時間：2023-07-21 17:27:51
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇協作性公共管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、緣起與內涵
協作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產物,學者們從多層面對協作性的基本內涵進行了分析與歸納。
1.協作性公共管理的緣起
(1)思想傳承:行政協調論的現代生長
行政協調論是傳統行政思想的一個優秀因子,在西方傳統行政理論中不乏豐富的行政協調理念。1887年,古德諾在《政治與行政》一書中對威爾遜的“政治與行政”二分法做了進一步闡述,“分權的原則使每種機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而,實際的政治需求卻要求國家意志的表達和執行之間協調一致。”“法律與執行之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓。”[1]12-51為此,他提出通過行政適度集權化和政府體制改革等措施來實現政治與行政的協調。1947年,懷特也在《行政學概論》一書中對行政協調的動因、機構及原則進行了分析。他認為:“協調的困難性是行政單位數目的增加”,從而導致“在各個方面的活動中,行政部門之間的相互聯系十分困難,這個問題越來越嚴重”,為了實現政府各部門的協調,“應該設置政府委員會以利于行政協調工作的有效開展”。而“協調機關的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策,用以領導相關的各部”[2]76-82。佩里?希克斯指出,“政府之間的協作和整合必要性決不是一個新的東西,盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經時過境遷,但政府機構之間的協調、合作和整合,不管是被稱作是‘協同的’、‘整體的’,還是‘協調的’、‘整合的’,所有的這些都是政府組織永恒的追求目標。”[3]9因此,協作性公共管理是“傳統的合作理論的一種復興,只不過其內容更加復雜,具有綜合性和理論性”[4]。
(2)理論反思:碎片化治理的根治之道
碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產物。自20世紀70年代末以來,西方國家普遍地推行了一場以新公共管理改革為內容的政府再造運動,新公共管理大量借鑒工商企業管理的原則、方法和技術,把傳統的官僚制政府改造成小型化和分權化組織結構模式。“新的組織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結構的解體為特征,合同承包廣泛地被采用,大型組織規模大幅小型化,并被分裂為更具自主性的商業單位。”[5]12-13如新西蘭除創立國有企業單位外,將剩余的政府部門分割為更小的、更專業的機構,英國也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執行機構。但隨著新公共管理改革的推進,也產生了新公共管理的限度問題,即機構裂化問題[6]。碎片化治理就是機構裂化進一步發展的產物。新公共管理的碎片化治理主要表現為如下幾個方面:轉嫁問題,讓其他機構來承擔代價;互相沖突的項目;導致浪費并使服務使用者感到沮喪;互相沖突的目標;由于缺乏溝通,不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想;在對需要做出反應時各自為政;公眾無法得到服務,或對得到的服務感到困惑,他們常常不知道到哪里去獲得恰當的服務;由于沒有考慮問題產生的原因,而是強調可得的或固有的一套專業干預,從而導致服務提供或干預的遺漏或差距[7]48。可見碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒有擯棄傳統官僚制功能性組織原則,而且強化了功能性組織設計,從而導致政府機構之間協調和整合問題急劇增加。因此,尋找一種增加協調和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路,協作性公共管理正是對這種理論反思的結果。此外,新公共管理理論將公民當成客戶回應,隱含著把公民視為公共服務和公共產品被動接受者的危險,忽視了政府和公共機構與公民之間開展協作。協作性公共管理則拋棄公民所有權和控制權的概念,以協作為基礎,強調加強政府和公共機構與公民以及其他社會參與者之間的協作關系和伙伴關系[8]。
(3)實踐需求:復雜性問題的應對邏輯
公共服務與公共事務的復雜性是協作性公共管理產生的直接動因。在信息時代或知識經濟時代,世界趨向復雜化和多樣化,地方政府面對的公共服務需求日趨復雜化和多樣化,這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協作性公共管理活動。奧爾圖提出組織間網絡管理等跨組織結構普遍存在且可能增加的五個原因。a.是處理艱難或復雜政策的需要。傳統社會中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標和任務的問題已經讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b.政府直接干預的局限性促進了基于網絡解決方法的增長。c.政治驅動力誘導出需要超越政策目標,使聯網成為基本需求。d.實現聯系制度化的努力結果。由于二級項目效果的信息不斷增多,通過組織之間的特別工作小組和計劃團隊等制度安排也相應地增多。e.橫向規定和交叉法令等在內的命令層次提供的額外壓力。因為在許多熱點問題中,如經濟發展、社會福利等,不同的項目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標準及利益相關者,協作與互動溝通勢在必行[9]22-23。可見,跨組織結構應對復雜性問題是協作性公共管理產生的現實動因。
2.協作性公共管理的內涵
協作是協作性公共管理的一個核心理念,它對于理解協作性公共管理的內涵具有重要的作用。學者們主要從組織間關系、組織結構和集體行動的邏輯三種視角對協作進行了界定[10]104:a.組織間關系視角的協作是指基于特定議題的利益相關者自發組織、參與到同一過程中,采取行動或共同決策。b.組織結構視角的協作主要從結構與功能的角度來定義協作,認為協作過程是松散的、多層網絡組織的相關組織領導利益相關者以解決共同關注的社會問題。c.集體行動的邏輯的視角的協作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規則和組織結構來處理相互間的關系,決定和解決共同關注的事務。
基于協作的協作性公共管理是一個含義十分廣泛的概念,大量存在于各種跨組織協作、網絡管理和公私伙伴關系等實踐之中,學者們從多種視角、多個層次對協作性公共管理的內涵進行了揭示和探究。沃爾特?鮑威爾從官僚制和新公共管理的比較中揭示了協作性公共管理的含義,認為協作性公共管理是一種獨特的制度形式,它不同于市場自發性協作和等級制度有意識性管理的諸多過程[11]。羅伯特?阿格拉諾夫和邁克爾?麥圭爾在《協作性公共管理:地方政府新戰略》一書中把“協作”作為在政府組織間進行管理的基本描述符號,“它描述了在多組織安排中的促進和運行過程,以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動的復雜結合,其中僅有一些結合可以被認為是協作的,但是所有的結合都是多方參與的。”[9]3-39斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯則認為協作性公共管理是一種網絡化治理模式,它象征著當前改變公共部門形態的四種有影響的發展趨勢正在合流:由公私聯合提供公共服務的第三方政府;聯合政府若干機構提供整體服務的協同政府;基于先進技術用以往不可能的方式與外部伙伴進行適時合作的數字化革命;要求多元化和個性化的消費者需求選擇。這四種發展趨勢的集合,使網絡化治理成為一種公共部門的新形態,“它將第三方政府高水平的公私合作特征與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來,然后利用技術將網絡連接到一起,并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。”[12]8-17
總之,協作性公共管理是一種不同于傳統官僚制單中心治理和新公共管理分權化治理的地方政府治理理論的新模式①。以公民為中心、多中心安排治理和整合性公共服務是協作性公共管理的三個基本特征。
二、結構、機制與模式
在實踐中,協作性公共管理可以發生在區域、地方政府和社區管理等多個層次,且橫向協作和縱向協作是相互重疊的,協作既可以存在于中央政府層級(如美國聯邦系統內)的縱向環境中,也可以存在于參與者是地方政府(代表社區內多種利益)的橫向環境里。協作性公共管理形成了獨特的結構類型、協作機制和實踐模式。
1.結構類型
協作性結構可以在政府運作的各種制度和體制環境,即在縱向政府各個層級和公私部門中組織互動的橫向環境中產生。在具體運行時,既可以自上而下,也可以自下而上,還可以在自外而內的網絡環境里操作[13]。一個公共管理者可能同時涉及跨政府邊界、組織邊界和部門邊界,且負有正式的契約責任,從而很難區分不同環境中的邊界,因此,劃分協作公共管理的結構類型就具有重要的意義。米爾娜?曼德爾和托迪?斯蒂爾曼根據西方國家治理實踐的經驗總結了實踐中協作公共管理的基本結構類型及功能特征(見表1)。上表從問題導向、對目標的承諾、聯系強度、努力寬度、目的的復雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協作性公共管理的網絡類型[14]。
(1)間歇性協調
這主要發生在兩個或多個組織相互調整、相互適應地完成同一目標的政策和程序中。間歇性協調結構的交互作用一般在較低的層次產生,組織間的承諾也只是保持在目標完成的深度,資源共享也相對較少和低風險。
(2)臨時性工作組
這是用于完成一個具體的和有限的目標,并隨著目標的完成而迅速解體的協作性公共管理結構類型。在這種結構中,資源共享僅僅存在于有限的范圍之內。這類型的結構主要包括為具體的問題(如水質量標準、社會關注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關系的群體。
一、協作性公共管理興起的背景
奧利瑞指出．在過去十余年|．日J。公共行政中的一個新進展就足協作性公共管理領域的開拓。Ill‘1刪’發端于20世紀70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時也產生了機構裂化和公共服務碎片化(Fragmentation)的實踐局限性。于是，20世紀90年代中后期，英國、美國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等閑從解決新公共管理模式的實踐局限性出發，又開始了以協同政府(Joined-upGov—emment，JUG)、“整體政府”(HolisticGovernment)、網絡化治理(GoverningbyNetwork)、無縫隙政府(SeamlessGovernment)、協作性公共管理(CollaborativePublicManagement)、協作型政府(CollaborativeGovernment)和協作治理(CollaborativeGovernance)為主要內容，進行超越新公共管理的第二輪改革。這些改革主張整體化理念，強凋從重組政府機構、整合政策制定與執行、提供lnI應性的公共服務和提高公共服務的質量、建立信息時代的政府治理機制和霞視公共服務的價值、再造行政流程和促進資源共享等方面實施協作性公共管理。這場改革的興起具有深刻的時代社會背景。
其一．社會變革論(Socialchange)。主流的jl!I!點認為，當前社會的轉變步伐的特性足協作性公共管理興起的主要岡素。或者說政府治理面臨的社會問題類剄促動協作性公共管理的發展。社會變革論主張．社會的變革使得政府治理面對一種令新的環境——各種“跨邊界公共問題”不斷涌現?地區間、組織問、部門問相瓦依賴性不斷加強，這使得公共部門及其管理者經常在一種復雜的組織間安排環境中工作。這是當今協作性公共管理必起和發展的主要因素。121c。w5，過去幾十年的公共管理實踐使人們認識到，地方層面的轄區、政府機構、{E營利組織和營利組織之間J：H互依賴關系普遍存在。我們今天正生活在一個涉及許多組織和群體或這些組織和群體有責任解決公共問題的權力共享的世界里，需要有不同的組織——公共部門、私人部門和非營利部門協作提供高質量的公共服務和協同解決復雜性社會問題。協作通常被認為足發展解決這些復雜lⅥ題的新策略的一種方法。131㈣1。踟而信息通訊技術fInformationandCommunicationTechnologies，ICTs)在政務流程中的廣泛運用，保證了部門內部、部門之間有一致和共享的信息環境，提高了部門I''''口J協同工作的效率。這些因素使跨部門協作成為可能與必要。
其二，部門失靈淪(SectorFailure)。部門失靈論主張，當今政府所面臨的許多問題不可能通過傳統官僚制和以邊界為基礎的科層制解決。…脅在21世紀，組織問網絡時代的來臨。給公共管理者帶來了跨邊界相瓦依賴的挑戰．對公共部門協同行動、提供整體服務的需求前所未有地高漲——公共行政進入了一個在許多社會活動者之間開展協作有更大需要的時代。Isl(P¨凱特爾認為。基于邊界的公共管理方法在2l世紀已經過時．取而代之的是一種協作網絡途徑。16](P肛19，正如科層制出現于農業社會和官僚制已被征明是與現代T業社會相適應的一種組織形式一樣．正在出現的信息社會時代更加關注人們可以跨組織職能和邊界聯系的組織結構。門∽Ⅻ，顯然，傳統科層制已經不能適應當今信息時代和網絡社會的需要，公共事務的廣泛聯系性和滲透性．使得相應的管理小得不打破科層制的嚴格界限．不斷開發各種新的治理模式，走向跨邊界、跨領域、跨部門、跨層級的協作性管理。成功地治理諸如經濟競爭力、工業、教育與醫療健康、區域經濟與地區貧困、跨界基礎沒施、環境污染、共同資源開發與利用、公共安全和災難等非常復雜的問題．跨部門協作越來越被認為是一種必須和必要的戰略。121t㈣，阿格諾犬和麥圭爾則強調。協作性管理有補充甚至在一些情況下取代官僚制過程的趨勢。，刪伊¨按照這些觀點，官僚部fj體制失靈催生了跨部門協作管理的興起。作為近年來西方罔家公共管理實踐探索與理論研究的一個新趨向。協作性公共管理是在反思傳統官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的藎礎上形成和發展起來的√匕代表r當前公共管理新的發展趨向或研究途徑。或者說，未來的公共管理將是一種“協作性公共管理”模式。191‘嗍，它的興起與發展絕非偶然。社會的變遷、組織模式的變革及其帶來的其他規范性價值的轉變，意味著政府及其管理者都必須麗對一個不斷強化的、必須履行的公共責任，那就足，在所有類型的公共管理過程中，以公共需求為導向，以資源整合為主線．突破和超越基丁地區和部門邊界的公共管理模式，構建跨邊界協作性公共管理模式。提升公共事務的治理績效，創造公共管理的戰略價值。
二、協作性公共管理的理論基礎拉塞爾•林登關丁無縫隙政府的研究為跨部門協作提供了鶯要理論依據。IlOl“無縫隙政府”或協作型政府就足政府打破傳統的部門邊界和職能分割局面的公共管理新途徑，整合政府相關職能部門、人員和其他資源，以公眾而非部門為導向，再造公共管理流程。促進跨地區、跨部門溝通協凋和協同工作，以一體化流程界而為公眾提供整體、優質、高效的公共服務。作為公共管理的一種新途徑。協作性公共管理建立在三個相關理論基礎之E：資源依賴理論、交易成本理淪和網絡治理理論。
其一，資源依賴理論(ResourceDependenceTheory)。資源依賴視角是解釋組織問協作關系的一種非常成熟的理論。…1(P31-32)’A組織擁有對B組織有益但B組織又／fi擁有的資源或能力時，A組織與B組織之間通常會建立聯合關系。岡為沒有任何一個政府組織擁有充分的權威、資源和知識去影響政策意圖的立法和實現。相反．政策制定和執行需要所有擁有重要能量并H．彼此相瓦依賴對方去影響政策出臺和目標實現的多個行動者的協同工作。這種視角的基本假設，就足任何單個組織不擁有實現其同標的所有資源，而依賴來自一系列棚互作用的組織、群體和個人所構成的環境的輸入。IIII㈣他，根據這種理論視角，組織問存在資源依賴．一個政府組織必須依賴其他組織提供資源才能順利運轉或提供公共服務，產生協作的動機和意愿．因而需要建立資源共享安排。資源依賴視角認為組織追求自身利益足其參與協作的主要動機，同時組織問協作也提高了組織有效使用其資源的能／fJ。隨著政府面臨許多復雜性問題和對稀缺資源需求的增加。政府開始轉向為外部合作伙伴提供資源。由于組織之間存在資源依賴性，因而交換關系發乍了。交換關系通過降低未來資源提供的不確定性來穩定組織問的聯系，并且維持組織間持久性的互動伙伴。1i21㈣，在公共服務的許多領域，公私部門服務提供伙伴關系正在取代由公共機構直接提供服務的傳統模式。總而占之，這種視角上張資源相瓦依賴和共同利益U標是協作性公共管理得以發生的前提條件。
其二．交易成本理論(ExchangeandTransactionCostTheory)。不管是基r資源交換還足合法性動機選擇合作伙伴，組織都將追求降低相關的交易成本，包括協作的監測成本、信息成本和機會主義等。交易成本理論將跨部『J協作視為一種貝．有“卡H互依存的利益”的組織問關系，將跨部門防作的組織效率解釋為一種能減少組織問協商的時間和努力的行動。1131僻Ⅻ’在現代公共管理過程中，以政府為核心的公共組織與其他社會組織組成r一個動態、復雜、整體的網絡系統。對這種網絡中的上體陽J相瓦依賴性進行管理在公共管理世界中正變得越來越醬遍、復雜和重要．并且已不容易通過巾．場機制和科層機制得到協調。(71tV33-43，鮑威爾認為，協作機制是一種既／fi同于市場協調，也小同丁科層管理的獨特制度形式，114J‘幽’為建構合作性組織問關系提供了一種町選擇的治理機制。依據這種理論視角，不管公共組織是為了交換資源還足合法性考慮而尋求協作伙伴關系．公共組織應該追求減少棚關的交易成本。為了降低機會主義的威脅。公共組織必須確定其能夠信賴的伙伴j盤Il果公共組織能夠確定信賴的伙伴，他們就能夠降低與協作相關的監測成本．并H更重耍的足增加有效的伙伴關系的機會。這種交易成本有j個確定指標：第一，組織應該尋求與其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的組織問伙伴關系難以建立和維持；第二，組織應該尋求與其具有合作經歷的伙伴，先前具有的合作經歷，有助于降低交易成本，岡而增加了組織問建立伙伴關系的意愿；存在勺發現協作伙伴相關的信息搜索成本。協作伙伴選擇有i個動機——獲取實用資源，提高組織的合法性和降低交易成本。1131‘吩瑚’當阱作強調共同價值和利益時，參與者通常可以找到有效率的方式協同工作，并創造單獨行動難以實現的更大價值。㈣㈣’礎，總之，跨部門協作的潛在好處包括住組織效能和效率方而取得成功，如抵抗外部不確定性的能力，分擔責任和風險、整合部門資源和獲取競爭優勢、節省交易成本、改善組織學習和提供高質量的公共服務等。，這印證了一個經濟學寓言：交易町以使各方都獲益，因為它使人們町以專門從事他們具有比較優勢的活動。
其三。網絡治理理論(TheoryofGoverningbyNetwork)。許多公共行政學者視跨部門協作為“網絡”．運用網絡理論研究協作問題。雖然并非所有的協作關系都發生在多元行動者網絡中，但網絡治理研究確實促進了協作性公共管理的研究。奧利瑞等人指出，隨著政府管理從統治向治理變遷，公共管理學者將關注焦點轉向跨部門／機構邊界的組織形式。學術界對協作性公共管理的回應部分原因是公共、私人和非營利組織網絡的增長；他們工作所在的背景、環境和限制岡素；網絡巾公共管理者所處的情境；網絡治理過程和決策規則；公共管理者如何界定他們的丁作、任務和目標以及他們對公共政策和政策過程巾的影響。[161(PI-12)從一定意義上講，現代公共治理是一種協作性網絡管理，或者說協作網絡是現代公共治理的核心內容。奧圖爾認為，公共管理者正處丁一種縱橫交錯的協作網絡環境中T作，因此在公共行政中有必要認真地對待網絡。舊(P45-52，網絡是一種組織問協作的安排，這種組織間安排主要足為了解決單個組織不能或無法有效解決的問題。網絡世界中的公共管理需要更多關注組織間協作。IlSl∞”8’戈德史密斯和埃格爾指出：作為一種協作型政府模型，網絡化治理代表r第三方政府(third—partygovern．ment)、協同政府(ioined—upgovernment)、數字革命(thedigitalrevolution)和顧客需求(consumerde．mancl)的綜合。將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后阿利Jfj信息技術將網絡連接整合，并在公共服務運行方案中給予公民更多的選擇權。1191㈣’網絡化治理包括同級政府不同部門間、不同層級政府I''''日J、同層級小同政府間、政府與非營利組織、營利組織及公眾之間的協作。政府必須有效管理這種網絡中的組織問關系，網絡中的參與應該通過合作伙伴關系而非官僚體制來建構。弗里斯曼指出，一種高度整體化的協作結構——組織間網絡在資源分散化、管轄權共享和重疊的許多公共政策領域口益普遍。l¨J㈣壤，資源依賴、網絡優勢和共同目標是組織參與協作的暈要動力。公共管理者通常運用協作作為改善組織問網絡治理的戰略。協作被認為是一種特殊的網絡關系，而嗍絡是多個組織間相瓦依存的結構．組織間網絡的構造特性為協作能力的發展創造r機會。在公共管理領域．協作既足公共管理者個體的一種理性戰略，又是公共部門集體改進網絡治理的一種于段。當公共管理者或公共組織擁護協作過程作出聯合決策和作為單一實體行動時，這其實是作為更整體化的新組織——“協作型組織”行動。
三、協作性公共管理的實踐模式
在公共管理實踐世界巾．過去十余年間協作性公共管理領域已經有了丌拓性的新發展。協作性公共管理已經成為現代公共部門管理者的一項核心活動．其價值已為公共部門管理者所廣泛認識。并在實踐中形成了各具特色的發展模式。
其一，跨部門協作性公共管理(Cross—sectorCPM)。英圈“協同政府”改革是探索跨部門協作性公共管理的典范。1999年，布萊爾政府頒布了《現代化政府白皮書》(modernizinggovernmentagenda)，為英國提供了一個以“協同政府”為主題的現代化政府革新框架。協同政府是指項目、政策或機構的組織安排之間的一致性。這種一致性可以促使機構之間進行協作。卿P1叫㈣波利特認為，協同政府是描述實現橫向和縱向協調性地思考和行動的愿望的用語。12lJc㈣，協同政府尋求協凋試圖實現協同行動的不同機構、所有政府部門的丁作，通過組織結構再造實現政府組織內部整合，通過跨組織、跨部|’J工作方式發展外部協作關系。圓(P615-642)英罔協同政府改革的具體政策包括通過公私伙伴關系、一站式服務中心和其他方法強力排除跨部門協同工作的障礙；進行民意調查，收集公共服務需求信息，促進各部門合作，實行整合服務，滿足多方需求；建立公共服務標準和公共服務防議，并通過跨部門公共服務提供標準和協}義，使跨部門協同工作得以實現等。萸悶的協同政府改革{Ij常蕈視建立地方治理巾的戰略踟作伙伴關系。為改善地方治理，2001年英國政府提出“地方戰略伙伴”(LocalStrategicPartnerships，LSP)計劃，將之作為一項國家政策。LSP強調各地方治理主體之間消除行政管轄界限，主張在地方層次將公共部門、私人部門、社區與志愿部I''''j等不同部『J聯結起來，促進更和偕的協作治理模式。協同政府與公共管理中出現的三種伙伴關系有關：包括公共部|''''J與私人部門之間的伙伴關系、公共部門與志愿者部門之間的伙伴關系以及巾央與地方之問的伙伴關系。1211‘‘㈣，在公共部門、私營部門和非營利部fJ間建立協作伙伴提供公共服務已經成為當今世界國家公共管理領域的一個基本現實。美國在克林頓重塑政府運動期間，在公共服務領域高舉民營化和社會化大旗，讓非營利性組織和私人企業參與提供公共服務，促進公共服務整合，為構建公共部門、非營利組織和私人部門合作提供公共服務的多元主體協作模式。這種協作模式主要足在公共服務多元主體間建口～種跨部門協作關系．即為著共同的目標建立伙伴關系，整合、Ik務流程。共事各類資源，加強跨部門溝通與防凋，實現協同工作。為公眾和社會創造公共價值。2002年，莢同總統布什頒布《總統管理13樣》，重建了總統管理委員會(ThePresident’SManagementCoucil。PMC)。PMC負責提供在不同機構和跨部l''''J之I''''日J提供政策執行的整合機制．從而保障總統建立學習性的、以解決『口J題為導向的、創新的管理領導權。加拿大的“公共服務2000年”運動和澳人利啞的“攜手政府”汁劃都強調公共服務提供巾的跨部門防作。
關鍵詞：區域公共管理困境;主體功能區;整體性治理
長期以來，區域公共管理作為區域發展過程中的核心問題一直倍受政府和學界的廣泛關注。關注總是與問題的存在息息相關。當前傳統區域公共管理存在的問題日益暴露無遺，“低效率”、“權威碎片化”、“職能分散化”等等問題的存在把區域公共管理帶入舉步維艱的困境。面對這些問題的存在，學界開始就區域公共管理的新路徑進行探索，在眾多的相關研究中，整體性治理作為學者們的寵兒有望成為區域公共管理的新出路，同時主體功能區概念的提出，又使得整體性治理與主體功能區建設相結合成為一種必然。
一、傳統區域公共管理的困境
本文將其歸納為以下幾個方面：
（一）區域“共同利益”與地方利益的博弈。利益永遠是最佳向心力的來源，在共同利益的驅使下區域政府實現合作，并共同解決區域內公共問題和提供公共產品。但在當地方利益與公共利益沖突時，原處于合作狀態的各地方政府會毫不猶豫的偏向屬于自己的地方利益，這也就會使區域合作受到破壞乃至破裂。尤其是在“政績等同GDP”的考核制度下，區域公共利益常常難逃“公地悲劇”的下場。區域公共管理和公共物品的供給一般更多體現在長遠效益和集體利益上，有著為官一任只關心自己政績的地方政府行政人員，在這種“大家”和“小我”博弈中更多的是關心自己的利益。博弈中的地方利益的勝出，直接就導致了區域公共管理過程中區域公共問題的出現和地方之間的惡性競爭。主要表現在區域環境破壞嚴重且無人治理，區域產業同構化嚴重等方面，在環境方面，忽視生態的競相發展衍生一系列的環境問題，而“搭便車”的心理作用下治理也成為口號，最終區域共有的環境問題日漸嚴重。在產業發展方面，缺乏大局意識的重復性建設和雷同性產業布局在區域內肆意繁衍，而最終多因導致區域相同產業間的惡性競爭或因不適合本區具體情況而被迫停止而告終。
（二）區域政府合作缺乏長期有效的協作機制。傳統區域政府間的合作一般是通過會晤和協商來就某些區域公共管理事務或公共物品的供給達成一些口頭承諾或協議，然這種合作一般多是就具體問題的解決為前提的，且問題解決之后即為終止。這種短期的合作也就多成了“頭痛醫頭腳痛醫腳”的臨時性藥方，且基于區域“共同利益”和地方利益的博弈，在具體合作進程中，各地方政府都是各有各的調，難以有效地協作解決問題。長期有效的區域政府合作協作機制一般是基于利益而存在的，沒有這種長遠利益的存在，政府合作長期有效協作機制也就缺乏原動力。再者當前我國各級政府還處在于全能型政府向服務型政府轉變的過渡性階段，距“小政府，大社會”的目標還有一定的距離，政府職能延伸到社會各個領域扮演一個近乎全能的角色，政府作為中缺乏合作意識。
（三）區域政府合作形成的決議缺乏權力性。當前，我國區域政府合作的決議由地方行政長官聯席會議形成的某種協議或口頭性承諾，這種決議一般并不具備法律效應，在具體合作的執行中缺乏權威性和約束性，甚至在不愉快的合作的它將只能是一紙空文。且由于區域政府合作沒有一種長期有效的機制，一般都沒有建立相關的合作機構，即便建立了一些諸如合作執行辦公室之類的機構，在執行合作形成的決議過程中，也將因其自身的臨時性和缺乏權利性導致決議的執行難以落實。
二、區域公共管理的新路徑―整治性治理
（一）整體性治理的起源。在新公共管理理念風靡世界幾十后，20世紀90年，西方世界在對新公共管理所存在問題的反思基礎上，面對政府改革所面臨的“碎片化問題”開始了一輪新的尋求“公共部門協調機制和改革”的運動，開始有人提出“整體性政府”、“網絡治理”、“水平化管理”等各種理念。這些理念的都有一個共同之處，即通過制度化和有效地“跨界合作治理”以解決復雜棘手的公共問題， 增進公共價值。[1]而這個共同之處的根本也就是整體性治理的理念。在對新公共管理的批評的基礎上，以佩里?希克斯和帕卻克登?力維學者們開始提出了整體性治理模式（ holistic governance）。[2]希克斯認為， 整體性治理作為一種解決問題的理念，它針對的是新公共管理運動所強化的碎片化問題。他還認為，具體到功能上，整體治理針對的是碎片化帶來的以下問題：一是轉嫁問題，讓其他機構來承擔代價。二是互相沖突的項目。三是重復，它導致浪費并使服務使用者感到沮喪。四是互相沖突的目標，一些不同的服務目標會導致嚴重的沖突，五是由于缺乏溝通，不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想。六是回應需求時各自為政。七是公眾無法得到服務，或對得到的服務感到困惑。八是由于沒有考慮問題的原因，而是強調可得的或固有的一套專業干預，從而導致服務提供或干預的遺漏或差距。所有這些問題正是治理中的一些協調、合作、整合或整體性運作想解決的。
整體治理除了是應改革需求而生外，它也還是對傳統合作理論和整體性思維的一種復興。在社會科學研究領域中合作理論和整體性思維曾本就是被廣泛應用的傳統方法，只不過在一度的公共管理改革中被輕視。此外也還有學者認為整體治理的興起與數字時代的到來密切相關。學者彭錦鵬認為，政府電子化改革以網絡技術為基礎對不同政府層級、不同機構單位、不同政府網站進行了三種不同類型的整合。他認為“沒有高度發展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來， 以便向民眾提供整合性的服務。”
（二）整體性治理與傳統區域公共管理模式間的區別。整體性治理是對傳統公共管理中公共行政“碎片化”的一種戰略性回應，是解決區域公共管理的一種新路徑，它不同于傳統區域公共管理模式。這里的傳統公共管理模式主要指傳統官僚體制和新公共管理。傳統公共行政里的官僚體制是一種以剛性科層組織為行為主體，以權威和行政命令為協調手段，強調集權且一切以中央利益為前提，自上而下進行決策的制度模式，缺乏靈活性，社會公信力較低。新公共管理主張在公共行政中引入市場機制，將政策職能和管理職能分開，在公共部門中引入私營部門的管理方式，對公共機構實行績效管理，并通過多種形式的授權改善公共部門的工作。它以“經濟人”人性假設為前提，在公共行政中引入競爭機制，試圖以合同和契約的市場組織手段解決公共管理中的一切問題。也正是這些導致了新公共管理改革運動的結果是政府權威弱化，職能分散化、碎片化，公共行政喪失原有的調控、干預和有效獲取信息的功能，部門間的協調合作機制缺失，最終公共管理低效率、低效益。在對新公共管理改革問題反思的基礎上，整體性治理被提出。整體性治理有效針對新公共管理存在的權威碎片化和分散化，提出“整合”、“協作”“網絡化治理”等整體性理念，注重資源和利益相關各方的聚合，并把聚合各方通過穩定的關系構成一定得網絡關系，強調網絡關系中行為主體的自由裁量權，在充分發揮自身潛力的前提下通過互動、溝通、協商等方式相互協作，行政聚合效應，達到整體合作大于簡單相加的最佳效應。整體性治理在網狀管理結構中有效地整合各種資源，優化管理職能，拓寬服務范圍， 并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。自此， 整體性治理實現了跨界合作的最高境界。
對整體性治理與傳統公共管理模式的比較，臺灣學者彭錦鵬作做了比較系統的歸納。（見表一）：
表3-1
資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學論叢》 （ 臺灣） 2005 年第23 期。
三、主體功能區建設對區域公共管理的新要求
主體功能區建設意在實現國土空間的重新規劃，以空間功能分割為基礎，協調空間功能互補協調發展，使資源和要素在市場環境下得以自由流動和有序共享，最終達到空間整體效率最大化和公共服務均等化的跨界合作的最高境界。而這目標的實現必須是建立在主體功能區建設能突破傳統行政區劃的約束，推進區域公共管理改革，實現主體功能區建設與區域公共管理新路徑有效結合的基礎之上。
（一）主體功能區建設要求打破傳統行政區劃的約束。在學界對行政區劃的界定一般有兩種解釋，一是指對行政區的劃分;二是指行政區域本身。本文取第二種解釋，即行政區域本身，當然這解釋也是第一種解釋行為的結果。傳統行政區劃中形成的行政區經濟、行政區行政、區域管理理念、區域管理模式、區域管理評價指標體系等都在一定主體功能區建設形成約束。
行政區經濟是指行政區劃剛性約束下而產生的一種特殊區域經濟現象，是與區域經濟一體化相悖的一種區域經濟。其所堅守的必然也就是行政區劃內的地方利益，猶如一種“諸侯經濟“一般，在地方經濟與區域經濟的博弈中，行政區經濟必然是對區域公共利益采取抵制態度的。而主體功能區最求的區域利益重新調整，實現區域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統行政區經濟對主體功能區建設的不自覺的約束。
主體功能區建設要求區域行政突破傳統行政區的剛性約束，以區域整體公共利益為價值導向，強化區域管理的“深度“和“廣度”，倡導主體功能區行政，實現健康的跨界治理。而我國的傳統行政區劃行政由于中央的分利放權和地方自主發展的積極性高漲，行政區的行政一切自然都以地方利益為出發點，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護主義。這種有著強烈行政區域邊界意識的“內向型行政”是主體功能區建設必須消除的障礙之一。
主體功能區建設意在實現跨區域的無縫隙協作及治理，而傳統行政區劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區域內的政治經濟文化為基本前提，對于“外溢性”的跨區域公共性問題，一般都有著搭便車的心里，誰都不愿充當解決問題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個或多個行政區劃的問題往往難以得到妥善處理。
主體功能區建設是基于不同國土空間的資源環境承載能力、現有開發強度和開發潛力，對不同區域進行功能定位，形成一個系統的分工體系。在此分工體系下，不同的區域依據各自的區域條件，發揮本區優勢布局具有比較優勢的產業發展。而傳統行政區劃的區域管理模式下，出于政績的比較，很多行政區劃內的管理趨同。在發展管理中，不考慮自己身實際情況，跟風進，盲從照搬別人的發展模式，最終導致區域發展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區建設所必須克服的。
我國傳統行政區劃區域管理評價指標簡單且無針對性，多是一刀切的做法，不考慮區域間客觀存在的差異。這主要表現在過分依賴GDP指標，忽視地域差異和獲取GDP數字的代價。在GDP等同政績的行政管理理念的驅使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價了，一味地追求經濟增長，不計為此所造成的環境污染和資源浪費等問題，甚至有的行政區劃內行政官員為追求在任內的政績，不惜采取“竭澤而漁”的發展方式。而這一切皆源于傳統的區域管理評價指標的作用，故實現主體功能區規劃，首先必須重塑新的區域評價指標體系。
（二）主體功能區建設和整體性治理有效結合。主體功能區建設是對國土空間以功能分割為基礎的一種新的發展規劃，它需要構建新的區域分工體系。而這種新的區域分工體系需要突破原有的區域行政區劃及區域公共管理的約束，這也就一種新的區域治理理念來主導這場公共管理的改革。前文我們已經對整體性治理作為區域公共管理的新路徑作了相關的論述，整體性治理所倡導的“整合”、“協調”、“信任”“網絡治理”都與主體功能區建設很好的契合，尤其是對主體功能區建設突破傳統行政行政區劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區建設與整體性治理的有效結合，將是我國落實主體功能區規劃，實現經濟可持續發展，人與自然和諧相處的必由之路。
參考文獻：
關鍵詞：政府部門 協作機制 戰略性機制 診斷性機制
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
隨著經濟全球化和網絡時代的來臨，公共需求日益多元化，公共問題日益復雜化，在這樣的時代背景下，行政組織或者行政部門僅靠整合自身內部資源，不足以有效應對復雜的公共問題，因此政府間部門協作日益成為政府治理的新方式，而如何構建部門間的協作機制也成為亟待解決的行政問題。
近年來，學術界對該領域的研究熱度持續攀升，并對政府間部門協作應該建立怎樣的機制進行了諸多探討。那么，國內外學者到底是從哪些方面來進行探討的？現有的研究成果有哪些？而研究的不足之處又是什么？本文根據對國內外文獻的梳理，對不同學者的觀點進行考察，把學者們的不同主張，歸納為四大機制：管理性機制、溝通性機制、戰略性機制和診斷性機制。
一、政府部門間協作的管理性機制
尤金 ? 巴赫達（Eugene Bardach）用動態的視角，分析了政府部門間協作機制，并將其分解為兩個次級過程：梯級平臺建設（platforming）和勢頭建設（momentum building）。他認為要實現協作的良性運行，不僅需要高水平的協作能力，也需要在目標、資源等方面達成共識。瑞英（Ring）把政府間協作看成是一個過程，并按時間順序將其歸納為四個階段：談判階段、承諾階段、實施階段及評估階段。阿格拉諾夫和麥奎爾在歸納協作活動相關研究的基礎上，提出了取代傳統公共行政的POSCORD 協作性公共管理的四個階段，即激活（activation）、定位（framing）、動員（mobilizing）、綜合（synthesizing），這種觀點較具代表性。國內的學者也對協作過程或協作程序進行了探討，如徐艷晴、周志忍基于水環境治理的具體實踐，探討了我國部門間協作的程序性機制存在的主要問題，以及如何構建和完善這種程序性機制。呂志奎、孟慶國認為在公共管理過程中，需要發展互動的、協作性和整體化的管理機制，促使政府各部門協同工作，使各部門實現功能整合，并有效利用各種稀缺資源。朱玉知認為，部門間協作關系的確定是構建跨部門協作機制的重要內容。在協作過程中，需要明確與哪些部門溝通，溝通的目的是為了達成什么樣的目標，焦點在協作過程、協作能力和績效管理等方面。此類研究雖然較多，但是比較散亂，缺乏系統、性綜合性的研究。
部分學者認為協作能力是政府部門間協作能持續運行的重要條件，對部門間協作的有效管理至關重要。埃莫森（Emerson）提出了一個由五種能力構成的協作能力框架，分別是：領導和管理能力；過程能力；分析能力；知識管理能力；職業問責能力。尤金 ? 巴達赫認為構建部門間協作能力，不僅要有現代的管理理念、人才、具有目的性的人才、能激勵人才并讓其擔負領導責任的能力，還有相互信任等。SUSAN PAGE HOCEVAR強調要保障部門間協作的運行，需要擁有一定的協作能力，他強調橫向機制是協作能力的重要因素之一，橫向機制具體是指社會資本，部門間的信息共享和協作的工具和技術，并且其表示對協作成員的獎勵和激勵也是提高跨部門協作能力，完善部門間協作機制的重要內容，建議建立和完善獎勵和激勵制度。
此外，還有些學者從績效管理的視角，來審視政府部門間協作機制，他們多聚焦于建立激勵機制和完善權責體系。如朱玉知主張建立一個跨部門合作的激勵機制，明確各部門的權責，對各部門間的協作進行激勵，對各部門參與的協作體系進行有效的管理。孫迎春總結國外的部門間協作理論和實踐，從政策執行層面來探討部門間協作機制，提出建立相應的激勵機制，比如，在績效評估中，不僅關注單個組織自身的目標完成情況，還關注協作組織整體的目標完成情況以及對其他組織目標的貢獻程度。李海峰認為加拿大政府部門間協作管理的成功之處還在于它的協作機構的管理水平，他建議可通過設立共同監督小組和績效小組，完善部門間協作機制。
二、政府部門間協作的溝通性機制
根據已有文獻的梳理，發現多數學者對部門間協作機制的構建，有共同點，即強調信息、溝通的重要性，主張建立一系列信息網絡平臺和信息共享機制。如孫迎春認為部門間的協作需要做到信息共享，信息共享程度越高，部門間協作的水平越高，單個部門獲得的效益越大。徐艷晴、周志忍提出在我國政部門間協作中，信息孤島現象仍存在，對跨部門協作的實踐，造成嚴重的后果。李瑩立足于我國的海事管理現狀，突出加強信息交流和共享的重要性，提出建立網絡資源共享的平臺和確保各部門通訊設備的兼容性，以完善我國的海事管理的跨部門協作機制。王玉明、鄧衛文提出建立環境管理部門間協作機制，需要完善信息系統，并保證環境信息的及時、全面和準確，促進環境信息共享。朱玉知也強調建立相通的信息系統，打破單個部門的限制，促進政府各部門各層級縱向和橫向的有效溝通，建立信息共享機制。
要建立政府部門間協作的溝通性機制，除了重視信息互通的重要性，還需要確立傳播信息的組織載體，需要明確協作主體間的伙伴關系。國內外許多學者也對此進行了論述和研究。蔡英輝、申愛華從我國中央部委間的關系來探討部門間協作機制，他們不僅強調信息閉塞是影響部委間協作的重要原因，還強調打破層級限制，建立各部委間的伙伴關系，通過平等溝通、制度兼容等來推進各部門間的協作進程。朱玉知認為部門間協作關系的確定是構建跨部門協作機制的重要內容。在協作過程中，需要明確與哪些部門溝通，溝通的目的是為了達成什么樣的目標。孫迎春把跨部門協作機制分為等級制和協商制兩種。其中，等級制更多的是自上而下的信息灌輸，溝通具有強制色彩；而協商制則是在尊重對方意見的基礎上，交換信息、共同決策，而不是等級命令。
三、政府部門間協作的戰略性機制
協作戰略是具有前瞻性的，對政府部門間的協作具有指導意義的，因此，戰略性機制是政府部門間協作的重要內容之一。學術界對政府部門間協作機制的建立，確實不乏戰略性的審視和思考。
羅伯特 ? 阿格拉諾夫（Robert Agranoff）和邁克爾 ?麥圭爾（Michael Mcquire）基于美國公共管理實踐，建立了協作性公共管理的模型。他們基于美國地方政府的戰略協作，用兩個變量來構建協作性管理模式：一是城市協作性活動的水平，二是此活動作為城市治理戰略的程度。在這兩個維度下，將城市間的協作模式劃分為六種：1.基于轄區的管理模型；2.節制模型；3.自上而下模型；4.接受捐贈模型；5.保守模型；6.滿足模型。周志忍、蔣敏娟結合中國的國情，從戰略角度歸總了目前我國特色的政府跨部門協作模式分別是：1.以權威為依托的等級制縱向協同模式；2.以 “部際聯席會議”為代表的橫向協同模式；3.是圍繞專項任務開展的條塊間橫向協同模式。呂志奎，孟慶國從戰略層面分析和預測，協作性公共管理將會是超越新公共管理的一種新模式和新方向，他們從五個方面來論述部門間協作的五個基本維度：分別是價值層面的共識、協作性網絡和組織的建立、協同工作方式的確立、提供公共服務的新方式（主要體現在信息共享，聯合咨詢上）以及公共責任和動機。孫迎春認為部門間協作機制也就是實現各主體間的協同戰略。他在總結國外政府間部門協作實踐的基礎上，從宏觀戰略層面來探討政府間協作機制，并把政府間部門戰略協作歸納為兩種組織形式：政府內部高層協同機構與政府宏觀政策研究機構，通過把政府智慧和學術專家相結合，建立部門間協作的戰略性機制，以提升部門間協作的決策能力和戰略思考。
學術界對部門間協作戰略性機制的論述，體現在價值追求、決策共識層面。如秦長江、胡偉認為，要實現由新公共管理向協作性公共管理的變革，需要進行價值追求的調試，轉變行政理念，注重公共價值，通過協作各方共識的達成，處理公共問題。劉亞平在探討部門間協作的協作關系時，提到部門間的協作， 要求參與協作成員擁有整體戰略觀， 并能夠基于這一整體，形成和實現共同的目標。他強調了在部門間協作過程中，構建戰略性機制的重要性。王洛忠、秦穎從危機治理角度，對我國部門間協作機制的困境進行探討，認為中國文化特有的“內外有別”信任體系、中庸之道以及封閉性和排他性，不利于部門間的協作，應樹立多元共治的理念，培育信任的組織文化，從戰略視角，依據我國特色的文化背景，建立部門間協作機制的文化保障。
四、政府部門間協作的診斷性機制
很多學者立足于我國政府部門間協作中存在的不足，提出建設政府部門間協作的診斷性機制。就已有文獻來看，周志忍、朱玉知、孫迎春、蔣敏娟、徐艷晴、王洛忠、秦穎等均對跨部門協作的診斷性機制進行過探討。
周志忍、蔣敏娟建立了一個診斷框架，用來分析中國政府部門間協作的現狀，并深層分析了部門間協作失靈產生的現象和原因，強調完善體制層面的不足，彌補技術層面的缺陷，運用結構性和程序性多重機制，其理論具有代表性，為今后學術界在該領域的研究提供了理論基礎和現實思考，為未來的研究指明了方向。徐艷晴、周志忍立足于我國水環境治理的現狀，建立了一個部門間協作框架，分別從協同需求、部門間協作的結構性機制和程序性機制三方面來分析我國水環境境治理中部門間協作的不足，并提出一些診斷性建議。蔣敏娟從中國部門間的協作現狀出發，揭示了中國特色的政府間協作機制存在的問題，并在此基礎上，歸納了政府間協作機制的診斷性策略。李瑩揭示了我國海事管理部門間協作中存在的問題，在借鑒海事發達國家部門間協作經驗的基礎上，提出了對建立和完善海事管理政府部門間協作機制的建議，包括完善法律法規、成立領導協調機構、促進信息交流與共享等。孫迎春依據澳大利亞整體政府改革的實踐和經驗，來探討政府部門間協作機制，引進了發達國家的先進經驗。
朱玉知描述了我國“多個監管部門卻管不了一根豆芽”的現實困境，以這個問題為切入點，來分析我國政府部門間存在的協作難題，并在此基礎上構建部門間協作機制。孫迎春總結國外政府部門間協作經驗，提出部門間協作應注意的幾個問題，并分別從宏觀戰略與政策層面、政策制定層面和政策執行層面解釋了政府跨部門協作的運行機制，指出在不同的層面，部門間協作的方式不同，運行機制不同，關注的焦點不同。王洛忠、秦穎站在公共危機治理的角度，從文化因素、組織因素、制度因素三個方面來闡述我國政府部門間協作的困境，并在此基礎上，提出構建部門間協作機制的路徑，包括培育協作信任的組織文化、設立專門協作機構、實現目標整合、優化資源配置、建立信息平臺和實行協作問責等。趙成福在社會資本理論視角下，對我國公共危機治理中，部門間協作的困境進行診斷，認為信任缺失、網絡失范、規范缺失是其存在的主要問題，主張提升個體層面的社會資本、團體層面的社會資本（如健全協作體系或協作平臺）和建立信任社會。
五、結束語
綜上所述，根據對以上文獻的梳理和歸納，本文認為目前學術界對政府部門間機制的構建研究較豐富，但有些方面仍缺乏系統性研究和深度分析。本文認為，目前學術界對政府部門間協作機制構建研究的主要成果有：第一，學術界針對這方面的研究，已經有不少理論層面的探討，尤其在針對建立管理型機制、溝通性機制有較多的研究和論述，且從不同的視角和層面看問題，為以后的研究提供了理論依據；第二，國內學術界在借鑒吸收國外經驗的基礎上，并結合我國的國情去探討部門間協作機制的構建，特別體現在診斷性機制上，多立足于我國的公共管理實踐，做宏觀分析和探討。與此同時，政府部門間協作也存在一些不足：第一，對部門間協作機制靜態的研究較多，動態的研究較少，把協作當成是動態的管理過程并系統地從實踐的角度去分析的研究比較欠缺；第二，宏觀研究較多，微觀研究較少。目前學術界立足于國家層面、整體層面對部門間協作機制的研究較多，大而寬泛，而專注于某些微觀實踐去探討部門間協作機制的研究較少；第三，管理層面的研究多，戰略層面的研究較少，目前，學術界從管理層面對部門間協作的研究相對較多，且比較散亂，而站在戰略高度去審視政府部門間機制建構的研究很少，對協作的價值共識、理念、普適性模式等層面的深層研究匱乏，且缺乏代表性理論。
參考文獻：
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一、后新公共管理的產生及其理論闡釋
20世紀90年代中后期開始，在西方發達國家逐漸興起后新公共管理運動改革。后新公共管理作為一種新的理論思潮，其主要觀點是在批判和吸收新公共管理理論的基礎上形成和發展的。
1．新公共管理理論的主要缺陷
新公共管理理論倡導效率性價值取向，主張引入企業家精神改造政府、引入競爭以及將公眾視為顧客等等。在新公共管理運動之初，政府的改革確實取得了相當理想的效果，但是隨著經濟形勢趨向平穩，公眾的注意力開始由關注經濟發展轉移到關注公共利益以及公共服務及其質量問題上來，而新公共管理所倡導的效率理念以及企業家精神等理論難以適應政府為滿足公眾對公共服務的需求所做的進一步改革的需要，因此，新公共管理面臨著前所未有的困境和挑戰。新公共管理面臨的理論困境主要表現為以下三個方面：
(1)企業家政府理論與公共性的沖突。•新公共管理倡導的效率優先價值取向與公共管理公共性的標準和要求不符，甚至有時南轅北轍。公共管理的公共性內涵應包括民主、公平、公正以及公共服務的精神。而企業家政府理論倡導的效率優先理念容易將政府管理引入只追求效率而忽視民主，只追求競爭而不顧公共利益的尷尬境地。
(2)顧客理念的內在矛盾。顧客和公民屬于兩個領域內的概念。“公民是社會契約的一部分，顧客是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位居顧客之上。”不將二者進行區分必然會導致理論上的沖突。而且，新公共管理雖主張為顧客服務，但是顧客范圍如何界定，顧客服務的標準如何衡量并無統一的標準和規范。
(3)分權模式導致的權力盲目擴張。在西方各國的新公共管理改革中，權力的下放導致地方權力逐漸增強，中央對地方的控制力卻在逐漸降低。而且地方政府提供的服務與承擔的責任與其所擁有的權力不相符。正如挪威著名行政學者克里斯滕森等人的調查發現：“結構分解潛在地意味著中央控制能力的下降、權威性降低，下屬單位特別是面向市場的單位不太在乎政治上的考慮。”-2J
2．后新公共管理的理論闡釋
自20世紀90年代中期開始，英國、澳大利亞、新西蘭等國家，在長達二十年的新公共管理改革之后，在政府部門中悄然興起第二次改革運動，即后新公共管理運動。“這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯一撤克遜國家非常明顯，而且在其他并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現。”_3j后新公共管理運動在新公共管理理論的基礎上，針對新公共管理理論中存在的固有缺陷以及在改革中出現的各種問題，提出了一些改進的方法和理論，主要可以概括為：，
(1)價值取向的多元融合。新公共管理主張將企業家精神引入公共部門，試圖建立以效率優先為價值取向的企業家政府，而忽略了民主、公平等原則。而后新公共管理運動堅持民主、公平、公正、效率等多原則并重，突出和強調公共利益以及政府部門的公共責任。
(2)倡導WOG政府模式。布萊爾政府1977年提出的WOG政府包括的范圍非常廣，“既包括決策的整體政府與執行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府”J。其主要目的是為了更好地處理那些涉及不同公共部門以及政策范圍的棘手問題，強調從全局角度考慮問題，密切各部門之間的協作，共同提高公共服務的質量以及行政執行的效率。
(3)由參與式分權到協作式集權。針對分權導致的權力擴張以及權責不符的情況，后新公共管理主張適度集權，包括兩個維度：縱向上，通過加強官僚等級控制，將下放到地方的部分權力逐漸收回；橫向上，通過加強同級各個部門之間的協作，在提高行政效率的基礎上同時實現各部門之間相互監督和制約，避免各自為政的情況出現。
3．后新公共管理理論是分析街頭官僚自由裁量權的新視角
街頭官僚“是指處于基層、同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員”[5l。我國典型的街頭官僚包括城管、交警等等。由于街頭官僚自由裁量權的擴張所引發的社會問題不斷增多，因此如何規范街頭官僚自由裁量權的使用成為了亟待解決的難題。而后新公共管理運動的興起為街頭官僚自由裁量權的研究提供了新的視角，主要有兩方面的意義。首先，有利于街頭官選擇正確的價值取向。在現實中，某些街頭官僚謀私利或者腐敗的其根本原因是其個人價值取向的偏失。而后新公共管理理論強調多元價值融合，在追求效率的同時也注重公正、公平以及公共服務等原則，有利于培育街頭官僚正確的價值取向。其次，有助于提高街頭官僚執行的合法性，提高公共服務的質量。后新公共管理主張適度集權，對下級政府部門以及人員進行有效的監督和控制，因此，運用后新公共管理研究街頭官僚的自由裁量權可以規范街頭官僚自由裁量權的使用，這樣既可以提高公共服務的質量，又可以改善街頭官僚及政府公共部門在公眾中的形象，對國家和社會的穩定和發展有重要的意義。
二、街頭官僚自由裁量權擴張的成因與危害街頭官僚不僅是政府社會管理的直接履行者，而且對公眾的切身利益乃至全社會秩序和市場經濟秩序的建立和維護都產生著重大影響。由于街頭官僚擁有名目繁多的自由裁量權，假如街頭官僚濫用其所擁有的自由裁量權，其對國家和社會所造成的影響將非常嚴重。
1．街頭官僚自由裁量權擴張的表現
(1)行為的主觀隨意性放大。主要體現在：一方面，街頭官僚為了牟取私利而超越自由裁量權的范圍或者將非自由裁量權權力客體納入到自由裁量范圍之中；另一方面，街頭官僚為了滿足個人利益而使用不正當行政手段或者違反程序使用自由裁量權。
(2)個人利益的驅動性凸顯。權力的不斷下放以及自由裁量權自身的靈活性增加了個人私利性傾向。同時由于街頭官僚自由裁量的不斷擴張以及權力的行使缺乏有效的監督，勢必會增加街頭官僚權力尋租的可能性，從而導致街頭官僚自由裁量權公共性的日益模糊。
(3)權力行使的強制性增多。當街頭官僚在實際執行政策的過程中遇到公眾不配合執行的情況時，容易受“官本位”思想的影響采用簡單粗暴的方式，與公眾發生直接的暴力或語言沖突。而且隨著街頭官僚自由裁量權的擴大，與公眾的沖突和矛盾事件也在不斷增多。我國街頭官僚的在執行政策的過程中的服務性在不斷被侵蝕。
2．街頭官僚自由裁量權擴張的成因
(1)從街頭官僚角度分析。第一，價值取向模糊。價值取向模糊表現為兩個方面，一方面體現在街頭官僚對于個人利益問題上，丁煌認為每個人都會理性地追求個人利益最大化。街頭官僚亦如此，可能為了追求個人利益最大化以犧牲國家或公眾的利益代價，破壞公平、公正的公共性原則。另一方面體現在對待組織和顧客的問題上，某些街頭官僚單純追求效率，卻忽視了公共利益以及公共服務，因此造成公眾對政府的不滿情緒增加。第二，利益沖突問題突出。街頭官僚自由裁量權擴張的另一主要原因是利益沖突。美國著名行政學家奧斯特羅姆也指出：“在每一個群體中，都有不顧道德規范、一有可能便采取機會主義行為的人。”_6J首先是街頭官僚之間的利益沖突，由于公共服務資源的有限性，導致街頭官僚之間的利益沖突不可避免。其次是街頭官僚個人與街頭官僚機構之間的利益沖突，當組織的決策與個人的利益相沖突時，街頭官僚個人會毫不猶豫的選擇維護個人利益。正如詹姆斯•穆勒所言：“毫無疑問，假如把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益”L1。最后是不同街頭官僚機構之間的利益沖突，不同的街頭官僚機構為了實現各自部門的利益最大化，只關注下屬街頭官僚“創收”的能力，而對其“創收”的手段卻漠不關心，導致街頭官僚越來越肆無忌憚的無限擴大自由裁量權。第三，對街頭官僚的自由裁量權監控困難。一方面，李普斯基街頭官僚理論中曾提到街頭官僚很容易可以擺脫組織為制約其行為所作的努力，因此對其監督和評估帶來很大的困難；另一方面街頭官僚管理者試圖通過減少街頭官僚的自由裁量權和約束他們可以運用的各種手段來對其進行監督，但是街頭官僚面對復雜多變的現實情況又需要臨時進行再決策，又需要擁有可以靈活變通的自由裁量權。因此，管理者實際上很難對街頭官僚的自由裁量權進行監督和控制。
(2)從顧客角度分析。首先，顧客的整體素質有待提高。街頭官僚要經常直接與顧客接觸，需要面對各種不同的顧客。由于顧客層次的復雜性，其受教育程度以及個人素質也不盡相同，因此，由于顧客素質偏低或態度惡劣而引發的街頭官僚與顧客之間的沖突問題屢見不鮮，有時甚至會威脅到街頭官僚個人的生命安全。其次，顧客的維權意識淡薄。當公眾遭受到街頭官僚不合理的執法時，可供他們選擇的空間非常之小，因為他們面對的是由各種處罰工具與權力體系交織的公共權威。大多數公眾面對某些肆意橫行的街頭官僚時會選擇忍氣吞聲，這不僅助長了街頭官僚的囂張氣焰，也在無形之中擴大了街頭官僚的自由裁量權。
3．街頭官僚自由裁量權擴張的危害
(1)自由裁量權擴張是滋生腐敗的溫床。法國偉大的思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”l8J街頭官僚自由裁量權的擴大同樣會帶來這樣的問題。一方面由于某些街頭官僚自由裁量權彈性過大，將自由裁量權的使用本末倒置，這樣既不利于解決根本問題，也會對政府的形象產生一定的影響；另一方面，街頭官僚的尋租行為，他們可能會利用其擁有的自由裁量權通過不正當的方式或途徑，與其他權力主體或經濟主體發生權錢交易，這樣的例子屢見不鮮。
(2)自由裁量權擴張會導致公共利益受損。眾所周知，一定的自由裁量權是街頭官僚所必需的，但是如果自由裁量權盲目擴張勢必會導致街頭官僚的權力欲不斷膨脹，同時也可能導致街頭官僚利用自由裁量權作為牟取利益的工具和手段，從而對公共利益造成損害，更嚴重的也許會影響政府的形象。
(3)自由裁量權擴張容易引發官民沖突。隨著街頭官僚自由裁量權有形和無形的不斷擴張，街頭官僚的執行政策的方式和手段也隨之效益強硬化，再加之街頭官僚以及顧客的受教育水平以及綜合素質良莠不齊，因此，在街頭官僚運用自由裁量權的時候容易與顧客之間發生語言及肢體沖突，更嚴重的甚至會威脅到雙方的生命安全。
三、街頭官僚自由裁量權調控的新思路
從后新公共管理視角研究規范街頭官僚自由裁量權最終目的是將街頭官僚自由裁量權限定在一個合理的閾值內，為其設定一個虛擬的邊界。本文提出制約和控制街頭官僚自由裁量權的幾點措施。
1．促進街頭官僚向多元價值取向轉變
(1)效率性價值取向。自威爾遜創立行政管理以來，效率性價值取向一直被視為追求的終極目標。后新公共管理理論同樣主張需要遵循效率原則，但是并不是效率至上，一切活動都為效率服務，而是在效率優先的基礎上兼顧公平、公正等原則。街頭官僚運用自由裁量權的目的之一就是為了提高政府的行政效率，節約行政成本，更好地為公眾服務。
(2)公共性價值取向。私營部門的管理方法與政府公共部門管理具有本質的不同，其本身所固有的缺陷導致應用到公共部門中公共性價值取向的消失。而街頭官僚作為擁有公共資源的提供者，其面對的并不是單純的顧客，而是具有公民身份的顧客，因此街頭官僚在為顧客提供公共服務的時候并不像一般市場上買賣雙方的關系那樣簡單。公平和正義才是公共服務的最終目的，而效率只是更好地實現公平和爭議的公共服務的一種手段。
(3)公平性價值取向。街頭官僚應該將公平性價值取向作為其基本的價值取向目標。一方面，由于我國存在一定的貧富差距，因此不同的公眾所要求的公共服務的數量和質量也不一樣。但是街頭官僚所提供的公共服務的目標對象是面向全體公眾的，并不能因為社會財富的差距而將服務對象劃分等級，這樣不僅會嚴重損害公共服務的公平性，同時也會導致公共服務上的“馬太效應”。另一方面，由于當今社會權力尋租的活動的Et益增多，已經使街頭官僚的行政活動逐漸偏離了公平性價值取向的目標，變成了其牟取私利的工具和手段，因此，街頭官僚要向堅持公平性價值取向的轉變。
2．加強街頭官僚的利益協調對街頭官僚的利益協調主要包括以下幾個方面：
(1)街頭官僚之間的利益協調。街頭官僚之間的利益沖突主要表現為物質利益的沖突，可以通過以下途徑解決，一方面，在努力增加公共資源的同時，要建立公共資源的合理使用制度，并定期對街頭官僚使用公共資源的情況進行審查和評估；另～方面，街頭官僚之間的關系應由相互競爭轉向相互信任，街頭官僚之間彼此相互協作，互相監督。
(2)街頭官僚與街頭官僚機構之間的利益協調。街頭官僚與機構之間的利益沖突歸根到底是組織利益和個人利益的沖突。要解決這一問題需要從兩方面人手。首先，吸納街頭官僚共同制定組織目標，使街頭官僚充分了解組織目標和組織利益。其次，街頭官僚機構的管理者需要建立有效激勵機制，促使街頭官僚的個人利益向組織利益轉化，在實現組織利益的同時也間接實現了個人利益，達到個人利益和組織利益的統一。
(3)不同街頭官僚機構之間的利益協調。不同街頭官僚機構之間存在利益沖突的主要原因是由于職能不清以及之間缺乏良好的溝通。因此，要解決不同街頭官僚機構之間的利益沖突關鍵在于，首先要明確劃分不同街頭官僚機構之間的職能，明確各自所管轄的范圍以及所擁有的職權；其次，不同的街頭官僚之間要加強協作和溝通，這樣在同一事件涉及不同的街頭官僚機構時，相互之間可以在最短時間內進行協商處理，更快捷地為公眾服務，同時也有利于限制街頭官僚自由裁量權的濫用。
3．加強對街頭官僚自由裁量權的調控
(1)培育街頭官僚自由裁量權的自我約束機制。首先，要建立自我約束文化機制，要提高街頭官僚隊伍的整體素質，要定期或不定期地對街頭官僚進行教育和培訓，建立和完善培訓機制，創新培訓方式，突出培訓實效。加強對街頭官僚的職業道德以及業務水平的培訓，努力將公平、公正、依法行政、為民服務理念內化到街頭官僚的思想和行為中去。其次，建立自我約束的道德機制，街頭官僚自身的道德素質如何對自由裁量權的使用有著重要的影響。企業家政府的代表人物戴維•奧斯本指出：“公務員制度的價值觀，包括忠誠服務、操守清廉、正直公平等等，可以使減少對公務員事前控制的做法成為可行的改變現狀的方法。”【j雖然道德并不像法律那樣具有強制性，但是卻是出于個人內心的良知。因此，街頭官僚應嚴于律己，牢固樹立勿以善小而不為，勿以惡小而為之的道德觀念，保證自由裁量權行使的公正性與公平性。
(2)加強街頭官僚機構的調控、監督功能。加強街頭官僚機構的行政調控與監督功能需要從兩個方向入手：首先，在縱向上，一方面，街頭官僚機構的管理者應制定相關規定明確自由裁量權的使用范圍，同時對一些超出本部門或超出街頭官僚本身權利范圍的自由裁量權予以收回。另一方面，街頭官僚機構的管理者可以借鑒目標管理的一些方法，將總目標分成若干個分目標，并分配給每個街頭官僚，這樣在某種程度上可以說是縮小了街頭官僚的自由裁量權，也有利于管理者對街頭官僚的監督。其次，在橫向上，不同的街頭官僚機構要加強協作和溝通，對于雙方職能重疊的領域也要進行明確的劃分，避免重復執法的事件發生。同時，不同街頭官僚機構之間的溝通和交流，也有利于不同的街頭官僚機構以及街頭官僚之間的相互制約和監督。而且具有重疊職能的街頭官僚機構之間還可能會形成良性競爭，各自為了吸引顧客不斷提高各自的公共服務水平，有利于街頭官僚自由裁量權的合理使用。
關鍵詞：公共管理，公共危機，機制
Abstract: this article from the meaning of constructing public crisis management, based on the analysis of the current of China's public management department to deal with public crisis in dealing with the lack of, puts forward an effective public crisis management coping mechanism countermeasures and Suggestions.
Key words: public management, public crisis, mechanism
中圖分類號：D631.43文獻標識碼：A 文章編號：
公共危機是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危機公共安全的緊急事件。它是公共管理的特殊狀態和特殊形式。嚴格地講，公共危機事件管理并不存在普遍適用的策略，危機事件管理中的策略運用應當采取權變的觀點，針對不同的危機事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危機，恢復社會正常運行為目的。在一定程度上，只要成功達到這個目的的策略就是合理的策略。
就公共管理部門而言，公共危機主要來自四個方面。一是公眾對有關政策、法規的不完全理解。有的公眾甚至認為一些政策有失公平，這使得公共管理部門在政策執行時遇到較大阻力。比如在個人所得稅改革過程中，由于公眾對改革的不理解，出現了多種聲音，進而引發成牢騷，甚至有個別人發表不負責任的言論。二是自由裁量權的不當運用引發危機。自由裁量權是法律、法規賦予公共管理部門的一種“機動”權力，但它是一把“雙刃劍”，合理、適度運用將有利于提高行政效率，保護國家、社會和公民的合法權益；反之則會出現“異化”現象，給權力尋租創造條件，對公民的合法權益構成威脅，給國家、社會帶來損害。三是由于行政人員自身素質低導致的風險。有些行政人員缺乏工作責任心，憑習慣、憑經驗隨意執法，憑意氣盲目執法，論關系、講人情胡亂執法，從而引起行政相對人不滿，引發不必要的紛爭，造成公共危機事件。四是公民抵抗執法引發的風險。據報道，目前我國暴力抵抗行政執法事件時有發生。因此抵抗行政執法引發的公共危機，不但給正常社會秩序帶來嚴重影響，而且直接危及行政執法人員人身安全，給行政執法人員的身心造成巨大傷害，應該引起高度的關注和重視。
一、構建有效公共危機管理應對機制的意義
目前我國正處在現代化的關鍵階段，經濟社會結構轉型與體制轉軌并行，傳統因素、現代因素與后現代因素并存，導致現階段是社會不和諧因素的活躍期和社會矛盾的多發期，因而也是各種類型公共危機的易發期。隨著民主法制建設的不斷推進和公眾受教育程度的逐步提高，公民的民主意識、法律意識、維權意識得到了前所未有的提升，網絡的出現及普及使信息的傳播更加迅速和透明，這些都對公共管理部門應對公共危機的能力提出了嚴峻的挑戰。如果不能對這些挑戰做出積極回應，勢必會影響自身的聲譽和形象，失去公眾的信任。
面對危機，如果行政人員在管理理念上對危機的嚴重危害認識不足，漠視人民的利益以及公眾的知情權、參與權和監督權，欺上瞞下，口是心非、弄虛作假，或公共管理行為和效率上識別能力表現較差，應急機制不健全，對危機反應失當，致使危機擴散，可能出現以下幾種情況：一是管理客體對公共管理部門的危機治理意愿和能力產生懷疑而盲動，導致秩序失范；二是由于在非常時期喪失公眾的信任，社會矛盾突出，使行政行為關系緊張乃至沖突；三是當公共危機事件發生而未被有效控制時，媒體可能借機進行負面報道和惡意指責，損害公共管理部門的公信力。因此，公共管理部門需要通過建立必要的危機應對機制，采取一系列必要措施，以防范化解危機、恢復社會秩序、維護社會穩定、促進社會和諧。
二、目前我國公共管理部門公共危機管理應對機制存在的不足
近年來，我國十分重視對突發事件的預防和處置，也積累了比較豐富的處置突發事件的寶貴經驗。特別是2003年發生“非典”疫情之后，全國上下迅速行動起來，把加快建立健全突發事件應急機制，提高應對危機的能力提升到工作日程，在應急預案體系和機制建設上進行了積極的探索，并取得了很大的進展。2008年，面對突如其來的“5·12”特大地震災害，我國的應急管理系統經受住了嚴峻的考驗。在應對巨大災難的過程中，我們也清楚地認識到，當前的應急管理還存在—定的問題。
(一)危機防范意識有待提高
這一方面體現在對全球化下所滋生的各種風險和危機認識不足，對現代社會存在的各種危機分析判斷機制還在進一步健全和完善中，導致危機不能及時預測和有效防治。另一方面，傳統的“內緊外松”宣傳策略和公共溝通方式已經不適應新形勢新發展的要求，當危機(尤其是突發事件)來臨時，一些基層部門還存在媒體公關缺位、宣傳引導準備不足、輿論管理觀念和方式老化等問題，亟待改進。
(二)部門間信息資源共享不夠通暢
目前的公共管理體制還存在條塊分割、效率不高、協調不暢等弊端，難以形成快速有效的危機反應機制。從縱向看，我國從中央到地方，就某一個公共管理系統來看，其內部信息網絡已經暢通，但橫向上，公共管理職能部門之間還沒有建立起完備的橫向信息網絡，信息的水平交流有時受到阻礙，使得信息資源不能及時得到有效利用，形成信息交流、傳輸的瓶頸。
(三)應急預案的編制和實施還需改進
總體來看，各級、各部門應急預案體系基本上是遵照國家、省、市總體預案和專項、部門預案的內容，在時間緊、任務重的情況下完成的，一些預案沒有結合本地特殊情況來研究和設定，同時，在已經形成的應急預案之間、專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間，還缺乏有效的銜接、協調和演練，實戰可操作性有待檢驗提高。
三、公共管理部門應對公共危機的對策研究
在下一步工作中，公共管理部門應該全面落實科學發展觀，堅持以人為本，預防與應急并重、常態和非常態結合，全面布局與重點建設統籌、近期任務與長遠目標兼顧，完善應急管理體制，提高應對突發公共事件的綜合能力，保障公眾生命財產安全，維護社會穩定，促進經濟社會全面協調可持續發展和社會主義和諧社會建設。
(一)牢固樹立以人為本的理念
管理危機的最有效方式是避免危機的產生。一系列公共危機告誡我們，公共管理部門只有把自己的主要職責放到依法行政、提供優質高效服務方面，才能使不折不扣依法行使公共管理權力與提供優質高效公共服務有機結合，才能夠有效地應對各類突發性公共事件。公共管理部門在公共危機治理中最大的責任是維護國家和公民的合法權益，以人為本要求充分重視公民的應得權益。如果能做到讓公民或相關人員理解、支持、配合行政工作，那么就會減少或降低執法風險，提高工作效率。為此，公共管理部門在行使行政權力的過程中，要堅持以人為本，牢固樹立服務意識，保障公民的合法權益，并進一步完善公民與公共管理部門發生爭議的行政救濟制度。正確處理“執法”與“維權”，“執法”與“為民”的關系，在公共管理中充分尊重公民權利，給公民充分的機會表達對公共管理情況的意見和建議，引導公民正確行使權利，防止公民行使權利走向極端。要切實提高對公民的服務水平，實現在管理中服務，在服務中管理，營造相互理解的和諧征納氛圍，化解因征納矛盾引發的風險。
(二)建立健全靈便的預警機制和高效的反應機制
預防危機是危機管理的重點，預防與控制是管理中成本最低、最簡便的方法。危機預警制度體現和實現的是政府管理“使用少量錢預防，而不花大量錢治療”的目的。公共管理部門應當重視和加強危機預警機制建設，盡早發現危機征兆，抓住解決危機機遇，控制危機蔓延，并且高效的作出反應，制定應對措施。一是樹立公共危機意識。鼓勵公眾反映公共危機征兆或潛在威脅，在條伴許可范圍內，盡最大可能地讓公民參與到公共危機管理中來，與公共管理部門同呼吸共命運，是公共管理部門公信力在公共危機事件中的重塑與創新的表現。二是建立危機管理機制。其首要任務是要依法組建一個具有足夠權力且能有效動員、指揮、協調、調度資源應對危機的中樞指揮系統，這是危機管理機制的靈魂。三是建立高效的危機反應機制。要在第一時間、第一現場作出反應，把權威的“聲音”通過媒體第一時間傳播給受眾，讓公眾了解稅務部門的作為，穩定民心。在第一時間關于媒體危機中公眾關注的有效信息是毀斷謠言產生源頭的有效措施。由于危機事件具有易變性和危害性，反應遲緩必然加重危機狀態。
(三)加強部門協作溝通
在日常工作中，要加強與各方面的聯系和溝通，爭取得到相關部門的配合和支持。如：加強與當地有美單位和部門的協作，構筑嚴密的信息資源共享網絡；與上級部門及同行加強信息聯系，形成網絡，共同維護公共管理秩序，進一步化解可能出現的風險，避免公共危機的產生。
(四)高度重視法治建設
區域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。
（一）國際背景：全球化下新區域主義的崛起與區域一體化的發展區域主義（Regionalism）最早出現于20世紀30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區域內社會和經濟發展的互動意識。20世紀90年代以來，隨著經濟全球化進程的加快，國際貿易競爭的加劇和生產組織結構的重組，區域主義和“新區域主義”（NewRegionalism）進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學諾曼•D•帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區的新地區主義》中首次提出新區域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區之間的聯合，建立全面協調發展的國際新秩序。[1]新區域主義在西方國家產生了廣泛影響并形成了熱潮。在新區域主義的推動下，當今西方國家尤其是美國以大都市區為重點，通過構建大都市區的各種制度、政策和管治機制，實現跨行政區管治的“大都市區域主義”和“大都市區域治理”改革正在進行。與此同時，“涉及不同層次政府和發展主體之間以及同級政府之間的權利互動關系”（Newman,2000），通過區域各種集團的對話、協調和合作，以達到最大程度地動員和利用區域資源的“區域治理”理念和區域合作實踐蓬勃發展。放眼世界，遍布全球五大洲的區域合作和“區域一體化協議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯合體“歐盟”已成為當今世界區域一體化的典范；美、加、墨三國締結的“北美自由貿易協議”及由此形成的“北美自由貿易區”成為了與歐盟遙相呼應的宏觀區域聯合體；東盟“10+1”的區域合作也正在積極推進；[2]跨國界或跨境的多邊經濟合作組織如“中華經濟區”、“新—柔—廖成長三角”、“瀾滄江—大湄公河地區的次區域經濟合作”等方興未艾。顯然，當今世界是一個全球化和區域化并行發展、全球主義和新區域主義共同崛起的時代。為了迎接和應對全球化帶來的機會與挑戰，當今世界的新區域主義方興未艾，區域合作與區域一體化正在蓬勃發展，這給我國政府和學界提出了新的研究課題：如何應對全球化和區域化帶來的新挑戰和新問題，打造區域間合作的平臺，以提升區域競爭力，推動我國的區域協調發展和區域一體化進程？這是需要區域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。
（二）國內背景：市場化下區域公共問題的凸顯與區域合作的推進古典經濟學的經典代表A•斯密認為，當自由市場經濟發軔之際，政區間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產權的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。[3]（P408）從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經濟市場化和社會開放化的背景下，區域間競爭已經出現并有愈演愈烈之勢。一方面，經濟發展中形形的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發地區之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規范區域間的競爭行為，促進區域間的良性合作，是區域公共管理需要認真研究的課題。同時，如何應對經濟市場化下大量區域公共問題的凸顯，也是區域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統的農業社會甚至工業社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務比較簡單，加之社會處于一個封閉發展的時期，因而國內某個行政區域內的政府能夠在自己的管轄權內較為得心應手地去解決和處理其內部公共行政問題，生產和供給相應的公共物品與公共服務，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區的“內部”社會公共問題與公共事務已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區劃的“區域公共問題”逐漸凸顯，并有復雜化、多元化和規模化之態勢。[4]如跨國或跨行政區劃的環保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、區際法律沖突問題、地區穩定問題、流行病的防治問題以及區域發展的協調互動等等，已經遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應對大量的“區域公共問題”，而相關區域內由雙邊或多邊的地方合作或聯合治理便提上議事日程。在上述背景下，我國省際間、地區間的合作，如“長三角區域合作”、“環渤海區域合作”、“泛珠三角區域合作”、“粵港澳大珠三角區域合作”、“珠三角經濟一體化”等正在蓬勃發展。[5]（P10-11）這需要從區域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區域合作機制、聯動機制等，以共同應對解決大量的區域公共問題。
二、中國區域公共管理研究的發展
中國區域公共管理研究的發展大致分為兩個階段。
（一）區域行政研究階段（20世紀80年代初至90年代末）
該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發達區域的實證研究。如中山大學在國內最早開設行政管理碩士點“區域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和發表系列論文。二是政府間關系研究。這些研究主要關注中央政府與地方政府關系、地方政府間關系以及在轉型過程中政府間關系的演變，如林尚立的《國內政府間關系》、謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、薄貴利的《集權分權與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學者的研究。三是行政區劃研究。區域行政與行政區劃密切關聯，甚至許多區域行政問題之所以產生就是因為行政區劃的約束。劉君德等在《中國行政區劃的理論與實踐》、《中外行政區劃比較研究》、《從封閉走向開放———中國行政區經濟透視》、《中國省區經濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區經濟”概念，用以分析我國現實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形的地方保護主義現象，并研究了中國行政區劃的歷史淵源、現實利弊以及調整改革問題。同時，還有一些學者關注省管縣體制、市管縣體制等。[6]此外，區域經濟學有大量的對區域公共問題的研究，從經濟學角度研究區域經濟發展與區域關系的協調，這類研究多側重從國家宏觀戰略的角度來分析具體區域的整合與發展，或從某一區域的角度來分析其戰略定位，以促進該區域的可持續發展。
（二）區域公共管理研究階段（20世紀90年代末以來）
從1998年開始，為了適應經濟社會發展和公共管理學科發展的需要，中山大學相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學科設置了區域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區域公共管理導論》、《區域公共管理的理論與實踐》、《當代中國地方政府間橫向關系協調研究》、《當代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學研究》、《中國行政管理》、《中山大學學報》、《學術研究》發表了系列較有影響力的學術論文，有關論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發表，明晰了區域公共管理研究的基本路向，構建了國內區域公共管理研究的基本理論框架。國內其他學者也從不同角度研究了區域公共管理的相關問題。據粗略統計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構，發表了1000多篇相關的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設立了“區域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統計，就有15項相關項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區域公共管理基本理論的研究。隨著區域公共管理研究的興起，對區域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學者的興趣。如區域公共物品治理、區域公共管理制度創新、區域政府公共管理職能的變革、區域公共管理視野下的行政區劃問題、區域公共管理系統分析、區域公共管理的多元主體協調等方面的研究。二是政府間競合關系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關系的蓬勃發展，越來越多的學者進行了地方政府間關系協調、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環渤海區域合作等問題研究。如“當代中國政府間橫向關系協調研究”、“當代中國政府間競爭關系研究”、“政府間競合關系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區域合作研究”等論著的出版和論文的發表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網絡治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關系協調”和“政府主導下的流域生態補償機制”等問題進行研究。還有不少學者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環境協作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究。總體上看，國內區域公共管理研究正在發展，其學者社群也正在形成和發展。但國內區域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區域公共管理理論體系有待完善。尤其是區域公共管理的方法論、區域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現代化發展中出現的大量區域公共問題，如大都市區治理、不同功能區域的管理、流域治理、跨界跨行業協調聯動機制的建設以及區域治理的制度化、法制化建設等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內以往的相關研究主要是關注中國，采用的是中國問題研究法（sinologicalapproach），而對國外區域公共管理的理論研究和實踐經驗的借鑒尚關注不夠，尤其缺乏系統、深入地比較研究。
三、中國區域公共管理研究前瞻
（一）區域公共管理方法論研究
研究方法對一門學科的發展非常重要。區域公共管理研究本質上是問題導向的，其發展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現實的問題出發，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發展。因此，對區域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學規范的研究方法，是促進區域公共管理研究深入發展的重要前提。國外在此方面的研究已經具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區域公共問題治理，運用交易成本政治學分析大都市區治理模式，運用政策分析方法研究區域發展，運用政治經濟學方法分析區域經濟一體化問題等。從我國區域公共管理的研究現狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。
（二）大都市區和城市群的治理研究
一是大都市區治理研究。相關研究表明，隨著經濟市場化和城市區域化的發展，目前我國正在逐步發育形成的有都市區。[7]都市區的出現，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰，如何從區域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區治理的經驗，探索具有中國特色的大都市區治理路徑具有重要意義。二是城市群的治理研究。與歐美早發內生型現代化國家的城市化道路不同，后發國家和地區的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區將會出現幾億人口規模的大城市群，這意味著中國將面臨建設人類歷史上史無前例的大規模、高密度的城市社會的挑戰。
（三）區域政策研究
改革開放以來，中國區域政策經歷了以經濟特區為重心的沿海地區優先發展階段、以浦東開發為龍頭的沿江沿邊地區重點發展階段、以縮小區域差距為導向的西部大開發階段和以區域協調發展為導向的共同發展階段。從政策效應看，它培育了經濟發展的重點區域，促進了欠發達地區的發展，增強了區域發展的協調性，拓展了區域合作的深度和廣度，豐富了區域發展的內涵。但目前，區域政策尚難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協調機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。[8]在區域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。
（四）流域治理問題研究
我國已進入了環境壓力劇增、污染危害高發的階段。而在這其中，與水有關的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態補償問題等。流域治理涉及流域管理與區域管理關系，生態補償問題，上、中、下游地方政府關系以及地方政府間關系諸多復雜問題及其合作、協調關系。
（五）跨區域、跨行業協調聯動機制問題研究
如前所述，隨著我國改革開放的深入和區域經濟的發展，跨區域、跨行業的區域公共問題日益凸顯，如醫藥食品安全監管、跨境警務合作等。以食品安全監管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責的基調就已經定下來。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區域的食品安全監督管理負總責。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監管，如三鹿問題奶制品事件。[9]另一方面，一旦出現問題，也缺乏區域間的及時通報及聯動機制，而往往以簡單化的“區域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件。[10]可見，跨區域、跨行業區域公共問題的協調聯動機制研究是區域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內容。
（六）不同功能區的區域協調發展問題研究
“十一五”規劃提出我國區域將劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并將實施不同的區域政策，預示著未來中國經濟社會發展方向更加明確，在生態保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現這些區域間的協調發展以及每類主體功能區內部的協調發展問題，對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區實施分類管理的區域政策及科學的績效評估是區域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產業政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，還要特別關注老少邊窮等落后地區發展的問題。老少邊窮地區由于地理位置相對偏遠，經濟基礎相對薄弱，基礎設施相對落后，社會發展相對較慢，形成了區域發展中的落后地區。如何完善對這些地區的基礎設施、科技、教育、文化、醫療衛生等公共服務領域方面的扶持機制，促進這些地區的發展，是區域公共管理研究不可忽視的問題。
（七）區域一體化與區域合作的制度化和法制化研究
目前，我國的長三角區域一體化、珠三角區域一體化、長株潭區域一體化等區域一體化建設正在如火如荼地進行。區域一體化的本質是打破行政區劃界限，按區域經濟原則統一規劃布局、統一組織專業化生產和分工協作，建立統一大市場，以實現優勢互補、聯合協作，在更大范圍內實現產品、生產要素市場的優化配置，提高區域綜合競爭力，實現區域經濟與社會全面發展。可見，區域一體化及區域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當前區域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區域合作中存在的重形式輕內容、重協議輕實施等問題，使區域合作和協調走上制度化和法制化的軌道，是區域公共管理需要進一步深入研究的問題。
［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
關鍵詞：地方政府；公共管理；屬性與治理
前言：我國政府在國家進行宏觀調控方面發揮了重要的作用，其對公眾所提供的公共服務也具有非常重要的價值。地方政府在對資源進行有效配置的過程中，需要對本地的資源進行詳細的考慮，要對自身所管轄地區的經濟發展差異性有所掌握，并對其決策管理行為進行充分的規范，最大限度減少偏差。地方政府與社會力量形成有力結合，對公共管理進行相應的監督檢查，保證其政治程序與制度規定的一致性、可行性和高效性。隨著經濟的發展，社會的進步，公眾對于地方政府在公共管理中的作用提出了更高的要求，這就要求地方政府在進行公共管理過程中，需要不斷探索新的路徑提高服務質量，提高管理效率，優化政府的核心能力、優化其治理模式。
一、地方政府公共管理的屬性
地方政府進行公共事務的管理能夠很好的讓人民群眾享受到公共資源所帶來的便利和快捷，讓公共事務更好地為公眾提供服務，給人民群眾帶來品質生活的享受。地方政府進行公共管理的基礎是對公共管理的屬性有所了解，通過對屬性的了解加強對公共管理的認識，從而對公共事物進行更好的管理。
1.地方政府公共管理所具有的工具理性
所謂的工具性指的是借助實踐確認工具的用途，借助工具獲得相應的利益。工具性是為了讓使用者通過最為精確的計算，達到所追求的目標。在地方政府公共管理來說，其工具理性則是通過對公共事務的管理，提高公共事業的服務水平，對公共事務的管理方式、方法進行綜合運用的經驗和能力。地方政府公共管理的工具理性注重的是效率和效益，對于相關的美感、價值、道德則較少關注。地方政府對于公共事務的管理具有工具性，其需要對公共事務進行統籌和安排，在對公共事務進行管理的過程中需要尋求最佳的效率提高手段和事業發展方式。因此，從一個方面來說，公共管理具有功利性。公共管理的工具理想表現為兩個方面，一個是物質形態方面，一個是精神形態方面，兩者的結合促成政府公共管理的目的和目的。
2.地方政府公共管理所具有的價值理性
如果說工具性讓地方政府的公共管理具有客觀性，推動了公共管理的發展，讓公共管理進行效率的提升。那么公共管理的價值理性則讓管理更加具有人性化，讓公共管理通過自身的實踐活動展現其價值和意義所在。公共管理的價值理性將倫理政治、道德理想以及相關的人文性質內容進行了匯總，讓其達到全面的體現。價值理性更加偏向于感性，其所追求的是美好的精神層次，其通過對真理的追求，讓社會具有強烈的人文色彩，以此推動社會的發展，推動社會人們之間、人與自然界之間的和諧共處，讓社會沿著既定目標實現可持續發展。公共管理的價值理性讓其對公共事務的管理做到符合人民的利益，堅持從人民的角度開展工作，使事務的管理更加滿足人民的需要，將真、善、美進行傳播。從這一方面來看，政府對公共事務的管理更加具有意義性，更加具有價值性，其為社會謀福利，為公眾謀福祉。
二、我國地方政府公共管理的治理模式
加強我國地方政府公共事務的管理質量，能夠讓地方政府切實投入到公眾的生活建設，能夠為人們的生活提供更加切實高效的服務和質量。構建新型的政府公共管理模式，運用新型管理模式提高管理質量應當成為地方政府探索公共管理的有效手段和重要方式。
1.公共管理模式的構建
我國地方政府公共管理模式是一種“集合”的工作狀態，其將一切有利的資源進行整合和統籌，把一切相關領域的成果，一切方面的積極效應進行總領，將其匯總稱為社會發展的動力，讓其在公共事務管理中發揮功效，促進社會事務的管理向著規范化、制度化、高效化的方向發展。公共管理模式的構建，需要政府首先將當前管理中存在的消極情況進行了解，對其進行分化，較少消極效應給公共事務所造成的影響。其次，公共治理應當從全局考慮，從整體性出發，對人類合作共生進行統籌思考，并在此基礎上建立合作和信任的整合機制，通過合作和信任機制對地方資源進行整合，將資源切實納入到公共管理中。第三，政府要加強管理模式思想的轉變，通過對當前管轄區域所進行的調查，以及對社會大環境所進行的了解，了解當前社會需要、人民的需要，從而制定符合當前社會現代化的管理模式。
2.地方政府公共管理的治理模式
當前社會是一個多元化的社會，地方政府在進行公共管理的過程中，也應當進行多樣化的管理，建立多樣化的管理模式，以應對地方政府管轄范圍內不同的管理需求。
（1）服務型管理模式。當前社會正處于歷史的轉型期，公共管理模式也遂致發生轉變。社會向著服務型社會轉變，管理模式也同樣應當向著服務型社會予以變化。政府在進行服務型管理模式創建的時候，應當加強社會合作精神的培養和服務價值意識培養的機構化、實體化。當前制度下，地方政府注重服務型管理模式的建立，能夠優化政府機構設置，讓政府機構的工作從民眾考慮，在工作中建立服務型公共管理方式，能夠讓民眾從政府的工作中享受到更多、更具實用性的內容，拉近政府公共事務與民眾的關系，讓民眾對于政府的工作更加支持和擁護。
（2）宏觀型管理模式。宏觀型的管理模式，其構建體現了政府系統化、體系化、規范化的工作模式，其能夠讓政府的公共管理更加具有條理性，在進行公共管理的過程中能夠讓工作內容清楚、明晰。宏觀型公共管理模式可以應用于市場建設中，所謂的宏觀型公共管理并不是單純的管理，其首先應當給予公共管理自身一定的自由度，讓市場通過自身的調節和發展獲得更加廣闊的空間，在其自身不能進行很好平衡的時候，由政府進行宏觀性質的調控和管理。也就是說，地方政府在此處所起到的作用是調節的作用，其首先進行的應當是“權力下放”只有權力獲得自由，才能對權力進行更好管控。
（3）治理型管理模式。治理型管理模式體現了國家管理模式方式的“強硬”一面，其主要針對的是地方不法行為或者不規范行為。加強對不法或者不規范行為的治理，能夠起到凈化地方社會，激進治理型公共管理能夠解決很多亟待解決的問題，能夠將事情的解決時間予以有效縮短，屬于“快刀斬亂麻”的管理方式。運用治理性管理模式要堅持進行整體思考和整體設計，避免因為手段的激進而造成管理的失誤。
結語：
地方政府做好公共管理能夠很好的促進地方的穩定和快速發展，進而對國家的長治久安起到推動作用。地方政府在進行公共管理的過程中，要注重與國家政策和制度保持一致，堅決執行國家的相關法律發揮，優化管理服務，給民眾帶來一片美好生活的沃土。（作者單位：華僑大學）
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隨著當代中國經濟的發展，改革的深入與和諧社會的建設，公共管理的作用越來越為社會所重視。與此同時，公共管理中的人格化現象日益凸顯，其帶來的負面影響嚴重降低了公共管理的質量與效能，給人民、政府和社會帶來較大危害，需要采取有效措施進行防治。
一、公共管理中的人格化現象
公共管理中的人格化現象是指與封閉性的、小群體性的農業文明社會相對應的，以“人情一身份”關系為隱性規則，建立在特殊主義取向的制度基礎之上，缺乏明確的、顯性的理性規則，或即使具備一定的明確規則，但在真實的管理過程中由于“熟人社會”的影響力而導致理性規則失效的現象。公共管理中的人本文由收集整理格化現象具有明顯的非理性、不確定性、無序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠組織或國家為基礎，個人的服從對象是個人擁有的特定職務；入職分離，個人只是某一特定職位的責任人，個人手中的權力只是公共權力在其身上的一種體現。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某個特定的人為基礎，即個人的服從對象是擁有特定職務的個人人、職不分，職位的公共權力被異化為個人的私權，用來為個人、謀取私利。
在人格化的公共管理模式中，官員的任免和升遷是由統治者個人的意志決定的，官員為了獲得和維持手中的權力，會竭盡全力地效忠和討好統治者，由此形成對統治者的人身依附關系，淪為統治者的統治工具。公共權力在行使過程中，時常受到血緣、地緣和人情關系的影響，導致法規制度的執行因人而異。因此，公共管理就會呈現出非理性和不穩定性，主要表現為理性規則的缺失和理性規則的失效。目前，人格化現象在我國公共管理中普遍存在。例如，國家以惠民為目的的保障性住房政策，執行下來卻被披露存在大量以權謀私現象，很多保障性住房被一些官員或者官員的親戚和朋友非法占有；看病就醫等公民理應享有的權利，卻因為沒有“熟人”操辦也許很難實現；購買緊俏商品、分房、申領中意車牌、違章處罰等，甚至在法律執行過程中都存在著因人而異的不公平現象。
二、公共管理中人格化現象的負面影響
（一）獨斷專行
由于人格化的公共管理實行集權化的領導和專制化的決策，獨斷專行的情況變得非常普遍。一方面，官員的角色身份是統治者進行統治的工具，無條件地依附于統治者，是他們獲得和保存權力的前提條件。另一方面，官員的權限難以受到限制，官員占有職位和實際的行政管理資源為自己和統治者謀取利益。
（二）管理隨意
由于缺乏理性規則和有效制約，人格化的公共管理中充滿了隨意性和不穩定性。機構設置存在隨意性，人員使用存在主觀性，規則稀缺；職責一權利一義務關系不明確；公共管理中血緣、地緣、人情關系時常支配著公共權力行駛的方向，致使法律、規則因人而異；小團體主義盛行，部門主義、地方主義、個^、主義、本位主義泛濫。
（三）法制缺位
由于相關法律法規不健全，法律執行過程中統治者將個人意志凌駕于法律之上，加之特殊主義取向使得法律法規的執行結果因人而異，人格化公共管理中的不公現象突出，法制嚴重缺位。
（四）效率低下
由于官員的任免是依靠人情關系，并不考慮實際能力的，因此官員普遍缺乏行政管理知識和技能，加上小團體主義盛行，官員為了一己私利各自為政，導致資源浪費和管理效率低下。
（五）腐敗滋生
權力的高度集中，使官員手中壟斷著大量的公共資源，加上法律監管和道德約束的雙重缺失，導致公權被私用，腐敗滋生。
三、公共管理中人格化現象負面影響的防治措施
鑒于上述負面影響已經嚴重妨害我國社會主義現代化建設和國家民族的發展，探討如何防治公共管理中的人格化現象的負面影響就有著重大的現實意義。可以從以下六個方面考慮相應的防治措施。
（一）培育公共理性精神
要防治公共管理人格化現象導致的公共管理的隨
意性和不穩定性，實現由人格化向非人格化轉化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神體現在民主、法治、規范、高效、普遍主義、實事求是和輕人情重契約的價值取向上，具體表現為公共管理制度的規范化，公共管理行為的專業化和中立化，以及官員任免和升遷的功績主義原則等。
（二）構建市場化公共管理模式
傳統的政府單中心治理模式已經難以適應當今復雜多變的環境，它還為公共管理的人格化提供了體制土壤。因此，需要在契約精神的基礎上，構建由政府、社會、企業、公民組成的多中心的市場化公共管理模式，在原有治理手段的基礎上借助包括私域治理工具在內的各種手段，以應對各種公共難題，增強公共管理的合法性和科學性，從而達到有效防治公共管理中人格化現象負面影響的效果。
（三）完善公共管理組織結構
新公共管理學理論所提供的組織理論，對于完善我國公共管理組織結構有一定啟發：由金字塔結構向扁平結構轉化，由權力中心主義向服務中心主義轉化，由集權向分權轉化。按照任務目標原則，專業分工與協作原則，指導統一原則，有效管理幅度原則，責權利相結合的原則，集權與分權相結合的原則，穩定性和適應性相結合的原則，精簡機構的原則等組織結構設計原則，努力理順各公共管理組織的組織結構和各崗位職責，合理分工，明確職責。
（四）加強民主法制建設
必須堅定人民是國家的真正主人的信念，堅決把人民利益擺在第一位，堅持全心全意為人民服務的宗旨，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。公職人員應該正確認識和擺正自己的位置，真正成為人民謀福利、為人民服務的社會公仆。強調依法行政，切實做到有法必依，執法必嚴，違法必究。通過建立健全法律法規，以立法的形式明確各級公共管理組織和各級工作人員的責權利，制定各項日常工作制度和行為規范，大大降低公共管理中的隨意性。通過完善人員編制法、行政程序法等控制機構膨脹，解決公共管理中程序缺失的問題。
（五）建立健全監督機制
當前社會監督存在的知情權難以保障，監督主體缺乏應有的權威，監督主體意識淡漠，監督機制不足等問題，影響了社會監督的威力與效能。實現權利系統對行政權力系統的合理約束，保證權力在陽光下運行，推行政務公開是前提，建設新型文化、培育民主意識是基礎，完善社會監督機制、實現社會監督制度化是關鍵。可通過完善政務公開、群眾投訴和各種行政監督措施，進一步健全行政復議、行政訴訟、行政賠償等各種責任追究機制和司法救濟制度，確保對行政權力運作的有效制約，從而真正實現全面的監督與監管。
關鍵詞：治理模式；公共管理；德治；德制；啟蒙
20世紀中期，第三次浪潮悄然興起，后工業時代來臨了。這一變革對工業社會的價值觀念、社會結構以及社會關系都產生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會治理模式解構與重構的重大考驗，社會轉型造成的混亂與迷茫以及新時代治理模式的重構亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中以其獨特的視角、宏觀的視野運用現實歷史主義的方法從社會制度的更替、治理模式的變遷、社會關系的發展、社會價值的變化、社會領域的發展等多個方面系統地闡述了社會的治理發展趨勢，并建構性的提出了“公共管理”的社會治理模式，指出公共管理治理模式的實質是德治，其實現的關鍵是德制的確立，其思想對后工業社會治理模式的建構具有十分重大的啟蒙意義。
一、“公共管理”治理模式的內涵
興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。
其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力。客體的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。
第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。
張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產生的歷史必然性
公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性。《公共管理倫理學》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較
社會形態農業社會工業社會后工業社會治理制度權制法制德制
治理模式權治
（統治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務型模式）
社會角色身份契約合作
社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心
社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性
信任關系習俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質性）
>核心價值秩序效率、公平服務
權威類型權力權威法律權威道德權威
主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神
總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。
社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現途徑：德制
1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。
2.“德治”實現的關鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。
公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。
德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。參考文獻：
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[關鍵詞]區域公共管理研究 區域公共問題 新區域主義
[中圖分類號]C93-05 [文獻標識碼]A [文章編號]1000―7326(2009)05―0045―05
1982年，中國公共管理學科在中斷了30年后開始恢復重建。伴隨著改革開放的深人和公共管理學科的發展，其分支領域――區域公共管理研究也應運而生且日益發展，成為了中國社會科學研究中一個重要的新興研究領域。本文著重就中國區域公共管理研究興起的背景、發展狀況及前瞻作一梳理和研討。
一、中國區域公共管理研究興起的背景
區域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。
(一)國際背景：全球化下新區域主義的崛起與區域一體化的發展
區域主義(Regionalism)最早出現于20世紀30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區域內社會和經濟發展的互動意識。20世紀90年代以來，隨著經濟全球化進程的加快，國際貿易競爭的加劇和生產組織結構的重組，區域主義和“新區域主義”(New Regionalism)進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學諾曼?D?帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區的新地區主義》中首次提出新區域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區之問的聯合，建立全面協調發展的國際新秩序。新區域主義在西方國家產生了廣泛影響并形成了熱潮。
在新區域主義的推動下，當今西方國家尤其是美國以大都市區為重點，通過構建大都市區的各種制度、政策和管治機制，實現跨行政區管治的“大都市區域主義”和“大都市區域治理”改革正在進行。與此同時。“涉及不同層次政府和發展主體之間以及同級政府之間的權利互動關系”(Newman，2000)，通過區域各種集團的對話、協調和合作，以達到最大程度地動員和利用區域資源的“區域治理”理念和區域合作實踐蓬勃發展。放眼世界。遍布全球五大洲的區域合作和“區域一體化協議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯合體“歐盟”已成為當今世界區域一體化的典范；美、加、墨三國締結的“北美自由貿易協議”及由此形成的“北美自由貿易區”成為了與歐盟遙相呼應的宏觀區域聯合體；東盟“10+1”的區域合作也正在積極推進；跨國界或跨境的多邊經濟合作組織如“中華經濟區”、“新－柔－廖成長三角”、“瀾滄江－大湄公河地區的次區域經濟合作”等方興未艾。
顯然，當今世界是一個全球化和區域化并行發展、全球主義和新區域主義共同崛起的時代。為了迎接和應對全球化帶來的機會與挑戰，當今世界的新區域主義方興未艾。區域合作與區域一體化正在蓬勃發展，這給我國政府和學界提出了新的研究課題：如何應對全球化和區域化帶來的新挑戰和新問題，打造區域間合作的平臺，以提升區域競爭力，推動我國的區域協調發展和區域一體化進程?這是需要區域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。
(二)國內背景：市場化下區域公共問題的凸顯與區域合作的推進
古典經濟學的經典代表A?斯密認為，當自由市場經濟發軔之際，政區間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產權的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經濟市場化和社會開放化的背景下，區域間競爭已經出現并有愈演愈烈之勢。一方面，經濟發展中形形的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發地區之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規范區域間的競爭行為，促進區域間的良性合作，是區域公共管理需要認真研究的課題。
同時，如何應對經濟市場化下大量區域公共問題的凸顯，也是區域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統的農業社會甚至工業社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務比較簡單，加之社會處于一個封閉發展的時期，因而國內某個行政區域內的政府能夠在自己的管轄權內較為得心應手地去解決和處理其內部公共行政問題，生產和供給相應的公共物品與公共服務，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區的“內部”社會公共問題與公共事務已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區劃的“區域公共問題”逐漸凸顯，并有復雜化、多元化和規模化之態勢。如跨國或跨行政區劃的環保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、區際法律沖突問題、地區穩定問題、流行病的防治問題以及區域發展的協調互動等等，已經遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應對大量的“區域公共問題”，而相關區域內由雙邊或多邊的地方合作或聯合治理便提上議事日程。
在上述背景下，我國省際間、地區間的合作，如“長三角區域合作”、“環渤海區域合作”、“泛珠三角區域合作”、“粵港澳大珠三角區域合作”、“珠三角經濟一體化”等正在蓬勃發展。這需要從區域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區域合作機制、聯動機制等，以共同應對解決大量的區域公共問題。
二、中國區域公共管理研究的發展
中國區域公共管理研究的發展大致分為兩個階段。
(一)區域行政研究階段(20世紀80年代初至90年代末)
該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發達區域的實證研究。如中山大學在國內最早開設行政管理碩士點“區域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行(市)政管理》等著作和發表系列論文。二是政府間關系研究。這些研究主要關注中央政府與地方政府關系、地方政府間關系以及在轉型過程中政府間關系的演變，如林尚立的《國內政府間關系》、謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、薄貴利的《集權分權與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學者的研究。三是行政區劃研究。區域行政與行政區劃密切關聯，甚至許多區域行政問題之所以產生就是因為行政區劃的約束。劉君德等在《中國行政區劃的理論與實踐》、《中外行政區劃比較研究》、《從封閉走向開放――中國行政區經濟透視》、
《中國省區經濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區經濟”概念，用以分析我國現實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形的地方保護主義現象，并研究了中國行政區劃的歷史淵源、現實利弊以及調整改革問題。同時，還有一些學者關注省管縣體制、市管縣體制等。此外，區域經濟學有大量的對區域公共問題的研究，從經濟學角度研究區域經濟發展與區域關系的協調，這類研究多側重從國家宏觀戰略的角度來分析具體區域的整合與發展。或從某一區域的角度來分析其戰略定位，以促進該區域的可持續發展。
(二)區域公共管理研究階段(20世紀90年代末以來)
從1998年開始，為了適應經濟社會發展和公共管理學科發展的需要，中山大學相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學科設置了區域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區域公共管理導論》、《區域公共管理的理論與實踐》、《當代中國地方政府間橫向關系協調研究》、《當代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學研究》、《中國行政管理》、《中山大學學報》、《學術研究》發表了系列較有影響力的學術論文，有關論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發表，明晰了區域公共管理研究的基本路向，構建了國內區域公共管理研究的基本理論框架。
國內其他學者也從不同角度研究了區域公共管理的相關問題。據粗略統計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構，發表了1000多篇相關的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設立了“區域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統計，就有15項相關項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區域公共管理基本理論的研究。隨著區域公共管理研究的興起，對區域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學者的興趣。如區域公共物品治理、區域公共管理制度創新、區域政府公共管理職能的變革、區域公共管理視野下的行政區劃問題、區域公共管理系統分析、區域公共管理的多元主體協調等方面的研究。二是政府間競合關系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關系的蓬勃發展，越來越多的學者進行了地方政府間關系協調、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環渤海區域合作等問題研究。如“當代中國政府間橫向關系協調研究”、“當代中國政府間競爭關系研究”、“政府間競合關系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區域合作研究”等論著的出版和論文的發表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網絡治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關系協調”和“政府主導下的流域生態補償機制”等問題進行研究。還有不少學者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環境協作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究。
總體上看，國內區域公共管理研究正在發展，其學者社群也正在形成和發展。但國內區域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區域公共管理理論體系有待完善。尤其是區域公共管理的方法論、區域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現代化發展中出現的大量區域公共問題，如大都市區治理、不同功能區域的管理、流域治理、跨界跨行業協調聯動機制的建設以及區域治理的制度化、法制化建設等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內以往的相關研究主要是關注中國。采用的是中國問題研究法(sinological approach)，而對國外區域公共管理的理論研究和實踐經驗的借鑒尚關注不夠，尤其缺乏系統、深入地比較研究。
三、中國區域公共管理研究前瞻
(一)區域公共管理方法論研究
研究方法對一門學科的發展非常重要。區域公共管理研究本質上是問題導向的。其發展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現實的問題出發，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發展。因此，對區域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學規范的研究方法，是促進區域公共管理研究深人發展的重要前提。國外在此方面的研究已經具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區域公共問題治理。運用交易成本政治學分析大都市區治理模式，運用政策分析方法研究區域發展，運用政治經濟學方法分析區域經濟一體化問題等。從我國區域公共管理的研究現狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。
(二)大都市區和城市群的治理研究
一是大都市區治理研究。相關研究表明，隨著經濟市場化和城市區域化的發展，目前我國正在逐步發育形成的有都市區。都市區的出現，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰，如何從區域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區治理的經驗，探索具有中國特色的大都市區治理路徑具有重要意義。
二是城市群的治理研究。與歐美早發內生型現代化國家的城市化道路不同，后發國家和地區的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區將會出現幾億人口規模的大城市群，這意味著中國將面臨建設人類歷史上史無前例的大規模、高密度的城市社會的挑戰。
(三)區域政策研究
改革開放以來，中國區域政策經歷了以經濟特區為重心的沿海地區優先發展階段、以浦東開發為龍頭的沿江沿邊地區重點發展階段、以縮小區域差距為導向的西部大開發階段和以區域協調發展為導向的共同發展階段。從政策效應看，它培育了經濟發展的重點區域，促進了欠發達地區的發展，增強了區域發展的協調性，拓展了區域合作的深度和廣度，豐富了區域發展的內涵。但目前。區域政策尚難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協調機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。在區域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。
(四)流域治理問題研究
我國已進入了環境壓力劇增、污染危害高發的階段。而在這其中，與水有關的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態補償問題等。流域治理涉及流域管理與區域管理關系，生態補償問題。上、中、下游地方政府關系以及地方政府間關系諸多復雜問題及其合作、協調關系。
(五)跨區域、跨行業協調聯動機制問題研究
如前所述，隨著我國改革開放的深入和區域經濟的發展，跨區域、跨行業的區域公共問題日益凸顯，如醫藥食品安全監管、跨境警務合作等。以食品安全監管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責的基調就已經定下來。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區域的食品安全監督管理負總責。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監管，如三鹿問題奶制品事件。另一方面，一旦出現問題。也缺乏區域間的及時通報及聯動機制，而往往以簡單化的“區域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件。可見，跨區域、跨行業區域公共問題的協調聯動機制研究是區域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內容。
(六)不同功能區的區域協調發展問題研究
“十一五”規劃提出我國區域將劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。并將實施不同的區域政策，預示著未來中國經濟社會發展方向更加明確，在生態保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現這些區域間的協調發展以及每類主體功能區內部的協調發展問題，對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區實施分類管理的區域政策及科學的績效評估是區域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產業政策、土地政策和人口管理政策等。此外，還要特別關注老少邊窮等落后地區發展的問題。老少邊窮地區由于地理位置相對偏遠，經濟基礎相對薄弱，基礎設施相對落后，社會發展相對較慢，形成了區域發展中的落后地區。如何完善對這些地區的基礎設施、科技、教育、文化、醫療衛生等公共服務領域方面的扶持機制。促進這些地區的發展，是區域公共管理研究不可忽視的問題。
(七)區域一體化與區域合作的制度化和法制化研究
目前，我國的長三角區域一體化、珠三角區域一體化、長株潭區域一體化等區域一體化建設正在如火如荼地進行。區域一體化的本質是打破行政區劃界限，按區域經濟原則統一規劃布局、統一組織專業化生產和分工協作。建立統一大市場，以實現優勢互補、聯合協作，在更大范圍內實現產品、生產要素市場的優化配置，提高區域綜合競爭力，實現區域經濟與社會全面發展。可見，區域一體化及區域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當前區域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區域合作中存在的重形式輕內容、重協議輕實施等問題，使區域合作和協調走上制度化和法制化的軌道，是區域公共管理需要進一步深入研究的問題。
(八)區域公共管理國際比較研究
目前，學界關于國際區域公共管理研究的文獻還有待豐富，國內外區域公共管理的比較研究也有待加強。因此，需要加大力度翻譯國外區域公共管理研究的系列著作，對國外區域公共管理經典文獻進行系統梳理，研究并參考借鑒國外區域治理前沿理論和實踐經驗的精華，并與中國區域公共管理理論和實踐進行比較研究，以深化區域公共管理研究，推動區域公共管理的科學化和現代化。
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