時間：2023-08-03 17:29:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村級社會治理內容，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為進一步增強換屆后村級班子建立，打造一支本質高、作風實、凝集力強的村級帶頭人步隊，縣實時健全完美進修培訓、議事決議計劃、為民效勞、三務公開四項機制，促使新一屆村級組織標準有序運轉。
完美進修培訓機制提本質。健全完美學歷教育、異地現場體驗、集中輪訓三位一體進修培訓機制，要求各鎮黨委在村級換屆完畢后，重點環繞建立社會主義新鄉村、樹立社會主義榮辱觀、增強黨的進步前輩性建立等嚴重計謀思維以及專業技能常識等，敏捷展開大規劃村干部培訓，使新中選村干部可以盡快進入任務人物。還，積極整合優勢資本，組織蠶桑、科技、農業等部分深化各鎮展開營業常識培訓，不時進步村干部自富帶富才能。換屆以來，全縣先后共舉行了32期村干部集中培訓班，參與培訓的村干部達500余人次。
完美議事決議計劃機制增合力。為實在增強村級民主治理、民主決議計劃，持續鼎力履行“五步三公開”任務準則，明白村黨支部在決議計劃和施行本村財產開展、根底設備建立、地盤征用賠償、嚴重項目及公益事業開展等嚴重問題時，必需依照“黨員匯集民意、支部構成共識、村民會議定定、村委組織施行、監委驗收評斷”這五個步調和“公開申做事項、公開決議內容、公開施行后果”三項順序進行，標準了村級班子的議事順序、決議計劃施行等方面內容，防止小我說了算的景象，增進了村兩委班子合力。
完美為民效勞機制轉作風。為處理單個村干部“展開任務無方法、指導開展無思緒”以及任務作風簡略粗獷等問題。各鎮健全指導班子成員聯村、干部包村準則，要求聯村指導每個周至少深化聯絡村1次，協助指點和協調停決村級任務的堅苦和問題。還，鼎力履行三級評斷準則，每年由村黨支部書記公開述職述廉，全村黨員以及局部群眾代表對村干部一年來任務和思維等狀況進行民主評斷，對作風漂浮，群眾定見大的村干部果斷予以調整，持續履行村干部坐班和預定上門效勞準則，促使村干部進一步加強為民效勞認識，改良任務作風。
完美三務公開機制強民主。進一步完美黨務、村務、財政公開準則，重點對村民會議或許村民代表會議評論決議事項的施行狀況、地盤征用、財政進出、方案生育政策執行狀況、黨務等內容的公開進行了明白要求。逐漸標準村級財政的記賬和資金及財政單子的治理、經費開支審批、財政公開、財政檔案和文書材料保管等。充沛發揚村民監視委員會效果，實在增強對財政進出狀況的監視治理。還，各鎮辨別成立了村級三務公開任務指點組，按期和不按期深化各村對三務公開狀況進行反省，對發現的問題實時予以改正。
一、治理視角的村民自治
當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。
從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對人民公社解體之后出現的社會失序現象，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。
二、民主化村級治理的理論過程
若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。
展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。
村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。
從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。
問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。
在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。
除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。
麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。
這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。
村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。
三、集體資源與民主化村級治理的類型
如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。
在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。
村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。
村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。
村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。
換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。
與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。
既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。
因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。
四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較
如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。
對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。
若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。
在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。
對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人****。
五、結語
以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。
其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。 再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。
我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。
[1] 參見徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，45頁。
一、充分認識增強街鎮財務財政治理工作的主要性
依照公共財務的發展要求，在堅持現行區對街鎮分稅制財務體制基本不變的前提下，針對當前街鎮財務財政治理中存在的預算約束軟化、支出治理不嚴、財務監督缺掉、基本工作單薄等問題，進一步增強街鎮財務財政治理工作，關于規范街鎮進出行為，加強街鎮財力，發展街鎮經濟具有主要的實際意義。
全區增強街鎮財務財政治理工作的工作目的是：以統一思想認識為前提，以增強治理準則建設為重點，以明確監管責任為關鍵，以具體履行街鎮國庫集中付出改革為契機，對街鎮執行“編制綜合預算、國庫集中收付、賬戶清算統設、單子收受接管統管、非稅收入統繳”的財務財政治理方法，增強區街兩級財務對街鎮進出的治理監督，推進街鎮財務財政科學化、規范化、精密化治理，完成街鎮“財務收入增進、支出構造優化、債權負擔削減”，進一步加強街鎮財務保運轉、保不變、保均衡、保發展的才能。
二、掌握街鎮財務財政治理工作的基本準則
（一）堅持依法推進、逐漸完善的準則。嚴厲執行《預算法》等司法法律和省、市有關文件精神，將各街鎮及財務所（經管站）的財政進出悉數歸入治理范圍，不斷增強街鎮預算內資金、預算外資金、支農生產和惠農補助以及其他專項資金的進出、分派、撥付等日常監管，進一步規范資金分派次序，增強進出監管。
（二）堅持街鎮對資金治理權限“三不變”的準則。堅持街鎮資金一切權、運用權和財政審批權不變，街鎮財務資金的一切權、運用權歸街鎮，資金節余歸街鎮一切，街鎮原有的各項債務和債權仍由街鎮享有和承當，屬于街鎮財權和事權范圍內的支出，由街鎮按規則的順序審批。
（三）堅持掌握關鍵、規范操作的準則。緊緊掌握街鎮財務預算編制、國庫集中收付、支出方法監管、非稅收入征管及村級資金、財政“雙代管”等關鍵工作和單薄環節，制訂工作辦法，完善治理準則，嚴厲進出行為，規范操作順序，具體提高街鎮財務財政治理程度。
（四）堅持協分配合、增強監督的準則。增強街鎮與區直相關部分和單位的協分配合，區財務局指導監督各街鎮編制和執行預算，各街鎮嚴厲按現行財務體制和各項財政監控制度要求增強進出分派治理，各街鎮財務所負責本街鎮財權事權范圍內的財務進出監管，區直相關部分和單位根據本能機能職責增強財政監管，加強街鎮財務進出活動通明度，嚴控街村兩級舉債搞建設和添加新的債權，使街村兩級財務財政進出進程處于有用的監督治理之下，進一步提高財務資金運用的經濟效益和社會效益。
三、進一步明確增強街鎮財務財政治理工作的首要內容
（一）規范街鎮財務進出預算編制。堅持完善街鎮預算編制審批立案準則。各街鎮科學測算預算表里資金收入與支出，嚴厲依照部分預算治理的準則、內容和順序，編制完好規范的街鎮財務進出綜合預算，街道辦事處年度預算報區縣政府審批；鎮縣政府年度預算經鎮人多量準后，報區縣政府立案。保運轉、保均衡、保建設后仍有財力結余的街鎮，在編制預算時一并編制街鎮償債預算。依照“人員經費按規范、公用經費按定額、專項支出按項目”的方法，區財務部分指導街鎮編制和執行預算，深化財務預算治理準則改革。
（二）具體履行街鎮國庫集中付出改革。將街鎮預算內資金、預算外資金、專項資金、往來資金等財務資金的付出悉數歸入區國庫集中付出改革范圍，共用區級國庫改革收集平臺，由區國庫集中付出中心處理直接付出，由街鎮財務所設立財務零余額賬戶，處理受權付出營業。保存街鎮經管站“雙代管”賬戶，處理村級資金進出營業。保存街鎮財務總預算會計、預算外專戶會計、財務各專項資金會計。清算作廢街鎮一切預算單位銀行賬戶，街鎮預算單位財政由街鎮財務所零戶統管賬戶集中核算。
（三）增強街鎮各類支出治理。結合街鎮實踐，區制訂統一的支出范圍、統一的定額規范、統一的財政核算準則，推進街鎮支出執行按預算、追加支出按順序執行，保證街鎮支出有據可依，財政核算規范通明，審批準則約束有力。增強原始支出憑證正當性的審核，違背財政準則規則的開支果斷不予入賬。街鎮人員工資支出，嚴厲按區編辦、人事、財務部分審核的規范執行；街鎮人員津補助發放，按區委、區縣政府有關規范津補助政策要求，清算規范發放項目、規范和資金起原；街鎮公用支出，嚴厲落實年度款待費限額治理、公事車定點維修、機關文印等規章準則，積極推行使用公事卡，切實降低街鎮“人、車、會和收集、款待”等公用支出；專項資金執行“專人、專戶、專賬”治理，保證專款專用。編制償債預算的街鎮，認真落實專項支出用于歸還債權，由國庫直接付出給債務單位（債務人），努力化解街鎮債權。
（四）落實街鎮非稅收入進出兩條線治理。摸底查詢街鎮各類非稅收入范圍、類別及規劃，明確非稅收入入庫順序，將街鎮自籌資金、代收款子、轄區內上交治理費（承包費）及其他非稅收入悉數統一歸入財務監管。具體清算街鎮單子，對原發放至各單位的單子進行具體清算收受接管，從新換發新版財務單子，執行“限量供給，按月核銷，票款同業，以票控費，應收盡收”，有用杜絕街鎮“重預算內資金，輕預算外治理”和坐收坐支、治理無序等行為。
（五）加速推進街鎮縣政府收購準則改革措施。采取“先試點，后推開”方法，街鎮編制年度預算時一并編制縣政府收購預算。收購支出嚴厲按年度預算執行，屬縣政府收購目次中所列商品或勞務收購支出嚴厲按縣政府收購治理規則順序處理，杜絕違規收購支出。
（六）增強街鎮和村級債權治理。認真落實《國務院辦公廳關于果斷避免發生新的鄉村債權有關問題的通知》（〔〕39號）規則，增強街鎮和村級債務債權治理，嚴禁因舉債建設新增債權。各街鎮要以年7月省審計認定的債務債權金額為基數，具體清算鎖定債務債權，對呆死賬進行審定及賬務調整，分門別類堅持完好的債務債權注銷臺賬，街鎮首要負責人和債務債權人、經辦人簽名確認。要加大債務清收力度，運用經濟、行政、司法等手段，清收單位和個人告貸，將清回收來的資金用于歸還債權，不得挪作他用。對村級債權，要在原清算鎖定的基本上，區別輕重緩急，多管齊下，執行“一債一策”，優先化解與農民好處直接相關、基層矛盾比較集中的債權，優先化解因公益事業建設而構成的個人債權。街鎮和村級“普九”債權化解按上級有關規則執行。
（七）具體規范村級財政、資金“雙代管”工作。嚴厲落實《省縣政府辦公廳關于進一步規范全省村級會計托付服務工作的意見》（政辦發〔〕39號）要求，進一步增強和規范村級財政、資金“雙代管”工作。各街鎮經管站負責鄉村收費單子的發放和核銷治理，鄉村會計核算和會計檔案保督工作，對村級各類資金進出狀況施行監督治理。悉數作廢本來的村出納和村級銀行賬戶，原村會計行使報賬會計本能機能，按期向經管站的記賬會計結算報賬。健全完善村級民主辦財準則、村級財政公開準則、村級財政審計準則、村級財政資金“雙代管”電算化準則，完成鄉村會計治理準則化、財政進出公開化、財政監督民主化。
（八）增強財務資金安全治理。堅持權責清楚的崗位責任制，依據工作需求合理設置財政治理崗位，明確各崗位操作權限，不得運用暫時人員從事財務資金撥款治理工作。堅持完善財務資金治理準則，健全內部核算監督制約機制，嚴厲資金撥付審核，增強印鑒、單子運用治理，增強會計核算，完善對賬和審核準則，嚴厲避免違規操作，堅持健全科學規范、監督制衡、治理有序的財務資金治理規程和運轉順序，保證財務資金撥付和運用安全、高效、便捷。
四、增強對街鎮財務財政治理工作的組織指導
（一）增強指導。為加速推進街鎮財務財政治理改革，成立區增強街鎮財務財政治理工作指導小組（詳細名單附后）。指導小組下設辦公室，負責組織協調、政策宣傳、督導檢查等工作。各街鎮也要成立響應機構，增強對此項工作的組織指導，認真抓好工作落實。
（二）明確職責。區財務部分要摸清基本狀況，擬定工作方案，制訂治理方法，出臺相關配套施行細則，組織營業培訓；區監察、審計部分要增強監督檢查，實時查處工作中存在的違紀違規行為和行政不作為、亂作為行為，組織開展街鎮首要指導離任經濟審計和債權審計；人行新洲支行、區信譽聯社要在街鎮賬戶清算、設置及資金撥付監管方面增強協分配合；區經管部分要增強街鎮和村級債權治理，對債權進行清算鎖定，指導經管站認真做好村級資金、財政“雙代管”工作。
村級公共服務和社會管理改革于2009年開展以來，按照市、區兩級5：5比例要求，全區111個村（涉農社區）2009年—2011年村級專項資金共計8992.5萬元。截止目前，全區各村（涉農社區）已實施服務管理、治安巡邏、文體活動和道路、溝渠整治等。其中44個村（涉農社區）成功申報了融資建設項目，融資金額4841.2萬元，融資村（涉農社區）個數及融資金額位居二圈層第一、全市第二。通過村級專項資金融資，建成村組道路228.5公里、溝渠40.46公里、橋梁6座，改造提灌站8個，整治堰塘5口，改善了農村基礎設施面貌，滿足了群眾最急迫、最現實的需求。2009年9月，全市首批公共服務和公共管理村級融資建設項目啟動儀式在我區舉行，我區還在全市率先實行“項目送達告知”制度。
二、主要做法
（一）建立“四項機制”，加強工作指導
一是建立工作例會機制。建立了由區委書記任組長的村級公共服務和社會管理改革工作領導小組例會制度，每個月召開一次會議，通報村級公共服務和社會管理改革工作情況，分析研究出現的問題，并提出具體意見和解決措施。二是建立區級領導聯系村制度。由區委、區人大、區政府、區政協等區級領導各聯系一個示范村，全面指導示范村村級公共服務和社會管理改革工作的推進。三是建立協作配合機制。將“七大類”村級公共服務和社會管理改革實施項目，細分為62個小項、132個子項，明確實施主體和責任單位，制定工作方案，緊密配合、分工協作，合力做好村級公共服務和社會管理改革工作。四是建立政策配套機制。出臺統籌建設、分類供給、民主管理、經費保障、人才保障機制五大相關配套政策，同時制定《成都市青白江區公共服務和公共管理村級專項資金管理細則》、《青白江區推進村級公共服務和社會管理改革試點實施方案》等文件，印制《青白江區村級公共服務和社會管理改革工作手冊》等資料，為村改工作的推進提供政策指導。
（二）加大宣傳力度，提高群眾知曉率
一是多載體全方位宣傳。通過電視、網絡專刊、《新青白江》內刊、短信彩鈴、宣傳車等多種載體，在全區范圍內進行村級公共服務和社會管理改革工作的宣傳。以姚渡鎮蘆稿村改革實踐為背景，采取村民自拍自演的方式拍攝電視短劇《青江春來早》，通過宣傳改革中村民的身邊人、身邊事，把政策原原本本交給群眾，向群眾講清、講透了“為什么改、改什么、怎么改、改了有什么好處”等問題。二是多形式廣范圍宣傳。以焰火晚會、知識競賽、文藝調演、攝影展等群眾喜聞樂見的活動形式，在全區范圍內開展大面積、多輪次、持續性宣傳，受到群眾的普遍歡迎。針對農村婦女、老人等文化程度偏低的非民主議事“主力軍”群體，通過發放印有改革相關內容的茶杯、圍裙、購物袋等“宣傳品”，爭取其理解并激發其參與改革的積極性。
（三）規范民主程序，充分尊重民意
一是扎實開展民意調查。配合區委組織部、區民政局積極健全村級治理機制，通過“一戶一表”、“兩個公示”的方式，制作《項目表決表》，再次以“一戶一表”的方式征求村民意見，經村民同意后組織實施，并對實施的項目在村務公開欄予以公示。二是創新開展“項目送達告知”。在全市創新性開展“項目送達告知”制度，讓群眾全面知曉項目情況，提高群眾參與率知曉率。三是認真落實“六步工作法”。嚴格按照民主程序“六步工作法”實施項目，確保項目實施不走樣，注重民主管理實效，堅持做到“事事記錄，步步公示”，不僅在操作中要做到民主管理，還在管理中體現實際效果，群眾對改革的知曉度、參與度和滿意度顯著提高。
（四）積極開展融資，優化資金使用
一是提出“五個三”工作法。以村級專項資金為基礎，通過向成都市小城司融資貸款等，將村級專項資金放大使用。在姚渡鎮蘆稿村率先試點，并結合工作實踐，創造性地提出“五個三”工作法（完善基層治理、村莊規劃、監督體系；狠抓政策培訓、政策宣傳、政策解釋；確保“一戶一表”、“兩個95%”、兩次公示；開好一次黨員大會、兩次議事會議、一次村民大會。二是規范項目實施程序。針對基層在融資建設項目實施過程中缺乏相關專業知識的實際情況，先后整理形成融資建設項目申報、管理階段《青白江區公共服務和公共管理融資建設項目申報資料匯編》、《工作指導手冊》等，規范項目申報、項目評審、項目操作，并在全市進行推廣。三是注重項目實施監督。項目發包中，設置“村民議事會評議分所占比重至少70%、參加競標單位至少3家、鄉鎮（街道）紀檢機構全程參與”等規定，采取“專家評分+村民議事會評議分”的方式確定施工單位。項目實施中，由村民監事會、項目監督小組、群眾代表對建設質量和經費使用等情況進行嚴格監督。項目驗收中，由村民議事會、監事會成員和參與監督的村民代表對照竣工驗收表逐項打分。項目驗收后，再通過“一戶一表”及村務公開欄公示的方式，向群眾全面告知項目實施、村級專項資金使用等情況，讓群眾“心中有數”。
為切實維護我鎮社會政治穩定提供平安和諧的社會環境，強化綜治工作，加強和規范村級平安建設工作的管理考核，特制定橫溪鎮平安星級村管理考核辦法：
1、村級平安建設工作實行星級管理，根據日常工作完成情況加減分，年終以所得總分進行分類獎懲。
2、平安建設具體考核內容及標準
（1）村級班子團結，配合協調好得20分。班子不團結，工作互相推諉酌情扣分。班子成員因不團結而煽動群眾上訪或滋事的一票否決。
（2）村務、黨務、政務公開，村務公開監督小組和民主理財小組組織健全，運作正常得10分，村務、黨務、政務不按規定公開、村務公開監督小組和民主理財小組組織不健全或運作不正常，酌情扣分。村班子成員當年因違法亂紀被政紀、法紀處理，一票否決。積極開展綜合治理工作，綜治工作室、治安巡邏隊等群防群治組織機構健全，能及時認真地完成鎮綜治辦安排的各項工作的得10分。綜合治理工作不積極、不主動，綜治工作室、治安巡邏隊等群防群治組織不健全，不能按時完成上級安排的各項任務的酌情扣分。
（3）積極排查清理穩定隱患，全年保持村情穩定，熱點難點問題得到及時解決的得20分，群眾反映的問題和村內的穩定隱患不能及時解決，引起上訪的按鎮級、市級、市級，每起分別扣3分、5分、8分（5人以上集體訪的加倍扣分，無理訪除外）。到省和中央上訪的一票否決（無理訪除外）。造成矛盾激化，引發或造成人員死亡和財產重大損失的，一票否決。
（4）積極開展矛盾糾紛排查調處工作，調解做到有記錄，有案卷。調處化解率達100%的得20分；矛盾糾紛排查調處工作不力，上交鎮綜治辦矛盾糾紛每起扣3分，全年超過3起的不加分。
（5）確保信息暢通，在本村發生有可能影響社會政治穩定事件苖頭和動向，村級組織負責人應及時向鎮黨委、政府報告，能預報或及時報告維穩信息的得20分，遲報、漏報的每起扣5分，因消息報告不及時，致事態發展惡化或造成重大損失的，一票否決。
獎勵加分：綜治維穩工作在市推廣報導或現場經驗交流的每次獎勵5分；在市推廣報導或現場經驗交流的獎勵10分；在全省推廣報導或現場經驗交流的獎勵20分。
3、星級評選標準與獎懲
（1）年終考核達80分以上的為三星級平安村；達90分以上的為四星級平安村；達95以上的為五星級平安村。
根據《關于做好河（湖）長制近期工作的通知》（杭治水辦[2018]176號）和《關于近期做好河（湖）長制有關工作的通知》（淳五水共治指〔2018〕48號）文件要求，現將我作為威坪鎮小五都源的河長述職報告總結如下：
一、河道基本情況
小五都源位于淳安縣西北部，發源于佛堂尖，流經蔗川村、聯合村、青山村于青山村流入千島湖庫區。主峰佛堂尖海拔高程651.1m，流域總面積12.09k㎡，主流長8.80km。河道寬度2-10米。2017年小五都源河道水質達到了《地表水環境質量標準》Ⅱ類水質標準。
二、組織機構建立情況
1、成立了村級河長。由沿線村莊的村書記組成村級河長，包村干部組成第二河長，現小五都源配備村級河長和第二河長各3名，河道警長1名，主要負責組織實施本村轄區河段水環境綜合整治、巡查、監管，負責做好河道防洪工作，配合鎮政府開展污染集中治理。
2、建立了河長巡河制度。鎮級河長每旬巡河次數不得少于1次，村級河長每周巡河次數不得少于1次，便于河長們能夠及時發現和解決問題。河長們在做好紙質巡河記錄的同時，還要及時上傳電子巡河記錄，并做好信息報送等各項常態化工作。
3、建立河道管護全社會監督機制。在每條河道醒目的位置設立“河道長效管理責任公示牌”，標明河道名稱、級別、管理范圍、管理責任人和監督電話等內容，接受全社會監督。
三、河長制工作開展情況
1、主要工作
（1）建立了河長巡河制度。鎮級河長每旬巡河次數不得少于1次，村級河長每周巡河次數不得少于1次，便于河長們能夠及時發現和解決問題。河長們在做好紙質巡河記錄的同時，還要及時上傳電子巡河記錄，并做好信息報送等各項常態化工作。
（2）生活污水治理。威坪鎮小五都源沿河村莊共有3個，居民1185戶，總人口約3578人，按照“應納盡納”原則，河道兩側農戶污水管網全覆蓋，并進入農村生活污水治理項目后期運維階段。所有沿河農戶產生的生活污水已全面實現納管處理，確保農村污水通過處理達標后排放。
（3）面源污染治理。面源污染治理主要包括畜禽及水產養殖污染防治、種植業污染防治。目前威坪鎮小五都源主要有畜禽養殖場1家，對不符合環保要求的進行清退，對符合環保要求的根據上級主管部門制定的環保方案，建設高標準污水池，確保污水不外流。同時開展沿河沿線廢棄農藥包裝物回收處置工作，對農業生產產生的廢棄農藥包裝物進行回收。
（4）河道綜合治理。以科學發展觀為指導，按照“以人為本、生態優先、人水和諧”的理念，圍繞“河暢、水清、岸綠、景美”的總體目標，堅持“政府主導、屬地負責、分級管理、群眾參與相結合”的原則，通過對河道長效管理與保潔，全面提升轄區河道水環境水平。進一步推進河道建設，把水環境改善作為河道整治主要內容，確保河道整治與兩岸截污納管同步實施，同時通過護岸、清淤、綜合整治、防洪加固、陽光排口行動等舉措，全面提升鞏固河道水環境質量。（5）大力實施“一河一策”。我鎮嚴格按照縣河長辦河長制相關要求，制定完善了《威坪鎮一河一策方案》、《威坪鎮河長制工作方案（2017－2020年）》，明確任務，責任到人。通過科學修訂方案和考核辦法。
（6）其他治理工作。一是借力無違建工作對河道沿線的違章建筑及露天廁所進行拆除，進一步優化河道沿線面貌。二是對轄區內的無證無照農家樂，存在環境污染隱患的企業、小作坊等產污單位開展綜合執法活動，采取停電斷水等措施予以整治取締。三是聯合水利、環保、國土、漁政部門嚴厲打擊查處河
道非法挖沙采砂、漁業資源破壞等現象。四是借助“清四亂”這一平臺對河道進行大排查，對存在亂占、亂采、亂堆、亂建的現象的一律全部清理整治。
2、取得成績
威坪鎮小五都源全年無新增入河排污口，排雨口共10個，合法排雨口15個，無農村生活污水設施排口，無雨污合流排水口，并且全年水質保持在?類和Ⅱ類水質。
3、存在問題
（1）群眾意識有待提高。沿河兩岸的居民治水護河的意識還不強，配合“河長制”工作及整治的熱情和積極性不高，參與度不高，向河里亂倒、亂排等現象仍然存在。
（2）日常監管難度大。鎮域河流分布多、流域廣，加之旅游旺季到來，游客數量較多，河道嬉水、洗車、游玩等不文明現象給工作帶來了一定的難度。
（3）知識水平較低，缺乏專業人才。目前村級河長一般由村書記或是村主任擔任，對水利知識了解較少，主要任務是巡河和清理河道垃圾，如若轄區內流域發生洪水災害或水污染事件，河長就無法及時應對以及提供緊急措施。
4、下步工作
（1）堅持落實“河長制”，強化長效保潔。我鎮將以強化落實“河長制”為切入口，從突擊治水向制度化治水推進，實現治水工作的常態化和長效性。定時組織日常巡查，定期召開工作例會，定期組織聯合整治，水岸齊抓、標本兼治、治管并舉，同時根據日常巡查中發現的急需解決的問題，不定期開展專項整治。
（2）加強統籌協調、組織指導和監督。進一步發揮好牽頭、組織、協調、指導及督查作用，及時掌握工作進展情況和存在的問題，形成聯動機制，形成工作合力，推進治水工作。
按照縣農民負擔監督管理領導小組《關于開展20xx年涉農亂收費亂攤派清理整治工作的通知》(x農負 [20xx]10號)的文件精神要求，全面開展整治涉農亂收費亂攤派行為，是保護農民的合法權益，鄉黨政領導高度重視，決定在全鄉范圍內開展涉農亂收費亂攤派清理整治活動。現將清理整治工作情況自查報告如下：
一、領導重視
我鄉6月10日，黨委副書記、鄉長xx親自組織召開了村主任、村副主任及涉農部門負責人參加的專題會議。在會上，一是成立了以鄉長xx為組長、副鄉長xx為副組長、涉農部門負責人為成員的xxx鄉開展 20xx年涉農亂收費亂攤派清理整治工作領導小組，辦公室設在鄉農業服務中心;二是明確開展20xx年涉農亂收費亂攤派清理整治工作的重要性和必要性;三是制定了開展20xx年涉農亂收費亂攤派清理整治工作的開展20xx年涉農亂收費亂攤派清理整治工作施方案。領導在會上強調了開展這次涉農亂收費亂攤派清理整治工作，是以解決基層干部和農民群眾反映的突出問題為著力點，必須堅持檢查與調查相結合，必須加強對轄區內涉農亂收費亂攤派問題的調查清理整治，必須加強宣傳輿論引導，及時上報清理整治工作成效和經驗做法，必須加大對典型案例曝光力度，充分發揮引導和警示作用。
二、清理整治重點和工作方法
(一)涉農亂收費清理整治重點
1.農村義務教育階段強制或以自愿名義要求學生統一購買教輔材料、商業保險、校服，以及收取試卷費、、飲水費、學雜費和學生食堂亂收費等問題。
2.計劃生育領域社會撫養費征收程序不規范，以各種名義收取計生調查費、放環信用金、孕前檢查費、計生保證金，以及搭車收費、強制服務、以罰代管等問題。
3.農民建房領域除向農民收取土地和房屋權屬證書工本費以外的配套設施費、測量設計費、占道費、選址費、建房押金等問題。
4.動植物疫病防控領域將公益轉為經營、強制服務或只收費不服務等問題。對向生豬養殖戶在屠宰環節多收亂收費用等問題 。
5.農民辦理婚姻登記重點整治除收取婚姻登記證書工本費外的其它費用問題。
6.農業用電領域向農民收取電網改造費、變壓器更新費、電表費，以及其他加重農業用電負擔等問題。
7.各項惠農補貼補助補償政策落實過程中，代扣代繳、搭車收費、配售商品、以領取補貼為條件要求繳納其他費用等問題。
(二)涉農亂攤派清理整治重點
1.有關部門和單位將應由財政承擔和配套的公益事業建設項目和服務費用等向村級組織轉嫁問題。
2.違規要求村級組織提供農村中小學校舍建設費、修繕費、取暖費、贊助費以及教師工資等問題。
3.有關部門和單位以村級治安綜合治理、衛生環境綜合治理等名義要求村級組織出錢出物出工的達標升級活動。
4.村級組織報刊訂閱超出限額標準，違規擴大黨報黨刊征訂范圍和搭車發行其他報刊，利用行政權力通過發文件、下指標以任務分解、代訂代繳等方式向村級組織攤派報刊等出版物問題。
5.有關部門和單位向村級組織下指標定任務，對未完成計生管理目標、征兵工作等任務的村級組織進行處罰問題。
6.各類社會團體和中介組織以教育培訓、慈善捐贈、要求入會等名義向村級組織攤派費用問題。
7.有關部門和單位對新型農業經營主體各項攤派，不執行有關減負政策或優惠政策，增加經濟負擔等問題。
8.農業用水重點整治農業水費計收中亂攤派、搭車收費等問題。
三、完成時間和工作成效
(一)6月11日―6月20日全面完成了各村(社區)及相關部門20xx年涉農亂收費亂攤派清理整治工作。
(二)6月11日—6月25日由鄉涉農亂收費亂攤派清理整治工作領導小組對各村(社區)及相關部門的清理整治情況進行了檢查和現場處理。
（一）推進村衛生室建設標準化。抓住“十二五”規劃和深化醫藥衛生體制改革發展時機，加大衛生基本設備項目投資和施行力度，科學、合理地規劃結構，切實抓好村衛生室建設。進一步加大財務投入力度，有方案地安排村衛生室建設資金。每年建設10個村衛生室，爭奪用3－5年時間完成每個行政村都有一所標準化衛生室。依照《湖北省示范村衛生室評審標準》的要求，結合鄉村基層群眾醫療衛生需求的實踐狀況，合理裝備醫療設備、儀器等基本醫療衛生資源，保證廣大農民都能享有基本醫療服務，促進城鄉醫療衛惹事業平衡發展。
（二）推進鄉村衛生工作平臺信息化。明確當前村衛生室信息化建設的功能重點，逐漸堅持支持新農合醫療資金即時結算治理、基本藥物裝備及運用、流行癥和突發公共衛惹事件實時申報、村衛生室績效審核等重點工作的信息平臺，完成村衛生室與各級衛生行政部分、醫療衛活力構、新農合經辦機構、公共衛活力構和居民健康檔案系統的互聯互通，最后堅持系統安全、標準統一、治理標準、資源共享的衛生信息化平臺，完成大家享有均等化的基本醫療衛生服務的目的。
（三）推進鄉村衛生人才培育多元化。探究增強衛生人才引進力度，認真施行以全科醫學常識為重點的基層醫療隊伍引進和定向培育、在職鄉村大夫輪崗培訓等項目，科學編制鄉村大夫隊伍建設規劃，堅持鄉村大夫后備人才庫，增強衛生人才隊伍建設，著力提高鄉村衛生服務才能。啟動鄉村大夫全員培訓方案，將村衛生室人才培育納入縣縣政府社會發展人才培育規劃，出臺優惠政策，每年落實必然的鄉村衛生人員培訓經費，按期免費開展醫療技能培訓，并恰當賜與誤工、交通、食宿等津貼費用，為鄉村大夫創立“無經濟擔負”的培育情況，保證鄉村大夫參訓率和培訓質量，提高村醫專業技能程度，推進全縣鄉村衛生領域人才隊伍建設。
（四）推進鄉村衛生工作治理一體化。以施行基本藥物準則為抓手，推進配套的體制機制改革，完善鄉村衛生服務系統建設。具體施行鄉村衛生服務一體化治理，理順鄉村三級醫療衛生網的一切制關系，明確村衛生室及從業者的從屬關系，增強鄉鎮衛生院的治理本能機能，依照“六統一、兩自力”的標準具體履行一體化治理工作，完善治理監督機制，標準村級醫療衛生服務。具體履行鄉村衛生績效考評鼓勵機制，以鄉村一體化治理、基本公共衛生服務基本醫療服務、群眾稱心度及指令性任務等內容為主，制訂切實可行的鄉村大夫績效審核方案，由衛生行政部分組織，衛生院牽頭，嚴格鄉村大夫審核。探究堅持全新的用人機制，結合鄉鎮衛生院人事準則改革，完善現行體制下符合村級衛活力構的運轉形式，堅持以鄉村大夫供應服務數目和質量為目標的“優勝劣汰、獎勤懲懶”用人機制，調動村醫積極性。切實維護好三級醫療衛生服務網底完好，逐漸完成“小病輕病不出村、經常見病多發病不出鎮（鄉）”的鄉村衛生改革目的。
（五）推進鄉村大夫待遇保證準則化。理順各類關系，堅持健全與經濟發展程度相順應的保證系統。完善以縣政府投入為主的多渠道籌資賠償機制，制訂和落實鄉村大夫從事基本醫療服務的工資標準，逐漸提高基本公共衛生津貼標準，保證鄉村大夫基本待遇。依據全縣鄉村實踐，結合城鄉居民社會養老保險準則的推進，探究堅持掩蓋一切鄉村大夫的養老保險準則，對符合社會養老保險待遇領取前提的鄉村大夫發放養老金，以解除村醫后顧之憂。履行鄉村大夫醫療責任保險，堅持醫療風險社會分管機制，經過村衛生室和保險公司協作開展醫療執業責任保險營業，降低村醫執業風險，維護醫患兩邊的正當權益。
關鍵詞：村民代表會議 村級治理 制度
Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre, this paper argues that, the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system, but also on the particular elements of village, which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system, which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre, can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.
Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System
一、引論
1998年修定實施的《村民委員會組織法》較試行法的一個重要不同是增補了第21條：“人數較多或居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或由各村民小組推選若干人。”據民政部參與修定《村組法》的有關人員講，增補村民代表會議制度的內容是新《村組法》重要改進之一，可見實踐部門認為村民代表會議制度對于村民自治是十分重要的。在學術界，徐勇認為，“相對村民而言，村民代表一般素質較高或社會影響較大。在農民的政治、文化素質普通較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大。”[1]張靜將村民自治劃分為代表性自治和權威性自治兩種類型。她認為在當前農村存在行政“吸納”政治的情況下，形成了鄉村干部事實上的利益網絡，而“如果選出來的鄉村權威仍然依據原有的方式治理鄉村，選舉就只是增加了新權威的合法性，但并沒有促進選舉之后基層政權和村民權利關系的制度性改變，它產生的是權威性‘自治’”。權威性自治和鄉村干部網絡互為聯系，阻擋了來自村民及國家兩方面對基層干部配置的參與。它排斥了社會力量的制衡權利，使選舉后的鄉村治理問題仍然局限在少數人參與并控制的范圍內。張靜因此認為，村民自治僅僅選舉是沒有用處的，必須由權威性自治向代表性自治轉化，不僅在村委會選舉階段，而且在整個村民自治的過程中，賦予村民代表會議足夠的權利并將這種權利制度化[2]。郎友興和何包鋼也認為，在村民自治實踐中，村民代表會議的實際影響力與作用比村民會議大，這不僅是因為村民代表在村中具有高的威望和素質，而且他們更易具有榮譽感、成就感和責任感[3]。
的確，村民代表會議制度對于村民自治制度的實施十分重要，它往往成為村務“民主決策、民主管理、民主監督”的核心部分。正因為村民代表會議制度如此重要，具體考察村民代表和村民的關系及村民代表與村干部的關系，就具有十分重要的意義。本文中，筆者希望以農村調查中發現的一些關于村民代表的片段，來討論村民代表這一中心詞及其組成的村民代表會議制度效能的村莊基礎，而不是抽象地討論村民代表會議的功能。
二、村民代表與村民和村干部關系的一般圖景
考察村民代表在村級治理中的作用，核心就是考察村民代表與村民的關系和村民代表與村干部的關系。從理論上講，村民代表是由村民選舉產生的，村民代表一般都是村莊中聲譽較高、素質較好的村民，村民理應信任村民代表，村民代表具有在村民中的影響力和動員能力。從我們的調查和有關資料來看，1998年《村組法》正式頒布實施以后，全國農村不僅普遍推選村民代表建立了村民代表會議，而且推選村民代表的方式十分民主，大多采取10—15戶村民共推一位村民代表的辦法。因為村民之間相互熟悉，推選出來的代表大多是素質較好的村民。這是村民代表會議可以發揮作用的重要方面。
由村民推選產生的村民代表，不僅應該具有較高的素質，而且具有參與村務的能力。因此，在村務管理、村務決策和村務監督中，村民代表應該對村干部有著強大的約束能力，村民代表會議不僅成為決策村務的主要場合，而且成為與村干部形成對話的場合。高素質、重聲譽，也懂得村務的村民代表，可以為村務決策和管理提供智慧。他們也可以判斷村干部提出的村務財務報告中的疑點問題，從而判定村干部工作的好壞。村民代表因此成為村干部的智囊、監督者、合作者和評價人。
進一步說，因為村民代表是由村民選舉出來，受村民信任，素質較高且聲譽較好的，村民代表自然會在村民中擁有影響力和動員能力，而村民代表因為具有參與村務決策、監督和管理的足夠機會，而具有與村干部全力合作協商的機會，這就可能導致如下一種結果：對于一些于村民有益、于村莊秩序有益的重大村務，村干部可以通過與村民代表的協商，形成決議，然后將此決議由村民代表宣傳動員到村民中去，從而辦成辦好僅僅憑借村干部難以辦好的事情。換句話說，村民代表充分參與村務管理、監督和決策，將大大提高村民集體的一致行動能力。經濟的協作因此容易達成，比如修路建橋；違反村規民約的行動將受到比過去更為嚴厲的村莊壓力；外來的地痞和上級不合理的攤派更可能被村民集體拒之門外。通過村民代表和代表會議這一制度設施，村莊的合作能力提高了，村民的團結程度提高了，過去辦不成的事情現在有了辦成的希望。 其實，這個推斷正是過去實踐部門和學術界共同擁有的信念，這種信念不僅來自于理論推斷，也為大量的實踐所證實[4]。這個關于村民代表會議效能的一般圖景也為筆者的調查所證實。筆者的調查還證實，從某種意義上，甚至是不由村民選舉而由村干部任命的村民代表所組成的村民議事會，也往往具有村民代表會議所具有的這種效能[5]。
但是，以上關于村民代表會議效能的一般圖景往往受到一些例外因素的影響，而使其發生作用的能力蒙有一些陰影，并造成不是因為制度安排不到位，而是因為村莊基礎不充分，所產生的村民代表會議制度效能的弱化。討論這些構成村民代表會議制度效能例外情況的村莊基礎，對于深化對村民代表會議制度的認識、理解現實生活中村民代表會議制度實施程度與效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通過一些調查實例來作這種討論。
三、村民代表與村民和村干部關系的片段
近年的農村調查中，筆者發現了大量關于村民代表與村民和村干部關系的有趣片段，本節試圖通過描寫這些片段，得到一個與學術界所理解的關于村民代表會議效能一般圖景略有不同的實踐可能性，這種可能性不是源自制度安排不到位，而是因為村民代表會議制度發生作用的村莊基礎不充分所致。
先講二個關于村民代表與村民關系的片段。第一個片段是1999年7月的事情。1999年7月荊門市在孫村進行村委會換屆選舉的試點，筆者參加了這次試點。應該說，這次選舉試點是嚴格依法進行的：在試點之初，按照每10戶推選一個村民代表的辦法推選了40多位村民代表。然后，以海選的方式確定候選人。因為獲較多主任提名票的候選人對于能否競爭當上村委會主任實際情況的考慮，在依預選提名票確定兩名村委會主任正式候選人時，出現了主任預選得票居第2位至第4位者均不愿與最高得票者競選，而退為村委會副主任或委員競選的情況。這一點從選舉程序上并沒無問題，村民代表也參與過確定正式候選人的討論，知道這樣并無不妥。但問題在正式選舉投票前一天發生了。一個村民小組的3個村民代表告訴參與選舉試點的負責人說，他們村民小組的村民認為在確定正式候選人時做了假，即不應讓居主任候選人第5位者與第1位者競選村委會主任，而應讓第2高票與第1高票競選。他們因此決定不參加選舉，除非市里參與試點的領導當天晚上可以到組里解釋清楚此事。我們問村民代表，為什么他們不向村民講清楚此事？一個村民代表倍感委屈地說，你哪里講得清？雖然我是他們選的代表，但他們根本不相信我們。前幾天我被他們選為代表，參加村里召開的村民會議之后，順便買了一個西瓜回去，就有村民說我這個西瓜是村里分給我們代表的，我一再解釋，沒有人相信。以前關系一直很好，被他們選為代表沒幾天，關系就變得怪怪的了。也因此，我們向他們解釋確定正式候選人的程序，他們根本不聽，說只相信市里的領導。第二天正式選舉時，這個村民小組的一些村民仍然被動員參加了投票。選舉后的第三天，我們去做個別訪談，村民相信我們的解釋，但他們不相信鎮村干部，也不相信村民代表。的確，問題的關鍵是村民并不相信他們剛剛選舉出來的村民代表，沒有人能夠代表村民，村民不相信任何人。 第二個關于村民代表與村民關系的片段發生在向村。2000年5月筆者到向村做關于村委會選舉的補充調查，剛好向村3組和4組為山界發生糾紛，村干部決定調解這場糾紛。因此讓3組長和4組長召集各自村民小組的代表進行現場處理。4組長去找1999年由村民選舉出來的代表，結果，沒有一個村民代表愿意為組里的事情耗費這個時間，4組長只好找了幾個原來當過村干部的老黨員參與與3組的山權談判。山權談判不成，但年輕的4組長因為全組竟沒有一個代表愿意為組里的事情花費一點時間而氣得不行，他要求村支書當天晚上到4組召開小組會議，現場改選村民代表。支書說，村民代表也是一選三年的，你怎么可以說改選就改選？
再講兩個村民代表與村組干部的片段。第一個片段是關于村民選代表清理村民小組財務的事情。2000年夏糧征收時，童村8組村民要求清理本村民小組的帳目，否則就不交夏糧。童村8組村民一直懷疑本村民小組財務帳目有問題，多次向鎮村兩級提出清帳要求，一直未能成功。這次拒交夏糧讓鎮政府下決心徹底清理童村8組的財務，因此，一方面鎮里抽調會計人員進駐童村8組，一方面讓童村8組村民選若干村民代表會同清理人員一并清帳。在清理過程中，逐張核實開支條據，結果，參與清帳的村民代表因為或多或少得到過原村民小組的或請客或免提留或減積累的好處，而睜一只眼閉一只眼。
第二個片段也是關于村民選代表清理財務的事情，這一次發生在村一級，地點是迪村。因為迪村復雜的權力斗爭和村民普遍對村財務的懷疑，而在1995年形成了一個每年都由村民代表清理村財務一次，每次清理一個星期的制度。這個事情也頗有趣。清理財務的村民代表是由村民在各自村民小組選出的，他們既具備清理財務所必須的基本財會知識，又是本村民小組有一定影響的人。但這些代表在清理財務期間，很快便關心起自己花費一周時間清理村級財務的合理性來。村干部當然是敏銳的，他們與村民代表商議，干脆買一頭豬來殺掉做生活，另外決定每個清帳代表每天補貼25元現金。這樣，每年一次的村財務清理便形成了一個清帳一周殺豬一頭，每頓飯都喝酒，且每個清帳代表可以有100多元補貼的慣例。當清帳代表是很合算了，他們當然也不可能再清理出村干部的經濟問題來[6]。
四、對以上片段的討論
以上講的四個片段，并非四個特例，在農村調查中，我們經常聽到如此的頗為矛盾的故事。以下筆者希望通過對這些片段的討論，理清支持它的村莊基礎，從理論上構造關于村級治理中村民代表會議效能有別于一般圖景的可能圖景。
首先，關于村民代表與村民的關系，存在的一種理論上的可能性是村民雖然選舉了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成這種后果的原因，一是選舉本身的不規范，村民對選舉出來的代表不滿意；二是選舉代表的次數太少，村民還不習慣于選舉及建立在選舉基礎上的委托關系。這是兩種一般性解釋。另外一種可能的解釋是，村民之間的傳統聯系已經解體，現代民主理念又未建立起來，村民既不是傳統意義上的處于傳統社會網絡中的農民，又不是現代意義上的公民，而是原子化的村民，因此，沒有人可以代表其他的人，也沒有人愿意代表其他的人。這樣，按照現代民主理念選舉出來的村民代表，只是在形式上具有代表選舉自己的那些村民的權力，村民內心里卻并未打算因為選舉了自己的代表而將權力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到這種信任和權力，他便仍然只是代表著個人的利益，因此，作為代表的村民，其行為理性不是來自于委托—關系而是來自于實際好處。
若是后者而不是前兩者構成了村民代表與村民之間的分裂關系，那就不僅需要從制度上尋找原因，而且需要從村莊基礎上尋找原因。傳統的關系網絡通過塑造出來的村莊社會中的面子聲望觀和長期共處的信任關系，使得村莊社會分層及建立在這種分層基礎上的事實上的代表能力強勁有力。在一些宗族勢力較大的村莊，宗族代表人物具有對本族成員的權力，他可以代表宗族，宗族成員也信任他，他因此具有與其他人的談判能力，達成的協議，他也有能力將之在本宗族范圍落實。這種意義上，在傳統鄉土社會，代表從來都是存在的，如村社委員會的存在等等。但這些代表一般都不是選舉產生而是在長期共同生活中自然中形成的。在現代公民社會中，選舉代表的涵義則有著讓每個人都清楚的權力授受關系。因此，選舉者和被選者的權力義務邊界清晰。但當前中國農村村民代表的選舉，有些是在傳統關系解體，現念未建立的情況下進行的，選舉本身往往是培育村民公民意識和訓練農民政治權力和義務感的一種辦法。 村民代表與村民之間的這種互不信任和互相不能代表的關系，與村民代表和村干部之間的關系，相互形構和強化，進一步消減了村民代表可能發揮作用的空間。如前一節引敘的關于村民代表與村組干部關系的兩個片段，村民代表顯然不大認為當代表可以在精神上和面子上為自己帶來多少滿足，他們也缺乏一個公民應該具有的政治責任感和義務感，因此，他們的行為充滿了物質利益的考慮，甚至在他們的不當得利己引起村民的普遍不滿之時，他們依然如此。
當村民代表過多考慮物質得利而全然不將村民的評價放在眼中時，村民對代表充滿失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的資源，來收買這些一個一個的精英。得到物質利益的村民代表不愿意得罪自小就與自己生活在一起的相互熟識的村組干部。村干部與村民代表很快便相互庇護起來。 綜合以上村民代表與村民和村干部關系的討論，可以看到，相互形構和強化的村民與村民代表的關系和村民代表與村干部的關系，源自于村莊社會缺乏傳統的道德價值觀，又缺乏現代的政治責任感，原子化的村民無力給村民代表和村干部的正當行為以強有力的激勵，也無力給他們的不良行為以強有力的約束，與當村干部和村民代表所需要耗費的時間精力與可能得到的物質好處相比，依照善行準則行事，成為一件頗不合算的事情。也就是說，在村民已經原子化或說村莊社會關聯度較低的村莊，村民代表會議制度本身存有發揮效能的陷阱，這種陷阱造成村民代表會議制度效能對一般圖景的偏離，這種偏離構成了村民代表會議制度建設的困境：村民不信任代表，代表缺乏說服村民的能力，村干部期望通過村民代表會議來增加村莊資源動員能力、形成揚善抑惡決議的期待大多落空，而村干部的不良行為卻可能在村民代表達成的某種默契得以蔓延。如此一來，村民對選舉村民代表愈發喪失興趣，對村民代表會議作出的決定愈發不放在眼里，村組干部愈發發現試圖通過村民代表會議來實現自己宏大抱負并無益處，而村民代表所具有的制度上的監督作用，愈發可能通過物質利誘和私人交往得以消解。村民代表也因此愈發失去對村務管理和監督的興趣，而愈發專注于自己實際上可能得到的點滴好處。一個良好的制度設計，因為村莊基礎的不具備，而存有效能逐步衰減的可能。
一個具有效能的制度必須在其發揮作用的過程中創造出收益，其中一些人或所有人可以從這個運作的制度中受益。當村民代表會議制度在一些村莊運作時，沒有人可以從中受益，這一制度便很難真正有效地運作下去。從一般圖景上看，村民代表會議制度是當前村級治理中最容易獲得收益的制度安排，這種收益可以讓村民、村民代表和村干部三方受益，即讓村莊利益和秩序得到好處。但是，在村民為原子化的狀態時，沒有人可以約束他人，也沒有人有能力代表他人，這時候的村民代表會議制度安排能找到足夠自己有效運作下去的受益者嗎？村民代表會議制度運作的成本和村莊受益者所得到的好處相比較能否降得足夠低嗎？這些顯然是在實際的村級治理中需要進行考證的。 真正原子化的村民是沒有的，村民代表的有些行為只是農村特定場合的特殊行為。以上構造出一幅在原子化村民基礎上可能的村民代表會議效能衰減的理論可能性，是希望提醒村級治理的研究者，必須考察村級治理制度的村莊基礎。因為村民原子化程度的不同，或說村莊社會關聯度的不同，村民代表會議制度運作的效能不同，同一制度的實施成本也不同。明確了這種不同，有助于我們不是從個人的角度，而是從社會的角度，來評論一種治理制度的生長狀況，進而來討論一種治理制度在不同社會基礎的不同運作條件，然后制定出有一定差別和彈性的制度來。
五、結語
村民代表的關鍵是代表能力的問題。一方面，村民代表必須有能力代表村民參與村務的決策、管理和監督，一方面，村民代表必須有能力將討論通過的村務決定貫徹實施到他所代表的村民之中，讓村民相信遵守這個決定對自己有好處。通過村民代表，每三年一次的村委會選舉所形成的民主化機制常規化了，村民多了監督村干部的渠道，村干部多了智囊和動員村民的能力。有代表能力的村民代表所組成的村民代表會議，真是村級治理的福音。 不僅如此，有代表能力的村民代表因為與村民之間穩定可信的關系，而可以代表自己所在群體的村民與代表其他村民的代表們，協商關于維護村莊秩序和村民利益的諸種好事。村干部宏大的可能一時還無法為村民所接受的治村抱負，也可以通過他與具有代表能力的村民代表的協商，而為村民代表所理解和接受，從而變成村民所可以接受的治村方案。不同群體村民在治村過程中，實現利益的多少、先后會有不同，具有代表能力的村民代表們可以通過坐下來心平氣和地協商，達成妥協。村民的一致行動能力不因為一時半會的利益不一致而受到影響，那些對農民“善分不善合”的擔心，真有些“杞人憂天”了。 但正是在村民代表的代表能力上，不同的村莊具有相當不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的個人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否給他實現這個意愿的機會。構成村民代表代表村民意愿的因素，不僅是村民代表和選舉產生他的那10—15戶村民群體之間的制度結構相聯系，而且與產生村民代表的這個村民內部的聯系程度及充當代表的村民對利益的感受狀況有關。村民代表或因為面子與聲望，或因為經濟上的好處，而愿意作為代表來耗費自己的時間、精力和智慧。他所產生的這個村民群體則因為傳統的好的關系或代表本人負責任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行為。傳統村莊中的人際關系，往往使村民愿意為代表村民的利益而耗費精力，村民小群體也愿意相信這個傳統道義上一直可靠的鄰里。在現代公民社會，村民代表與他所代表的村民之間規范的權利授受關系，也使得村民代表和他們所代表的村民，愿意相互遵照既有的權力義務邊界行為。 顯然，構成村民代表代表能力的以上條件，在當前就業相當不充分、經濟處境十分惡劣的處于轉型時期的農村社會來講，可能是有些苛刻了。本文前敘列舉的一些調查片段，在那些傳統的人際聯系開始被割斷，現代的穩定聯系又未建立起來村莊，可以說是相當常見。這種情況下，村民代表的代表能力便大成問題，而理論上村民代表會議的諸多功效便因此大打折扣。在一些情況嚴重的地區，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表會議制度安排的成本太高，從村民代表會議中得到收益的群體卻很少，而可能造成由村民代表會議制度不是因為制度措施不得力，而是村莊基礎不具備所存在的形式化的問題。 當然，村民代表的代表能力正如農民的民主能力一樣，是一個只有通過實踐才可以可靠得到的東西。在相同的村莊基礎下，好的制度可以催熟那些不成熟的基礎，在有了好的基礎卻沒有好的制度安排的村莊，村級治理便會損失許多好的機會。村民代表會議制度是一件可以為村民帶來利益，從而可以為自己找到動力的良好制度。只是在評論村民代表會議制度時，我們不應該因為它是好制度就忽視了它的村莊基礎和它在實踐中可能具有的不同表現。同時也不應該因為它在一些村莊效果不佳就對它失去信心。
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[1] 徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版。
[2] 張靜：《基層政權——鄉村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。
[3] 郎友興、何包鋼：“村民會議和村民代表會議——村級民主完善之嘗試”，《政治學研究》2000年第3期。
[4] 參見王振耀等：《中國農村村民代表會議制度》，中國社會出版社1995年版；徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版。
關鍵詞：村民代表會議 村級治理 制度
Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre, this paper argues that, the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system, but also on the particular elements of village, which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system, which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre, can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.
Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System
一、引論
1998年修定實施的《村民委員會組織法》較試行法的一個重要不同是增補了第21條：“人數較多或居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或由各村民小組推選若干人。”據民政部參與修定《村組法》的有關人員講，增補村民代表會議制度的內容是新《村組法》重要改進之一，可見實踐部門認為村民代表會議制度對于村民自治是十分重要的。在學術界，徐勇認為，“相對村民而言，村民代表一般素質較高或社會影響較大。在農民的政治、文化素質普通較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大。”[1]張靜將村民自治劃分為代表性自治和權威性自治兩種類型。她認為在當前農村存在行政“吸納”政治的情況下，形成了鄉村干部事實上的利益網絡，而“如果選出來的鄉村權威仍然依據原有的方式治理鄉村，選舉就只是增加了新權威的合法性，但并沒有促進選舉之后基層政權和村民權利關系的制度性改變，它產生的是權威性‘自治’”。權威性自治和鄉村干部網絡互為聯系，阻擋了來自村民及國家兩方面對基層干部配置的參與。它排斥了社會力量的制衡權利，使選舉后的鄉村治理問題仍然局限在少數人參與并控制的范圍內。張靜因此認為，村民自治僅僅選舉是沒有用處的，必須由權威性自治向代表性自治轉化，不僅在村委會選舉階段，而且在整個村民自治的過程中，賦予村民代表會議足夠的權利并將這種權利制度化[2]。郎友興和何包鋼也認為，在村民自治實踐中，村民代表會議的實際影響力與作用比村民會議大，這不僅是因為村民代表在村中具有高的威望和素質，而且他們更易具有榮譽感、成就感和責任感[3]。
的確，村民代表會議制度對于村民自治制度的實施十分重要，它往往成為村務“民主決策、民主管理、民主監督”的核心部分。正因為村民代表會議制度如此重要，具體考察村民代表和村民的關系及村民代表與村干部的關系，就具有十分重要的意義。本文中，筆者希望以農村調查中發現的一些關于村民代表的片段，來討論村民代表這一中心詞及其組成的村民代表會議制度效能的村莊基礎，而不是抽象地討論村民代表會議的功能。
二、村民代表與村民和村干部關系的一般圖景
考察村民代表在村級治理中的作用，核心就是考察村民代表與村民的關系和村民代表與村干部的關系。從理論上講，村民代表是由村民選舉產生的，村民代表一般都是村莊中聲譽較高、素質較好的村民，村民理應信任村民代表，村民代表具有在村民中的影響力和動員能力。從我們的調查和有關資料來看，1998年《村組法》正式頒布實施以后，全國農村不僅普遍推選村民代表建立了村民代表會議，而且推選村民代表的方式十分民主，大多采取10—15戶村民共推一位村民代表的辦法。因為村民之間相互熟悉，推選出來的代表大多是素質較好的村民。這是村民代表會議可以發揮作用的重要方面。
由村民推選產生的村民代表，不僅應該具有較高的素質，而且具有參與村務的能力。因此，在村務管理、村務決策和村務監督中，村民代表應該對村干部有著強大的約束能力，村民代表會議不僅成為決策村務的主要場合，而且成為與村干部形成對話的場合。高素質、重聲譽，也懂得村務的村民代表，可以為村務決策和管理提供智慧。他們也可以判斷村干部提出的村務財務報告中的疑點問題，從而判定村干部工作的好壞。村民代表因此成為村干部的智囊、監督者、合作者和評價人。
進一步說，因為村民代表是由村民選舉出來，受村民信任，素質較高且聲譽較好的，村民代表自然會在村民中擁有影響力和動員能力，而村民代表因為具有參與村務決策、監督和管理的足夠機會，而具有與村干部全力合作協商的機會，這就可能導致如下一種結果：對于一些于村民有益、于村莊秩序有益的重大村務，村干部可以通過與村民代表的協商，形成決議，然后將此決議由村民代表宣傳動員到村民中去，從而辦成辦好僅僅憑借村干部難以辦好的事情。換句話說，村民代表充分參與村務管理、監督和決策，將大大提高村民集體的一致行動能力。經濟的協作因此容易達成，比如修路建橋；違反村規民約的行動將受到比過去更為嚴厲的村莊壓力；外來的地痞和上級不合理的攤派更可能被村民集體拒之門外。通過村民代表和代表會議這一制度設施，村莊的合作能力提高了，村民的團結程度提高了，過去辦不成的事情現在有了辦成的希望。 其實，這個推斷正是過去實踐部門和學術界共同擁有的信念，這種信念不僅來自于理論推斷，也為大量的實踐所證實[4]。這個關于村民代表會議效能的一般圖景也為筆者的調查所證實。筆者的調查還證實，從某種意義上，甚至是不由村民選舉而由村干部任命的村民代表所組成的村民議事會，也往往具有村民代表會議所具有的這種效能[5]。
但是，以上關于村民代表會議效能的一般圖景往往受到一些例外因素的影響，而使其發生作用的能力蒙有一些陰影，并造成不是因為制度安排不到位，而是因為村莊基礎不充分，所產生的村民代表會議制度效能的弱化。討論這些構成村民代表會議制度效能例外情況的村莊基礎，對于深化對村民代表會議制度的認識、理解現實生活中村民代表會議制度實施程度與效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通過一些調查實例來作這種討論。
三、村民代表與村民和村干部關系的片段
近年的農村調查中，筆者發現了大量關于村民代表與村民和村干部關系的有趣片段，本節試圖通過描寫這些片段，得到一個與學術界所理解的關于村民代表會議效能一般圖景略有不同的實踐可能性，這種可能性不是源自制度安排不到位，而是因為村民代表會議制度發生作用的村莊基礎不充分所致。
先講二個關于村民代表與村民關系的片段。第一個片段是1999年7月的事情。1999年7月荊門市在孫村進行村委會換屆選舉的試點，筆者參加了這次試點。應該說，這次選舉試點是嚴格依法進行的：在試點之初，按照每10戶推選一個村民代表的辦法推選了40多位村民代表。然后，以海選的方式確定候選人。因為獲較多主任提名票的候選人對于能否競爭當上村委會主任實際情況的考慮，在依預選提名票確定兩名村委會主任正式候選人時，出現了主任預選得票居第2位至第4位者均不愿與最高得票者競選，而退為村委會副主任或委員競選的情況。這一點從選舉程序上并沒無問題，村民代表也參與過確定正式候選人的討論，知道這樣并無不妥。但問題在正式選舉投票前一天發生了。一個村民小組的3個村民代表告訴參與選舉試點的負責人說，他們村民小組的村民認為在確定正式候選人時做了假，即不應讓居主任候選人第5位者與第1位者競選村委會主任，而應讓第2高票與第1高票競選。他們因此決定不參加選舉，除非市里參與試點的領導當天晚上可以到組里解釋清楚此事。我們問村民代表，為什么他們不向村民講清楚此事？一個村民代表倍感委屈地說，你哪里講得清？雖然我是他們選的代表，但他們根本不相信我們。前幾天我被他們選為代表，參加村里召開的村民會議之后，順便買了一個西瓜回去，就有村民說我這個西瓜是村里分給我們代表的，我一再解釋，沒有人相信。以前關系一直很好，被他們選為代表沒幾天，關系就變得怪怪的了。也因此，我們向他們解釋確定正式候選人的程序，他們根本不聽，說只相信市里的領導。第二天正式選舉時，這個村民小組的一些村民仍然被動員參加了投票。選舉后的第三天，我們去做個別訪談，村民相信我們的解釋，但他們不相信鎮村干部，也不相信村民代表。的確，問題的關鍵是村民并不相信他們剛剛選舉出來的村民代表，沒有人能夠代表村民，村民不相信任何人。 第二個關于村民代表與村民關系的片段發生在向村。2000年5月筆者到向村做關于村委會選舉的補充調查，剛好向村3組和4組為山界發生糾紛，村干部決定調解這場糾紛。因此讓3組長和4組長召集各自村民小組的代表進行現場處理。4組長去找1999年由村民選舉出來的代表，結果，沒有一個村民代表愿意為組里的事情耗費這個時間，4組長只好找了幾個原來當過村干部的老黨員參與與3組的山權談判。山權談判不成，但年輕的4組長因為全組竟沒有一個代表愿意為組里的事情花費一點時間而氣得不行，他要求村支書當天晚上到4組召開小組會議，現場改選村民代表。支書說，村民代表也是一選三年的，你怎么可以說改選就改選？
再講兩個村民代表與村組干部的片段。第一個片段是關于村民選代表清理村民小組財務的事情。2000年夏糧征收時，童村8組村民要求清理本村民小組的帳目，否則就不交夏糧。童村8組村民一直懷疑本村民小組財務帳目有問題，多次向鎮村兩級提出清帳要求，一直未能成功。這次拒交夏糧讓鎮政府下決心徹底清理童村8組的財務，因此，一方面鎮里抽調會計人員進駐童村8組，一方面讓童村8組村民選若干村民代表會同清理人員一并清帳。在清理過程中，逐張核實開支條據，結果，參與清帳的村民代表因為或多或少得到過原村民小組的或請客或免提留或減積累的好處，而睜一只眼閉一只眼。
第二個片段也是關于村民選代表清理財務的事情，這一次發生在村一級，地點是迪村。因為迪村復雜的權力斗爭和村民普遍對村財務的懷疑，而在1995年形成了一個每年都由村民代表清理村財務一次，每次清理一個星期的制度。這個事情也頗有趣。清理財務的村民代表是由村民在各自村民小組選出的，他們既具備清理財務所必須的基本財會知識，又是本村民小組有一定影響的人。但這些代表在清理財務期間，很快便關心起自己花費一周時間清理村級財務的合理性來。村干部當然是敏銳的，他們與村民代表商議，干脆買一頭豬來殺掉做生活，另外決定每個清帳代表每天補貼25元現金。這樣，每年一次的村財務清理便形成了一個清帳一周殺豬一頭，每頓飯都喝酒，且每個清帳代表可以有100多元補貼的慣例。當清帳代表是很合算了，他們當然也不可能再清理出村干部的經濟問題來[6]。
四、對以上片段的討論
以上講的四個片段，并非四個特例，在農村調查中，我們經常聽到如此的頗為矛盾的故事。以下筆者希望通過對這些片段的討論，理清支持它的村莊基礎，從理論上構造關于村級治理中村民代表會議效能有別于一般圖景的可能圖景。
首先，關于村民代表與村民的關系，存在的一種理論上的可能性是村民雖然選舉了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成這種后果的原因，一是選舉本身的不規范，村民對選舉出來的代表不滿意；二是選舉代表的次數太少，村民還不習慣于選舉及建立在選舉基礎上的委托關系。這是兩種一般性解釋。另外一種可能的解釋是，村民之間的傳統聯系已經解體，現代民主理念又未建立起來，村民既不是傳統意義上的處于傳統社會網絡中的農民，又不是現代意義上的公民，而是原子化的村民，因此，沒有人可以代表其他的人，也沒有人愿意代表其他的人。這樣，按照現代民主理念選舉出來的村民代表，只是在形式上具有代表選舉自己的那些村民的權力，村民內心里卻并未打算因為選舉了自己的代表而將權力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到這種信任和權力，他便仍然只是代表著個人的利益，因此，作為代表的村民，其行為理性不是來自于委托—關系而是來自于實際好處。
若是后者而不是前兩者構成了村民代表與村民之間的分裂關系，那就不僅需要從制度上尋找原因，而且需要從村莊基礎上尋找原因。傳統的關系網絡通過塑造出來的村莊社會中的面子聲望觀和長期共處的信任關系，使得村莊社會分層及建立在這種分層基礎上的事實上的代表能力強勁有力。在一些宗族勢力較大的村莊，宗族代表人物具有對本族成員的權力，他可以代表宗族，宗族成員也信任他，他因此具有與其他人的談判能力，達成的協議，他也有能力將之在本宗族范圍落實。這種意義上，在傳統鄉土社會，代表從來都是存在的，如村社委員會的存在等等。但這些代表一般都不是選舉產生而是在長期共同生活中自然中形成的。在現代公民社會中，選舉代表的涵義則有著讓每個人都清楚的權力授受關系。因此，選舉者和被選者的權力義務邊界清晰。但當前中國農村村民代表的選舉，有些是在傳統關系解體，現念未建立的情況下進行的，選舉本身往往是培育村民公民意識和訓練農民政治權力和義務感的一種辦法。 村民代表與村民之間的這種互不信任和互相不能代表的關系，與村民代表和村干部之間的關系，相互形構和強化，進一步消減了村民代表可能發揮作用的空間。如前一節引敘的關于村民代表與村組干部關系的兩個片段，村民代表顯然不大認為當代表可以在精神上和面子上為自己帶來多少滿足，他們也缺乏一個公民應該具有的政治責任感和義務感，因此，他們的行為充滿了物質利益的考慮，甚至在他們的不當得利己引起村民的普遍不滿之時，他們依然如此。
當村民代表過多考慮物質得利而全然不將村民的評價放在眼中時，村民對代表充滿失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的資源，來收買這些一個一個的精英。得到物質利益的村民代表不愿意得罪自小就與自己生活在一起的相互熟識的村組干部。村干部與村民代表很快便相互庇護起來。 綜合以上村民代表與村民和村干部關系的討論，可以看到，相互形構和強化的村民與村民代表的關系和村民代表與村干部的關系，源自于村莊社會缺乏傳統的道德價值觀，又缺乏現代的政治責任感，原子化的村民無力給村民代表和村干部的正當行為以強有力的激勵，也無力給他們的不良行為以強有力的約束，與當村干部和村民代表所需要耗費的時間精力與可能得到的物質好處相比，依照善行準則行事，成為一件頗不合算的事情。也就是說，在村民已經原子化或說村莊社會關聯度較低的村莊，村民代表會議制度本身存有發揮效能的陷阱，這種陷阱造成村民代表會議制度效能對一般圖景的偏離，這種偏離構成了村民代表會議制度建設的困境：村民不信任代表，代表缺乏說服村民的能力，村干部期望通過村民代表會議來增加村莊資源動員能力、形成揚善抑惡決議的期待大多落空，而村干部的不良行為卻可能在村民代表達成的某種默契得以蔓延。如此一來，村民對選舉村民代表愈發喪失興趣，對村民代表會議作出的決定愈發不放在眼里，村組干部愈發發現試圖通過村民代表會議來實現自己宏大抱負并無益處，而村民代表所具有的制度上的監督作用，愈發可能通過物質利誘和私人交往得以消解。村民代表也因此愈發失去對村務管理和監督的興趣，而愈發專注于自己實際上可能得到的點滴好處。一個良好的制度設計，因為村莊基礎的不具備，而存有效能逐步衰減的可能。
一個具有效能的制度必須在其發揮作用的過程中創造出收益，其中一些人或所有人可以從這個運作的制度中受益。當村民代表會議制度在一些村莊運作時，沒有人可以從中受益，這一制度便很難真正有效地運作下去。從一般圖景上看，村民代表會議制度是當前村級治理中最容易獲得收益的制度安排，這種收益可以讓村民、村民代表和村干部三方受益，即讓村莊利益和秩序得到好處。但是，在村民為原子化的狀態時，沒有人可以約束他人，也沒有人有能力代表他人，這時候的村民代表會議制度安排能找到足夠自己有效運作下去的受益者嗎？村民代表會議制度運作的成本和村莊受益者所得到的好處相比較能否降得足夠低嗎？這些顯然是在實際的村級治理中需要進行考證的。 真正原子化的村民是沒有的，村民代表的有些行為只是農村特定場合的特殊行為。以上構造出一幅在原子化村民基礎上可能的村民代表會議效能衰減的理論可能性，是希望提醒村級治理的研究者，必須考察村級治理制度的村莊基礎。因為村民原子化程度的不同，或說村莊社會關聯度的不同，村民代表會議制度運作的效能不同，同一制度的實施成本也不同。明確了這種不同，有助于我們不是從個人的角度，而是從社會的角度，來評論一種治理制度的生長狀況，進而來討論一種治理制度在不同社會基礎的不同運作條件，然后制定出有一定差別和彈性的制度來。
五、結語
村民代表的關鍵是代表能力的問題。一方面，村民代表必須有能力代表村民參與村務的決策、管理和監督，一方面，村民代表必須有能力將討論通過的村務決定貫徹實施到他所代表的村民之中，讓村民相信遵守這個決定對自己有好處。通過村民代表，每三年一次的村委會選舉所形成的民主化機制常規化了，村民多了監督村干部的渠道，村干部多了智囊和動員村民的能力。有代表能力的村民代表所組成的村民代表會議，真是村級治理的福音。 不僅如此，有代表能力的村民代表因為與村民之間穩定可信的關系，而可以代表自己所在群體的村民與代表其他村民的代表們，協商關于維護村莊秩序和村民利益的諸種好事。村干部宏大的可能一時還無法為村民所接受的治村抱負，也可以通過他與具有代表能力的村民代表的協商，而為村民代表所理解和接受，從而變成村民所可以接受的治村方案。不同群體村民在治村過程中，實現利益的多少、先后會有不同，具有代表能力的村民代表們可以通過坐下來心平氣和地協商，達成妥協。村民的一致行動能力不因為一時半會的利益不一致而受到影響，那些對農民“善分不善合”的擔心，真有些“杞人憂天”了。 但正是在村民代表的代表能力上，不同的村莊具有相當不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的個人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否給他實現這個意愿的機會。構成村民代表代表村民意愿的因素，不僅是村民代表和選舉產生他的那10—15戶村民群體之間的制度結構相聯系，而且與產生村民代表的這個村民內部的聯系程度及充當代表的村民對利益的感受狀況有關。村民代表或因為面子與聲望，或因為經濟上的好處，而愿意作為代表來耗費自己的時間、精力和智慧。他所產生的這個村民群體則因為傳統的好的關系或代表本人負責任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行為。傳統村莊中的人際關系，往往使村民愿意為代表村民的利益而耗費精力，村民小群體也愿意相信這個傳統道義上一直可靠的鄰里。在現代公民社會，村民代表與他所代表的村民之間規范的權利授受關系，也使得村民代表和他們所代表的村民，愿意相互遵照既有的權力義務邊界行為。 顯然，構成村民代表代表能力的以上條件，在當前就業相當不充分、經濟處境十分惡劣的處于轉型時期的農村社會來講，可能是有些苛刻了。本文前敘列舉的一些調查片段，在那些傳統的人際聯系開始被割斷，現代的穩定聯系又未建立起來村莊，可以說是相當常見。這種情況下，村民代表的代表能力便大成問題，而理論上村民代表會議的諸多功效便因此大打折扣。在一些情況嚴重的地區，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表會議制度安排的成本太高，從村民代表會議中得到收益的群體卻很少，而可能造成由村民代表會議制度不是因為制度措施不得力，而是村莊基礎不具備所存在的形式化的問題。 當然，村民代表的代表能力正如農民的民主能力一樣，是一個只有通過實踐才可以可靠得到的東西。在相同的村莊基礎下，好的制度可以催熟那些不成熟的基礎，在有了好的基礎卻沒有好的制度安排的村莊，村級治理便會損失許多好的機會。村民代表會議制度是一件可以為村民帶來利益，從而可以為自己找到動力的良好制度。只是在評論村民代表會議制度時，我們不應該因為它是好制度就忽視了它的村莊基礎和它在實踐中可能具有的不同表現。同時也不應該因為它在一些村莊效果不佳就對它失去信心。
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[1] 徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版。
[2] 張靜：《基層政權——鄉村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。
[3] 郎友興、何包鋼：“村民會議和村民代表會議——村級民主完善之嘗試”，《政治學研究》2000年第3期。
[4] 參見王振耀等：《中國農村村民代表會議制度》，中國社會出版社1995年版；徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版。
關鍵詞：科學發展觀；老區；新農村建設
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0052－03
今后一段時期老區新農村建設的主要任務：一是推進農業高效規模化；二是促進就業創業全民化；三是規劃鎮村布局科學化；四是創造人居環境衛生美化；五是探索社會管理的民主化；六是實現和諧老區生活的普及化。為此必須在以下六個方面采取措施，重點落實。
1、以項目農業為抓手，提高農業綜合生產能力，為農民增收提供基礎保障
加快建設現代農業，繁榮農村經濟，提高農村生產力水平，是建設新農村的首要任務。一是做大做優農業園區。要推進農業向園區集中，堅持把做大做強農業園區作為傳統支柱產業提升的載體，堅持“規模化、科技化、效益化、市場化”導向，圍繞產業特色、區域優勢，集聚各類資源，整合生產要素，大力推進現代農業園區建設，努力實現農業園區由數量型擴張向規模型、科技型、效益型發展轉變，使區域特色農產品生產形成優質無公害化、規模集約化和品牌經營一體化。二是做大做強龍頭企業。以扶持產業化龍頭企業為重點，力促特色產業上規模、主導產業上水平、龍頭企業上等級，提高農業的市場化、集約化、現代化水平。以現有龍頭企業為基礎，以資金、技術為紐帶，以品牌運作為載體，整合資源，實現強強聯合，著力催生一批特色農產品示范型加工企業，培育一批有科技創新開發能力的成長型龍頭企業，做強一批有核心競爭優勢的支柱型龍頭企業，發展一批有較強配套能力的服務型農業企業。三是增強新品種、新技術的推廣力度，提升農產品科技水平。要加大新品種、新技術的推廣力度，重點抓好農業標準化和農產品質量安全體系建設，依托科技提升農產品質量，大力發展品牌農業，提高農業發展中的科技貢獻率。要積極引導工商資本投向高效農業，根據老區傳統產業特色，走“公司+農戶”、“市場+農戶”、“專業合作組織+農戶”和“龍頭企業+專業合作組織+基地、農戶”等多種形式一體化經營道路，加快建設一批高效農業經濟板塊。四是大力推進農產品深加工。以項目農業為抓手，提高農業綜合生產能力，為農民增收提供基礎保障。繼續圍繞畜禽、蠶桑、優質稻米、弱筋小麥、雙低油菜、蔬菜、銀杏、小雜糧等優勢農產品資源，重點發展畜禽肉類深加工、禽蛋深加工、蔬菜果品速凍、保鮮和深加工、稻米精深加工、秸稈加工利用、畜禽糞便加工利用等項目，加快農業的工業化進程，推動農產品由賣原料向賣產品，由初加工向深加工、精加工方向發展，不斷拉長產業鏈，實現農業多層次、多方面、多環節增值增效。鼓勵農業龍頭企業與高等院校、科研院所開展產學研合作，開發新產品，不斷提高產品開發能力和質量，提高加工增值能力。積極引導農村合作經濟組織建設，為項目農業發展提供廣闊舞臺。一是加強政策扶持。區別公益性和經營性不同情況，在增加有償服務投入的同時，切實加大公益的無償投入，完善政策激勵機制，對各類合作經濟組織的用地、用水和經營稅收等方面，給予更多的優惠扶持。二是加強權益保護。要認真總結實踐經驗，宣傳貫徹《農民專業合作組織法》，依法確立其法人資格，切實保護農村合作經濟組織的合法權益。三是加強示范引導。大力營造寬松的輿論環境，抓好典型經驗的總結推廣，引導合作組織逐步向產前指導、產中服務、產后銷售等領域延伸，鼓勵和引導農民積極參加各類合作經濟組織，完善創業輔導體系，著力幫助農村合作經濟組織建立健全內部管理制度，進一步健全民主管理、利益分配、財務管理、教育培訓等制度，切實增強農民的組織化程度和市場綜合競爭力。
2、以全民創業為載體，推動民營經濟快速發展，為農村騰飛提供物質支持
一是大力發展工業經濟，讓更多農民變成工人，增加農民工資性收入。工業化是推進農民非農就業、增加農民收入最直接、最有效的途徑，要通過工業經濟的快速崛起，引導更多農民從農業和農村中轉移出來，使越來越多的農民有一份穩定的工資收入。“十五”期間，老區工業化程度明顯提升，2006年企業人均工資8820元，工業化日益成為農民增收的重要載體。二是大力發展園區經濟，讓更多農民變成股民，增加農民資產性收入。對工業化進程中園區的連片開發導致不少農民失去土地的問題，要認真探索，可以采用農民土地入股建設工業園區、配套項目等多種有效途徑，以地生財、保障收入。在二、三產業較為發達的鎮村，通過土地人股、聯營等形式，興建園區道路、廠房和綠化亮化等基礎設施；同時，積極引導園區所在地的農民依托園區經濟的輻射帶動，積極發展“房東經濟”，成為業主，增加了資產租賃收入。三是大力推動全民創業，讓更多農民變成老板，增加農民非農產業收入。要全面深化農村全民創業工程，特別是扎實推進村干部“雙帶”工程和農村黨員創業工程，號召每一位村干部和農村黨員都把帶頭富、帶領富、當好新農村建設的帶頭人，作為自己的首要責任，把堅持“項目興村、大力發展村級民營經濟”作為新農村建設的主抓手，在有條件的村可設立“村級創業園區”，作為中小企業的“孵化器”，促進廣大農民在創業中增加收入。
3、以教育培訓為手段，提升農村勞動力綜合素質，為農村發展提供人力資源
搞好勞務輸出，促進農村勞動力轉移就業，推進農村勞動力轉移是實現農業現代化、增加農民收入的戰略性措施。一是整合部門資源，完善公共職業技能培訓機制。健全農民職業技能培訓的組織領導體系，加大技能培訓力度，推廣靈活有效的培訓制度，加強引導性培訓，推進農民培訓向職業技能拓展，加快職業技能培訓示范基地建設，形成政府引導、社會參與、市場運作、培訓與就業緊密結合的技能培訓格局。二是拓展培訓內涵，創新培訓機制。根據產業結構調整、勞動力市場變化需求，搞好定向培訓和職業技能培訓，做到科學確定培訓對象、培訓規模和培訓內容，增強培訓針對性和實效性。利用現有勞務外派培訓基地平臺及現有勞務輸出渠道，擴大對日、韓的勞動力輸出，使勞動力轉移由無序流動向有序轉移轉變，拓寬國外就業領域，打造國外勞務市場的品牌。三是打造服務平臺，暢通農村勞動力的轉移渠道。建立農村勞動力資源和市場需求信息庫，形成城鄉統一的勞務市場信息網絡，全程為勞動力轉移提供及時、準確
的信息。積極發展規范就業中介服務機構，完善培訓與就業銜接制，加強縣、鎮、村勞動就業管理服務網絡的規范運作，建立農民合法權益保障機制，健全政府主管部門、工會、雇主之間的勞動關系協調機制。同時大力發展非農產業，拓寬轉移渠道，吸納農村勞動力向二、三產業轉移，加快農村勞動力的輸出。
4、以小康示范村建設為帶動，促進經濟薄弱村的發展，為兩個率先夯實基礎
圍繞全面建設小康的目標，按照示范村先行、后進村跟上和抓兩頭，促中間的工作思路，扎實為新農村建設開好頭、起好步。
全力推進小康示范村建設。小康示范村要以發展村級經濟為重點，以改善村容村貌為抓手，以提高農民素質為根本，全面推進社會主義新農村建設。要加快以“一村一品”為特色的現代農業發展，推動村級創業園建設，顯著增強村級經濟實力。在加快經濟發展步伐，努力增加農民收入的同時，按照鎮村布局規劃，率先全面啟動農民集中居住區建設，農民新建房屋全部進入集中居住區。在科學規劃的基礎上，整合資源抓好交通、供電、電信、綠化、亮化、環境等配套基礎設施的建設，建立完善社區衛生、教育、文化、體育、商業等服務體系，圍繞農民群眾生產生活需要和精神文化需求，優化資源配置，合理設置功能，建好村級公共服務中心，可按照“村主體，鎮主抓，政府補助，社會共建，自主籌資，不得負債”的原則，因村制宜，努力把村級公共服務中心建成村級行政管理的中心、便民服務的窗口、傳播先進文化的陣地和全體村民的公共樂園。全面推進環境整治，率先實現生產生活垃圾無害化處理，河道、路道管護措施長久有效，小康示范村的通達工程、健康工程、農民教育培訓就業工程、文化工程和基本養老、醫療保險、五保供養及社會救助等農村社會保障工程要在老區率先實施，對面上工作起到示范帶動促進作用。
著力抓好后進村的轉化工作。政府對一些經濟薄弱、發展緩慢的后進鎮、村實行掛鉤幫扶，促進轉化。通過一系列措施，從政策、資金、人才、技術、項目等方面全方位支持后進村發展經濟，推進小康建設，力爭通過兩三年的努力，使這些后進鎮村的經濟發展、農民收入和農村生產生活條件趕上該地區的平均水平。為此，經濟薄弱村可按照“一年打基礎，二年有起色，三年出成效”的振興要求，突出加快經濟發展，環境社會和諧協調，進一步強化組織領導，落實幫扶政策，在發展高效規模農業，加快村級經濟發展，加強基礎設施建設，規劃村級創業園區，增加農民務工收入，化解村級債務等方面有起色，在切實解決好村級財務管理不規范、村級“兩委”班子不夠強、村莊環境不優美、鄉風文明不和諧、歷史遺留問題比較多等突出問題上有明顯成效。
5、以鎮村債務化解為重點，增強基層財政在新農村建設上的支撐能力，為農村社會事業的發展提供資金扶持
一是嚴格執行減負政策。堅持“多予少取放活”的方針，認真貫徹促進農民增收和減輕農民負擔的各項政策，落實控減農民負擔責任追究制度。繼續推行村務、政務公開。統一村務、政務公開的時間、內容和形式，不斷提高村務、政務公開的質量，保障人民群眾參與民主管理各項事務的權利。
二是努力化解村級債務。加強農村集體資產的管理，推進農村集體資產產權制度改革，在有條件的城郊村、鎮郊村探索實行農村社區股份合作，促進集體資產保值增值。多策并舉，多渠道化解村級債務，堅決杜絕發生新債。
三是加大財政支持，夯實致富基礎。要按照科學發展觀的要求，在經濟社會總體發展規劃中突出體現農業的基礎地位，始終體現“三農”問題是重中之重的戰略意圖，既充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，更注重和強調經濟手段、法律手段、行政手段的綜合運用，發揮各級政府的行政職能和政策效能，加強對農村發展的宏觀調控，改變農業和農村經濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位，加大公共財政支農力度，在國民收入分配中提高財政支持、補貼農業和農村發展的水平與質量，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民，具體應做到“三個加大”：一是加大農村基礎設施投入，著力改善農村的生產生活條件，增強“造血功能”；二是加大農村社會事業投入，著力提高農村的文化、教育、衛生、體育水平，理順基層的事權與財權關系，完善基層政府和基層組織的職能；三是加大農民直接補貼投入，擴充補貼范圍，完善補貼政策，增加農民直接收入。
6、以文明創建為紅線，把綜合治理貫穿新農村建設始終，為農村全面小康和諧發展提供組織保障
1、符合政策生育率100%
2、期內綜合避孕率98%
3、知識知曉率及知情選擇率均達95%以上
4、避孕節育全程服務和生殖保健服務率達80%以上
5、出生缺陷綜合干預率90%以上，檢測率達80%以上
6、信息統計上報準確率100%
7、規范隨訪服務率98%以上
8、群眾滿意率95%以上
二、工作措施
1、加強分類指導，提高基層基礎工作整體水平。以村、居委會為重點，切實加強計劃生育基層基礎工作，把計劃生育工作作為基層組織建設和“文明村”、“文明社區”、“五好文明家庭”等建設的重要內容。繼續開展創建計劃生育合格村、示范村活動，積極推進計劃生育村務公開、民主管理，自覺接受群眾健全“屬地管理、單位負責、居民自治、社區服務”的人口與計劃生育管理新模式，把人口與計劃生育工作真正納入體系。加強企業人口與計劃生育工作管理，各類所有制形式（集體、私營、中外合作、中外合資、外商獨資以及股份制等）的企業、事業單位都要依據有關法律法規，認真落實計劃生育工作的法定代表人負責制。建立健全計劃生育協會組織，特別是企業協會組織和村級會員小組建設，發揮志愿者隊伍作用，積極開展“零距離”服務活動。
2、創新宣傳思路，建立新型的生育文化。繼續以“婚育新風進萬家”、“關愛女孩”等活動為載體，以新的婚育觀念、計劃生育法制觀念和計劃生育科學知識為重點，充分發揮鎮、村人口學校及家長學校的陣地作用，努力推進宣傳品進村入戶工作，利用“5.29”、“9.25”等紀念日積極開展群眾喜聞樂見的宣傳活動，重視環境氛圍的宣傳作用，擴大宣傳覆蓋面，形成新時期人口與計劃生育理論宣傳、群眾宣傳、新聞宣傳和社會宣傳的系統框架。
3、探索優質服務新模式，提高體質服務水平。進一步加強中心服務站的建設，增強村級服務室服務功能，以深入開展“四優一滿意”系列活動為載體，全力打造融計劃生育/生殖健康/家庭保健服務為一體的社會“世代服務”品牌。引進新的服務理念，提高技術服務人員素質，適應人口計生規范化、人性化、標準化的優質服務新模式要求。圍繞六大工程對育齡群眾開展避孕節育知識宣傳、知情選擇、咨詢指導、隨訪服務，加強對流動人口的技術服務工作，村級計生服務室能為群眾提供避孕用品、開展咨詢服務，并建立開展知情選擇和隨訪服務的場所。
4、深化計劃生育統計改革，加快住處化建設進程。規范信息采集和處理方法，加強與公安、民政、衛生等相關部門的協調，進一步構建好計劃生育信息資源共享的平臺，探索計劃生育統計新方法，提高信息統計的及時率，進一步加大考核的可操作性和實效性，有效維護和完善計生網站，在確保信息安全的前提下，進一步完善格局，充實內容，增強功能，及時掌握實情，充分發揮輔助決策和信息引導的作用。探索基層信息管理平臺的構建工作，建立村級人口計生信息化管理的試點。
5、嚴格依法行政，依法維護群眾合法權益。建立健全計劃生育系統執法責任制，堅決執行“七個不準”的規定，努力提高依法行政的水平，加強工作，維護社會穩定大局。進一步加大治理違法生育行為的力度，協調和發揮好相關部門的配合作用。重視出生人口性別比問題，嚴厲打擊非法鑒定胎兒性別和選擇性終止妊娠的行為。
進一步完善計生利益導向機制，繼續推行農村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策，多方式、多渠道兌現獨生子女父母獎勵金，采取小額貸款、項目優先、科技扶持、政策優惠等形式幫助計劃生育特困戶不斷增加經濟收入；積極協調民政、建設、教育等部門對計劃生育特困戶實施社會救助；協調勞動等部門解決獨生子女父母退休增加工5%的工資待遇問題。
