時間：2023-08-03 17:29:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村級社會治理內(nèi)容，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為進一步增強換屆后村級班子建立，打造一支本質(zhì)高、作風(fēng)實、凝集力強的村級帶頭人步隊，縣實時健全完美進修培訓(xùn)、議事決議計劃、為民效勞、三務(wù)公開四項機制，促使新一屆村級組織標準有序運轉(zhuǎn)。
完美進修培訓(xùn)機制提本質(zhì)。健全完美學(xué)歷教育、異地現(xiàn)場體驗、集中輪訓(xùn)三位一體進修培訓(xùn)機制，要求各鎮(zhèn)黨委在村級換屆完畢后，重點環(huán)繞建立社會主義新鄉(xiāng)村、樹立社會主義榮辱觀、增強黨的進步前輩性建立等嚴重計謀思維以及專業(yè)技能常識等，敏捷展開大規(guī)劃村干部培訓(xùn)，使新中選村干部可以盡快進入任務(wù)人物。還，積極整合優(yōu)勢資本，組織蠶桑、科技、農(nóng)業(yè)等部分深化各鎮(zhèn)展開營業(yè)常識培訓(xùn)，不時進步村干部自富帶富才能。換屆以來，全縣先后共舉行了32期村干部集中培訓(xùn)班，參與培訓(xùn)的村干部達500余人次。
完美議事決議計劃機制增合力。為實在增強村級民主治理、民主決議計劃，持續(xù)鼎力履行“五步三公開”任務(wù)準則，明白村黨支部在決議計劃和施行本村財產(chǎn)開展、根底設(shè)備建立、地盤征用賠償、嚴重項目及公益事業(yè)開展等嚴重問題時，必需依照“黨員匯集民意、支部構(gòu)成共識、村民會議定定、村委組織施行、監(jiān)委驗收評斷”這五個步調(diào)和“公開申做事項、公開決議內(nèi)容、公開施行后果”三項順序進行，標準了村級班子的議事順序、決議計劃施行等方面內(nèi)容，防止小我說了算的景象，增進了村兩委班子合力。
完美為民效勞機制轉(zhuǎn)作風(fēng)。為處理單個村干部“展開任務(wù)無方法、指導(dǎo)開展無思緒”以及任務(wù)作風(fēng)簡略粗獷等問題。各鎮(zhèn)健全指導(dǎo)班子成員聯(lián)村、干部包村準則，要求聯(lián)村指導(dǎo)每個周至少深化聯(lián)絡(luò)村1次，協(xié)助指點和協(xié)調(diào)停決村級任務(wù)的堅苦和問題。還，鼎力履行三級評斷準則，每年由村黨支部書記公開述職述廉，全村黨員以及局部群眾代表對村干部一年來任務(wù)和思維等狀況進行民主評斷，對作風(fēng)漂浮，群眾定見大的村干部果斷予以調(diào)整，持續(xù)履行村干部坐班和預(yù)定上門效勞準則，促使村干部進一步加強為民效勞認識，改良任務(wù)作風(fēng)。
完美三務(wù)公開機制強民主。進一步完美黨務(wù)、村務(wù)、財政公開準則，重點對村民會議或許村民代表會議評論決議事項的施行狀況、地盤征用、財政進出、方案生育政策執(zhí)行狀況、黨務(wù)等內(nèi)容的公開進行了明白要求。逐漸標準村級財政的記賬和資金及財政單子的治理、經(jīng)費開支審批、財政公開、財政檔案和文書材料保管等。充沛發(fā)揚村民監(jiān)視委員會效果，實在增強對財政進出狀況的監(jiān)視治理。還，各鎮(zhèn)辨別成立了村級三務(wù)公開任務(wù)指點組，按期和不按期深化各村對三務(wù)公開狀況進行反省，對發(fā)現(xiàn)的問題實時予以改正。
一、治理視角的村民自治
當前學(xué)術(shù)界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關(guān)注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術(shù)的訓(xùn)練程度，這種視角的研究是當前學(xué)術(shù)界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關(guān)注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎(chǔ)及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學(xué)術(shù)界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學(xué)術(shù)研究向政策基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究過渡的重要標志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權(quán)意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。
從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關(guān)。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時候，就是為了應(yīng)對人民公社解體之后出現(xiàn)的社會失序現(xiàn)象，自發(fā)產(chǎn)生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關(guān)，也與當時農(nóng)村治理面臨的困境有關(guān)。而在實踐中和《村委會組織法》的規(guī)定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應(yīng)是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關(guān)鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質(zhì)上就是研究以民主的辦法來形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟的合作（如公共工程建設(shè)），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關(guān)注的問題就是用民主的辦法來形成內(nèi)生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經(jīng)濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側(cè)重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。
二、民主化村級治理的理論過程
若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯(lián)系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務(wù)，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務(wù)決策和監(jiān)督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務(wù)，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務(wù)辦理下去。
展開以上兩個部分，第一個部分的實質(zhì)就是形成村務(wù)決策和推選出執(zhí)行這些村務(wù)決策的人員，從理想狀態(tài)來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態(tài)，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務(wù)的后果。相對的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。
村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務(wù)的權(quán)力，而只是決策和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務(wù)的辦理人，即集中的主體。
從村務(wù)決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國家和村內(nèi)個人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務(wù)決策。
問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實踐中運行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務(wù)的決策，但村務(wù)的辦理卻難以跨越這些具體村務(wù)決策中的少數(shù)反對派。
在辦理村務(wù)時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數(shù)派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調(diào)用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來自鄉(xiāng)鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會的特征，涂爾干的“機械關(guān)聯(lián)”就是這個意思。當前中國農(nóng)村因為經(jīng)受巨大變革，“機械關(guān)聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調(diào)用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關(guān)系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構(gòu)成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數(shù)反對派構(gòu)成壓力時，辦理村務(wù)的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實中這種情況到處可見。
除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟成為村干部可以調(diào)用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數(shù)村民若反對大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應(yīng)多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。
麻煩出在村集體經(jīng)濟較少的村莊。較少的村集體經(jīng)濟決定了辦理村中公益事業(yè)，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業(yè)村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業(yè)上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數(shù)反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應(yīng)村中大多數(shù)人意愿或村中公益事業(yè)的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業(yè)就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業(yè)都因為受到少數(shù)村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設(shè)施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業(yè)的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務(wù)決策也不成問題，但在辦理村務(wù)時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數(shù)反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。
這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關(guān)鍵是村中可能出現(xiàn)的少數(shù)反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經(jīng)濟資源的多少。
村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關(guān)系，我們已分別討論，本文中，我們重點討論村集體經(jīng)濟資源對于民主化村級治理的影響。
三、集體資源與民主化村級治理的類型
如前所述，村集體經(jīng)濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經(jīng)濟資源增加了村干部說服或壓服少數(shù)反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經(jīng)濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據(jù)村集體資源的多少區(qū)分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。
在村集體經(jīng)濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關(guān)于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業(yè)的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數(shù)反對派以順利完成決策。因為村集體經(jīng)濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業(yè)所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業(yè)能否辦成的關(guān)鍵，若村中有少數(shù)村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數(shù)人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業(yè)，因為村干部無法說服少數(shù)反對者而最終流產(chǎn)，這種一再流產(chǎn)的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業(yè)的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。
村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業(yè)的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業(yè)來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數(shù)反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔(dān)任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數(shù)反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經(jīng)濟貧乏村莊中汲取村中經(jīng)濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。
村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現(xiàn)兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業(yè)中，為自己謀取私利，最終導(dǎo)致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。
村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監(jiān)督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經(jīng)濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。
換句話說，在村集體經(jīng)濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關(guān)鍵，是村干部提取經(jīng)濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數(shù)反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經(jīng)濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。
與集體經(jīng)濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經(jīng)濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經(jīng)濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業(yè)的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)同樣來自于村中的少數(shù)反對派。
既然掌握有大量經(jīng)濟資源，村干部便有使用這些經(jīng)濟資源的理由，而正是村集體經(jīng)濟資源的使用上面，不受監(jiān)督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數(shù)人的出行，而大多數(shù)村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經(jīng)濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監(jiān)督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責(zé)難，而且在決策出現(xiàn)失誤引起爭執(zhí)時，村干部要承擔(dān)程序不合法的責(zé)任。
因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經(jīng)濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經(jīng)濟的資源時，可以減少責(zé)任的承擔(dān)。這種民主化的村級治理，便構(gòu)成一種分配型的村級治理。
四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較
如上所述，因為村莊集體經(jīng)濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構(gòu)成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區(qū)分的認識。
對于動員型村級治理而言，既然村集體經(jīng)濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業(yè)，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務(wù)，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關(guān)系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關(guān)注的焦點不是規(guī)范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側(cè)重于實質(zhì)民主的層面，若村中有若干具有權(quán)威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規(guī)范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設(shè)村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務(wù)中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側(cè)重于實質(zhì)民主的方面，有些時候，通過規(guī)范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數(shù)人通過的結(jié)果，少數(shù)反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數(shù)人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設(shè)和公益事業(yè)投資提供他們應(yīng)該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調(diào)一致通過而不是少數(shù)服從多數(shù)，重大的村務(wù)決策多是妥協(xié)的結(jié)果，而不是表決的結(jié)果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數(shù)人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務(wù)的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協(xié)，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務(wù)有關(guān)的各方面頭面人物。
若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數(shù)，且其反對的理由并不充分，這些極少數(shù)的反對派也往往有能力使村務(wù)決策半途而廢。這就構(gòu)成了動員型村級治理中的少數(shù)人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務(wù)決策，同樣會在村干部具體辦理村務(wù)時，受到少數(shù)村民的反對，這種反對也有致使通過的村務(wù)決策流產(chǎn)的可能。
在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設(shè)的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經(jīng)濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環(huán)，這構(gòu)成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數(shù)村民的反對而不能達成決策的事情發(fā)生，就會影響村民對集體合作的信心，少數(shù)村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數(shù)總是存在，在每一件具體的村務(wù)中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構(gòu)成了減弱型村級治理類型。
對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經(jīng)濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關(guān)注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務(wù)決策一般會有規(guī)范的程序，關(guān)注程序合法性，決策過程強調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，參與決策人應(yīng)具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務(wù)決策時，大多強調(diào)參加會議人員的合法身份，要有較為規(guī)范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務(wù)決策負擔(dān)責(zé)任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產(chǎn)生的，什么樣的人當村民代表關(guān)系都不很大。與此相關(guān)，村民代表會議在決策村務(wù)時，少數(shù)反對者的聲音往往被大多數(shù)人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務(wù)決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數(shù)人決定的民主治理制度，在某些時候，多數(shù)人可能過于忽視村中少數(shù)派的聲音，而構(gòu)成實質(zhì)上的多數(shù)人****。
五、結(jié)語
以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學(xué)術(shù)界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農(nóng)村和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟的發(fā)展帶來土地的增值，土地集體所有的產(chǎn)權(quán)安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權(quán)，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業(yè)發(fā)展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應(yīng)特征。從當前這些村集體占有大量經(jīng)濟資源的村莊數(shù)量來看，這類村莊的數(shù)量無疑只是農(nóng)村的極少數(shù)，10%左右，但從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有實際研究來看，只占少數(shù)的分配型村莊卻受到了多數(shù)學(xué)者的關(guān)懷，而占中國農(nóng)村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學(xué)者的關(guān)注。這顯然不是很正常的現(xiàn)象。換句話說，通過民主化村級治理類型區(qū)分，可以凸現(xiàn)分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。
其次，作以上治理類型的區(qū)分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調(diào)查的個案背景，而作出一統(tǒng)中國農(nóng)村自己的研究結(jié)論。 再次，以上治理類型的區(qū)分，還有助于理解學(xué)術(shù)界在鄉(xiāng)村研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)和政策爭論。當前學(xué)術(shù)界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉(xiāng)村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調(diào)查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。
我們以上所作的關(guān)于民主化村級治理的兩分，是關(guān)于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關(guān)成果出現(xiàn)。
[1] 參見徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，45頁。
一、充分認識增強街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的主要性
依照公共財務(wù)的發(fā)展要求，在堅持現(xiàn)行區(qū)對街鎮(zhèn)分稅制財務(wù)體制基本不變的前提下，針對當前街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理中存在的預(yù)算約束軟化、支出治理不嚴、財務(wù)監(jiān)督缺掉、基本工作單薄等問題，進一步增強街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作，關(guān)于規(guī)范街鎮(zhèn)進出行為，加強街鎮(zhèn)財力，發(fā)展街鎮(zhèn)經(jīng)濟具有主要的實際意義。
全區(qū)增強街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的工作目的是：以統(tǒng)一思想認識為前提，以增強治理準則建設(shè)為重點，以明確監(jiān)管責(zé)任為關(guān)鍵，以具體履行街鎮(zhèn)國庫集中付出改革為契機，對街鎮(zhèn)執(zhí)行“編制綜合預(yù)算、國庫集中收付、賬戶清算統(tǒng)設(shè)、單子收受接管統(tǒng)管、非稅收入統(tǒng)繳”的財務(wù)財政治理方法，增強區(qū)街兩級財務(wù)對街鎮(zhèn)進出的治理監(jiān)督，推進街鎮(zhèn)財務(wù)財政科學(xué)化、規(guī)范化、精密化治理，完成街鎮(zhèn)“財務(wù)收入增進、支出構(gòu)造優(yōu)化、債權(quán)負擔(dān)削減”，進一步加強街鎮(zhèn)財務(wù)保運轉(zhuǎn)、保不變、保均衡、保發(fā)展的才能。
二、掌握街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的基本準則
（一）堅持依法推進、逐漸完善的準則。嚴厲執(zhí)行《預(yù)算法》等司法法律和省、市有關(guān)文件精神，將各街鎮(zhèn)及財務(wù)所（經(jīng)管站）的財政進出悉數(shù)歸入治理范圍，不斷增強街鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、支農(nóng)生產(chǎn)和惠農(nóng)補助以及其他專項資金的進出、分派、撥付等日常監(jiān)管，進一步規(guī)范資金分派次序，增強進出監(jiān)管。
（二）堅持街鎮(zhèn)對資金治理權(quán)限“三不變”的準則。堅持街鎮(zhèn)資金一切權(quán)、運用權(quán)和財政審批權(quán)不變，街鎮(zhèn)財務(wù)資金的一切權(quán)、運用權(quán)歸街鎮(zhèn)，資金節(jié)余歸街鎮(zhèn)一切，街鎮(zhèn)原有的各項債務(wù)和債權(quán)仍由街鎮(zhèn)享有和承當，屬于街鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出，由街鎮(zhèn)按規(guī)則的順序?qū)徟?/p>
（三）堅持掌握關(guān)鍵、規(guī)范操作的準則。緊緊掌握街鎮(zhèn)財務(wù)預(yù)算編制、國庫集中收付、支出方法監(jiān)管、非稅收入征管及村級資金、財政“雙代管”等關(guān)鍵工作和單薄環(huán)節(jié)，制訂工作辦法，完善治理準則，嚴厲進出行為，規(guī)范操作順序，具體提高街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理程度。
（四）堅持協(xié)分配合、增強監(jiān)督的準則。增強街鎮(zhèn)與區(qū)直相關(guān)部分和單位的協(xié)分配合，區(qū)財務(wù)局指導(dǎo)監(jiān)督各街鎮(zhèn)編制和執(zhí)行預(yù)算，各街鎮(zhèn)嚴厲按現(xiàn)行財務(wù)體制和各項財政監(jiān)控制度要求增強進出分派治理，各街鎮(zhèn)財務(wù)所負責(zé)本街鎮(zhèn)財權(quán)事權(quán)范圍內(nèi)的財務(wù)進出監(jiān)管，區(qū)直相關(guān)部分和單位根據(jù)本能機能職責(zé)增強財政監(jiān)管，加強街鎮(zhèn)財務(wù)進出活動通明度，嚴控街村兩級舉債搞建設(shè)和添加新的債權(quán)，使街村兩級財務(wù)財政進出進程處于有用的監(jiān)督治理之下，進一步提高財務(wù)資金運用的經(jīng)濟效益和社會效益。
三、進一步明確增強街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的首要內(nèi)容
（一）規(guī)范街鎮(zhèn)財務(wù)進出預(yù)算編制。堅持完善街鎮(zhèn)預(yù)算編制審批立案準則。各街鎮(zhèn)科學(xué)測算預(yù)算表里資金收入與支出，嚴厲依照部分預(yù)算治理的準則、內(nèi)容和順序，編制完好規(guī)范的街鎮(zhèn)財務(wù)進出綜合預(yù)算，街道辦事處年度預(yù)算報區(qū)縣政府審批；鎮(zhèn)縣政府年度預(yù)算經(jīng)鎮(zhèn)人多量準后，報區(qū)縣政府立案。保運轉(zhuǎn)、保均衡、保建設(shè)后仍有財力結(jié)余的街鎮(zhèn)，在編制預(yù)算時一并編制街鎮(zhèn)償債預(yù)算。依照“人員經(jīng)費按規(guī)范、公用經(jīng)費按定額、專項支出按項目”的方法，區(qū)財務(wù)部分指導(dǎo)街鎮(zhèn)編制和執(zhí)行預(yù)算，深化財務(wù)預(yù)算治理準則改革。
（二）具體履行街鎮(zhèn)國庫集中付出改革。將街鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、專項資金、往來資金等財務(wù)資金的付出悉數(shù)歸入?yún)^(qū)國庫集中付出改革范圍，共用區(qū)級國庫改革收集平臺，由區(qū)國庫集中付出中心處理直接付出，由街鎮(zhèn)財務(wù)所設(shè)立財務(wù)零余額賬戶，處理受權(quán)付出營業(yè)。保存街鎮(zhèn)經(jīng)管站“雙代管”賬戶，處理村級資金進出營業(yè)。保存街鎮(zhèn)財務(wù)總預(yù)算會計、預(yù)算外專戶會計、財務(wù)各專項資金會計。清算作廢街鎮(zhèn)一切預(yù)算單位銀行賬戶，街鎮(zhèn)預(yù)算單位財政由街鎮(zhèn)財務(wù)所零戶統(tǒng)管賬戶集中核算。
（三）增強街鎮(zhèn)各類支出治理。結(jié)合街鎮(zhèn)實踐，區(qū)制訂統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額規(guī)范、統(tǒng)一的財政核算準則，推進街鎮(zhèn)支出執(zhí)行按預(yù)算、追加支出按順序執(zhí)行，保證街鎮(zhèn)支出有據(jù)可依，財政核算規(guī)范通明，審批準則約束有力。增強原始支出憑證正當性的審核，違背財政準則規(guī)則的開支果斷不予入賬。街鎮(zhèn)人員工資支出，嚴厲按區(qū)編辦、人事、財務(wù)部分審核的規(guī)范執(zhí)行；街鎮(zhèn)人員津補助發(fā)放，按區(qū)委、區(qū)縣政府有關(guān)規(guī)范津補助政策要求，清算規(guī)范發(fā)放項目、規(guī)范和資金起原；街鎮(zhèn)公用支出，嚴厲落實年度款待費限額治理、公事車定點維修、機關(guān)文印等規(guī)章準則，積極推行使用公事卡，切實降低街鎮(zhèn)“人、車、會和收集、款待”等公用支出；專項資金執(zhí)行“專人、專戶、專賬”治理，保證專款專用。編制償債預(yù)算的街鎮(zhèn)，認真落實專項支出用于歸還債權(quán)，由國庫直接付出給債務(wù)單位（債務(wù)人），努力化解街鎮(zhèn)債權(quán)。
（四）落實街鎮(zhèn)非稅收入進出兩條線治理。摸底查詢街鎮(zhèn)各類非稅收入范圍、類別及規(guī)劃，明確非稅收入入庫順序，將街鎮(zhèn)自籌資金、代收款子、轄區(qū)內(nèi)上交治理費（承包費）及其他非稅收入悉數(shù)統(tǒng)一歸入財務(wù)監(jiān)管。具體清算街鎮(zhèn)單子，對原發(fā)放至各單位的單子進行具體清算收受接管，從新?lián)Q發(fā)新版財務(wù)單子，執(zhí)行“限量供給，按月核銷，票款同業(yè)，以票控費，應(yīng)收盡收”，有用杜絕街鎮(zhèn)“重預(yù)算內(nèi)資金，輕預(yù)算外治理”和坐收坐支、治理無序等行為。
（五）加速推進街鎮(zhèn)縣政府收購準則改革措施。采取“先試點，后推開”方法，街鎮(zhèn)編制年度預(yù)算時一并編制縣政府收購預(yù)算。收購支出嚴厲按年度預(yù)算執(zhí)行，屬縣政府收購目次中所列商品或勞務(wù)收購支出嚴厲按縣政府收購治理規(guī)則順序處理，杜絕違規(guī)收購支出。
（六）增強街鎮(zhèn)和村級債權(quán)治理。認真落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于果斷避免發(fā)生新的鄉(xiāng)村債權(quán)有關(guān)問題的通知》（〔〕39號）規(guī)則，增強街鎮(zhèn)和村級債務(wù)債權(quán)治理，嚴禁因舉債建設(shè)新增債權(quán)。各街鎮(zhèn)要以年7月省審計認定的債務(wù)債權(quán)金額為基數(shù)，具體清算鎖定債務(wù)債權(quán)，對呆死賬進行審定及賬務(wù)調(diào)整，分門別類堅持完好的債務(wù)債權(quán)注銷臺賬，街鎮(zhèn)首要負責(zé)人和債務(wù)債權(quán)人、經(jīng)辦人簽名確認。要加大債務(wù)清收力度，運用經(jīng)濟、行政、司法等手段，清收單位和個人告貸，將清回收來的資金用于歸還債權(quán)，不得挪作他用。對村級債權(quán)，要在原清算鎖定的基本上，區(qū)別輕重緩急，多管齊下，執(zhí)行“一債一策”，優(yōu)先化解與農(nóng)民好處直接相關(guān)、基層矛盾比較集中的債權(quán)，優(yōu)先化解因公益事業(yè)建設(shè)而構(gòu)成的個人債權(quán)。街鎮(zhèn)和村級“普九”債權(quán)化解按上級有關(guān)規(guī)則執(zhí)行。
（七）具體規(guī)范村級財政、資金“雙代管”工作。嚴厲落實《省縣政府辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范全省村級會計托付服務(wù)工作的意見》（政辦發(fā)〔〕39號）要求，進一步增強和規(guī)范村級財政、資金“雙代管”工作。各街鎮(zhèn)經(jīng)管站負責(zé)鄉(xiāng)村收費單子的發(fā)放和核銷治理，鄉(xiāng)村會計核算和會計檔案保督工作，對村級各類資金進出狀況施行監(jiān)督治理。悉數(shù)作廢本來的村出納和村級銀行賬戶，原村會計行使報賬會計本能機能，按期向經(jīng)管站的記賬會計結(jié)算報賬。健全完善村級民主辦財準則、村級財政公開準則、村級財政審計準則、村級財政資金“雙代管”電算化準則，完成鄉(xiāng)村會計治理準則化、財政進出公開化、財政監(jiān)督民主化。
（八）增強財務(wù)資金安全治理。堅持權(quán)責(zé)清楚的崗位責(zé)任制，依據(jù)工作需求合理設(shè)置財政治理崗位，明確各崗位操作權(quán)限，不得運用暫時人員從事財務(wù)資金撥款治理工作。堅持完善財務(wù)資金治理準則，健全內(nèi)部核算監(jiān)督制約機制，嚴厲資金撥付審核，增強印鑒、單子運用治理，增強會計核算，完善對賬和審核準則，嚴厲避免違規(guī)操作，堅持健全科學(xué)規(guī)范、監(jiān)督制衡、治理有序的財務(wù)資金治理規(guī)程和運轉(zhuǎn)順序，保證財務(wù)資金撥付和運用安全、高效、便捷。
四、增強對街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的組織指導(dǎo)
（一）增強指導(dǎo)。為加速推進街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理改革，成立區(qū)增強街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作指導(dǎo)小組（詳細名單附后）。指導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負責(zé)組織協(xié)調(diào)、政策宣傳、督導(dǎo)檢查等工作。各街鎮(zhèn)也要成立響應(yīng)機構(gòu)，增強對此項工作的組織指導(dǎo)，認真抓好工作落實。
（二）明確職責(zé)。區(qū)財務(wù)部分要摸清基本狀況，擬定工作方案，制訂治理方法，出臺相關(guān)配套施行細則，組織營業(yè)培訓(xùn)；區(qū)監(jiān)察、審計部分要增強監(jiān)督檢查，實時查處工作中存在的違紀違規(guī)行為和行政不作為、亂作為行為，組織開展街鎮(zhèn)首要指導(dǎo)離任經(jīng)濟審計和債權(quán)審計；人行新洲支行、區(qū)信譽聯(lián)社要在街鎮(zhèn)賬戶清算、設(shè)置及資金撥付監(jiān)管方面增強協(xié)分配合；區(qū)經(jīng)管部分要增強街鎮(zhèn)和村級債權(quán)治理，對債權(quán)進行清算鎖定，指導(dǎo)經(jīng)管站認真做好村級資金、財政“雙代管”工作。
村級公共服務(wù)和社會管理改革于2009年開展以來，按照市、區(qū)兩級5：5比例要求，全區(qū)111個村（涉農(nóng)社區(qū)）2009年—2011年村級專項資金共計8992.5萬元。截止目前，全區(qū)各村（涉農(nóng)社區(qū)）已實施服務(wù)管理、治安巡邏、文體活動和道路、溝渠整治等。其中44個村（涉農(nóng)社區(qū)）成功申報了融資建設(shè)項目，融資金額4841.2萬元，融資村（涉農(nóng)社區(qū)）個數(shù)及融資金額位居二圈層第一、全市第二。通過村級專項資金融資，建成村組道路228.5公里、溝渠40.46公里、橋梁6座，改造提灌站8個，整治堰塘5口，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施面貌，滿足了群眾最急迫、最現(xiàn)實的需求。2009年9月，全市首批公共服務(wù)和公共管理村級融資建設(shè)項目啟動儀式在我區(qū)舉行，我區(qū)還在全市率先實行“項目送達告知”制度。
二、主要做法
（一）建立“四項機制”，加強工作指導(dǎo)
一是建立工作例會機制。建立了由區(qū)委書記任組長的村級公共服務(wù)和社會管理改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組例會制度，每個月召開一次會議，通報村級公共服務(wù)和社會管理改革工作情況，分析研究出現(xiàn)的問題，并提出具體意見和解決措施。二是建立區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村制度。由區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)等區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)各聯(lián)系一個示范村，全面指導(dǎo)示范村村級公共服務(wù)和社會管理改革工作的推進。三是建立協(xié)作配合機制。將“七大類”村級公共服務(wù)和社會管理改革實施項目，細分為62個小項、132個子項，明確實施主體和責(zé)任單位，制定工作方案，緊密配合、分工協(xié)作，合力做好村級公共服務(wù)和社會管理改革工作。四是建立政策配套機制。出臺統(tǒng)籌建設(shè)、分類供給、民主管理、經(jīng)費保障、人才保障機制五大相關(guān)配套政策，同時制定《成都市青白江區(qū)公共服務(wù)和公共管理村級專項資金管理細則》、《青白江區(qū)推進村級公共服務(wù)和社會管理改革試點實施方案》等文件，印制《青白江區(qū)村級公共服務(wù)和社會管理改革工作手冊》等資料，為村改工作的推進提供政策指導(dǎo)。
（二）加大宣傳力度，提高群眾知曉率
一是多載體全方位宣傳。通過電視、網(wǎng)絡(luò)專刊、《新青白江》內(nèi)刊、短信彩鈴、宣傳車等多種載體，在全區(qū)范圍內(nèi)進行村級公共服務(wù)和社會管理改革工作的宣傳。以姚渡鎮(zhèn)蘆稿村改革實踐為背景，采取村民自拍自演的方式拍攝電視短劇《青江春來早》，通過宣傳改革中村民的身邊人、身邊事，把政策原原本本交給群眾，向群眾講清、講透了“為什么改、改什么、怎么改、改了有什么好處”等問題。二是多形式廣范圍宣傳。以焰火晚會、知識競賽、文藝調(diào)演、攝影展等群眾喜聞樂見的活動形式，在全區(qū)范圍內(nèi)開展大面積、多輪次、持續(xù)性宣傳，受到群眾的普遍歡迎。針對農(nóng)村婦女、老人等文化程度偏低的非民主議事“主力軍”群體，通過發(fā)放印有改革相關(guān)內(nèi)容的茶杯、圍裙、購物袋等“宣傳品”，爭取其理解并激發(fā)其參與改革的積極性。
（三）規(guī)范民主程序，充分尊重民意
一是扎實開展民意調(diào)查。配合區(qū)委組織部、區(qū)民政局積極健全村級治理機制，通過“一戶一表”、“兩個公示”的方式，制作《項目表決表》，再次以“一戶一表”的方式征求村民意見，經(jīng)村民同意后組織實施，并對實施的項目在村務(wù)公開欄予以公示。二是創(chuàng)新開展“項目送達告知”。在全市創(chuàng)新性開展“項目送達告知”制度，讓群眾全面知曉項目情況，提高群眾參與率知曉率。三是認真落實“六步工作法”。嚴格按照民主程序“六步工作法”實施項目，確保項目實施不走樣，注重民主管理實效，堅持做到“事事記錄，步步公示”，不僅在操作中要做到民主管理，還在管理中體現(xiàn)實際效果，群眾對改革的知曉度、參與度和滿意度顯著提高。
（四）積極開展融資，優(yōu)化資金使用
一是提出“五個三”工作法。以村級專項資金為基礎(chǔ)，通過向成都市小城司融資貸款等，將村級專項資金放大使用。在姚渡鎮(zhèn)蘆稿村率先試點，并結(jié)合工作實踐，創(chuàng)造性地提出“五個三”工作法（完善基層治理、村莊規(guī)劃、監(jiān)督體系；狠抓政策培訓(xùn)、政策宣傳、政策解釋；確保“一戶一表”、“兩個95%”、兩次公示；開好一次黨員大會、兩次議事會議、一次村民大會。二是規(guī)范項目實施程序。針對基層在融資建設(shè)項目實施過程中缺乏相關(guān)專業(yè)知識的實際情況，先后整理形成融資建設(shè)項目申報、管理階段《青白江區(qū)公共服務(wù)和公共管理融資建設(shè)項目申報資料匯編》、《工作指導(dǎo)手冊》等，規(guī)范項目申報、項目評審、項目操作，并在全市進行推廣。三是注重項目實施監(jiān)督。項目發(fā)包中，設(shè)置“村民議事會評議分所占比重至少70%、參加競標單位至少3家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀檢機構(gòu)全程參與”等規(guī)定，采取“專家評分+村民議事會評議分”的方式確定施工單位。項目實施中，由村民監(jiān)事會、項目監(jiān)督小組、群眾代表對建設(shè)質(zhì)量和經(jīng)費使用等情況進行嚴格監(jiān)督。項目驗收中，由村民議事會、監(jiān)事會成員和參與監(jiān)督的村民代表對照竣工驗收表逐項打分。項目驗收后，再通過“一戶一表”及村務(wù)公開欄公示的方式，向群眾全面告知項目實施、村級專項資金使用等情況，讓群眾“心中有數(shù)”。
為切實維護我鎮(zhèn)社會政治穩(wěn)定提供平安和諧的社會環(huán)境，強化綜治工作，加強和規(guī)范村級平安建設(shè)工作的管理考核，特制定橫溪鎮(zhèn)平安星級村管理考核辦法：
1、村級平安建設(shè)工作實行星級管理，根據(jù)日常工作完成情況加減分，年終以所得總分進行分類獎懲。
2、平安建設(shè)具體考核內(nèi)容及標準
（1）村級班子團結(jié)，配合協(xié)調(diào)好得20分。班子不團結(jié)，工作互相推諉酌情扣分。班子成員因不團結(jié)而煽動群眾上訪或滋事的一票否決。
（2）村務(wù)、黨務(wù)、政務(wù)公開，村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組組織健全，運作正常得10分，村務(wù)、黨務(wù)、政務(wù)不按規(guī)定公開、村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組組織不健全或運作不正常，酌情扣分。村班子成員當年因違法亂紀被政紀、法紀處理，一票否決。積極開展綜合治理工作，綜治工作室、治安巡邏隊等群防群治組織機構(gòu)健全，能及時認真地完成鎮(zhèn)綜治辦安排的各項工作的得10分。綜合治理工作不積極、不主動，綜治工作室、治安巡邏隊等群防群治組織不健全，不能按時完成上級安排的各項任務(wù)的酌情扣分。
（3）積極排查清理穩(wěn)定隱患，全年保持村情穩(wěn)定，熱點難點問題得到及時解決的得20分，群眾反映的問題和村內(nèi)的穩(wěn)定隱患不能及時解決，引起上訪的按鎮(zhèn)級、市級、市級，每起分別扣3分、5分、8分（5人以上集體訪的加倍扣分，無理訪除外）。到省和中央上訪的一票否決（無理訪除外）。造成矛盾激化，引發(fā)或造成人員死亡和財產(chǎn)重大損失的，一票否決。
（4）積極開展矛盾糾紛排查調(diào)處工作，調(diào)解做到有記錄，有案卷。調(diào)處化解率達100%的得20分；矛盾糾紛排查調(diào)處工作不力，上交鎮(zhèn)綜治辦矛盾糾紛每起扣3分，全年超過3起的不加分。
（5）確保信息暢通，在本村發(fā)生有可能影響社會政治穩(wěn)定事件苖頭和動向，村級組織負責(zé)人應(yīng)及時向鎮(zhèn)黨委、政府報告，能預(yù)報或及時報告維穩(wěn)信息的得20分，遲報、漏報的每起扣5分，因消息報告不及時，致事態(tài)發(fā)展惡化或造成重大損失的，一票否決。
獎勵加分：綜治維穩(wěn)工作在市推廣報導(dǎo)或現(xiàn)場經(jīng)驗交流的每次獎勵5分；在市推廣報導(dǎo)或現(xiàn)場經(jīng)驗交流的獎勵10分；在全省推廣報導(dǎo)或現(xiàn)場經(jīng)驗交流的獎勵20分。
3、星級評選標準與獎懲
（1）年終考核達80分以上的為三星級平安村；達90分以上的為四星級平安村；達95以上的為五星級平安村。
根據(jù)《關(guān)于做好河（湖）長制近期工作的通知》（杭治水辦[2018]176號）和《關(guān)于近期做好河（湖）長制有關(guān)工作的通知》（淳五水共治指〔2018〕48號）文件要求，現(xiàn)將我作為威坪鎮(zhèn)小五都源的河長述職報告總結(jié)如下：
一、河道基本情況
小五都源位于淳安縣西北部，發(fā)源于佛堂尖，流經(jīng)蔗川村、聯(lián)合村、青山村于青山村流入千島湖庫區(qū)。主峰佛堂尖海拔高程651.1m，流域總面積12.09k㎡，主流長8.80km。河道寬度2-10米。2017年小五都源河道水質(zhì)達到了《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》Ⅱ類水質(zhì)標準。
二、組織機構(gòu)建立情況
1、成立了村級河長。由沿線村莊的村書記組成村級河長，包村干部組成第二河長，現(xiàn)小五都源配備村級河長和第二河長各3名，河道警長1名，主要負責(zé)組織實施本村轄區(qū)河段水環(huán)境綜合整治、巡查、監(jiān)管，負責(zé)做好河道防洪工作，配合鎮(zhèn)政府開展污染集中治理。
2、建立了河長巡河制度。鎮(zhèn)級河長每旬巡河次數(shù)不得少于1次，村級河長每周巡河次數(shù)不得少于1次，便于河長們能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。河長們在做好紙質(zhì)巡河記錄的同時，還要及時上傳電子巡河記錄，并做好信息報送等各項常態(tài)化工作。
3、建立河道管護全社會監(jiān)督機制。在每條河道醒目的位置設(shè)立“河道長效管理責(zé)任公示牌”，標明河道名稱、級別、管理范圍、管理責(zé)任人和監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受全社會監(jiān)督。
三、河長制工作開展情況
1、主要工作
（1）建立了河長巡河制度。鎮(zhèn)級河長每旬巡河次數(shù)不得少于1次，村級河長每周巡河次數(shù)不得少于1次，便于河長們能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。河長們在做好紙質(zhì)巡河記錄的同時，還要及時上傳電子巡河記錄，并做好信息報送等各項常態(tài)化工作。
（2）生活污水治理。威坪鎮(zhèn)小五都源沿河村莊共有3個，居民1185戶，總?cè)丝诩s3578人，按照“應(yīng)納盡納”原則，河道兩側(cè)農(nóng)戶污水管網(wǎng)全覆蓋，并進入農(nóng)村生活污水治理項目后期運維階段。所有沿河農(nóng)戶產(chǎn)生的生活污水已全面實現(xiàn)納管處理，確保農(nóng)村污水通過處理達標后排放。
（3）面源污染治理。面源污染治理主要包括畜禽及水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治、種植業(yè)污染防治。目前威坪鎮(zhèn)小五都源主要有畜禽養(yǎng)殖場1家，對不符合環(huán)保要求的進行清退，對符合環(huán)保要求的根據(jù)上級主管部門制定的環(huán)保方案，建設(shè)高標準污水池，確保污水不外流。同時開展沿河沿線廢棄農(nóng)藥包裝物回收處置工作，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢棄農(nóng)藥包裝物進行回收。
（4）河道綜合治理。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“以人為本、生態(tài)優(yōu)先、人水和諧”的理念，圍繞“河暢、水清、岸綠、景美”的總體目標，堅持“政府主導(dǎo)、屬地負責(zé)、分級管理、群眾參與相結(jié)合”的原則，通過對河道長效管理與保潔，全面提升轄區(qū)河道水環(huán)境水平。進一步推進河道建設(shè)，把水環(huán)境改善作為河道整治主要內(nèi)容，確保河道整治與兩岸截污納管同步實施，同時通過護岸、清淤、綜合整治、防洪加固、陽光排口行動等舉措，全面提升鞏固河道水環(huán)境質(zhì)量。（5）大力實施“一河一策”。我鎮(zhèn)嚴格按照縣河長辦河長制相關(guān)要求，制定完善了《威坪鎮(zhèn)一河一策方案》、《威坪鎮(zhèn)河長制工作方案（2017－2020年）》，明確任務(wù)，責(zé)任到人。通過科學(xué)修訂方案和考核辦法。
（6）其他治理工作。一是借力無違建工作對河道沿線的違章建筑及露天廁所進行拆除，進一步優(yōu)化河道沿線面貌。二是對轄區(qū)內(nèi)的無證無照農(nóng)家樂，存在環(huán)境污染隱患的企業(yè)、小作坊等產(chǎn)污單位開展綜合執(zhí)法活動，采取停電斷水等措施予以整治取締。三是聯(lián)合水利、環(huán)保、國土、漁政部門嚴厲打擊查處河
道非法挖沙采砂、漁業(yè)資源破壞等現(xiàn)象。四是借助“清四亂”這一平臺對河道進行大排查，對存在亂占、亂采、亂堆、亂建的現(xiàn)象的一律全部清理整治。
2、取得成績
威坪鎮(zhèn)小五都源全年無新增入河排污口，排雨口共10個，合法排雨口15個，無農(nóng)村生活污水設(shè)施排口，無雨污合流排水口，并且全年水質(zhì)保持在?類和Ⅱ類水質(zhì)。
3、存在問題
（1）群眾意識有待提高。沿河兩岸的居民治水護河的意識還不強，配合“河長制”工作及整治的熱情和積極性不高，參與度不高，向河里亂倒、亂排等現(xiàn)象仍然存在。
（2）日常監(jiān)管難度大。鎮(zhèn)域河流分布多、流域廣，加之旅游旺季到來，游客數(shù)量較多，河道嬉水、洗車、游玩等不文明現(xiàn)象給工作帶來了一定的難度。
（3）知識水平較低，缺乏專業(yè)人才。目前村級河長一般由村書記或是村主任擔(dān)任，對水利知識了解較少，主要任務(wù)是巡河和清理河道垃圾，如若轄區(qū)內(nèi)流域發(fā)生洪水災(zāi)害或水污染事件，河長就無法及時應(yīng)對以及提供緊急措施。
4、下步工作
（1）堅持落實“河長制”，強化長效保潔。我鎮(zhèn)將以強化落實“河長制”為切入口，從突擊治水向制度化治水推進，實現(xiàn)治水工作的常態(tài)化和長效性。定時組織日常巡查，定期召開工作例會，定期組織聯(lián)合整治，水岸齊抓、標本兼治、治管并舉，同時根據(jù)日常巡查中發(fā)現(xiàn)的急需解決的問題，不定期開展專項整治。
（2）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織指導(dǎo)和監(jiān)督。進一步發(fā)揮好牽頭、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)及督查作用，及時掌握工作進展情況和存在的問題，形成聯(lián)動機制，形成工作合力，推進治水工作。
按照縣農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于開展20xx年涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作的通知》(x農(nóng)負 [20xx]10號)的文件精神要求，全面開展整治涉農(nóng)亂收費亂攤派行為，是保護農(nóng)民的合法權(quán)益，鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視，決定在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)開展涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治活動。現(xiàn)將清理整治工作情況自查報告如下：
一、領(lǐng)導(dǎo)重視
我鄉(xiāng)6月10日，黨委副書記、鄉(xiāng)長xx親自組織召開了村主任、村副主任及涉農(nóng)部門負責(zé)人參加的專題會議。在會上，一是成立了以鄉(xiāng)長xx為組長、副鄉(xiāng)長xx為副組長、涉農(nóng)部門負責(zé)人為成員的xxx鄉(xiāng)開展 20xx年涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心;二是明確開展20xx年涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作的重要性和必要性;三是制定了開展20xx年涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作的開展20xx年涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作施方案。領(lǐng)導(dǎo)在會上強調(diào)了開展這次涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作，是以解決基層干部和農(nóng)民群眾反映的突出問題為著力點，必須堅持檢查與調(diào)查相結(jié)合，必須加強對轄區(qū)內(nèi)涉農(nóng)亂收費亂攤派問題的調(diào)查清理整治，必須加強宣傳輿論引導(dǎo)，及時上報清理整治工作成效和經(jīng)驗做法，必須加大對典型案例曝光力度，充分發(fā)揮引導(dǎo)和警示作用。
二、清理整治重點和工作方法
(一)涉農(nóng)亂收費清理整治重點
1.農(nóng)村義務(wù)教育階段強制或以自愿名義要求學(xué)生統(tǒng)一購買教輔材料、商業(yè)保險、校服，以及收取試卷費、、飲水費、學(xué)雜費和學(xué)生食堂亂收費等問題。
2.計劃生育領(lǐng)域社會撫養(yǎng)費征收程序不規(guī)范，以各種名義收取計生調(diào)查費、放環(huán)信用金、孕前檢查費、計生保證金，以及搭車收費、強制服務(wù)、以罰代管等問題。
3.農(nóng)民建房領(lǐng)域除向農(nóng)民收取土地和房屋權(quán)屬證書工本費以外的配套設(shè)施費、測量設(shè)計費、占道費、選址費、建房押金等問題。
4.動植物疫病防控領(lǐng)域?qū)⒐孓D(zhuǎn)為經(jīng)營、強制服務(wù)或只收費不服務(wù)等問題。對向生豬養(yǎng)殖戶在屠宰環(huán)節(jié)多收亂收費用等問題 。
5.農(nóng)民辦理婚姻登記重點整治除收取婚姻登記證書工本費外的其它費用問題。
6.農(nóng)業(yè)用電領(lǐng)域向農(nóng)民收取電網(wǎng)改造費、變壓器更新費、電表費，以及其他加重農(nóng)業(yè)用電負擔(dān)等問題。
7.各項惠農(nóng)補貼補助補償政策落實過程中，代扣代繳、搭車收費、配售商品、以領(lǐng)取補貼為條件要求繳納其他費用等問題。
(二)涉農(nóng)亂攤派清理整治重點
1.有關(guān)部門和單位將應(yīng)由財政承擔(dān)和配套的公益事業(yè)建設(shè)項目和服務(wù)費用等向村級組織轉(zhuǎn)嫁問題。
2.違規(guī)要求村級組織提供農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)費、修繕費、取暖費、贊助費以及教師工資等問題。
3.有關(guān)部門和單位以村級治安綜合治理、衛(wèi)生環(huán)境綜合治理等名義要求村級組織出錢出物出工的達標升級活動。
4.村級組織報刊訂閱超出限額標準，違規(guī)擴大黨報黨刊征訂范圍和搭車發(fā)行其他報刊，利用行政權(quán)力通過發(fā)文件、下指標以任務(wù)分解、代訂代繳等方式向村級組織攤派報刊等出版物問題。
5.有關(guān)部門和單位向村級組織下指標定任務(wù)，對未完成計生管理目標、征兵工作等任務(wù)的村級組織進行處罰問題。
6.各類社會團體和中介組織以教育培訓(xùn)、慈善捐贈、要求入會等名義向村級組織攤派費用問題。
7.有關(guān)部門和單位對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體各項攤派，不執(zhí)行有關(guān)減負政策或優(yōu)惠政策，增加經(jīng)濟負擔(dān)等問題。
8.農(nóng)業(yè)用水重點整治農(nóng)業(yè)水費計收中亂攤派、搭車收費等問題。
三、完成時間和工作成效
(一)6月11日―6月20日全面完成了各村(社區(qū))及相關(guān)部門20xx年涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作。
(二)6月11日—6月25日由鄉(xiāng)涉農(nóng)亂收費亂攤派清理整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組對各村(社區(qū))及相關(guān)部門的清理整治情況進行了檢查和現(xiàn)場處理。
（一）推進村衛(wèi)生室建設(shè)標準化。抓住“十二五”規(guī)劃和深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革發(fā)展時機，加大衛(wèi)生基本設(shè)備項目投資和施行力度，科學(xué)、合理地規(guī)劃結(jié)構(gòu)，切實抓好村衛(wèi)生室建設(shè)。進一步加大財務(wù)投入力度，有方案地安排村衛(wèi)生室建設(shè)資金。每年建設(shè)10個村衛(wèi)生室，爭奪用3－5年時間完成每個行政村都有一所標準化衛(wèi)生室。依照《湖北省示范村衛(wèi)生室評審標準》的要求，結(jié)合鄉(xiāng)村基層群眾醫(yī)療衛(wèi)生需求的實踐狀況，合理裝備醫(yī)療設(shè)備、儀器等基本醫(yī)療衛(wèi)生資源，保證廣大農(nóng)民都能享有基本醫(yī)療服務(wù)，促進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)惹事業(yè)平衡發(fā)展。
（二）推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生工作平臺信息化。明確當前村衛(wèi)生室信息化建設(shè)的功能重點，逐漸堅持支持新農(nóng)合醫(yī)療資金即時結(jié)算治理、基本藥物裝備及運用、流行癥和突發(fā)公共衛(wèi)惹事件實時申報、村衛(wèi)生室績效審核等重點工作的信息平臺，完成村衛(wèi)生室與各級衛(wèi)生行政部分、醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)、新農(nóng)合經(jīng)辦機構(gòu)、公共衛(wèi)活力構(gòu)和居民健康檔案系統(tǒng)的互聯(lián)互通，最后堅持系統(tǒng)安全、標準統(tǒng)一、治理標準、資源共享的衛(wèi)生信息化平臺，完成大家享有均等化的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目的。
（三）推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生人才培育多元化。探究增強衛(wèi)生人才引進力度，認真施行以全科醫(yī)學(xué)常識為重點的基層醫(yī)療隊伍引進和定向培育、在職鄉(xiāng)村大夫輪崗培訓(xùn)等項目，科學(xué)編制鄉(xiāng)村大夫隊伍建設(shè)規(guī)劃，堅持鄉(xiāng)村大夫后備人才庫，增強衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，著力提高鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)才能。啟動鄉(xiāng)村大夫全員培訓(xùn)方案，將村衛(wèi)生室人才培育納入縣縣政府社會發(fā)展人才培育規(guī)劃，出臺優(yōu)惠政策，每年落實必然的鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員培訓(xùn)經(jīng)費，按期免費開展醫(yī)療技能培訓(xùn)，并恰當賜與誤工、交通、食宿等津貼費用，為鄉(xiāng)村大夫創(chuàng)立“無經(jīng)濟擔(dān)負”的培育情況，保證鄉(xiāng)村大夫參訓(xùn)率和培訓(xùn)質(zhì)量，提高村醫(yī)專業(yè)技能程度，推進全縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生領(lǐng)域人才隊伍建設(shè)。
（四）推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生工作治理一體化。以施行基本藥物準則為抓手，推進配套的體制機制改革，完善鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。具體施行鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)一體化治理，理順鄉(xiāng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)的一切制關(guān)系，明確村衛(wèi)生室及從業(yè)者的從屬關(guān)系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的治理本能機能，依照“六統(tǒng)一、兩自力”的標準具體履行一體化治理工作，完善治理監(jiān)督機制，標準村級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。具體履行鄉(xiāng)村衛(wèi)生績效考評鼓勵機制，以鄉(xiāng)村一體化治理、基本公共衛(wèi)生服務(wù)基本醫(yī)療服務(wù)、群眾稱心度及指令性任務(wù)等內(nèi)容為主，制訂切實可行的鄉(xiāng)村大夫績效審核方案，由衛(wèi)生行政部分組織，衛(wèi)生院牽頭，嚴格鄉(xiāng)村大夫?qū)徍恕Ｌ骄繄猿秩碌挠萌藱C制，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人事準則改革，完善現(xiàn)行體制下符合村級衛(wèi)活力構(gòu)的運轉(zhuǎn)形式，堅持以鄉(xiāng)村大夫供應(yīng)服務(wù)數(shù)目和質(zhì)量為目標的“優(yōu)勝劣汰、獎勤懲懶”用人機制，調(diào)動村醫(yī)積極性。切實維護好三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)底完好，逐漸完成“小病輕病不出村、經(jīng)常見病多發(fā)病不出鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”的鄉(xiāng)村衛(wèi)生改革目的。
（五）推進鄉(xiāng)村大夫待遇保證準則化。理順各類關(guān)系，堅持健全與經(jīng)濟發(fā)展程度相順應(yīng)的保證系統(tǒng)。完善以縣政府投入為主的多渠道籌資賠償機制，制訂和落實鄉(xiāng)村大夫從事基本醫(yī)療服務(wù)的工資標準，逐漸提高基本公共衛(wèi)生津貼標準，保證鄉(xiāng)村大夫基本待遇。依據(jù)全縣鄉(xiāng)村實踐，結(jié)合城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險準則的推進，探究堅持掩蓋一切鄉(xiāng)村大夫的養(yǎng)老保險準則，對符合社會養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取前提的鄉(xiāng)村大夫發(fā)放養(yǎng)老金，以解除村醫(yī)后顧之憂。履行鄉(xiāng)村大夫醫(yī)療責(zé)任保險，堅持醫(yī)療風(fēng)險社會分管機制，經(jīng)過村衛(wèi)生室和保險公司協(xié)作開展醫(yī)療執(zhí)業(yè)責(zé)任保險營業(yè)，降低村醫(yī)執(zhí)業(yè)風(fēng)險，維護醫(yī)患兩邊的正當權(quán)益。
關(guān)鍵詞：村民代表會議 村級治理 制度
Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre, this paper argues that, the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system, but also on the particular elements of village, which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system, which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre, can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.
Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System
一、引論
1998年修定實施的《村民委員會組織法》較試行法的一個重要不同是增補了第21條：“人數(shù)較多或居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或由各村民小組推選若干人。”據(jù)民政部參與修定《村組法》的有關(guān)人員講，增補村民代表會議制度的內(nèi)容是新《村組法》重要改進之一，可見實踐部門認為村民代表會議制度對于村民自治是十分重要的。在學(xué)術(shù)界，徐勇認為，“相對村民而言，村民代表一般素質(zhì)較高或社會影響較大。在農(nóng)民的政治、文化素質(zhì)普通較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大。”[1]張靜將村民自治劃分為代表性自治和權(quán)威性自治兩種類型。她認為在當前農(nóng)村存在行政“吸納”政治的情況下，形成了鄉(xiāng)村干部事實上的利益網(wǎng)絡(luò)，而“如果選出來的鄉(xiāng)村權(quán)威仍然依據(jù)原有的方式治理鄉(xiāng)村，選舉就只是增加了新權(quán)威的合法性，但并沒有促進選舉之后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，它產(chǎn)生的是權(quán)威性‘自治’”。權(quán)威性自治和鄉(xiāng)村干部網(wǎng)絡(luò)互為聯(lián)系，阻擋了來自村民及國家兩方面對基層干部配置的參與。它排斥了社會力量的制衡權(quán)利，使選舉后的鄉(xiāng)村治理問題仍然局限在少數(shù)人參與并控制的范圍內(nèi)。張靜因此認為，村民自治僅僅選舉是沒有用處的，必須由權(quán)威性自治向代表性自治轉(zhuǎn)化，不僅在村委會選舉階段，而且在整個村民自治的過程中，賦予村民代表會議足夠的權(quán)利并將這種權(quán)利制度化[2]。郎友興和何包鋼也認為，在村民自治實踐中，村民代表會議的實際影響力與作用比村民會議大，這不僅是因為村民代表在村中具有高的威望和素質(zhì)，而且他們更易具有榮譽感、成就感和責(zé)任感[3]。
的確，村民代表會議制度對于村民自治制度的實施十分重要，它往往成為村務(wù)“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的核心部分。正因為村民代表會議制度如此重要，具體考察村民代表和村民的關(guān)系及村民代表與村干部的關(guān)系，就具有十分重要的意義。本文中，筆者希望以農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些關(guān)于村民代表的片段，來討論村民代表這一中心詞及其組成的村民代表會議制度效能的村莊基礎(chǔ)，而不是抽象地討論村民代表會議的功能。
二、村民代表與村民和村干部關(guān)系的一般圖景
考察村民代表在村級治理中的作用，核心就是考察村民代表與村民的關(guān)系和村民代表與村干部的關(guān)系。從理論上講，村民代表是由村民選舉產(chǎn)生的，村民代表一般都是村莊中聲譽較高、素質(zhì)較好的村民，村民理應(yīng)信任村民代表，村民代表具有在村民中的影響力和動員能力。從我們的調(diào)查和有關(guān)資料來看，1998年《村組法》正式頒布實施以后，全國農(nóng)村不僅普遍推選村民代表建立了村民代表會議，而且推選村民代表的方式十分民主，大多采取10—15戶村民共推一位村民代表的辦法。因為村民之間相互熟悉，推選出來的代表大多是素質(zhì)較好的村民。這是村民代表會議可以發(fā)揮作用的重要方面。
由村民推選產(chǎn)生的村民代表，不僅應(yīng)該具有較高的素質(zhì)，而且具有參與村務(wù)的能力。因此，在村務(wù)管理、村務(wù)決策和村務(wù)監(jiān)督中，村民代表應(yīng)該對村干部有著強大的約束能力，村民代表會議不僅成為決策村務(wù)的主要場合，而且成為與村干部形成對話的場合。高素質(zhì)、重聲譽，也懂得村務(wù)的村民代表，可以為村務(wù)決策和管理提供智慧。他們也可以判斷村干部提出的村務(wù)財務(wù)報告中的疑點問題，從而判定村干部工作的好壞。村民代表因此成為村干部的智囊、監(jiān)督者、合作者和評價人。
進一步說，因為村民代表是由村民選舉出來，受村民信任，素質(zhì)較高且聲譽較好的，村民代表自然會在村民中擁有影響力和動員能力，而村民代表因為具有參與村務(wù)決策、監(jiān)督和管理的足夠機會，而具有與村干部全力合作協(xié)商的機會，這就可能導(dǎo)致如下一種結(jié)果：對于一些于村民有益、于村莊秩序有益的重大村務(wù)，村干部可以通過與村民代表的協(xié)商，形成決議，然后將此決議由村民代表宣傳動員到村民中去，從而辦成辦好僅僅憑借村干部難以辦好的事情。換句話說，村民代表充分參與村務(wù)管理、監(jiān)督和決策，將大大提高村民集體的一致行動能力。經(jīng)濟的協(xié)作因此容易達成，比如修路建橋；違反村規(guī)民約的行動將受到比過去更為嚴厲的村莊壓力；外來的地痞和上級不合理的攤派更可能被村民集體拒之門外。通過村民代表和代表會議這一制度設(shè)施，村莊的合作能力提高了，村民的團結(jié)程度提高了，過去辦不成的事情現(xiàn)在有了辦成的希望。 其實，這個推斷正是過去實踐部門和學(xué)術(shù)界共同擁有的信念，這種信念不僅來自于理論推斷，也為大量的實踐所證實[4]。這個關(guān)于村民代表會議效能的一般圖景也為筆者的調(diào)查所證實。筆者的調(diào)查還證實，從某種意義上，甚至是不由村民選舉而由村干部任命的村民代表所組成的村民議事會，也往往具有村民代表會議所具有的這種效能[5]。
但是，以上關(guān)于村民代表會議效能的一般圖景往往受到一些例外因素的影響，而使其發(fā)生作用的能力蒙有一些陰影，并造成不是因為制度安排不到位，而是因為村莊基礎(chǔ)不充分，所產(chǎn)生的村民代表會議制度效能的弱化。討論這些構(gòu)成村民代表會議制度效能例外情況的村莊基礎(chǔ)，對于深化對村民代表會議制度的認識、理解現(xiàn)實生活中村民代表會議制度實施程度與效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通過一些調(diào)查實例來作這種討論。
三、村民代表與村民和村干部關(guān)系的片段
近年的農(nóng)村調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)了大量關(guān)于村民代表與村民和村干部關(guān)系的有趣片段，本節(jié)試圖通過描寫這些片段，得到一個與學(xué)術(shù)界所理解的關(guān)于村民代表會議效能一般圖景略有不同的實踐可能性，這種可能性不是源自制度安排不到位，而是因為村民代表會議制度發(fā)生作用的村莊基礎(chǔ)不充分所致。
先講二個關(guān)于村民代表與村民關(guān)系的片段。第一個片段是1999年7月的事情。1999年7月荊門市在孫村進行村委會換屆選舉的試點，筆者參加了這次試點。應(yīng)該說，這次選舉試點是嚴格依法進行的：在試點之初，按照每10戶推選一個村民代表的辦法推選了40多位村民代表。然后，以海選的方式確定候選人。因為獲較多主任提名票的候選人對于能否競爭當上村委會主任實際情況的考慮，在依預(yù)選提名票確定兩名村委會主任正式候選人時，出現(xiàn)了主任預(yù)選得票居第2位至第4位者均不愿與最高得票者競選，而退為村委會副主任或委員競選的情況。這一點從選舉程序上并沒無問題，村民代表也參與過確定正式候選人的討論，知道這樣并無不妥。但問題在正式選舉投票前一天發(fā)生了。一個村民小組的3個村民代表告訴參與選舉試點的負責(zé)人說，他們村民小組的村民認為在確定正式候選人時做了假，即不應(yīng)讓居主任候選人第5位者與第1位者競選村委會主任，而應(yīng)讓第2高票與第1高票競選。他們因此決定不參加選舉，除非市里參與試點的領(lǐng)導(dǎo)當天晚上可以到組里解釋清楚此事。我們問村民代表，為什么他們不向村民講清楚此事？一個村民代表倍感委屈地說，你哪里講得清？雖然我是他們選的代表，但他們根本不相信我們。前幾天我被他們選為代表，參加村里召開的村民會議之后，順便買了一個西瓜回去，就有村民說我這個西瓜是村里分給我們代表的，我一再解釋，沒有人相信。以前關(guān)系一直很好，被他們選為代表沒幾天，關(guān)系就變得怪怪的了。也因此，我們向他們解釋確定正式候選人的程序，他們根本不聽，說只相信市里的領(lǐng)導(dǎo)。第二天正式選舉時，這個村民小組的一些村民仍然被動員參加了投票。選舉后的第三天，我們?nèi)プ鰝€別訪談，村民相信我們的解釋，但他們不相信鎮(zhèn)村干部，也不相信村民代表。的確，問題的關(guān)鍵是村民并不相信他們剛剛選舉出來的村民代表，沒有人能夠代表村民，村民不相信任何人。 第二個關(guān)于村民代表與村民關(guān)系的片段發(fā)生在向村。2000年5月筆者到向村做關(guān)于村委會選舉的補充調(diào)查，剛好向村3組和4組為山界發(fā)生糾紛，村干部決定調(diào)解這場糾紛。因此讓3組長和4組長召集各自村民小組的代表進行現(xiàn)場處理。4組長去找1999年由村民選舉出來的代表，結(jié)果，沒有一個村民代表愿意為組里的事情耗費這個時間，4組長只好找了幾個原來當過村干部的老黨員參與與3組的山權(quán)談判。山權(quán)談判不成，但年輕的4組長因為全組竟沒有一個代表愿意為組里的事情花費一點時間而氣得不行，他要求村支書當天晚上到4組召開小組會議，現(xiàn)場改選村民代表。支書說，村民代表也是一選三年的，你怎么可以說改選就改選？
再講兩個村民代表與村組干部的片段。第一個片段是關(guān)于村民選代表清理村民小組財務(wù)的事情。2000年夏糧征收時，童村8組村民要求清理本村民小組的帳目，否則就不交夏糧。童村8組村民一直懷疑本村民小組財務(wù)帳目有問題，多次向鎮(zhèn)村兩級提出清帳要求，一直未能成功。這次拒交夏糧讓鎮(zhèn)政府下決心徹底清理童村8組的財務(wù)，因此，一方面鎮(zhèn)里抽調(diào)會計人員進駐童村8組，一方面讓童村8組村民選若干村民代表會同清理人員一并清帳。在清理過程中，逐張核實開支條據(jù)，結(jié)果，參與清帳的村民代表因為或多或少得到過原村民小組的或請客或免提留或減積累的好處，而睜一只眼閉一只眼。
第二個片段也是關(guān)于村民選代表清理財務(wù)的事情，這一次發(fā)生在村一級，地點是迪村。因為迪村復(fù)雜的權(quán)力斗爭和村民普遍對村財務(wù)的懷疑，而在1995年形成了一個每年都由村民代表清理村財務(wù)一次，每次清理一個星期的制度。這個事情也頗有趣。清理財務(wù)的村民代表是由村民在各自村民小組選出的，他們既具備清理財務(wù)所必須的基本財會知識，又是本村民小組有一定影響的人。但這些代表在清理財務(wù)期間，很快便關(guān)心起自己花費一周時間清理村級財務(wù)的合理性來。村干部當然是敏銳的，他們與村民代表商議，干脆買一頭豬來殺掉做生活，另外決定每個清帳代表每天補貼25元現(xiàn)金。這樣，每年一次的村財務(wù)清理便形成了一個清帳一周殺豬一頭，每頓飯都喝酒，且每個清帳代表可以有100多元補貼的慣例。當清帳代表是很合算了，他們當然也不可能再清理出村干部的經(jīng)濟問題來[6]。
四、對以上片段的討論
以上講的四個片段，并非四個特例，在農(nóng)村調(diào)查中，我們經(jīng)常聽到如此的頗為矛盾的故事。以下筆者希望通過對這些片段的討論，理清支持它的村莊基礎(chǔ)，從理論上構(gòu)造關(guān)于村級治理中村民代表會議效能有別于一般圖景的可能圖景。
首先，關(guān)于村民代表與村民的關(guān)系，存在的一種理論上的可能性是村民雖然選舉了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成這種后果的原因，一是選舉本身的不規(guī)范，村民對選舉出來的代表不滿意；二是選舉代表的次數(shù)太少，村民還不習(xí)慣于選舉及建立在選舉基礎(chǔ)上的委托關(guān)系。這是兩種一般性解釋。另外一種可能的解釋是，村民之間的傳統(tǒng)聯(lián)系已經(jīng)解體，現(xiàn)代民主理念又未建立起來，村民既不是傳統(tǒng)意義上的處于傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)民，又不是現(xiàn)代意義上的公民，而是原子化的村民，因此，沒有人可以代表其他的人，也沒有人愿意代表其他的人。這樣，按照現(xiàn)代民主理念選舉出來的村民代表，只是在形式上具有代表選舉自己的那些村民的權(quán)力，村民內(nèi)心里卻并未打算因為選舉了自己的代表而將權(quán)力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到這種信任和權(quán)力，他便仍然只是代表著個人的利益，因此，作為代表的村民，其行為理性不是來自于委托—關(guān)系而是來自于實際好處。
若是后者而不是前兩者構(gòu)成了村民代表與村民之間的分裂關(guān)系，那就不僅需要從制度上尋找原因，而且需要從村莊基礎(chǔ)上尋找原因。傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)通過塑造出來的村莊社會中的面子聲望觀和長期共處的信任關(guān)系，使得村莊社會分層及建立在這種分層基礎(chǔ)上的事實上的代表能力強勁有力。在一些宗族勢力較大的村莊，宗族代表人物具有對本族成員的權(quán)力，他可以代表宗族，宗族成員也信任他，他因此具有與其他人的談判能力，達成的協(xié)議，他也有能力將之在本宗族范圍落實。這種意義上，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，代表從來都是存在的，如村社委員會的存在等等。但這些代表一般都不是選舉產(chǎn)生而是在長期共同生活中自然中形成的。在現(xiàn)代公民社會中，選舉代表的涵義則有著讓每個人都清楚的權(quán)力授受關(guān)系。因此，選舉者和被選者的權(quán)力義務(wù)邊界清晰。但當前中國農(nóng)村村民代表的選舉，有些是在傳統(tǒng)關(guān)系解體，現(xiàn)念未建立的情況下進行的，選舉本身往往是培育村民公民意識和訓(xùn)練農(nóng)民政治權(quán)力和義務(wù)感的一種辦法。 村民代表與村民之間的這種互不信任和互相不能代表的關(guān)系，與村民代表和村干部之間的關(guān)系，相互形構(gòu)和強化，進一步消減了村民代表可能發(fā)揮作用的空間。如前一節(jié)引敘的關(guān)于村民代表與村組干部關(guān)系的兩個片段，村民代表顯然不大認為當代表可以在精神上和面子上為自己帶來多少滿足，他們也缺乏一個公民應(yīng)該具有的政治責(zé)任感和義務(wù)感，因此，他們的行為充滿了物質(zhì)利益的考慮，甚至在他們的不當?shù)美阂鸫迕竦钠毡椴粷M之時，他們依然如此。
當村民代表過多考慮物質(zhì)得利而全然不將村民的評價放在眼中時，村民對代表充滿失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的資源，來收買這些一個一個的精英。得到物質(zhì)利益的村民代表不愿意得罪自小就與自己生活在一起的相互熟識的村組干部。村干部與村民代表很快便相互庇護起來。 綜合以上村民代表與村民和村干部關(guān)系的討論，可以看到，相互形構(gòu)和強化的村民與村民代表的關(guān)系和村民代表與村干部的關(guān)系，源自于村莊社會缺乏傳統(tǒng)的道德價值觀，又缺乏現(xiàn)代的政治責(zé)任感，原子化的村民無力給村民代表和村干部的正當行為以強有力的激勵，也無力給他們的不良行為以強有力的約束，與當村干部和村民代表所需要耗費的時間精力與可能得到的物質(zhì)好處相比，依照善行準則行事，成為一件頗不合算的事情。也就是說，在村民已經(jīng)原子化或說村莊社會關(guān)聯(lián)度較低的村莊，村民代表會議制度本身存有發(fā)揮效能的陷阱，這種陷阱造成村民代表會議制度效能對一般圖景的偏離，這種偏離構(gòu)成了村民代表會議制度建設(shè)的困境：村民不信任代表，代表缺乏說服村民的能力，村干部期望通過村民代表會議來增加村莊資源動員能力、形成揚善抑惡決議的期待大多落空，而村干部的不良行為卻可能在村民代表達成的某種默契得以蔓延。如此一來，村民對選舉村民代表愈發(fā)喪失興趣，對村民代表會議作出的決定愈發(fā)不放在眼里，村組干部愈發(fā)發(fā)現(xiàn)試圖通過村民代表會議來實現(xiàn)自己宏大抱負并無益處，而村民代表所具有的制度上的監(jiān)督作用，愈發(fā)可能通過物質(zhì)利誘和私人交往得以消解。村民代表也因此愈發(fā)失去對村務(wù)管理和監(jiān)督的興趣，而愈發(fā)專注于自己實際上可能得到的點滴好處。一個良好的制度設(shè)計，因為村莊基礎(chǔ)的不具備，而存有效能逐步衰減的可能。
一個具有效能的制度必須在其發(fā)揮作用的過程中創(chuàng)造出收益，其中一些人或所有人可以從這個運作的制度中受益。當村民代表會議制度在一些村莊運作時，沒有人可以從中受益，這一制度便很難真正有效地運作下去。從一般圖景上看，村民代表會議制度是當前村級治理中最容易獲得收益的制度安排，這種收益可以讓村民、村民代表和村干部三方受益，即讓村莊利益和秩序得到好處。但是，在村民為原子化的狀態(tài)時，沒有人可以約束他人，也沒有人有能力代表他人，這時候的村民代表會議制度安排能找到足夠自己有效運作下去的受益者嗎？村民代表會議制度運作的成本和村莊受益者所得到的好處相比較能否降得足夠低嗎？這些顯然是在實際的村級治理中需要進行考證的。 真正原子化的村民是沒有的，村民代表的有些行為只是農(nóng)村特定場合的特殊行為。以上構(gòu)造出一幅在原子化村民基礎(chǔ)上可能的村民代表會議效能衰減的理論可能性，是希望提醒村級治理的研究者，必須考察村級治理制度的村莊基礎(chǔ)。因為村民原子化程度的不同，或說村莊社會關(guān)聯(lián)度的不同，村民代表會議制度運作的效能不同，同一制度的實施成本也不同。明確了這種不同，有助于我們不是從個人的角度，而是從社會的角度，來評論一種治理制度的生長狀況，進而來討論一種治理制度在不同社會基礎(chǔ)的不同運作條件，然后制定出有一定差別和彈性的制度來。
五、結(jié)語
村民代表的關(guān)鍵是代表能力的問題。一方面，村民代表必須有能力代表村民參與村務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，一方面，村民代表必須有能力將討論通過的村務(wù)決定貫徹實施到他所代表的村民之中，讓村民相信遵守這個決定對自己有好處。通過村民代表，每三年一次的村委會選舉所形成的民主化機制常規(guī)化了，村民多了監(jiān)督村干部的渠道，村干部多了智囊和動員村民的能力。有代表能力的村民代表所組成的村民代表會議，真是村級治理的福音。 不僅如此，有代表能力的村民代表因為與村民之間穩(wěn)定可信的關(guān)系，而可以代表自己所在群體的村民與代表其他村民的代表們，協(xié)商關(guān)于維護村莊秩序和村民利益的諸種好事。村干部宏大的可能一時還無法為村民所接受的治村抱負，也可以通過他與具有代表能力的村民代表的協(xié)商，而為村民代表所理解和接受，從而變成村民所可以接受的治村方案。不同群體村民在治村過程中，實現(xiàn)利益的多少、先后會有不同，具有代表能力的村民代表們可以通過坐下來心平氣和地協(xié)商，達成妥協(xié)。村民的一致行動能力不因為一時半會的利益不一致而受到影響，那些對農(nóng)民“善分不善合”的擔(dān)心，真有些“杞人憂天”了。 但正是在村民代表的代表能力上，不同的村莊具有相當不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的個人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否給他實現(xiàn)這個意愿的機會。構(gòu)成村民代表代表村民意愿的因素，不僅是村民代表和選舉產(chǎn)生他的那10—15戶村民群體之間的制度結(jié)構(gòu)相聯(lián)系，而且與產(chǎn)生村民代表的這個村民內(nèi)部的聯(lián)系程度及充當代表的村民對利益的感受狀況有關(guān)。村民代表或因為面子與聲望，或因為經(jīng)濟上的好處，而愿意作為代表來耗費自己的時間、精力和智慧。他所產(chǎn)生的這個村民群體則因為傳統(tǒng)的好的關(guān)系或代表本人負責(zé)任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行為。傳統(tǒng)村莊中的人際關(guān)系，往往使村民愿意為代表村民的利益而耗費精力，村民小群體也愿意相信這個傳統(tǒng)道義上一直可靠的鄰里。在現(xiàn)代公民社會，村民代表與他所代表的村民之間規(guī)范的權(quán)利授受關(guān)系，也使得村民代表和他們所代表的村民，愿意相互遵照既有的權(quán)力義務(wù)邊界行為。 顯然，構(gòu)成村民代表代表能力的以上條件，在當前就業(yè)相當不充分、經(jīng)濟處境十分惡劣的處于轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村社會來講，可能是有些苛刻了。本文前敘列舉的一些調(diào)查片段，在那些傳統(tǒng)的人際聯(lián)系開始被割斷，現(xiàn)代的穩(wěn)定聯(lián)系又未建立起來村莊，可以說是相當常見。這種情況下，村民代表的代表能力便大成問題，而理論上村民代表會議的諸多功效便因此大打折扣。在一些情況嚴重的地區(qū)，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表會議制度安排的成本太高，從村民代表會議中得到收益的群體卻很少，而可能造成由村民代表會議制度不是因為制度措施不得力，而是村莊基礎(chǔ)不具備所存在的形式化的問題。 當然，村民代表的代表能力正如農(nóng)民的民主能力一樣，是一個只有通過實踐才可以可靠得到的東西。在相同的村莊基礎(chǔ)下，好的制度可以催熟那些不成熟的基礎(chǔ)，在有了好的基礎(chǔ)卻沒有好的制度安排的村莊，村級治理便會損失許多好的機會。村民代表會議制度是一件可以為村民帶來利益，從而可以為自己找到動力的良好制度。只是在評論村民代表會議制度時，我們不應(yīng)該因為它是好制度就忽視了它的村莊基礎(chǔ)和它在實踐中可能具有的不同表現(xiàn)。同時也不應(yīng)該因為它在一些村莊效果不佳就對它失去信心。
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[1] 徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。
[2] 張靜：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。
[3] 郎友興、何包鋼：“村民會議和村民代表會議——村級民主完善之嘗試”，《政治學(xué)研究》2000年第3期。
[4] 參見王振耀等：《中國農(nóng)村村民代表會議制度》，中國社會出版社1995年版；徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。
關(guān)鍵詞：村民代表會議 村級治理 制度
Abstract: The system of villager’s representative meeting is the core of the democratic decision-making、supervision and management in village’s governance. By the study of the general and exceptional relationships between the villager’s representative and the villager and the village cadre, this paper argues that, the efficiency of the system of villager’s representative meeting bears not only on the institution of system, but also on the particular elements of village, which are just formed by the ability of the representative; Only by the institution of system, which provides with a higher profit than the cost for the villager and the village cadre, can the system of villager’s representative meeting gain a healthful development and a high efficiency.
Key words: Villager’s Representative Meeting; Village’s Governance; System
一、引論
1998年修定實施的《村民委員會組織法》較試行法的一個重要不同是增補了第21條：“人數(shù)較多或居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或由各村民小組推選若干人。”據(jù)民政部參與修定《村組法》的有關(guān)人員講，增補村民代表會議制度的內(nèi)容是新《村組法》重要改進之一，可見實踐部門認為村民代表會議制度對于村民自治是十分重要的。在學(xué)術(shù)界，徐勇認為，“相對村民而言，村民代表一般素質(zhì)較高或社會影響較大。在農(nóng)民的政治、文化素質(zhì)普通較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大。”[1]張靜將村民自治劃分為代表性自治和權(quán)威性自治兩種類型。她認為在當前農(nóng)村存在行政“吸納”政治的情況下，形成了鄉(xiāng)村干部事實上的利益網(wǎng)絡(luò)，而“如果選出來的鄉(xiāng)村權(quán)威仍然依據(jù)原有的方式治理鄉(xiāng)村，選舉就只是增加了新權(quán)威的合法性，但并沒有促進選舉之后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，它產(chǎn)生的是權(quán)威性‘自治’”。權(quán)威性自治和鄉(xiāng)村干部網(wǎng)絡(luò)互為聯(lián)系，阻擋了來自村民及國家兩方面對基層干部配置的參與。它排斥了社會力量的制衡權(quán)利，使選舉后的鄉(xiāng)村治理問題仍然局限在少數(shù)人參與并控制的范圍內(nèi)。張靜因此認為，村民自治僅僅選舉是沒有用處的，必須由權(quán)威性自治向代表性自治轉(zhuǎn)化，不僅在村委會選舉階段，而且在整個村民自治的過程中，賦予村民代表會議足夠的權(quán)利并將這種權(quán)利制度化[2]。郎友興和何包鋼也認為，在村民自治實踐中，村民代表會議的實際影響力與作用比村民會議大，這不僅是因為村民代表在村中具有高的威望和素質(zhì)，而且他們更易具有榮譽感、成就感和責(zé)任感[3]。
的確，村民代表會議制度對于村民自治制度的實施十分重要，它往往成為村務(wù)“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的核心部分。正因為村民代表會議制度如此重要，具體考察村民代表和村民的關(guān)系及村民代表與村干部的關(guān)系，就具有十分重要的意義。本文中，筆者希望以農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些關(guān)于村民代表的片段，來討論村民代表這一中心詞及其組成的村民代表會議制度效能的村莊基礎(chǔ)，而不是抽象地討論村民代表會議的功能。
二、村民代表與村民和村干部關(guān)系的一般圖景
考察村民代表在村級治理中的作用，核心就是考察村民代表與村民的關(guān)系和村民代表與村干部的關(guān)系。從理論上講，村民代表是由村民選舉產(chǎn)生的，村民代表一般都是村莊中聲譽較高、素質(zhì)較好的村民，村民理應(yīng)信任村民代表，村民代表具有在村民中的影響力和動員能力。從我們的調(diào)查和有關(guān)資料來看，1998年《村組法》正式頒布實施以后，全國農(nóng)村不僅普遍推選村民代表建立了村民代表會議，而且推選村民代表的方式十分民主，大多采取10—15戶村民共推一位村民代表的辦法。因為村民之間相互熟悉，推選出來的代表大多是素質(zhì)較好的村民。這是村民代表會議可以發(fā)揮作用的重要方面。
由村民推選產(chǎn)生的村民代表，不僅應(yīng)該具有較高的素質(zhì)，而且具有參與村務(wù)的能力。因此，在村務(wù)管理、村務(wù)決策和村務(wù)監(jiān)督中，村民代表應(yīng)該對村干部有著強大的約束能力，村民代表會議不僅成為決策村務(wù)的主要場合，而且成為與村干部形成對話的場合。高素質(zhì)、重聲譽，也懂得村務(wù)的村民代表，可以為村務(wù)決策和管理提供智慧。他們也可以判斷村干部提出的村務(wù)財務(wù)報告中的疑點問題，從而判定村干部工作的好壞。村民代表因此成為村干部的智囊、監(jiān)督者、合作者和評價人。
進一步說，因為村民代表是由村民選舉出來，受村民信任，素質(zhì)較高且聲譽較好的，村民代表自然會在村民中擁有影響力和動員能力，而村民代表因為具有參與村務(wù)決策、監(jiān)督和管理的足夠機會，而具有與村干部全力合作協(xié)商的機會，這就可能導(dǎo)致如下一種結(jié)果：對于一些于村民有益、于村莊秩序有益的重大村務(wù)，村干部可以通過與村民代表的協(xié)商，形成決議，然后將此決議由村民代表宣傳動員到村民中去，從而辦成辦好僅僅憑借村干部難以辦好的事情。換句話說，村民代表充分參與村務(wù)管理、監(jiān)督和決策，將大大提高村民集體的一致行動能力。經(jīng)濟的協(xié)作因此容易達成，比如修路建橋；違反村規(guī)民約的行動將受到比過去更為嚴厲的村莊壓力；外來的地痞和上級不合理的攤派更可能被村民集體拒之門外。通過村民代表和代表會議這一制度設(shè)施，村莊的合作能力提高了，村民的團結(jié)程度提高了，過去辦不成的事情現(xiàn)在有了辦成的希望。 其實，這個推斷正是過去實踐部門和學(xué)術(shù)界共同擁有的信念，這種信念不僅來自于理論推斷，也為大量的實踐所證實[4]。這個關(guān)于村民代表會議效能的一般圖景也為筆者的調(diào)查所證實。筆者的調(diào)查還證實，從某種意義上，甚至是不由村民選舉而由村干部任命的村民代表所組成的村民議事會，也往往具有村民代表會議所具有的這種效能[5]。
但是，以上關(guān)于村民代表會議效能的一般圖景往往受到一些例外因素的影響，而使其發(fā)生作用的能力蒙有一些陰影，并造成不是因為制度安排不到位，而是因為村莊基礎(chǔ)不充分，所產(chǎn)生的村民代表會議制度效能的弱化。討論這些構(gòu)成村民代表會議制度效能例外情況的村莊基礎(chǔ)，對于深化對村民代表會議制度的認識、理解現(xiàn)實生活中村民代表會議制度實施程度與效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通過一些調(diào)查實例來作這種討論。
三、村民代表與村民和村干部關(guān)系的片段
近年的農(nóng)村調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)了大量關(guān)于村民代表與村民和村干部關(guān)系的有趣片段，本節(jié)試圖通過描寫這些片段，得到一個與學(xué)術(shù)界所理解的關(guān)于村民代表會議效能一般圖景略有不同的實踐可能性，這種可能性不是源自制度安排不到位，而是因為村民代表會議制度發(fā)生作用的村莊基礎(chǔ)不充分所致。
先講二個關(guān)于村民代表與村民關(guān)系的片段。第一個片段是1999年7月的事情。1999年7月荊門市在孫村進行村委會換屆選舉的試點，筆者參加了這次試點。應(yīng)該說，這次選舉試點是嚴格依法進行的：在試點之初，按照每10戶推選一個村民代表的辦法推選了40多位村民代表。然后，以海選的方式確定候選人。因為獲較多主任提名票的候選人對于能否競爭當上村委會主任實際情況的考慮，在依預(yù)選提名票確定兩名村委會主任正式候選人時，出現(xiàn)了主任預(yù)選得票居第2位至第4位者均不愿與最高得票者競選，而退為村委會副主任或委員競選的情況。這一點從選舉程序上并沒無問題，村民代表也參與過確定正式候選人的討論，知道這樣并無不妥。但問題在正式選舉投票前一天發(fā)生了。一個村民小組的3個村民代表告訴參與選舉試點的負責(zé)人說，他們村民小組的村民認為在確定正式候選人時做了假，即不應(yīng)讓居主任候選人第5位者與第1位者競選村委會主任，而應(yīng)讓第2高票與第1高票競選。他們因此決定不參加選舉，除非市里參與試點的領(lǐng)導(dǎo)當天晚上可以到組里解釋清楚此事。我們問村民代表，為什么他們不向村民講清楚此事？一個村民代表倍感委屈地說，你哪里講得清？雖然我是他們選的代表，但他們根本不相信我們。前幾天我被他們選為代表，參加村里召開的村民會議之后，順便買了一個西瓜回去，就有村民說我這個西瓜是村里分給我們代表的，我一再解釋，沒有人相信。以前關(guān)系一直很好，被他們選為代表沒幾天，關(guān)系就變得怪怪的了。也因此，我們向他們解釋確定正式候選人的程序，他們根本不聽，說只相信市里的領(lǐng)導(dǎo)。第二天正式選舉時，這個村民小組的一些村民仍然被動員參加了投票。選舉后的第三天，我們?nèi)プ鰝€別訪談，村民相信我們的解釋，但他們不相信鎮(zhèn)村干部，也不相信村民代表。的確，問題的關(guān)鍵是村民并不相信他們剛剛選舉出來的村民代表，沒有人能夠代表村民，村民不相信任何人。 第二個關(guān)于村民代表與村民關(guān)系的片段發(fā)生在向村。2000年5月筆者到向村做關(guān)于村委會選舉的補充調(diào)查，剛好向村3組和4組為山界發(fā)生糾紛，村干部決定調(diào)解這場糾紛。因此讓3組長和4組長召集各自村民小組的代表進行現(xiàn)場處理。4組長去找1999年由村民選舉出來的代表，結(jié)果，沒有一個村民代表愿意為組里的事情耗費這個時間，4組長只好找了幾個原來當過村干部的老黨員參與與3組的山權(quán)談判。山權(quán)談判不成，但年輕的4組長因為全組竟沒有一個代表愿意為組里的事情花費一點時間而氣得不行，他要求村支書當天晚上到4組召開小組會議，現(xiàn)場改選村民代表。支書說，村民代表也是一選三年的，你怎么可以說改選就改選？
再講兩個村民代表與村組干部的片段。第一個片段是關(guān)于村民選代表清理村民小組財務(wù)的事情。2000年夏糧征收時，童村8組村民要求清理本村民小組的帳目，否則就不交夏糧。童村8組村民一直懷疑本村民小組財務(wù)帳目有問題，多次向鎮(zhèn)村兩級提出清帳要求，一直未能成功。這次拒交夏糧讓鎮(zhèn)政府下決心徹底清理童村8組的財務(wù)，因此，一方面鎮(zhèn)里抽調(diào)會計人員進駐童村8組，一方面讓童村8組村民選若干村民代表會同清理人員一并清帳。在清理過程中，逐張核實開支條據(jù)，結(jié)果，參與清帳的村民代表因為或多或少得到過原村民小組的或請客或免提留或減積累的好處，而睜一只眼閉一只眼。
第二個片段也是關(guān)于村民選代表清理財務(wù)的事情，這一次發(fā)生在村一級，地點是迪村。因為迪村復(fù)雜的權(quán)力斗爭和村民普遍對村財務(wù)的懷疑，而在1995年形成了一個每年都由村民代表清理村財務(wù)一次，每次清理一個星期的制度。這個事情也頗有趣。清理財務(wù)的村民代表是由村民在各自村民小組選出的，他們既具備清理財務(wù)所必須的基本財會知識，又是本村民小組有一定影響的人。但這些代表在清理財務(wù)期間，很快便關(guān)心起自己花費一周時間清理村級財務(wù)的合理性來。村干部當然是敏銳的，他們與村民代表商議，干脆買一頭豬來殺掉做生活，另外決定每個清帳代表每天補貼25元現(xiàn)金。這樣，每年一次的村財務(wù)清理便形成了一個清帳一周殺豬一頭，每頓飯都喝酒，且每個清帳代表可以有100多元補貼的慣例。當清帳代表是很合算了，他們當然也不可能再清理出村干部的經(jīng)濟問題來[6]。
四、對以上片段的討論
以上講的四個片段，并非四個特例，在農(nóng)村調(diào)查中，我們經(jīng)常聽到如此的頗為矛盾的故事。以下筆者希望通過對這些片段的討論，理清支持它的村莊基礎(chǔ)，從理論上構(gòu)造關(guān)于村級治理中村民代表會議效能有別于一般圖景的可能圖景。
首先，關(guān)于村民代表與村民的關(guān)系，存在的一種理論上的可能性是村民雖然選舉了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成這種后果的原因，一是選舉本身的不規(guī)范，村民對選舉出來的代表不滿意；二是選舉代表的次數(shù)太少，村民還不習(xí)慣于選舉及建立在選舉基礎(chǔ)上的委托關(guān)系。這是兩種一般性解釋。另外一種可能的解釋是，村民之間的傳統(tǒng)聯(lián)系已經(jīng)解體，現(xiàn)代民主理念又未建立起來，村民既不是傳統(tǒng)意義上的處于傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)民，又不是現(xiàn)代意義上的公民，而是原子化的村民，因此，沒有人可以代表其他的人，也沒有人愿意代表其他的人。這樣，按照現(xiàn)代民主理念選舉出來的村民代表，只是在形式上具有代表選舉自己的那些村民的權(quán)力，村民內(nèi)心里卻并未打算因為選舉了自己的代表而將權(quán)力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到這種信任和權(quán)力，他便仍然只是代表著個人的利益，因此，作為代表的村民，其行為理性不是來自于委托—關(guān)系而是來自于實際好處。
若是后者而不是前兩者構(gòu)成了村民代表與村民之間的分裂關(guān)系，那就不僅需要從制度上尋找原因，而且需要從村莊基礎(chǔ)上尋找原因。傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)通過塑造出來的村莊社會中的面子聲望觀和長期共處的信任關(guān)系，使得村莊社會分層及建立在這種分層基礎(chǔ)上的事實上的代表能力強勁有力。在一些宗族勢力較大的村莊，宗族代表人物具有對本族成員的權(quán)力，他可以代表宗族，宗族成員也信任他，他因此具有與其他人的談判能力，達成的協(xié)議，他也有能力將之在本宗族范圍落實。這種意義上，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，代表從來都是存在的，如村社委員會的存在等等。但這些代表一般都不是選舉產(chǎn)生而是在長期共同生活中自然中形成的。在現(xiàn)代公民社會中，選舉代表的涵義則有著讓每個人都清楚的權(quán)力授受關(guān)系。因此，選舉者和被選者的權(quán)力義務(wù)邊界清晰。但當前中國農(nóng)村村民代表的選舉，有些是在傳統(tǒng)關(guān)系解體，現(xiàn)念未建立的情況下進行的，選舉本身往往是培育村民公民意識和訓(xùn)練農(nóng)民政治權(quán)力和義務(wù)感的一種辦法。 村民代表與村民之間的這種互不信任和互相不能代表的關(guān)系，與村民代表和村干部之間的關(guān)系，相互形構(gòu)和強化，進一步消減了村民代表可能發(fā)揮作用的空間。如前一節(jié)引敘的關(guān)于村民代表與村組干部關(guān)系的兩個片段，村民代表顯然不大認為當代表可以在精神上和面子上為自己帶來多少滿足，他們也缺乏一個公民應(yīng)該具有的政治責(zé)任感和義務(wù)感，因此，他們的行為充滿了物質(zhì)利益的考慮，甚至在他們的不當?shù)美阂鸫迕竦钠毡椴粷M之時，他們依然如此。
當村民代表過多考慮物質(zhì)得利而全然不將村民的評價放在眼中時，村民對代表充滿失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的資源，來收買這些一個一個的精英。得到物質(zhì)利益的村民代表不愿意得罪自小就與自己生活在一起的相互熟識的村組干部。村干部與村民代表很快便相互庇護起來。 綜合以上村民代表與村民和村干部關(guān)系的討論，可以看到，相互形構(gòu)和強化的村民與村民代表的關(guān)系和村民代表與村干部的關(guān)系，源自于村莊社會缺乏傳統(tǒng)的道德價值觀，又缺乏現(xiàn)代的政治責(zé)任感，原子化的村民無力給村民代表和村干部的正當行為以強有力的激勵，也無力給他們的不良行為以強有力的約束，與當村干部和村民代表所需要耗費的時間精力與可能得到的物質(zhì)好處相比，依照善行準則行事，成為一件頗不合算的事情。也就是說，在村民已經(jīng)原子化或說村莊社會關(guān)聯(lián)度較低的村莊，村民代表會議制度本身存有發(fā)揮效能的陷阱，這種陷阱造成村民代表會議制度效能對一般圖景的偏離，這種偏離構(gòu)成了村民代表會議制度建設(shè)的困境：村民不信任代表，代表缺乏說服村民的能力，村干部期望通過村民代表會議來增加村莊資源動員能力、形成揚善抑惡決議的期待大多落空，而村干部的不良行為卻可能在村民代表達成的某種默契得以蔓延。如此一來，村民對選舉村民代表愈發(fā)喪失興趣，對村民代表會議作出的決定愈發(fā)不放在眼里，村組干部愈發(fā)發(fā)現(xiàn)試圖通過村民代表會議來實現(xiàn)自己宏大抱負并無益處，而村民代表所具有的制度上的監(jiān)督作用，愈發(fā)可能通過物質(zhì)利誘和私人交往得以消解。村民代表也因此愈發(fā)失去對村務(wù)管理和監(jiān)督的興趣，而愈發(fā)專注于自己實際上可能得到的點滴好處。一個良好的制度設(shè)計，因為村莊基礎(chǔ)的不具備，而存有效能逐步衰減的可能。
一個具有效能的制度必須在其發(fā)揮作用的過程中創(chuàng)造出收益，其中一些人或所有人可以從這個運作的制度中受益。當村民代表會議制度在一些村莊運作時，沒有人可以從中受益，這一制度便很難真正有效地運作下去。從一般圖景上看，村民代表會議制度是當前村級治理中最容易獲得收益的制度安排，這種收益可以讓村民、村民代表和村干部三方受益，即讓村莊利益和秩序得到好處。但是，在村民為原子化的狀態(tài)時，沒有人可以約束他人，也沒有人有能力代表他人，這時候的村民代表會議制度安排能找到足夠自己有效運作下去的受益者嗎？村民代表會議制度運作的成本和村莊受益者所得到的好處相比較能否降得足夠低嗎？這些顯然是在實際的村級治理中需要進行考證的。 真正原子化的村民是沒有的，村民代表的有些行為只是農(nóng)村特定場合的特殊行為。以上構(gòu)造出一幅在原子化村民基礎(chǔ)上可能的村民代表會議效能衰減的理論可能性，是希望提醒村級治理的研究者，必須考察村級治理制度的村莊基礎(chǔ)。因為村民原子化程度的不同，或說村莊社會關(guān)聯(lián)度的不同，村民代表會議制度運作的效能不同，同一制度的實施成本也不同。明確了這種不同，有助于我們不是從個人的角度，而是從社會的角度，來評論一種治理制度的生長狀況，進而來討論一種治理制度在不同社會基礎(chǔ)的不同運作條件，然后制定出有一定差別和彈性的制度來。
五、結(jié)語
村民代表的關(guān)鍵是代表能力的問題。一方面，村民代表必須有能力代表村民參與村務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，一方面，村民代表必須有能力將討論通過的村務(wù)決定貫徹實施到他所代表的村民之中，讓村民相信遵守這個決定對自己有好處。通過村民代表，每三年一次的村委會選舉所形成的民主化機制常規(guī)化了，村民多了監(jiān)督村干部的渠道，村干部多了智囊和動員村民的能力。有代表能力的村民代表所組成的村民代表會議，真是村級治理的福音。 不僅如此，有代表能力的村民代表因為與村民之間穩(wěn)定可信的關(guān)系，而可以代表自己所在群體的村民與代表其他村民的代表們，協(xié)商關(guān)于維護村莊秩序和村民利益的諸種好事。村干部宏大的可能一時還無法為村民所接受的治村抱負，也可以通過他與具有代表能力的村民代表的協(xié)商，而為村民代表所理解和接受，從而變成村民所可以接受的治村方案。不同群體村民在治村過程中，實現(xiàn)利益的多少、先后會有不同，具有代表能力的村民代表們可以通過坐下來心平氣和地協(xié)商，達成妥協(xié)。村民的一致行動能力不因為一時半會的利益不一致而受到影響，那些對農(nóng)民“善分不善合”的擔(dān)心，真有些“杞人憂天”了。 但正是在村民代表的代表能力上，不同的村莊具有相當不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的個人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否給他實現(xiàn)這個意愿的機會。構(gòu)成村民代表代表村民意愿的因素，不僅是村民代表和選舉產(chǎn)生他的那10—15戶村民群體之間的制度結(jié)構(gòu)相聯(lián)系，而且與產(chǎn)生村民代表的這個村民內(nèi)部的聯(lián)系程度及充當代表的村民對利益的感受狀況有關(guān)。村民代表或因為面子與聲望，或因為經(jīng)濟上的好處，而愿意作為代表來耗費自己的時間、精力和智慧。他所產(chǎn)生的這個村民群體則因為傳統(tǒng)的好的關(guān)系或代表本人負責(zé)任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行為。傳統(tǒng)村莊中的人際關(guān)系，往往使村民愿意為代表村民的利益而耗費精力，村民小群體也愿意相信這個傳統(tǒng)道義上一直可靠的鄰里。在現(xiàn)代公民社會，村民代表與他所代表的村民之間規(guī)范的權(quán)利授受關(guān)系，也使得村民代表和他們所代表的村民，愿意相互遵照既有的權(quán)力義務(wù)邊界行為。 顯然，構(gòu)成村民代表代表能力的以上條件，在當前就業(yè)相當不充分、經(jīng)濟處境十分惡劣的處于轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村社會來講，可能是有些苛刻了。本文前敘列舉的一些調(diào)查片段，在那些傳統(tǒng)的人際聯(lián)系開始被割斷，現(xiàn)代的穩(wěn)定聯(lián)系又未建立起來村莊，可以說是相當常見。這種情況下，村民代表的代表能力便大成問題，而理論上村民代表會議的諸多功效便因此大打折扣。在一些情況嚴重的地區(qū)，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表會議制度安排的成本太高，從村民代表會議中得到收益的群體卻很少，而可能造成由村民代表會議制度不是因為制度措施不得力，而是村莊基礎(chǔ)不具備所存在的形式化的問題。 當然，村民代表的代表能力正如農(nóng)民的民主能力一樣，是一個只有通過實踐才可以可靠得到的東西。在相同的村莊基礎(chǔ)下，好的制度可以催熟那些不成熟的基礎(chǔ)，在有了好的基礎(chǔ)卻沒有好的制度安排的村莊，村級治理便會損失許多好的機會。村民代表會議制度是一件可以為村民帶來利益，從而可以為自己找到動力的良好制度。只是在評論村民代表會議制度時，我們不應(yīng)該因為它是好制度就忽視了它的村莊基礎(chǔ)和它在實踐中可能具有的不同表現(xiàn)。同時也不應(yīng)該因為它在一些村莊效果不佳就對它失去信心。
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[1] 徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。
[2] 張靜：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。
[3] 郎友興、何包鋼：“村民會議和村民代表會議——村級民主完善之嘗試”，《政治學(xué)研究》2000年第3期。
[4] 參見王振耀等：《中國農(nóng)村村民代表會議制度》，中國社會出版社1995年版；徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。
關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；老區(qū)；新農(nóng)村建設(shè)
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0052－03
今后一段時期老區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)：一是推進農(nóng)業(yè)高效規(guī)模化；二是促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)全民化；三是規(guī)劃鎮(zhèn)村布局科學(xué)化；四是創(chuàng)造人居環(huán)境衛(wèi)生美化；五是探索社會管理的民主化；六是實現(xiàn)和諧老區(qū)生活的普及化。為此必須在以下六個方面采取措施，重點落實。
1、以項目農(nóng)業(yè)為抓手，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為農(nóng)民增收提供基礎(chǔ)保障
加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，是建設(shè)新農(nóng)村的首要任務(wù)。一是做大做優(yōu)農(nóng)業(yè)園區(qū)。要推進農(nóng)業(yè)向園區(qū)集中，堅持把做大做強農(nóng)業(yè)園區(qū)作為傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)提升的載體，堅持“規(guī)模化、科技化、效益化、市場化”導(dǎo)向，圍繞產(chǎn)業(yè)特色、區(qū)域優(yōu)勢，集聚各類資源，整合生產(chǎn)要素，大力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)園區(qū)由數(shù)量型擴張向規(guī)模型、科技型、效益型發(fā)展轉(zhuǎn)變，使區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)形成優(yōu)質(zhì)無公害化、規(guī)模集約化和品牌經(jīng)營一體化。二是做大做強龍頭企業(yè)。以扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為重點，力促特色產(chǎn)業(yè)上規(guī)模、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上水平、龍頭企業(yè)上等級，提高農(nóng)業(yè)的市場化、集約化、現(xiàn)代化水平。以現(xiàn)有龍頭企業(yè)為基礎(chǔ)，以資金、技術(shù)為紐帶，以品牌運作為載體，整合資源，實現(xiàn)強強聯(lián)合，著力催生一批特色農(nóng)產(chǎn)品示范型加工企業(yè)，培育一批有科技創(chuàng)新開發(fā)能力的成長型龍頭企業(yè)，做強一批有核心競爭優(yōu)勢的支柱型龍頭企業(yè)，發(fā)展一批有較強配套能力的服務(wù)型農(nóng)業(yè)企業(yè)。三是增強新品種、新技術(shù)的推廣力度，提升農(nóng)產(chǎn)品科技水平。要加大新品種、新技術(shù)的推廣力度，重點抓好農(nóng)業(yè)標準化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)，依托科技提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，大力發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展中的科技貢獻率。要積極引導(dǎo)工商資本投向高效農(nóng)業(yè)，根據(jù)老區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色，走“公司+農(nóng)戶”、“市場+農(nóng)戶”、“專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”和“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地、農(nóng)戶”等多種形式一體化經(jīng)營道路，加快建設(shè)一批高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟板塊。四是大力推進農(nóng)產(chǎn)品深加工。以項目農(nóng)業(yè)為抓手，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為農(nóng)民增收提供基礎(chǔ)保障。繼續(xù)圍繞畜禽、蠶桑、優(yōu)質(zhì)稻米、弱筋小麥、雙低油菜、蔬菜、銀杏、小雜糧等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品資源，重點發(fā)展畜禽肉類深加工、禽蛋深加工、蔬菜果品速凍、保鮮和深加工、稻米精深加工、秸稈加工利用、畜禽糞便加工利用等項目，加快農(nóng)業(yè)的工業(yè)化進程，推動農(nóng)產(chǎn)品由賣原料向賣產(chǎn)品，由初加工向深加工、精加工方向發(fā)展，不斷拉長產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)多層次、多方面、多環(huán)節(jié)增值增效。鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與高等院校、科研院所開展產(chǎn)學(xué)研合作，開發(fā)新產(chǎn)品，不斷提高產(chǎn)品開發(fā)能力和質(zhì)量，提高加工增值能力。積極引導(dǎo)農(nóng)村合作經(jīng)濟組織建設(shè)，為項目農(nóng)業(yè)發(fā)展提供廣闊舞臺。一是加強政策扶持。區(qū)別公益性和經(jīng)營性不同情況，在增加有償服務(wù)投入的同時，切實加大公益的無償投入，完善政策激勵機制，對各類合作經(jīng)濟組織的用地、用水和經(jīng)營稅收等方面，給予更多的優(yōu)惠扶持。二是加強權(quán)益保護。要認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，宣傳貫徹《農(nóng)民專業(yè)合作組織法》，依法確立其法人資格，切實保護農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。三是加強示范引導(dǎo)。大力營造寬松的輿論環(huán)境，抓好典型經(jīng)驗的總結(jié)推廣，引導(dǎo)合作組織逐步向產(chǎn)前指導(dǎo)、產(chǎn)中服務(wù)、產(chǎn)后銷售等領(lǐng)域延伸，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民積極參加各類合作經(jīng)濟組織，完善創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)體系，著力幫助農(nóng)村合作經(jīng)濟組織建立健全內(nèi)部管理制度，進一步健全民主管理、利益分配、財務(wù)管理、教育培訓(xùn)等制度，切實增強農(nóng)民的組織化程度和市場綜合競爭力。
2、以全民創(chuàng)業(yè)為載體，推動民營經(jīng)濟快速發(fā)展，為農(nóng)村騰飛提供物質(zhì)支持
一是大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，讓更多農(nóng)民變成工人，增加農(nóng)民工資性收入。工業(yè)化是推進農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)、增加農(nóng)民收入最直接、最有效的途徑，要通過工業(yè)經(jīng)濟的快速崛起，引導(dǎo)更多農(nóng)民從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出來，使越來越多的農(nóng)民有一份穩(wěn)定的工資收入。“十五”期間，老區(qū)工業(yè)化程度明顯提升，2006年企業(yè)人均工資8820元，工業(yè)化日益成為農(nóng)民增收的重要載體。二是大力發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟，讓更多農(nóng)民變成股民，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入。對工業(yè)化進程中園區(qū)的連片開發(fā)導(dǎo)致不少農(nóng)民失去土地的問題，要認真探索，可以采用農(nóng)民土地入股建設(shè)工業(yè)園區(qū)、配套項目等多種有效途徑，以地生財、保障收入。在二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的鎮(zhèn)村，通過土地人股、聯(lián)營等形式，興建園區(qū)道路、廠房和綠化亮化等基礎(chǔ)設(shè)施；同時，積極引導(dǎo)園區(qū)所在地的農(nóng)民依托園區(qū)經(jīng)濟的輻射帶動，積極發(fā)展“房東經(jīng)濟”，成為業(yè)主，增加了資產(chǎn)租賃收入。三是大力推動全民創(chuàng)業(yè)，讓更多農(nóng)民變成老板，增加農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入。要全面深化農(nóng)村全民創(chuàng)業(yè)工程，特別是扎實推進村干部“雙帶”工程和農(nóng)村黨員創(chuàng)業(yè)工程，號召每一位村干部和農(nóng)村黨員都把帶頭富、帶領(lǐng)富、當好新農(nóng)村建設(shè)的帶頭人，作為自己的首要責(zé)任，把堅持“項目興村、大力發(fā)展村級民營經(jīng)濟”作為新農(nóng)村建設(shè)的主抓手，在有條件的村可設(shè)立“村級創(chuàng)業(yè)園區(qū)”，作為中小企業(yè)的“孵化器”，促進廣大農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)中增加收入。
3、以教育培訓(xùn)為手段，提升農(nóng)村勞動力綜合素質(zhì)，為農(nóng)村發(fā)展提供人力資源
搞好勞務(wù)輸出，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入的戰(zhàn)略性措施。一是整合部門資源，完善公共職業(yè)技能培訓(xùn)機制。健全農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，加大技能培訓(xùn)力度，推廣靈活有效的培訓(xùn)制度，加強引導(dǎo)性培訓(xùn)，推進農(nóng)民培訓(xùn)向職業(yè)技能拓展，加快職業(yè)技能培訓(xùn)示范基地建設(shè)，形成政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作、培訓(xùn)與就業(yè)緊密結(jié)合的技能培訓(xùn)格局。二是拓展培訓(xùn)內(nèi)涵，創(chuàng)新培訓(xùn)機制。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力市場變化需求，搞好定向培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，做到科學(xué)確定培訓(xùn)對象、培訓(xùn)規(guī)模和培訓(xùn)內(nèi)容，增強培訓(xùn)針對性和實效性。利用現(xiàn)有勞務(wù)外派培訓(xùn)基地平臺及現(xiàn)有勞務(wù)輸出渠道，擴大對日、韓的勞動力輸出，使勞動力轉(zhuǎn)移由無序流動向有序轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變，拓寬國外就業(yè)領(lǐng)域，打造國外勞務(wù)市場的品牌。三是打造服務(wù)平臺，暢通農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移渠道。建立農(nóng)村勞動力資源和市場需求信息庫，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞務(wù)市場信息網(wǎng)絡(luò)，全程為勞動力轉(zhuǎn)移提供及時、準確
的信息。積極發(fā)展規(guī)范就業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)，完善培訓(xùn)與就業(yè)銜接制，加強縣、鎮(zhèn)、村勞動就業(yè)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范運作，建立農(nóng)民合法權(quán)益保障機制，健全政府主管部門、工會、雇主之間的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制。同時大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓寬轉(zhuǎn)移渠道，吸納農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村勞動力的輸出。
4、以小康示范村建設(shè)為帶動，促進經(jīng)濟薄弱村的發(fā)展，為兩個率先夯實基礎(chǔ)
圍繞全面建設(shè)小康的目標，按照示范村先行、后進村跟上和抓兩頭，促中間的工作思路，扎實為新農(nóng)村建設(shè)開好頭、起好步。
全力推進小康示范村建設(shè)。小康示范村要以發(fā)展村級經(jīng)濟為重點，以改善村容村貌為抓手，以提高農(nóng)民素質(zhì)為根本，全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。要加快以“一村一品”為特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動村級創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，顯著增強村級經(jīng)濟實力。在加快經(jīng)濟發(fā)展步伐，努力增加農(nóng)民收入的同時，按照鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，率先全面啟動農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，農(nóng)民新建房屋全部進入集中居住區(qū)。在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，整合資源抓好交通、供電、電信、綠化、亮化、環(huán)境等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立完善社區(qū)衛(wèi)生、教育、文化、體育、商業(yè)等服務(wù)體系，圍繞農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活需要和精神文化需求，優(yōu)化資源配置，合理設(shè)置功能，建好村級公共服務(wù)中心，可按照“村主體，鎮(zhèn)主抓，政府補助，社會共建，自主籌資，不得負債”的原則，因村制宜，努力把村級公共服務(wù)中心建成村級行政管理的中心、便民服務(wù)的窗口、傳播先進文化的陣地和全體村民的公共樂園。全面推進環(huán)境整治，率先實現(xiàn)生產(chǎn)生活垃圾無害化處理，河道、路道管護措施長久有效，小康示范村的通達工程、健康工程、農(nóng)民教育培訓(xùn)就業(yè)工程、文化工程和基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險、五保供養(yǎng)及社會救助等農(nóng)村社會保障工程要在老區(qū)率先實施，對面上工作起到示范帶動促進作用。
著力抓好后進村的轉(zhuǎn)化工作。政府對一些經(jīng)濟薄弱、發(fā)展緩慢的后進鎮(zhèn)、村實行掛鉤幫扶，促進轉(zhuǎn)化。通過一系列措施，從政策、資金、人才、技術(shù)、項目等方面全方位支持后進村發(fā)展經(jīng)濟，推進小康建設(shè)，力爭通過兩三年的努力，使這些后進鎮(zhèn)村的經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入和農(nóng)村生產(chǎn)生活條件趕上該地區(qū)的平均水平。為此，經(jīng)濟薄弱村可按照“一年打基礎(chǔ)，二年有起色，三年出成效”的振興要求，突出加快經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境社會和諧協(xié)調(diào)，進一步強化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實幫扶政策，在發(fā)展高效規(guī)模農(nóng)業(yè)，加快村級經(jīng)濟發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃村級創(chuàng)業(yè)園區(qū)，增加農(nóng)民務(wù)工收入，化解村級債務(wù)等方面有起色，在切實解決好村級財務(wù)管理不規(guī)范、村級“兩委”班子不夠強、村莊環(huán)境不優(yōu)美、鄉(xiāng)風(fēng)文明不和諧、歷史遺留問題比較多等突出問題上有明顯成效。
5、以鎮(zhèn)村債務(wù)化解為重點，增強基層財政在新農(nóng)村建設(shè)上的支撐能力，為農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展提供資金扶持
一是嚴格執(zhí)行減負政策。堅持“多予少取放活”的方針，認真貫徹促進農(nóng)民增收和減輕農(nóng)民負擔(dān)的各項政策，落實控減農(nóng)民負擔(dān)責(zé)任追究制度。繼續(xù)推行村務(wù)、政務(wù)公開。統(tǒng)一村務(wù)、政務(wù)公開的時間、內(nèi)容和形式，不斷提高村務(wù)、政務(wù)公開的質(zhì)量，保障人民群眾參與民主管理各項事務(wù)的權(quán)利。
二是努力化解村級債務(wù)。加強農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在有條件的城郊村、鎮(zhèn)郊村探索實行農(nóng)村社區(qū)股份合作，促進集體資產(chǎn)保值增值。多策并舉，多渠道化解村級債務(wù)，堅決杜絕發(fā)生新債。
三是加大財政支持，夯實致富基礎(chǔ)。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在經(jīng)濟社會總體發(fā)展規(guī)劃中突出體現(xiàn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，始終體現(xiàn)“三農(nóng)”問題是重中之重的戰(zhàn)略意圖，既充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更注重和強調(diào)經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段的綜合運用，發(fā)揮各級政府的行政職能和政策效能，加強對農(nóng)村發(fā)展的宏觀調(diào)控，改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位，加大公共財政支農(nóng)力度，在國民收入分配中提高財政支持、補貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的水平與質(zhì)量，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民，具體應(yīng)做到“三個加大”：一是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，著力改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，增強“造血功能”；二是加大農(nóng)村社會事業(yè)投入，著力提高農(nóng)村的文化、教育、衛(wèi)生、體育水平，理順基層的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，完善基層政府和基層組織的職能；三是加大農(nóng)民直接補貼投入，擴充補貼范圍，完善補貼政策，增加農(nóng)民直接收入。
6、以文明創(chuàng)建為紅線，把綜合治理貫穿新農(nóng)村建設(shè)始終，為農(nóng)村全面小康和諧發(fā)展提供組織保障
1、符合政策生育率100%
2、期內(nèi)綜合避孕率98%
3、知識知曉率及知情選擇率均達95%以上
4、避孕節(jié)育全程服務(wù)和生殖保健服務(wù)率達80%以上
5、出生缺陷綜合干預(yù)率90%以上，檢測率達80%以上
6、信息統(tǒng)計上報準確率100%
7、規(guī)范隨訪服務(wù)率98%以上
8、群眾滿意率95%以上
二、工作措施
1、加強分類指導(dǎo)，提高基層基礎(chǔ)工作整體水平。以村、居委會為重點，切實加強計劃生育基層基礎(chǔ)工作，把計劃生育工作作為基層組織建設(shè)和“文明村”、“文明社區(qū)”、“五好文明家庭”等建設(shè)的重要內(nèi)容。繼續(xù)開展創(chuàng)建計劃生育合格村、示范村活動，積極推進計劃生育村務(wù)公開、民主管理，自覺接受群眾健全“屬地管理、單位負責(zé)、居民自治、社區(qū)服務(wù)”的人口與計劃生育管理新模式，把人口與計劃生育工作真正納入體系。加強企業(yè)人口與計劃生育工作管理，各類所有制形式（集體、私營、中外合作、中外合資、外商獨資以及股份制等）的企業(yè)、事業(yè)單位都要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，認真落實計劃生育工作的法定代表人負責(zé)制。建立健全計劃生育協(xié)會組織，特別是企業(yè)協(xié)會組織和村級會員小組建設(shè)，發(fā)揮志愿者隊伍作用，積極開展“零距離”服務(wù)活動。
2、創(chuàng)新宣傳思路，建立新型的生育文化。繼續(xù)以“婚育新風(fēng)進萬家”、“關(guān)愛女孩”等活動為載體，以新的婚育觀念、計劃生育法制觀念和計劃生育科學(xué)知識為重點，充分發(fā)揮鎮(zhèn)、村人口學(xué)校及家長學(xué)校的陣地作用，努力推進宣傳品進村入戶工作，利用“5.29”、“9.25”等紀念日積極開展群眾喜聞樂見的宣傳活動，重視環(huán)境氛圍的宣傳作用，擴大宣傳覆蓋面，形成新時期人口與計劃生育理論宣傳、群眾宣傳、新聞宣傳和社會宣傳的系統(tǒng)框架。
3、探索優(yōu)質(zhì)服務(wù)新模式，提高體質(zhì)服務(wù)水平。進一步加強中心服務(wù)站的建設(shè)，增強村級服務(wù)室服務(wù)功能，以深入開展“四優(yōu)一滿意”系列活動為載體，全力打造融計劃生育/生殖健康/家庭保健服務(wù)為一體的社會“世代服務(wù)”品牌。引進新的服務(wù)理念，提高技術(shù)服務(wù)人員素質(zhì)，適應(yīng)人口計生規(guī)范化、人性化、標準化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)新模式要求。圍繞六大工程對育齡群眾開展避孕節(jié)育知識宣傳、知情選擇、咨詢指導(dǎo)、隨訪服務(wù)，加強對流動人口的技術(shù)服務(wù)工作，村級計生服務(wù)室能為群眾提供避孕用品、開展咨詢服務(wù)，并建立開展知情選擇和隨訪服務(wù)的場所。
4、深化計劃生育統(tǒng)計改革，加快住處化建設(shè)進程。規(guī)范信息采集和處理方法，加強與公安、民政、衛(wèi)生等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，進一步構(gòu)建好計劃生育信息資源共享的平臺，探索計劃生育統(tǒng)計新方法，提高信息統(tǒng)計的及時率，進一步加大考核的可操作性和實效性，有效維護和完善計生網(wǎng)站，在確保信息安全的前提下，進一步完善格局，充實內(nèi)容，增強功能，及時掌握實情，充分發(fā)揮輔助決策和信息引導(dǎo)的作用。探索基層信息管理平臺的構(gòu)建工作，建立村級人口計生信息化管理的試點。
5、嚴格依法行政，依法維護群眾合法權(quán)益。建立健全計劃生育系統(tǒng)執(zhí)法責(zé)任制，堅決執(zhí)行“七個不準”的規(guī)定，努力提高依法行政的水平，加強工作，維護社會穩(wěn)定大局。進一步加大治理違法生育行為的力度，協(xié)調(diào)和發(fā)揮好相關(guān)部門的配合作用。重視出生人口性別比問題，嚴厲打擊非法鑒定胎兒性別和選擇性終止妊娠的行為。
進一步完善計生利益導(dǎo)向機制，繼續(xù)推行農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策，多方式、多渠道兌現(xiàn)獨生子女父母獎勵金，采取小額貸款、項目優(yōu)先、科技扶持、政策優(yōu)惠等形式幫助計劃生育特困戶不斷增加經(jīng)濟收入；積極協(xié)調(diào)民政、建設(shè)、教育等部門對計劃生育特困戶實施社會救助；協(xié)調(diào)勞動等部門解決獨生子女父母退休增加工5%的工資待遇問題。
