上物品解除控制，再次進(jìn)行處分，還要進(jìn)入行政處罰程序，將涉案的物品連同非法所得進(jìn)行沒(méi)收。這樣使“取締”這一行政行為過(guò)于繁瑣。如不使用“衛(wèi)生行政控制決定書(shū)”，《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》中則再無(wú)其他合適文書(shū)可用。
其次，在實(shí)施“取締”這一行政行為，扣押物品、查封場(chǎng)所時(shí)，如當(dāng)事人阻撓、暴力抗法，扣押物品和查封場(chǎng)所無(wú)法實(shí)施時(shí)，衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)再進(jìn)行調(diào)查取證實(shí)施行政處罰的可能性極小，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行也無(wú)理由和根據(jù)，使“取締”法律責(zé)任難以落實(shí)，違法當(dāng)事人將會(huì)逃脫法律的制裁。
最后在實(shí)施“取締”時(shí)，無(wú)論是行政強(qiáng)制措施，還是行政處罰，均是具體的行政行為，應(yīng)屬《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的受案范圍，衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家的各頂法律法規(guī)，才能保證行政行為的合法性和公平、公正性，將“取締”作為“窮盡綜合性的行政行為”，在實(shí)施時(shí)，無(wú)論是在執(zhí)法程序上，還是在適用法律上，均缺乏準(zhǔn)確的法律依據(jù)，容易侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，易形成行政訴訟和上訪案件，與構(gòu)建合諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不相適應(yīng)。
四、筆者對(duì)取締性質(zhì)的基本觀點(diǎn)
要在衛(wèi)生行政執(zhí)法中正確適用“取締”，就必須準(zhǔn)確把握各項(xiàng)法律法規(guī)的立法精神和法律法規(guī)設(shè)置“取締”的目的，無(wú)論是《傳染病防治法》、《獻(xiàn)血法》對(duì)非法采集血液或組織他人賣(mài)血的行為進(jìn)行取締，還是《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》、《護(hù)士條例》對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)、非醫(yī)師執(zhí)業(yè)或者未經(jīng)注冊(cè)從事醫(yī)療活動(dòng)、護(hù)士工作的行為進(jìn)行取締，其目的是規(guī)范衛(wèi)生秩序的管理，懲處違反法律法規(guī)的行為，保障公民的身體健康。所以在衛(wèi)生行政執(zhí)法過(guò)程中，必須嚴(yán)格遵守《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》等規(guī)范、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的基本法，在保護(hù)公民身體健康的同時(shí)，還要保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。權(quán)衡利弊得失，筆者認(rèn)為，在履行各項(xiàng)衛(wèi)生法律法規(guī)中“取締”這一法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)將“取締”做為一種行政處罰，嚴(yán)格按照《行政處罰法》的規(guī)定實(shí)施，理由如下：①《行政處罰法》在設(shè)置行政處罰種類(lèi)中，雖沒(méi)有明確的設(shè)置“取締”這一種類(lèi)，但在第8條明確規(guī)定：行政處罰種類(lèi)還有“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”?！叭【啞本褪恰秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》等六部法律、法規(guī)所規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)屬《行政處罰法》設(shè)置的行政處罰的一個(gè)種類(lèi)。②《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第39條，《傳染病防治法》第70條，《獻(xiàn)血法》第18條，《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》第42條，在法律責(zé)任中，均將“取締”和“沒(méi)收非法所得以及藥品、醫(yī)療器械”、“罰款”等行政處罰種類(lèi)并列，再次說(shuō)明“取締”應(yīng)屬一種行政處罰。③實(shí)施“取締”時(shí)，無(wú)論是扣押物品、查封場(chǎng)所，還是向社會(huì)公告違法行為，均是衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)依照相關(guān)法律、法規(guī)，剝奪當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和從事某種活動(dòng)的能力，是對(duì)當(dāng)事人違法行為的一種懲處，符合《行政處罰法》第3條的規(guī)定，“取締”應(yīng)屬《行政處罰法》規(guī)范和約束的行政行為。
五、如何在衛(wèi)生行政執(zhí)法中正確適用取締
“取締”是行政處罰，在衛(wèi)生行政執(zhí)法過(guò)程中要正確地運(yùn)用“取締”，還需要貫徹執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，并配套運(yùn)用其他行政措施。
2009年6月1日實(shí)施的《中國(guó)華人民共和國(guó)食品安全法》第84條，對(duì)違反該法“未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的”，沒(méi)有延續(xù)《食品衛(wèi)生法》第42條對(duì)這一違法行為采取的“取締”措施，但保留了“沒(méi)收違法所得”和“罰款”等行政措施，說(shuō)明“取締”這個(gè)較為含混的行政行為，在實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)中操作難度較大。在執(zhí)法過(guò)程中，要謹(jǐn)慎適用“取締”。發(fā)現(xiàn)違反相關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)行為適用“取締”時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)行政處罰一般程序，進(jìn)行調(diào)查、取證，制做現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄、采集證人證言和音像資料、人證和物證，案件調(diào)查終結(jié)后，及時(shí)做出處理決定。慎重使用“取締”。如確需適用“取締”的，下發(fā)“衛(wèi)生行政處罰決定書(shū)”，并付之實(shí)施。一般適合“取締”的違法行為，行政管理相對(duì)人均無(wú)法出具法律、法規(guī)規(guī)定的合法證件，容易搜集其違法證據(jù)，花費(fèi)時(shí)間和精力不會(huì)太多。
在下發(fā)“衛(wèi)生行政處罰決定書(shū)”適用“取締”時(shí)，一定要嚴(yán)格按照《行政處罰法》和《衛(wèi)生行政處罰程序》的一般程序和聽(tīng)證程序的規(guī)定實(shí)施，書(shū)面告知當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)，充分尊重當(dāng)事人的權(quán)利，耐心、細(xì)致地傾聽(tīng)當(dāng)事人對(duì)行政處罰的意見(jiàn)，如發(fā)現(xiàn)行政處罰中有違反程序和適用法律不當(dāng)時(shí)，及時(shí)糾正，盡量避免形成行政復(fù)議或訴訟，更不能因不當(dāng)行政行為引發(fā)。
一、制定行政處罰法的意義
近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷(xiāo)許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰
權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車(chē)、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門(mén)。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類(lèi)處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷(xiāo)許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。
（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。
（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。
傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。
有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門(mén)的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門(mén)法的方式解決行政處罰種類(lèi)不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。
二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題
（一）關(guān)于行政處罰的種類(lèi)問(wèn)題
行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門(mén)僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門(mén)對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門(mén)對(duì)酒后駕車(chē)行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類(lèi)處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類(lèi)的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押
、變賣(mài)、銷(xiāo)毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類(lèi)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類(lèi)與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。
（二）行政處罰種類(lèi)的設(shè)定問(wèn)題
行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類(lèi)。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類(lèi)處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。
我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。
除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。
（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系
關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類(lèi)權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專(zhuān)司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門(mén)分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門(mén)分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類(lèi)。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷(xiāo)許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷(xiāo)權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。
解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。
（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則
一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專(zhuān)橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車(chē)時(shí)被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車(chē)回單位期間，交通部門(mén)不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。
那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式
存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類(lèi)似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題
行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門(mén)執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門(mén)執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書(shū)、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引起訴訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。
（六）行政處罰程序問(wèn)題
行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類(lèi)不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。
1.程序種類(lèi)不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類(lèi)型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。
2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類(lèi)的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。
3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。
4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查起訴一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立
幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門(mén)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。
5.處罰決定的執(zhí)行不力。現(xiàn)存問(wèn)題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷(xiāo)證照?qǐng)?zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門(mén)協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請(qǐng)法院執(zhí)行的決定種類(lèi)、數(shù)量過(guò)多，如責(zé)令罰、吊銷(xiāo)證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個(gè)別執(zhí)法部門(mén)力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。
對(duì)以上執(zhí)行問(wèn)題，建議立法采用新的執(zhí)行方式和體制。如對(duì)特定處罰的執(zhí)行，應(yīng)確立處罰累進(jìn)和轉(zhuǎn)換制以及保全措施；明確各機(jī)關(guān)協(xié)助義務(wù)、重新劃分法院與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行范圍；小額罰款及責(zé)令、吊銷(xiāo)證照罰應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。充實(shí)個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)；提供必要的物質(zhì)保障，避免出現(xiàn)靠濫收費(fèi)、亂罰款執(zhí)行處罰或其他管理任務(wù)的混亂現(xiàn)象。
一、制定行政處罰法的意義
近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷(xiāo)許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰
權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車(chē)、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門(mén)。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類(lèi)處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷(xiāo)許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。
（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。
（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。
傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。
有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門(mén)的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門(mén)法的方式解決行政處罰種類(lèi)不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。
二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題
（一）關(guān)于行政處罰的種類(lèi)問(wèn)題
行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門(mén)僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門(mén)對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門(mén)對(duì)酒后駕車(chē)行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類(lèi)處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類(lèi)的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押
、變賣(mài)、銷(xiāo)毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類(lèi)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類(lèi)與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。
（二）行政處罰種類(lèi)的設(shè)定問(wèn)題
行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類(lèi)。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類(lèi)處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。
我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。
除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。
（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系 關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類(lèi)權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專(zhuān)司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門(mén)分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門(mén)分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類(lèi)。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷(xiāo)許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷(xiāo)權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。
解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。
（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則
一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專(zhuān)橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車(chē)時(shí)被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車(chē)回單位期間，交通部門(mén)不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。
那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式
存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類(lèi)似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題
行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門(mén)執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門(mén)執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書(shū)、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引起訴訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。
（六）行政處罰程序問(wèn)題
行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類(lèi)不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。
1.程序種類(lèi)不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類(lèi)型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。
2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類(lèi)的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。
3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。
4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查起訴一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立
幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門(mén)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。
行政處罰法第四十四條、第四十五條規(guī)定：“行政處罰決定依法作出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定的期限內(nèi)予以履行”、“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外?！毙姓?fù)議法第二十一條和行政訴訟法第四十四條也分別規(guī)定，行政復(fù)議期間、訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。行政處罰法第五十一條又規(guī)定：當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。許多行政執(zhí)法人員據(jù)上述規(guī)定認(rèn)為：只要當(dāng)事人在行政處罰決定的期限內(nèi)沒(méi)有履行行政處罰決定，作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)就可以隨時(shí)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，而人民法院就應(yīng)予執(zhí)行，不管當(dāng)事人是否已申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。然而實(shí)踐中，人民法院對(duì)這種執(zhí)行申請(qǐng)卻一概不予受理，其依據(jù)是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）第八十八條“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿(mǎn)之日起180日內(nèi)提出”（即被執(zhí)行人的法定起訴期限未滿(mǎn)則不能提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)）和第九十四條“在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”的規(guī)定。一些行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員對(duì)此《解釋》頗有怨言，認(rèn)為最高法院的這種解釋是對(duì)行政執(zhí)法的限制和掣肘，嚴(yán)重影響了行政效率，損害了行政執(zhí)法權(quán)威，且其與行政處罰法、行政復(fù)議法和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定相抵觸，應(yīng)屬違法和無(wú)效的解釋。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是對(duì)有關(guān)法律條款的片面理解，是錯(cuò)誤的。
的確，如果只從表面上或者文字上對(duì)上述條款作簡(jiǎn)單的比較，《解釋》的規(guī)定與行政處罰法、行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定似乎存在沖突，但是與相關(guān)的規(guī)定聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行分析，兩者并不存在矛盾和沖突的問(wèn)題。行政訴訟法第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！痹摋l款是在行政訴訟法第八章“執(zhí)行”中作出的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的條件是：公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)既不起訴也不履行，或者說(shuō)只有完全符合上述條件，行政機(jī)關(guān)才能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其中“在法定期限內(nèi)”、“不提起訴訟”和“不履行”這些必要的條件只有同時(shí)具備，行政機(jī)關(guān)才有申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的可能。行政訴訟法第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外?！边@明確規(guī)定了公民、法人或其他組織的法定起訴期限。如果在公民、法人或者其他組織的法定起訴期限未滿(mǎn)之時(shí)，行政機(jī)關(guān)就申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的話(huà)，那么由于這時(shí)還不能肯定公民、法人或者其他組織是否“不提起訴訟”，所以人民法院當(dāng)然不應(yīng)予以執(zhí)行。而在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行被訴具體行政行為的，公民、法人或者其他組織不存在“不提起訴訟”的問(wèn)題，而是提起了訴訟，顯然也不符合行政訴訟法第六十六條規(guī)定的條件，因而應(yīng)當(dāng)以不予執(zhí)行為原則。
至于《解釋》第九十四條與行政處罰法第四十五條、行政訴訟法第四十四條和行政復(fù)議法第二十一條的關(guān)系問(wèn)題，應(yīng)該作這樣的理解：行政處罰法第四十五條、行政訴訟法第四十四條和行政復(fù)議法第二十一條的規(guī)定是對(duì)具體行政行為在行政程序中的效力包括其執(zhí)行力的一種先定確認(rèn)，即在具體行政行為發(fā)生法律效力后、未被確認(rèn)為違法或被撤銷(xiāo)之前，應(yīng)視為其合法并具備執(zhí)行力，即使該具體行政行為被申請(qǐng)復(fù)議或被起訴，也不影響其在行政程序中的執(zhí)行效力。但是，如果將具體行政行為的執(zhí)行變?yōu)樗痉▓?zhí)行即申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，則必須符合行政訴訟法第六十六條規(guī)定的全部條件。可見(jiàn)上述各項(xiàng)規(guī)定是從不同程序、不同條件、不同性質(zhì)上對(duì)具體行政行為執(zhí)行問(wèn)題所作的規(guī)定，相互間并不存在矛盾和不一致的地方。
在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人申請(qǐng)執(zhí)行被訴具體行為的，《解釋》第九十四條也作了例外的規(guī)定，即不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。這一例外的規(guī)定，也是符合我國(guó)的具體情況和行政管理的實(shí)際需要的。從司法實(shí)踐的情況看，有些被訴具體行政行為的執(zhí)行具有很強(qiáng)的時(shí)效性，能否及時(shí)得到有效的執(zhí)行，對(duì)國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益關(guān)系重大，如果一律不予執(zhí)行或者必須等到案件作出生效裁判后才能執(zhí)行，就會(huì)造成不可彌補(bǔ)的損失。因此，遇有這種情況，人民法院可以先予執(zhí)行。
梁仕成
海事執(zhí)法人員對(duì)該船實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)安全檢查，檢查發(fā)現(xiàn)該船機(jī)艙內(nèi)配備一臺(tái)移動(dòng)式潛水泵，并通過(guò)膠管連接機(jī)艙內(nèi)的一條直通舷外的固定管路，涉嫌將機(jī)艙底積存的含油污水直接排放出舷外。執(zhí)法人員對(duì)其《船舶油類(lèi)記錄簿》（機(jī)艙處所部分）做進(jìn)一步核查發(fā)現(xiàn)，該船本航次從上海駛?cè)颂旖蛲局?，在威海?duì)開(kāi)一帶海域存在一次舷外排放行為。于是，執(zhí)法人員對(duì)其涉嫌不按《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（中華人民共和國(guó)主席令第26號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》）規(guī)定向海洋排施污染的行為進(jìn)行深人調(diào)查取證，當(dāng)事人也對(duì)其違法行為供認(rèn)不諱，經(jīng)教育后主動(dòng)將設(shè)置在機(jī)艙內(nèi)的潛水勇紹咎設(shè)備予以拆除，并修復(fù)了油水分離設(shè)備。最后，海事局以該船舶的排污行為違反了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十二條為由，依據(jù)《海上海事行政處罰規(guī)定》第七十四條第一款第（二）項(xiàng)及第二款的規(guī)定，給予該船罰款五萬(wàn)元整。
這一做法是否正確？該海事局對(duì)不在其轄區(qū)水域的違法排污行為是否享有管轄權(quán)？
分析意見(jiàn)
本案主要涉及行政處罰地域管轄的確定。所謂行政處罰的地域管轄，也稱(chēng)為行政處罰的區(qū)域管轄或?qū)俚毓茌牐谴_定行政處罰主體之間依職權(quán)實(shí)施行政處罰的地域范圍。根據(jù)《行政處罰法》第二十條的規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！笨梢?jiàn)，《行政處罰法》確立了行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄的一般原則。對(duì)于何為“違法行為發(fā)生地”，《海上海事行政處罰規(guī)定》作出了進(jìn)一步的細(xì)化，第八十四條明確規(guī)定：“海事行政處罰案件由海事行政違法行為發(fā)生地的海事管理機(jī)構(gòu)管轄，法律、法規(guī)和本規(guī)定另有規(guī)定的除外。本條款所稱(chēng)海事行政違法行為發(fā)生地，包括海事行政違法行為的初始發(fā)生地、過(guò)程經(jīng)過(guò)地、結(jié)果發(fā)生地。”
行政主體實(shí)施處罰的前提是其享有相應(yīng)的管轄權(quán)。具體到本案，xx海事局發(fā)現(xiàn)、xx船在威海對(duì)開(kāi)一帶海域違法排污并對(duì)其實(shí)施了處罰。根據(jù)《行政處罰法》和《海上海事行政處罰規(guī)定》對(duì)地域管轄的規(guī)定，有權(quán)管轄的行政處罰主體是違法行為初始發(fā)生地、過(guò)程經(jīng)過(guò)地、結(jié)果發(fā)生地的海事部門(mén)，但本案中違法排污行為發(fā)生在威海對(duì)開(kāi)一帶海域，x x船在廣東水域并不存在任何違法排污行為，船舶在威海對(duì)開(kāi)水域違法排污的結(jié)果也沒(méi)有波及廣東水域，只是在廣東水域發(fā)現(xiàn)了船舶有上述違法行為而已。換言之，違法行為發(fā)現(xiàn)地的海事部門(mén)對(duì)不在本轄區(qū)水域發(fā)生的違法行為究竟有沒(méi)有管轄權(quán)？
按照通說(shuō)，違法行為地包括違法行為實(shí)施地和違法行為結(jié)果地，并不包括違法行為發(fā)現(xiàn)地?！逗Ｉ虾Ｊ滦姓幜P規(guī)定》第八十四條也沒(méi)有明確將違法行為發(fā)現(xiàn)地包括在內(nèi)。雖然，《行政處罰法》第二十條有除外條款的規(guī)定，即如果法律、行政法規(guī)另有確定地域管轄的其他原則，也可以依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定確定管轄權(quán)。但是，與船舶違法排污有關(guān)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律和行政法規(guī)均沒(méi)有明確規(guī)定違法行為發(fā)現(xiàn)地的海事管理機(jī)構(gòu)享有處罰權(quán)，因此，從依法行政的角度，本案中的xx海事局不享有本案的管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)移交給有管轄權(quán)的海事部門(mén)。
事實(shí)上，由于船舶流動(dòng)性大，海事執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有些船舶發(fā)生違法行為地，不在發(fā)現(xiàn)違法行為的海事部門(mén)本轄區(qū)內(nèi)，如發(fā)現(xiàn)違法行為的海事部門(mén)對(duì)該違法行為不享有管轄權(quán)，不利于有效、及時(shí)查處違法現(xiàn)象。因此，在將來(lái)立法中確立地域管轄問(wèn)題時(shí)應(yīng)充分考慮到海事行政執(zhí)法的特殊性，從提高執(zhí)法效率和便民等因素出發(fā)，通過(guò)法律或行政法規(guī)立法的形式將海事行政違法行為的發(fā)現(xiàn)地作為確定地域管轄的例外原則。
有關(guān)規(guī)定
1.《中華人民共和國(guó)行政處罰法》
第二十條 （略）
2.《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》
第六十二條 在中華人民共和國(guó)管轄海域，任何船舶及相關(guān)作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì)。從事船舶污染物、廢棄物、船舶垃圾接收、船舶清艙、洗艙作業(yè)活動(dòng)的，必須具備相應(yīng)的接收處理能力。
3.《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》
第七十四條 違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定，船舶有下列行為之一的，依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十三條的規(guī)定，責(zé)令限期改正，并處以罰款：
……
（二）不按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定向海洋排放污染物，或超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的；
……
