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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政調解的效力，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0076-02
在國內構建“大調解”制度的呼聲下，行政調解作為解決糾紛的重要組成部分，受到了行政機關的青睞。近年來，全國各級行政機關也在積極探索行政調解的實踐經驗，北京市于2011年6月了《加強行政調解工作的意見》，對行政調解的意義、原則、對象范圍、工作機制、工作體制以及社會參與機制予以明確。在社會矛盾凸顯的社會轉型期，行政調解以其專業性和靈活性、快捷性的優勢，其在糾紛解決方面的重要作用不容輕視。“在現實中沒有通過訴訟得到解決的糾紛不計其數，即通過當事者之間的交涉、第三者的斡旋及調解、仲裁等達到解決的，甚至通過訴訟外的方式解決的糾紛，相比于通過審判解決的占壓倒的多數。”[1]然而，需要注意的是，行政調解的進行需以尊重法治為前提，行政調解并非萬能，行政機關在調解的過程中，必當警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟途徑等認識上的誤區，從而防范其對法治價值可能帶來的損害。
一、行政調解范圍的能與不能
哪些糾紛可以由行政機關進行調解？對該問題的判斷應當考慮兩個層次。
一是以法律規范的規定為限。只能法律規范授予行政機關調解職能的，行政機關才能進行調解。對于法律規范確定應當予以行政處罰、行政強制的案件，不應當有損其剛性規定，否則即使達到了息事寧人、維護穩定的目的，也是以損害法治秩序和權威為代價。
二是法律規范未規定的，應當限于“與行政職責相關的民事糾紛”。行政機關在履行職責的過程中，必然涉及對相關民事糾紛的處理，如果法律規范對此沒有規定的，行政機關可以靈活采用調解方式進行調處，既可以為相關爭議提供專業性知識的支撐，又可以滿足行政管理的需求，符合行政領域的效率原則。
對于與行政職能、職責無關的純民事糾紛應當排除在行政調解的范圍之外。這樣的制度設計是基于以下考慮：首先，社會的糾紛解決機制作為一個整體，其中各種糾紛解決方式在不同方面的作用各有側重，不能指望行政調解包打天下，對于與其行政職能無關的純民事糾紛應當更多地通過其他方式（如仲裁、人民調解等）予以解決，這體現了行政機關對民事糾紛的介入限度；其次，行政機關的人力、財力、物力有限，不應在純民事糾紛的調解中過度耗費，否則反而影響了行政機關的工作質量和效率；最后，從行政機關內部來看，各個行政機關負責某個特定領域的行政管理工作，與行政職能相關的民事糾紛的解決，是行政機關的行政管理職責所在，不同的行政機關應當在特定范圍內調解特定糾紛，而不能越俎代庖。在美國，行政調解也對除了勞工、運輸等特殊領域的民事糾紛采取不予介入的態度，能夠列入行政調解范圍的民事糾紛通常與行政職權或行為有關，或者由于行政機關所具有的專業性可以快速解決的民事糾紛。
二、行政調解手段的能與不能
行政調解過程中需謹防強制調解。為及時化解社會矛盾，維護公共利益，避免延誤糾紛解決時機，行政機關也可依職權主動進行調解。根據北京市《加強行政調解工作的意見》對于資源開發、環境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數較多、影響較大、可能影響社會穩定的糾紛要主動進行調解。
然而，不應將主動調解演變為強制調解。自愿原則是調解行為的精髓，行政機關主動進行調解并不意味著行政調解的必然啟動，在行政機關主動要求調解時，如果有任何一方當事人明確表示不同意調解，行政機關不能單方啟動調解程序。
另外，行政機關可能通過行政調解進行變相的強制，不自覺地將自己的意志強加于相對人，從而異化行政調解的功能。這樣的擔憂不無道理，因此，需要通過對行政調解原則、程序、監督和救濟制度的構建，對行政機關進行原則和規則上的約束，行政調解就不會淪為變相強制的手段。
三、行政調解效力的能與不能
“由于行政機關具有公權力屬性和中立第三方的地位，其調解具有較高的合法性、合理性和規范性，所主持達成的調解協議效力理應高于一般民間調解協議。這樣不僅可保障公權力和資源的合理使用，也有利于敦促當事人履行。”[2]
然而，需要警惕的是，雖然行政調解協議效力應當高于一般民事調解協議，但絕對不能有終局的效力，司法對行政調解的審查應當是必要的，保障當事人的訴權應當是社會公平正義的應有之義；其次，不宜直接賦予行政調解執行力，行政調解過程中沒有行政權的直接運用，不屬于具體行政行為，也就不具備行政行為的執行力；最后，若賦予行政調解協議不同于一般民事調解協議的效力，其前提是程序設計上應當保證獨立性、專業性、公平性，否則必然會適得其反。
綜上所述，筆者認為，當事人應當按照約定自覺履行行政調解協議，但應規定提出異議的期限，若逾期未明確提出異議且不履行的，可以由行政機關或一方當事人將行政調解協議送交有管轄權的法院進行確認。經法院確認有效的行政調解協議書，與法院的正式判決效力相同，可以成為申請強制執行的依據。如此的制度設計，既規定相對人在一定期限內可以任意反悔，不違背自愿原則，保障了當事人訴權；又使其不同于一般民事調解協議的合同效力，有助于促使當事人認真對待自己的權利，有利于秩序的迅速恢復，是調解二者矛盾的有效平衡點。
四、行政調解程序的能與不能
行政調解的程序設計固然重要，可以保證其公平、公正。然而不容忽視的是，行政調解的優勢恰恰在于其靈活快捷性，不宜為其設置過多的條條框框，因此程序的設計應當限定于基本的認識和原則問題，防止將行政調解程序設置過于煩瑣嚴格。
緣于行政調解的多樣性，其影響的利益大小程度相差甚遠，因此其程序也應當相應地進行雙重構建。對于案情簡單、責任清楚的行政調解，一般由行政管理人員當場調解，對于程序的要求并不嚴格。這種非正式的簡易程序實際上是實踐中行政調解的常態形式，最能體現行政程序的靈活性、非正式性、效率性；對于重大、復雜的行政調解，應當適用正式程序。包括啟動、確定調解人員、調查、實施調解、行政調解的終結等環節。
另外，需謹防久調不解，通過規定調解的時限，可以保障調解的效率，逾期不能達成調解的，行政調解機構應當及時終結調解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式，有利于消除久調不解而浪費資源的現象發生。
五、行政調解救濟途徑的能與不能
由于行政調解行為不具有直接強制力，行政調解機構和調解人員對上級調解或法院判決改變調解協議的不承擔責任。不宜將其納入行政訴訟的受案范圍，當事人對調解協議反悔的，可以向法院就原有民事糾紛提起民事訴訟，這在現行法律中已有體現。例如《治安管理處罰法》第9條規定：“經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”
如果行政調解過程中調解員故意或有受賄行為影響調解的公正，能否就調解行為本身提起行政訴訟，對此學界尚有爭議。有學者認為“如果行政機關及其工作人員在調解過程中采取了不適當的手段，例如強迫當事人調解或者達成調解協議的，……對這種行為不服的，應允許當事人以調解事項為由向上級行政機關申請復議或提起行政訴訟”[3]。
這種觀點的不合理之處在于：首先，這是沒有意義的，現行體制已經對糾紛提供了充分的救濟渠道，對原有糾紛的調解結果有異議，完全可以通過民事訴訟、仲裁等方式解決，如果對調解行為提起行政訴訟，經過訴訟請求撤銷調解協議，再重新進行調解，對調解結果仍有異議，再提起民事訴訟，這一系列漫長的過程無異于是對司法資源的極大浪費，同時也可能成為當事人有意將行政機關牽入糾紛的借口；再次，對行政調解人員的不端行為，可以用行政訴訟之外的其他手段，例如由監察部門按有關規定和程序追究相關人員的責任。這樣的懲戒措施在現行制度下是可行的，對于約束監督調解員的行為是行之有效的。
六、結語
有批評者認為行政調解等替代式糾紛解決方式是對法治主義的威脅，是以法治之外的價值代替了法治的價值。對此，也有學者進行了辯解：“誠然，ADR程序所關注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心價值。但是應當看到，ADR的適用并不是要重建一個新的法律價值體系。恰恰相反，它是在法治主義原則和法律規則的指引下而運行的。當事人之間進行對話交涉的理據并不僅僅是對利益的追逐。有效的對話和交涉必須以對原則和規則的認同和尊重為基礎。在法律原則和規則指引下的交涉與合意，是作為一種生活方式的法治主義的應有之義。”[4]通過本文分析，可以肯定的是，在進行行政調解時，應當在解決糾紛的功能和法治秩序構建之間尋求合理的平衡點，不能顧此失彼。目前的調解浪潮應當特別關注法治視野下的行政調解制度構建。
參考文獻：
[1][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，1994.
[2]范愉.行政調解問題芻議[J].廣東社會科學，2008，（6）.
調解制度是指經過第三者的排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，解決糾紛的一種活動。在西方國家，調解被認為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國90％以上的糾紛是通過非訴訟程序解決的，其中調解所占比例最高。在我國，調解也是訴訟之外應用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。
二、構建符合我國國情的訴訟外糾紛調解機制之必要性
1、建立、完善調解體系解決糾紛的需要。調解作為化解社會糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調解，即訴訟調解，是與審判相并行的一種民事審判機制，是訴訟中調解，屬于狹義的司法調解。廣義上的調解，除了狹義訴訟調解外，還包括所有訴訟外糾紛調解手段，如人民調解、行政調解、仲裁調解等。作為解決社會矛盾、糾紛的基本手段之一的調解，是以消除當事人之間的對立與對抗為目的，能及時、徹底地治療和補救被糾紛破壞的社會關系，是重要的社會管理手段與工具。
2、銜接、互補訴訟內調解方式的需要。訴訟外調解作為與訴訟內調解相對的概念，二者在調解主體、調解性質、調解協議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調解的調解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調解的主體為法院或審判人員；訴訟外調解無須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨立性，調解的內容主要依賴當事人的自覺履行，調解協議書的效力較弱，不履行調解協議內容的，可以通過法院調解或裁判，而訴訟中調解是以審判權為基礎的調解，是司法機關對雙方矛盾糾紛進行裁決前最后一次謀求雙方達成一致的審判活動，是在法院或法官的主持和參與下進行的，調解協議書經雙方簽字送達后即具有法律強制執行力，除非調解內容違法或違背當事人的真實意志。
3、構建多元化糾紛解決機制，實現社會和諧的需要。調解將講法與說理相結合,最大限度地體現了當事人的處分權,有利于徹底化解社會糾紛,在維護社會穩定,實現社會和諧的過程中發揮著重要作用。近年來，受一些觀念的影響，行政調解、人民調解、仲裁調解等訴訟外糾紛調解機制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負擔，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會不安定因素。
三、構建我國的訴訟外糾紛調解機制
借鑒國外的非訴訟糾紛解決機制的成功做法，結合我國的調解經驗與國情，筆者以為，構建我國的訴訟外糾紛調解機制，應圍繞調解體系網絡、具體的制度運作等方面，從以下四個層次入手。
（一）法院附設調解
1、法院附設調解與法院訴訟調解的區別。法院附設調解不同于我國目前正大力鼓勵的訴訟中調解。雖然兩者都體現了法官審判權和當事人處分權的相互作用，都是為了盡量平衡解決當事人糾紛，防止訴訟過于遲延，避免訴訟費用過于高昂，獲得審判的法律效果和社會效果雙贏等目的，但是，二者在性質和程序結構特征上存在較大的差別：訴訟中調解是以法院名義代表國家正式行使居中裁斷的審判權；依法設立的法院附設調解本質上屬于一種授權性的，受當事人處分權和法院審判權雙重制約的訴訟外程序。
2、法院附設調解的具體制度建構。法院附設調解是適合我國國情的一種重要的訴訟外糾紛解決機制，建議可以先選擇在幾個區縣人民法院推行以人民調解員、律師、人民陪審員、退休法官等為調解人或公斷人的審前調解試點，然后再逐步推廣。
（二）行政附設調解
1、行政附設調解概述。行政附設調解是由國家行政機關或準行政機關所附設，包括行政申訴、行政調解、行政裁決、勞動爭議調解、等。行政附設調解也應同法院附設調解和民間調解一樣，均應在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，說服當事人互諒互讓，依照法律、法規及有關政策的規定，讓雙方當事人自愿達成協議解決爭端。因此，合法和自愿是調解必須遵守的原則。但筆者認為，為構建行政附設調解制度，交通事故損害賠償糾紛、醫療事故糾紛、拆遷裁決等有待進一步完善。
2、行政附設調解的程序啟動與效力。為了充分發揮行政附設調解的重要功能和積極作用，應當對行政附設調解的程序啟動和效力問題作出明確的法律規定：一是行政調解的啟動方式。根據是否依申請可分為依申請的行政調解和依職權的行政調解。依申請的行政調解，指法律沒有規定必須經過行政調解，而是只規定糾紛當事人可以依法向行政機關申請調解。
（三）民間調解
筆者把法院、行政機關以外的組織或個人所主持自治性的調解統稱為民間調解。民間調解類型多、內容廣，為了更充分的發揮當事人的主觀能動性，法律不能管得太多太死。我們只能從宏觀上構建一個法治框架：可以按照行政區劃設置相應的調解機構為當事人提供免費調解（當然，也可以收取必要的管理費用）；建立由國家和政府按比例負責的資金制度（也可吸收社會資金）；由調解法對調解人的資格和培訓進行規定。可以借鑒它國的經驗對受案范圍進行規范，為了充分體現對當事人選擇權自決權的尊重，法律可以規定，當事人是否到調解中心完全自愿。對于調解書的法律效力，可分兩種情況規定：在調解中心調解的，具有強制執行效力；未在調解中心調解的視情況而定，若當事人進行了公證，則具有強制執行力，除非當事人有相反證據證明該公證違法或者內容不真實。如果沒有進行公證，則不具有強制執行力。
（四）調解—仲裁
調解—仲裁是糾紛當事人基于對金錢或時間的考慮，通過簽定協議達成合意，規定一旦調解無法就所爭議事項達成和解協議時，可以賦予調解人轉向仲裁人角色的權力，并據此作出一個具有拘束力的裁定，是將仲裁和調解、和解相結合的一種全新糾紛解決機制。仲裁和和解、調解是不同的糾紛解決方法，但是，“目前，世界上存在一種正在擴展著的文化，它贊成仲裁與調解相結合。這一文化長期以來存在于東方，現在正在以這樣或那樣的方向向西方和世界其他地區擴展。
仲裁與調解相結合作為解決糾紛的一種特別方式，與單獨的調解具有根本的區別。在仲裁與調解相結合時，主持調解的調解員就是同一案件仲裁庭的仲裁員；同時，將仲裁方式和調解方式實行有機結合，即調解成功，則仲裁庭可以依據和解協議作出裁決書結案；調解不成，則仲裁庭可以恢復仲裁程序繼續進行仲裁審理。調解并非仲裁的必經程序，不能帶有任何強制性。調解—仲裁糾紛解決模式將調解與仲裁相結合，充分發揮各自的優點，能促使糾紛得以更快更經濟地解決。隨著社會的發展，這種結合顯示出越來越強大的生命力。
參考文獻：
關鍵詞：行政調解制度；法律規定；不足；完善
行政調解是指由國家行政機關出面主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協商、互讓互諒、達成協議、消除糾紛的訴訟外活動。
但客觀地分析，隨著人們對行政調解制度的專注度以及使用率逐漸增加，我國現行的行政調解制度存在的不足也日益顯現出來。尤其是法律規定嚴重缺失，使得調解活動過程中，調解人員僅憑經驗辦事，甚至自創調解程序進行調解。從而導致當事人對調解協議及結果的不信任，以至于調解制度所發揮的作用還十分有限。這其中的原因非常值得認真分析。
1 我國行政調解制度法律規定的不足
1.1 行政調解設定不統一，缺乏規范性
我國行政調解沒有一部統一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規定。目前設定行政調解的法律文件種類形式多樣，層次參差不齊。“據不完全統計，涉及行政調解的法律有近40部，行政法規約60部，行政規章約18部，地方法規約70部，地方規章約45部，另有大量一般規范性文件。”有關行政調解的規定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規定內部不協調，相互沖突的地方屢見不鮮。在名稱上也不統一，有用“調解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當事人無所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規過于分散，導致難以形成合力，因此，在實踐中發揮的作用也很有限。
1.2 行政調解制度內容簡單，對象范圍狹窄
目前我國的行政調解相關法律條文十分簡約，其內容僅涉及調解發生的情形、調解的主體和對象。而且調解的對象相對含糊，并無確切的范圍和限度。對象主要包括民事糾紛對財物損害賠償糾紛，對人身損害賠償糾紛輕微違法行為權屬爭議行政賠償、補償的數額爭議。呈現出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當事人選擇正確解決糾紛和爭議的方式。調解范圍設置的局限性，將難以充分發揮其在現代行政管理中應有的作用。由于規定得不詳實，缺少與之相應的程序，操作性不強，容易導致憑經驗辦事，使行政調解的運作呈現一定的盲目性和任意性。
1.3 行政調解缺乏基本的程序性保障
我國設定行政調解的法律文件幾乎都只設立了行政調解，而沒有設立具體調解程序實踐中行政調解主體往往依照其他行政程序或自創調解程序進行調解，隨意性大。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，行政調解缺乏基本程序保證，當事人很可能因程序不公而對調解結果不滿，從而使調解協議難以自覺履行。在我國目前的法律法規中，對調解程序規定的極少，只在《合同爭議行政調解辦法》中有了較為詳細的規定，而《辦法》也只規定了申請—受理—調解—終結—歸檔五個簡單的程序，缺少了行政調解所必須的一些程序性措施和原則，比如在調解之中，應該聽取當事人陳述和申辯，對重要事項進行調解采用聽證程序等。這是程序民主、程序正義的基本要求。這些程序性缺陷常常使當事人對行政主體失去信任，導致行政調解功能難以發揮。
2 完善我國的行政調解制度的設想
根據上述分析，我國行政調解制度在法律規定方面存在諸多不足的地方，導致該制度在實踐中操作性不強，不能將其應有的功能充分發揮。為適應現代社會發展的需要，必須積極完善行政調解制度。針對我國現有的行政調解規則，筆者認為應當從統一法律規范，擴大對象范圍，規范程序及賦予協議法律效力等四方面進行設想。
2.1 行政調解法律規范統一化
2.1.1 確立行政調解制度的基本原則
一項制度所確立的原則具有最高效力，對于活動的開展具有指導意義。同樣的，行政調解必須在法律規定的范圍內進行，凡是法律上明文規定可以適用行政調解，方可適用，同時要以當事人自愿為前提。如果法律沒有規定，當事人不愿意的，決不能強行調解。行政調解應當遵循一定的原則：
（1）合法原則。
行政法治原則是行政法的基本原則，行政調解作為一種行政行為，當然也應當遵守合法性原則的要求。具體表現在行政調解必須遵循法律、法規的規定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。
（2）自愿、自治原則
自愿是行政調解得以進行的前提條件。行政調解行為與其他絕大部分行政行為的區別之一就是其不具有強制性，行政機關在調解中只能是組織者、中間人，其不能在當事人拒絕接受調解時強制進行。自治是指當事人在自愿的基礎上強調當事人的親力親為，自覺處分自己的實體權利。按照自愿、自治原則，當事人有權決定是否接受調解，在調解中如何主張自己的合法權益，對調解結果是否接受等，但需注意的是，該項原則必須在不違反法律、法規和政策，不影響和損害當事人、第三人的權益和公共利益的前提下適用。
2.1.2 設立統一的法律規范
我國的法律文件對于行政調解規定從實體法上看較為分散。然而挪威、美國都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯合國也正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾、糾紛的法律文件。可見，訴訟外調解是現代法律制度發展的一大趨勢。我國應該適應社會的變革要求，修訂相關法律。在條件成熟時，應該考慮制訂統一的《行政調解法》。在《行政調解法》中，明確界定各種制度化調解機構的全縣、效力、人員構成及資質條件；確定國家和各級政府對不同的調解所應承擔的資源投入、管理、監督、保障的職責和權限范圍；解決調解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機制之間的沖突和重復，使包括司法在內的糾紛解決機制整體運行更為合理和有效；建立對調解的司法審查與救濟程序，保障當事人的合法權益和社會公正。
2.2 行政調解范圍普遍化
從美國的經驗來看，其調解發展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，調解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關消費者權益保護、租佃關系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍之中。然而如前所述，我國行政調解范圍大致局限于民事糾紛、輕微的刑事案件以及行政賠償和補償的數額爭議這幾個方面，實際上，調解機制在涉及行政自由裁量權的爭議中，能夠較好地發揮作用。因此，行政調解范圍應從現有的解決與行政管理有關的民事爭議，擴展到行政爭議的解決中去。只要不與法律規定相抵觸，或侵害行政相對人之外的第三人的合法權益，行政糾紛就可以適用調解。
參考文獻
［1］熊文釗.現代行政法原理［M］.法律出版社，2000.
立法上，現行《行政訴訟法》第五十條明確規定，行政訴訟不適用調解。這一規定，在早期的行政法理論中，甚至被解讀為不調解原則。在當時的社會條件和司法環境下，行政訴訟不適用調解是具有一定的合理性的，因為當時行政處罰案件占據行政案件的大部分，沒有留下多少的變通途徑和調解余地。理論研究中，學者們認為調解制度之所以不能在行政訴訟中建立，是由于以下幾點原因：一是行政主體的公權力不可處分性，而調解的前提需要當事人具有處分權；二是合法性審查是行政訴訟的基本原則，審理的結果要么是合法、要么是違法，在合法與違法之間沒有第三種選擇；三是行政主體代表國家具有優勢性，行政主體與行政相對人的地位不平等，通過調解協議難以達到糾紛的解決。
司法實踐中，根據《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統計，從1992年到2000年，全國人民法院一審行政案件撤訴率分別為37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，據最高人民法院統計，2006年，在全國行政案件中，行政機關完善或改變行政決定后，原告自愿撤訴32146件，占總數的33.82%，同比上升12.13%。①從上述分析可知，有必要對行政訴訟調解制度進行研究，把調解制度適當地引入行政訴訟中，為調解在立法“扶正”是我國目前亟待解決的問題。
二、行政訴訟調解制度概述
（一）行政訴訟調解的含義
法律意義上的調解，與民間調解關于調解機構、程序、內容、結果的隨意性不同，我國法律意義上的調解主要體現在民事訴訟法中的法院調解，《民事訴訟法》第85條規定，“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。”要把握好行政訴訟調解的含義，還應明確其與訴訟中和解的區別。訴訟中的和解是指訴訟雙方當事人在訴訟進行的過程中就雙方的權利義務關系協議相互讓步以終結訴訟，解決糾紛為目的的一種法律行為。②可見，與調解相比，和解沒有第三方的介入，由當事人自行啟動程序，并在訴訟活動中可以自由處分自己的權利，以求糾紛的解決。另外，雙方當事人達成的和解協議不具有執行力，其效力不如調解效力。
筆者認為，所謂的行政訴訟調解是指行政案件中，在被告行政主體對被訴具體行政行為具有處分權的情況下，法院基于訴訟當事人雙方的自愿協商原則，主持雙方協商以解決行政糾紛的行為。訴具體行政行為的特殊性，調解并不是普遍適用于一切行政案件中。只有行政主體對具體行政行為具有處分權，因此引起的行政訴訟才可以進行行政訴訟調解。
（二）行政訴訟調解的功能如今，人們對調解的認識越來越深刻，特別是大多數學者和法官都建議在行政訴訟中適用調解，其原因在于行政訴訟調解除了具有調解制度的一般功能外，還具有自己特別的功能。從司法實踐中來看，它的功能主要體現在一下幾個方面：
第一，從當事人的角度，在行政訴訟中一律須經過審判程序，不僅達不到解決行政糾紛的目的，而且往往還會加劇當事人之間的矛盾。采取行政訴訟調解，有利于當事人之間的溝通，實現糾紛的處理。
第二，從法院的角度，行政訴訟調解有利于節約訴訟成本，提高訴訟效率。法院作為中立方不僅要做到公正，而且還要注重辦案效率，即是要在堅持司法公正的基礎上盡可能地節約訴訟成本，實現公平與效率價值追求。行政訴訟調解通過簡易的程序，在法院的引導下就可以解決糾紛。
第三，從案件解決效力的角度，有利于解決執行難的問題。由于行政糾紛是通過當事人雙方合意解決的，其案件的結果當事人愿意執行。
三、建立行政訴訟調解制度的必要性和可行性
（一）建立行政訴訟調解制度的必要性
首先，保護行政相對人合法權益的需要。現代法治社會要求有權利必須有救濟，否則權利如同虛設。在行政領域中，尋求行政訴訟是保護行政相對人權利的最后一道防線，而我國現行的行政訴訟法規定卻存在諸多的不足，救濟程序復雜且單一，沒有把調解引入行政訴訟中；行政訴訟中，大量地變相適用調解。如果在行政訴訟中確立調解制度，意味著行政相對人在尋求救濟上有更多的途徑，有利于保護行政相對人的合法權益。
其次，高撤訴率存在的需要。之前論述過，目前行政訴訟撤訴中有大部分是在變相地適用調解，說明行政訴訟調解已在司法實踐中客現存在。建立我國行政訴訟調解制度，是對司法實踐的積極回應，有利于促進司法實踐中已經存在的調解工作的規范化和程序化，為實踐中的調解提供有力的法律依據。再者，完善我國行政訴訟制度的需要。不可否認，行政訴訟法頒布是我國民主與法制建設的一大成果，但是，20多年來隨著社會經濟的迅猛發展，行政案件也不斷增多和多樣化，行政訴訟制度日益顯現其缺陷性，特別是加入WTO以后，隨著對外交往的頻繁，涉外的行政糾紛也越來越多，現行的行政訴訟無法適應新形勢。而建立行政訴訟調解制度，能高效便捷地解決爭議，更好地實現行政訴訟目的。
最后，節約訴訟成本、提高訴訟效率的需要。
（二）建立行政訴訟調解制度的可行性
1.順應法治的發展趨勢。法治社會的時代背景下，人們的法律意識明顯提高，訴諸法律的行政案件有增無減，如果案件處理結果與當事人所設想的相差甚遠，如此，既無法保障當事人合法權益的有效救濟，也將阻礙社會主義法治建設的進程。
2.我國現有調解制度的可參照性。調解，作為一項解決紛爭的制度，被西方譽為“東方經驗”，在我國的歷史上具有悠久的歷史，從秦漢到明、清，再到民國時期，都在糾紛的解決中扮演著重要的角色。目前，我國的民事調解發展的比較健全，建立行政訴訟調解可以進行一個參照。
3.域外經驗的借鑒。它山之石，可以攻玉。綜觀域外各國及地區的行政法與行政訴訟法的理論和實踐，其中許多國家及地區的法律中都設立行政訴訟調解制度。例如，日本1962年實施的行政事件訴訟法沒有關于和解的明文規定，但實際審理中卻承認當事人和解的效力。根據統計，自1947年5月到1960年12月約13年多的時間內，以和解終結的案件數為324件，占行政案件總數的約2.3%。③
四、對我國行政訴訟調解制度的展望———行政訴
訟法修訂若干建議目前，《行政訴訟法》修改建議稿已經完成，我國行政訴訟法的修改工作勢在必行。其中，對行政訴訟調解制度作了大篇幅的構建建議。但是，學術界關于行政訴訟調解所應遵循的原則、適用范圍及在立法中的具體規定都沒有達成共識。在此，有必要對我國行政訴訟調解制度的進行展望，同時提出行政訴訟法修訂若干建議。
（一）行政訴訟調解的原則
行政訴訟調解原則，是指行政訴訟調解過程中所應當遵循的原則，它貫穿于行政訴訟調解的始終。除了應當遵循作為調解應有的自愿原則外，還應當遵循合法性原則、中立性原則、程序正當性原則：
第一，自愿性原則。自愿是人民法院對行政訴訟案件進行調解的前提，是程序公正和實體公正的基本要求。任何機關、組織或人不得強迫當事人一方接受調解，調解協議應該在雙方意思表示真實的基礎上達成。所以在調解程序中應特別注意合意應當是當事人的真實意愿，包括以調解方式解決糾紛的自愿和達成調解協議的自愿。④
第二，合法性原則。在整個調解過程中，不得損害國家利益、社會公共利益和其他公民的合法權益，嚴格依法行事。
第三，中立性原則。法院作為中立方，能否做到平等對待當事人、公正判案，直接關系到調解的成功與否。所以，法院在遵循法律的同時，還應做到法律的天平不向任何一方當事人傾斜，時刻保持中立性。
第四，程序正當性原則。如何啟動行政訴訟調解程序、哪些人可以參與調解、調解應當在訴訟中的哪個階段進行、調解書的制定及執行如何進行等都是行政訴訟調解中應該規范的程序。
（二）行政訴訟調解的適用范圍
行政訴訟中建立調解制度是法治發展的必然要求，但調解并不是適用于任何行政訴訟案件。從國外現有的立法來看，盡管許多國家和地區的法律都承認行政訴訟可以適用調解，但都對調解適用的范圍都做了較為嚴格的限制。⑤對此，國內學者也提出自己了的觀點，有些采取概括式進行規定，如馬懷德教授認為行政機關是有處分行政權力的，特別是裁量性權力。行政機關在法律許可的范圍內可以自由處分，從解決爭議訴訟目的看，正是由于對裁量行為，法律禁止幾乎是不可能的，而且實踐中幾乎所有的行政案件都不同程度地存在調解和和解的因素。⑥有些學者則把適用于行政訴訟調解的行政案件具體列舉出來，包括行政裁決案件、行政合同案件、不履行法定職責案件、涉及行政自由裁量權案件。⑦為了便于司法實踐中行政訴訟調解的順利進行，筆者認為應把以下的行政案件政納入行政訴訟法中：
（1）行政自由裁量行為引起的行政訴訟案件。法律僅僅規定行政自由裁量行為的范圍、條件、幅度和種類等等，當行政主體在行使自由裁量權時，由行政機關根據實際情況決定如何適用法律而作出的行政行為有根據具體情況作出選擇的權利。因此，這類案件中存在進行調解的可能。
【關鍵詞】行政訴訟 協調 和解
行政訴訟協調和解機制運行現狀
理論上對行政訴訟協調和解經歷了由否定到肯定的轉變。20世紀80、90年代,行政法管理論的行政機關無處分權說在理論界占上風,強調“公權力不得處分”,認為法院作為司法機關,只能對被告行政行為進行合法性審查,并據此直接裁決,無權要求行政機關對原告讓步,否則構成行政違法。行政訴訟協調和解因帶有調解性質遭到否定。2000年以來,理論界的主流觀點由否定行政訴訟調解到贊成行政訴訟調解,從而肯定行政訴訟協調和解,主要理由如下:一、行政權絕對不可轉讓、不能妥協的說法,只是學理上的一種假設,事實上公權行使遠比行政領域更加嚴格的刑事領域都可允許辯訴交易。二、司法實踐中存在普遍的變相調解、協調處理,與其成為規避法律的工具,不如從制度上進行規范,使之成為保護行政相對人合法權益、促進行政主體依法行政的重要方式。①三、從域外制度來看,在一些國家和地區,調解(和解)已是行政訴訟程序終結的方式之一。20世紀50年代以來,ADR運動發展迅速,推動糾紛解決方式向多元化方向發展。
行政立法逐漸明確協調和解的內容。最高人民法院由20世紀80、90年代的排斥調解(包括協調和解),到本世紀初提倡協調和解,將其與民事訴訟調解相提并論,后來通過《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》明確撤訴的概念、適用條件,為與撤訴制度密切相關的協調和解機制提供間接法律依據,鞏固了制度空間。此外,《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》明確了協調和解案件的范圍。
司法實踐開始探索行政訴訟協調和解。2006年以來,由于最高人民法院的大力推動,理論界對行政訴訟調解(和解)的宣傳,各級各地法院廣泛深入地開展行政案件協調和解工作。在制定協調和解規則方面,廣東省高級人民法院、上海市高級人民法院先后出臺了《關于行政案件協調和解工作若干問題的意見(試行)》、《關于加強行政案件協調和解工作的若干意見》。在協調和解模式方面,福建寧德中院總結了多主體、多角度、多對象、多方式的協調模式,提出了七種協調方法:黨政授權協調法、借力協調法、提前介入協調法、左右聯動協調法、換位思考協調法、利益衡量協調法、層級協調法等。②
行政訴訟協調和解機制存在的問題
法律支撐不足。行政訴訟協調和解并沒有直接的法律依據,《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》只是從完善撤訴制度方面予以間接的法律支撐。由于相應立法的缺失,和解協議對雙方當事人不能形成有效約束,如果事后一方違約,則訴訟之前的沖突局面又重新出現,當事人和法院因此付出的財力、時間等都歸于“沉沒成本”,甚至因此發生二次沖突。③
對行政訴訟和解調解機制的規范化程度不高。各地的人民法院在行政爭議協調解決的過程中,并沒有明確和統一的法律規范,做法也是多種多樣。一是沒有統一的法律依據;二是沒有統一的范圍;三是沒有統一的程序規則;四是沒有統一的解決方法。
行政訴訟當事人的抵觸心理直接影響協調和解的成功與否。當事人對協調和解的理解和認識是影響協調和解成功與否的關鍵因素。行政機關出于維護其行政行為權威性的考量,在被訴行政行為違法或不當的情況下,不愿主動與行政相對人和解而自行糾正錯誤。而作為原告的被訴行政行為相對人大多是公民,往往以弱勢自居,只要法官著手協調和解,就習慣性對協調和解持抵觸情緒。正是由于二者之間的矛盾與沖突,使得法官難以開展協調和解工作。在行政訴訟中,大多數案件均有第三人參加訴訟,進行協調和解時,除考慮原被告雙方的權益之外,還必須兼顧第三人的權益,這種利益沖突元素的增加,往往會導致“三角利益關系”的不可均衡,從而使得協調和解工作難以進行。④
行政訴訟協調和解機制的優化構建
修改《行政訴訟法》,確立協調和解制度。鑒于建立和規范協調和解機制已經成為司法實務界與理論界的共識,而且最高人民法院的司法解釋難以為屬于司法制度或訴訟制度范疇的行政訴訟協調和解制度提供有力的法律支撐。因此,應當修改《行政訴訟法》,給予行政訴訟協調和解制度缺失多年的“正式名分”,使其走上規范、高效、穩定的軌道。在修改過程中,可以考慮按照2005年《行政訴訟法修改建議稿》將《行政訴訟法》第五十條修改成“人民法院審理行政案件,可適用調解。可調解的行政案件的范圍和調解程序由最高人民法院以司法解釋的方式確定。”此外,還要明確規定人民法院在不違反、不違背公共利益或不侵犯他人的合法權益的前提下,可以對行政案件調解的具體規則作出規定。⑤
明確自愿合法為協調和解基本原則。行政訴訟協調和解在本質上就是由法院主導的合意解決行政糾紛機制,合意是其糾紛解決的正當化基礎,由此引申出自愿原則;在行政訴訟過程中,法院的主導就意味著被訴行政行為、和解協議要接受合法性審查,故產生合法原則。諸如法律地位平等、公平合理、誠實信用都可以從自愿合法原則中引申出來,不必將其作為行政訴訟協調和解的基本原則。而有限協調、程序規范以及和解的實效性更多的是協調和解規則所需注意的技術性規范。
合理設置協調和解范圍。最高人民法院《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》明確了協調和解案件的大致范圍。在立法時,可以采取先列舉后歸納再排除的體例,即先列舉規定平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權等行政案件,行政機關自由裁量權范圍內的行政處罰、行政征收、行政補償和行政合同等行政案件,以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件可以適用協調和解,然后以“其他適宜和解處理的案件”作為兜底條款,在從排除的角度規定法律、法規、規章有關禁止性規定或者行政法律關系的性質不適宜協調和解的,不適用協調和解。⑥
完善協調和解程序規則。首先,建立以當事人申請為主的啟動機制。應以當事人申請啟動協調程序為主,法院依職權啟動為輔,以體現對當事人程序選擇權的尊重,促進合意的形成。此外還可考慮制作《行政訴訟協調和解程序提示書》,對協調和解的目的、原則、和解協議的效力、協調和解工作程序等事項進行詳細說明,以起到釋疑解惑、正確引導當事人心態、提高協調效率的作用。其次,建立相對調審分離的程序。相對的調審分離,就是把庭前協調程序與審判程序相分離,確定不同的協調和解主持人及法官分別進行協調。由于前后審判人員視角不同、切入點不同,當事人通過換位思考,認識可能發生轉變,從而增加協調機會。當然,在相對的調審分離的情況下,不能放棄庭中協調、庭后協調。第三,建立圓桌審判的審判環境。在協調過程中,行政機關與行政相對人之間的對抗心理能否得到極大地緩和,影響著合意的達成,關系著協調效果的好壞。因此,有必要借鑒圓桌審判模式,為協調和解創造一個莊嚴而又相對寬松的氛圍。
明確和解協議效力及其瑕疵救濟。首先,明確和解協議的法律效力。行政訴訟協調和解協議是混合性法律行為,有關公法事項的部分是公法契約,有關民法事項的部分具有私法契約的性質。關于公法契約部分,服從公法法規、公法原則;關于民事契約部分,服從私法法規及私法原則。⑦對于和解協議效力可規定,行政訴訟和解成立后,即產生訴訟終結之效果,并產生與訴訟判決相同的法律效力。其次,規范和解協議的救濟途徑。基于協調和解協議前述的契約性,其無效或可撤銷情形可適用合同法關于合同無效或者可撤銷之規定。另外對協調和解協議無效或可撤銷之救濟,可借鑒我國臺灣地區“行政訴訟法”之規定,即和解有無效或得撤銷之原因時,當事人得請求繼續審判。為了維護已經確定的權利義務關系的穩定性,當事人請求繼續審判應當自和解成立之日起30日不變之期間內為之,當事人對于無效或得撤銷之原因知悉在后者,自知悉時起計算。和解成立后經3年者,不得請求繼續審判。但當事人主張權有欠缺者,不在此限。(作者單位:重慶市酉陽縣法院)
注釋
①劉高林,徐繼超:《行政訴訟調節制度理論討論述評》,《求索》,2009年第3期,第135頁。
②“閩東經驗――寧德中院行政訴訟協調和解機制調查”,《人民法院報》,2006年12月17日。
③白雅麗:“論中國行政訴訟和解制度的建立”,《現代法學》,2006年第3期,第163頁。
④成都市武侯區人民法院:“對行政訴訟協調和解機制的探索與實踐”, whfy.省略/remark.ap?id=2704,于2010年5月18日訪問。
⑤徐靜:“行政訴訟中協調和解機制研究”,《華東政法大學碩士學位論文》,2008年4月22日,第38頁。
論文關鍵詞 行政訴訟 調解機制 必要性
當前，行政訴訟案件日益增多，若不能有效確立調解機制，調解結案，必給當事人造成不必要的訴累。如經過行政復議的案件中，復議機關一旦做出改變原具體行政行為的復議決定，雙方當事人就會訴訟不止，陷入你告我，我告你的怪圈。而法院卻無權過問雙方當事人所爭議的原具體行政行為。“差一點的和解也勝過完善的訴訟” ，盡管大量行政案件調解結案已是不爭事實，但其尚未被立法確認，要求我們不斷解放思想予以創新。
一、確立調解機制的緣起
《行政訴訟法》只是原則性地規定了很多問題，實施至今天其已呈現非常大的發展空間，并且在實施過程中暴露出眾多實際問題：如認識問題，體制及觀念問題，立法本身問題，等等。
《行政訴訟法》第五十條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”許多教科書甚至把“行政訴訟不適用調解”作為行政訴訟的特殊原則之一，并作詳細分析 。此規定建立在“行政機關沒有對國家權力的處分權”基礎上，主要顧慮：（1）“一府兩院”的權力構建模式使行政機關與法院分別享有行政權與司法權，調解機制要求法院在行政機關與行政相對人之間進行組織協調，其在一定程度上就得處分行政機關的法定權力，有違“一府兩院”的權力構建模式。（2）行政機關代表國家行使法定管理職權，為維護公共利益與他人利益，保障法制的威嚴，不應允許行政相對人與其討價還價，行政相對人當罰則罰，不當罰則絕對不可罰，不應出現折中狀態，因此，行政職權不可用于成為行政訴訟調解中行政機關可以自由處分的權利前提。（3）有違公開審判原則。當前，公開審判原則通行于世，提倡社會公眾監督審判活動，以求審判活動嚴守既定程序，從而保障實體公正。若于審判中采用調解活動，則有透明度降低之嫌。（4）調解以當事人合意為基礎，法官可自由選擇和組合程序，弱化了對法官的約束。同時，調解相形于判決有認定事實和適用法律不嚴之弊端，易于產生諸如廉政等問題。
但此條規定及以上顧慮均沒有考慮到，一是現代行政不再拘泥于傳統的高權行政而包涵了行政指導、行政合同等非權力行政，二是某些行政行為并不具有公共性或者公共性極為微弱，如行政處罰一般輕微人身傷害，三是行政相對人可以自由依法處分權利，四是行政主體享有行政自由裁量權。
且在實際中，法院和行政機關為解決行政爭議而在當事人之間進行協調已成普遍現象，還總結積累了一些經驗，也取得了較好的法律效果和社會效果，而國外亦不排斥以調解方式來解決行政爭議 。構建和諧社會，不斷解放思想需要注重調解制度在行政訴訟案件中的適用。
“在我們的時代，只有很少的規則非常確定，不至于某一天會要它們出來證明自身作為順應某個目的之手段而存在的正當性。” 立法總是比較原則，為行政主體的自由裁量留下了很大空間。如《行政訴訟法》第六十七條第三款規定行政賠償訴訟可以適用調解，意味著在法定范圍內，行政主體對國家財產有一定的處置權。同樣，行政主體可以通過調解協議在法定權限范圍內處分其他行政職權，從而在行政訴訟中適用調解。
二、確立調解制度之必要性
（一）樹立科學發展觀，不斷解放思想，推進行政訴訟工作新一輪大發展需要確立調解機制
黨的十七大報告把科學發展觀確定為發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想，作為與人民群眾密切接觸的基層法院，更應該解放思想、創新行政訴訟工作，把黨的十七大精神轉化為推動基層法院行政訴訟工作和加強自身建設的新理念、新思路、新舉措。
行政訴訟以促進社會和諧穩定為宗旨，是“官”“民”矛盾的“化解器”和“減壓閥”，要求法院不斷拓展多元化糾紛解決機制和渠道，盡可能通過和解方式解決矛盾，從而統籌兼顧國家利益、公共利益和公民個人利益，妥善化解行政爭議，最大程度地增加和諧因素、最大限度地減少不和諧因素。
行政訴訟以定紛止爭，案結事了為目的，需要克服法律、行政法規以及政府規章、規范性文件本身固有的過于形式、剛性和滯后的特性，規范和調整不斷變動、鮮活、生動的政治和經濟建設的現實活動，做到對社會多元化利益格局進行公平、合理的調整。
因此，行政訴訟既要恪守司法中立性和公正性，又要增強服務大局意識；既要有嫻熟的司法審查能力，又要有高超的溝通協調能力和審判技巧；既要明確司法權與行政權的界線，又要注意相互配合，良性互動；即要維護當事人合法權益，又要善于引導當事人正當行使權利；既要保證個案處理的公正性，又要注意裁判的導向性；既要嚴格執行法律，又要追求社會效益的最大化。調解制度在行政訴訟的確立中將對以上價值追求的實現起到不可估量的正面推進作用。
（二）立法目的決定必須建立行政訴訟調解機制
正義和平等是所有程序法與實體法的立法目的，行政訴訟法追求對行政相對人的補償和救濟。原告并非只為了監督行政機關的權力運作而提起訴訟，其所追求的最大化利益，其起訴的直接動力是通過司法救濟維護自身的受到侵害的合法利益。調解是原告獲得司法救濟的一種可供選擇的非常有價值的途徑。行政訴訟中的調解是行政主體和相對人在法院主持下，基于平等自愿原則，協商解決行政糾紛的一種行政糾紛解決途徑 ，符合原告的利益訴求。
（三）理論研究使確立行政訴訟調解機制具有理論必要
時過境遷，實踐和理論的發展使行政權絕對不能處分的學說日顯弊端。行政權是行政機關適用、執行法律的權利，行政機關與其工作人員享有一定的自由裁量權是現代行政的必然要求。行政機關享有羈束性和裁量性行政權，前者不可自由處分，后者卻可在法律許可范圍內進行處分。在行政過程和訴訟過程中，公權力都有一個自由裁量幅度問題，法律應保障行政主體的自主權，允許其進行調解。
（四）實踐表明行政訴訟調解機制已是現實所需
現行行政訴訟法的剛性規定太多太過，其視行政訴訟中原被告雙方水火不容，從而硬性規定行政訴訟不適用調解原則，以致行政過程和行政訴訟程序無法體現人情。不適用調解原則實際上也允許法官說服教育各方當事人，以致原告在被告改變原具體行政行為后撤訴。實踐中大量行政案件采用了變相調解方式，法院對原告的撤訴申請“綠燈放行” ，往往自己還動員原告撤訴。撤訴之前則是變相的調解與和解，這顯然有悖于“行政訴訟不適用調解”原則，其實質就是規避法律，但是“幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準撤訴的裁定。” 變相調解已是規避法律的最佳工具，倒不如建章立制，承認行政訴訟中各方當事人的調解權利，法院在審查后，認為調解協議不違當事人自愿原則，符合禁止性法律規定，無損害他人和公共利益，則認可并賦予調解協議法律效力。
（五）調解制度有其不可替代的積極作用
1．有利于解決執行難的問題。
2．有利于當事人息訴，案結事了，減少上訴、再審、申訴、纏訴和“不斷翻燒餅”等現象。
3．有利于提高審判工作效率。可以在原告訴求之外一并解決雙方的更多爭議。
4．有利于降低訴訟成本。
5．有利于社會穩定。
三、確立行政訴訟調解機制的原則
（一）遵守法律強制性規定及維護公共利益原則
被告不能越權或棄權而追求調解結案。只有符合法律的禁止性規定、注重維護國家、集體和他人利益，行政訴訟調解才能真正做到低成本、高效率，從而糾正違法或不合理行政行為。
（二）遵守有限調解原則
行政職權不可處分原則使行政訴訟中可調解的案件類型有限制，且法官可能濫用調解權。因此，有限調解原則應當予以明確，可調解案件類型具體可為：怠于履行法定職責案件、履行行政合同案件、行政裁決案件、涉及行政許可、行政給付及行政獎勵的案件、行政自由裁量權案件、行政補償或賠償案件。
【關鍵詞】大調解 平安建設 調解率
隨著平安建設工作的不斷深入，從中央到地方相繼出臺了建立“大調解”工作體系的一系列文件，地方黨委政府高度重視，相繼成立“社會矛盾聯合調解中心”，采用“網格化管理、組團式服務”的管理模式，利用市、鎮（街道）、村（社區）三級調解平臺化解社會矛盾，基本實現把社會矛盾化解在基層，穩控在當地，矛盾化解率達到了97%以上，為地方經濟的發展提供了和諧穩定的環境。表面上，97%的矛盾化解率足以說明“大調解”體系對維護社會穩定巨大作用，但是與問題持續居高不下，因社會保障、征地拆遷、開發建設、環境污染、勞資關系等引發的各類矛盾糾紛依然高位發生的現實狀態相比，我們有理由懷疑“大調解”體系依然存在諸多不合理的因素。
一、“大調解”工作體系操作規程問題
雖然“大調解”工作體系建立了至少三級以上的以人民調解為主導的調解網絡平臺，然而各級調解組織職能分配和職責定位尚不夠明確。如甲乙二村村民因相鄰糾紛引發的打架造成一方村民輕微傷事件，可能甲村或乙村村級組織在受理調解，也有可能是地方公安派出所或司法所在受理調解，如果出現，可能是市聯調中心在受理調解。筆者認為，這是認識上的誤區，就像一個電腦網絡系統分為前臺、中端和終端，如果每個環節均接收、識別、處理同一信息，就會導致整個網絡系統的混亂一樣，結果只能是無法正確地處理這個信息。因此，保證“大調解”工作體系正確、高效運行，必須像“兩院”一樣制訂操作規程，從制度化層面來加以解決。
（一）信息暢通 網絡共享
“大調解”工作體系正常、高效運轉必須建立在信息暢通的基礎上，而信息暢通必須依賴于互聯網的建立和完備。縣市級聯調中心設立網上案件管理中心，聯接鄉鎮（街道）聯調中心和各級調解組織（終端），形成“大調解”工作體系內部局域網。二級聯調中心必須設立專職網管員（可兼統計員），及時將網上信息提供給領導決策并將結果反饋給信息者；同樣的，專職網管員負責將領導交辦的案件通過網絡發送給各級調解組織。各級調解組織設立內勤（可兼職）將案件受理、辦理情況及時輸入，供局域網成員單位共享。通過局域互聯網建設，達到打開電腦，全市聯調工作一覽無遺的程度。
（二）“大調解”工作體系操作規程設制
“大調解”工作體系操作規程由總則、管轄、調解程序和附則組成，基本內容如下：
第一章 總則
第一條（法律適用）為保證“大調解”工作體系操作有序規范，提高調解組織工作效率，根據《中華人民共和國調解法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》和其他有關法律、法規的規定，制定本規程。
第二條（“大調解”工作體系解釋）本規程所稱的“大調解”工作體系是指以縣市級為單位，建立縣市社會矛盾聯合調解中心、鄉鎮（街道）社會矛盾聯合調解中心、村社區（居委會）人民調解委員會、行業、專業調解委員會和有行政執法權的行政機關的調解組織以及民間“老娘舅”調解工作室等，采用“網格式管理 組團式服務”的模式，化解社會各類矛盾糾紛的工作體系。
第三條（調解原則）以調解形式化解社會矛盾應當堅持下列原則：
依法自愿原則；明辨是非、分清責任原則；公開公正、公平合理原則；接受人民政府和人民法院指導原則。
第四條（“大調解”工作體系管理模式）市社會矛盾聯合調解中心負責全市調解工作，鄉鎮（街道）社會矛盾聯合調解中心負責本轄區的調解工作，其他各調解組織各司其職、聯動配合。
第五條（調解員聘任）調解員聘任由市社會矛盾聯合調解中心負責實施，聘任期為兩年，到期后可續聘。聘任辦法由市社會矛盾聯合調解中心另行規定。
第六條（調解主持人）矛盾糾紛案件的調解由聘任的調解主持，按照調解程序進行詳細的書面記錄并制作調解書。
第二章 管轄
第七條（屬地管轄）矛盾糾紛案件以鄉鎮（街道）為轄區實行屬地管轄，其中一般矛盾糾紛案件應當以村、社區（居委會）為轄區管轄。
第八條（專屬管轄）矛盾糾紛案件涉及專業性、行業性或行政性的，由專業性、行業性或行政性調解組織管轄。
第九條（特別管轄）突發性、群體性糾紛及市級交辦案件由矛盾聯合調解中心負責管轄。
第十條（首問責任）當事人向調解組織申請解決矛盾糾紛，調解組織經審查后發現無管轄權的，應當立即聯系有管轄權的調解組織或向共同的上級聯調中心請示，即時將案件移送有管轄權的調解組織受理。
第十一條（指令管轄）有回避情形或有管轄權的調解組織不宜調解的案件，由矛盾聯合調解中心指令某調解組織管轄。
第十二條（首問管轄）雙方當事人不在同一轄區，由首先收到調解申請的調解組織管轄，并及時通知另一當事人轄區的調解組織。
第三章 調解程序
第十三條（程序啟動）一方或雙方當事人因矛盾糾紛請求調解組織調解的，應當書面或口頭提出申請，口頭提出申請應當由調解員記錄并由當事人簽名；一方當事人要求調解的，應當提供對方當事人的基本情況，并提交相關矛盾糾紛的基本證據。
第十四條（調解組織受理）調解組織收到當事人申請后應當立即審查，在管轄范圍內符合調解條件的應當立即受理，不符合調解條件的可告知到二級聯調中心咨詢；不在管轄范圍內的，應當立即與有管轄權的調解組織聯系，告知當事人向該調解組織申請。
第十五條（聯調中心受理）二級聯調中心收到當事人申請后應當立即審查，符合調解條件的應當立即受理，除決定自行辦理外，按照管轄范圍將案件交辦給調解組織并告知當事人；不符合調解條件的，應當引導當事人訴訟或通過其他渠道實現利益訴求。
第十六條（調解期限）調解組織受理當事人調解申請后應當在7日內組織第一次調解，因特殊原因不能及時組織的，最多可延長7天；案件調解一般在1個月內辦結。
第十七條（聯調中心參與）調解組織在調解過程中遇到困難要求聯調中心派員參加指導的，聯調中心應當派員參加，保證案件及時調處。
第十八條（聯動調解）調解組強針對某一案件要求其他調解組織聯合，可自行聯系該調解組織或向聯調中心報告，該調解組織應當派員參加。
第十九條（調解預案）調解員受理案件后應當認真分析案情，案情復雜、疑難的，應當邀請專家庫人員召開認證會，通過認證會制定調解預案。
第二十條（調解基本程序）調解應當在調解員的主持下由書記員記錄，按下列程序進行：
1.書記員核對當事人身份，宣布調解紀律。
2.調解主持人宣布調解主持人、其他調解員和書記員名單；告知當事人權利義務；宣讀委托書；宣布調解開始。
3.在調解主持人的主持下，由申請人（委托人）的申請人（委托人）先后發言；舉證責證；主持人認證和總結；雙方辯論；進行調解。
4.當事人經調解達成協議，制作調解書，經各方當事人簽收后生效；主持人征求當事人意見：是否共同申請人民法院確認調解書效力，如果申請當場提出。
5.當事人未能達成調解協議，主持人宣布休調，告知再次調解時間或調解終結。
6.主持人宣布調解終結的，應當引導當事人訴訟或正規渠道提請訴求，并提醒當事人依法行使權力，及違法承擔的后果。
第二十一條（調解終結）下列情形調解終結：
1.被申請人經多次通知拒絕參加調解并經上門工作后仍拒絕接受調解的。
2.經調解，雙方爭議大無法達成一致意見的。
3.其他沒有必要再次調解的。
第四章 附則
第二十二條（調解對接）訴前調解委員會，輕微刑事檢察調解委員會，行政調解組織適用本規程規定。
第二十三條（解釋）本規程由市社會矛盾聯合調解中心領導小組負責解釋。
第二十四條（實施日期）本規程自年月日開始實施。
上述操作規程只是筆者原始構想，現實操作尚需進一步細化和完善。
二、訴調對接問題
根據法院系統和司法行政系統的統一要求，各地均成立了訴前人民調解委員會，其基本職責是符合法院受理條件的簡單民事案件（主要是爭議標的較小的財產、債務糾紛），在受理前征求當事人意見，是否由訴前調委會先行進行調解，如果原告同意，則由原告申請調解，如果調解成功，由法院對調解書效力予以確認。據筆者調查，訴前調解在實踐中的效果普遍不理想，主要存在下列問題：一是申請人要求調解的數量有限；二是申請人經通知后愿意參加調解的數量有限；三是調解成功的數量有限；四是調解成功后經法院確認效力手續煩瑣，有的法院違背程序直接制作調解書。
筆者認為，訴前人民調解委員會沒有必要存在，理由如下：
第一，訴前調解是在法院受理前征求原告意見，經原告同意后實施，形式上似乎自愿，實際上是被動的，一旦調解不成再向法院，不僅延長了訴訟的周期，而且導致原告失去了最佳訴訟時機，可能由于一開始訴訟保全的延誤，導致判決結果無法執行。
第二，人民調解可以替代訴前調解（當然也是人民調解）。設立訴前調解的目的是基于減輕人民法院工作壓力和方便群眾權力實現，事實上二者均沒有做到，而人民調解早已家喻戶曉，當事人如果選擇人民調解解決糾紛，在訴求和效率上完全沒有障礙。
第三，法院庭前調解可以替代訴前調解。按照法院辦案規則，民事案件在開庭前可以組織雙方當事人調解，如果調解成功，即可制作調解書，案件以調解形式結案。事實上，法院庭前調解不僅在時間上緊湊，而且由于法院的權威和公信力，調解的成功率遠大于訴前調解的成功率。可以說，訴前調解化十倍的力氣不如庭前調解化一成力氣，更何況即使調解成功還要申請效力確認，法院還得審查確認。
第四，資源的浪費。人民調解資源有限，經費緊張，單獨設立訴前調委會從人財物投入跟實際工作效果極不相稱，無疑是一種浪費。
三、檢調對接問題
所謂檢調對接是指輕微刑事案件被告人和被害人，經特定的調解組織調解達成賠償協議，取得被害人諒解，從而法院在對被告人量刑時從輕處理的一種制度。主要存在下列問題。一是調解主持人既非法官也非檢察官，對案件的最終結果無法把握，因此調解時缺少底氣，往往浮于表面，影響調解成功率；二是檢察院沒有從制度化層面規范應當檢調對接的案件類型和范圍，隨意性比較大，影響公平公正；三是調解結果與判決結果不對稱時，當事人意見大，如果尚有未履行部分往往拒絕履行，以致重新訴訟，給當事人增加訟累。
鑒于上述問題，筆者認為：
第一，建立聯合調解制度，檢察和法院要指定專人負責該項工作，調解組織調解前應當召集法官和檢察官詳細研究分析案情，對判決結果要有比較準確的預見，然后區別情況進行調解；調解時法官的檢察官要共同參與，增加調解公信度，提高調解成功率。
第二，檢察院要制訂《檢調對接案件適用范圍》和《經檢調對接后取得被害人諒解的輕微刑事案件不訴規定》，體現法律面前人人平等，體現寬嚴相濟的刑事政策。
第三，法院審判案件時要充分考慮調解時對當事人的能承諾，對初犯、偶犯、過失犯和青少年犯罪，如果調解成功取得被害人諒解的，應當從輕判處刑罰。
第四，經調解，被告人（家屬）與被害人（家屬）達成賠償協議分期履行的，應當申請法院對調解書效力進行確認，防止判決后當事人反悔。
四、行政調解與人民調解的沖突問題
所謂行政調解是指行政機關內部設立的調解組織或確定的調解員，在法律或行政法規規定的范圍內，根據當事人的申請，按照一定的行政程序組織協調，解決爭議的過程。當事人雙方可能是行政機關及其相對人，也可能是相對人雙方。“大調解”工作體系中的行政調解主要是行政機關主持的對雙方當事人爭議或糾紛的調解。但是我們不妨從深層次考慮一下，人民調解可不可以取代行政調解？筆者認為，人民調解不能取代行政調解，理由如下：
第一，行政調解是行政法律法規賦予行政機關的一種權力和職責，有嚴格的組織機構和程序要求，如果不按照執行即是違法。如《勞動仲裁法》規定了仲裁員的資格要求，解決勞動爭議的程序要求，而結果上要求制作裁決書和調解協議，并加蓋勞動仲裁委員會公章。如果采用勞動爭議人民調解委員會調解，不僅有違法嫌疑，甚至調解結果的效力也成問題，如果申請法院確認效力，法院如何確定？再如，交通事故處理是《交通法》賦予公安交警的職責，以調解終結書送達日作為當事人向法院訴訟時效的開始，如果以人民調解終結，時效如何計算？
第二，行政調解具有極強的專業性，如果以人民調解取代可能造成認識上的偏差，導致結果的偏離。
第三，行政調解是行政機關的職責，如果以人民調解取代，可能引發“行政不作為”行政訴訟。
第四，行政調解的主體是行政機關，也就是說人民調解尚有主體資格，所以最多只是配合的角色。
五、法律監督問題
“大調解”工作體系中沒有規定對人民調解的法律監督，筆者認為應當加以規定，以保證制度的完整和對當事人或案外人提出的錯誤人民調解協議及時得到糾正。檢察院民行檢察部門接受該類案件當事人或案外人的投訴并進行調查，發現問題，及時提出檢察建議，確保“大調解”工作合法規范有序。
六、結語
[關鍵詞] 調解矛盾糾紛 人民調解 行政調解 司法調解 大調解格局 和諧社會
對矛盾糾紛的調解,在我國具有深厚的傳統和豐富的實踐。國際社會將“中國式調解”美譽為“東方經驗”。從我國現有法律規定看,與基層政權密切相關的調解制度主要有人民調解、行政調解和司法調解,但囿于當前立法滯后和機構制約,各項調解制度之間仍缺乏行之有效的銜接機制,嚴重制約了矛盾糾紛調處的效率。十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求“健全社會輿情匯集和分析機制,完善矛盾糾紛排查調處工作制度,建立黨和政府主導的維護群眾權益機制,實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合,更多采用調解方法,綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法,把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”,從而“積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的,維護群眾利益和社會穩定”。因此,盡快建立并完善人民調解、行政調解、司法調解有機結合的大調解格局是關系到實現社會和諧的迫切任務。
一、更多地采用調解方法化解社會矛盾是構建和諧社會的必然要求
1.當前我國社會生活中矛盾的主要類型及其性質。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性,是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。當前,我國社會現狀總體上是和諧的。但是,任何社會都不可能沒有矛盾,在矛盾運動中發展進步是社會發展的規律。改革開放三十年,我國社會取得巨大的歷史進步,但也不可避免地產生和積累了諸多的社會矛盾。筆者在湖口縣政法委調研時了解到,近幾年來,該縣的矛盾糾紛主要集中在:一是土地征用和房屋拆遷等問題引發的矛盾糾紛。如該縣在彭湖高速、銅九鐵路、金砂灣工業園區等基礎建設過程中發生不少此類矛盾糾紛。二是企業改革職工安置問題和企業勞資矛盾引起的糾紛。三是因城市管理而引起的糾紛。四是因土地、山林、礦山、農田耕地、宅基地使用權屬不清引發的糾紛。這類糾紛一般產生于歷史上土地界劃時未能準確清晰界定“四至”,未做永久性界線標記或因土地使用證不完善引發,其爭議利益大,涉及人員眾多,矛盾較為尖銳。五是傳統型糾紛。以房屋、宅基地、鄰里、婚姻家庭糾紛較普遍。其他一些地區還存在諸如環境污染、高校學生就業以及涉法涉訴等問題引發的糾紛。
探究上述矛盾的成因,既有由于經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化,從而在客觀上產生并凸顯的大量社會矛盾和問題,也有因國家工作人員未能嚴格依法行政或公正司法導致的積累甚至加劇的社會矛盾和問題。此外,少數群眾法律意識淡薄,在出現爭議時不能客觀冷靜分析,片面追求自身利益的最大化,不遵循正當法律途徑解決問題,這也是當前社會矛盾產生的原因之一。考察我國現實生活中的矛盾,我們注意到:社會生活中矛盾主要集中在民生領域,相當一部分是民眾利益爭議引發的。在現實生活中,國有企業的改制重組破產所引發的職工下崗失業、農村土地征用所造成的農民失地、城市房屋拆遷所形成的居民失房等問題引發的群體性矛盾糾紛突出。而失業、失地、失房都是與群眾切身利益相關的民生問題。這些問題的性質都屬于人民內部矛盾。如何以和諧的理念和實踐來協調和化解這些人民內部矛盾,從而促進社會良性、有序和可持續發展,是構建和諧社會過程中需要解決的重要課題之一。
2.采用調解方法化解社會矛盾是貫徹和諧理念的具體表現。當前社會諸多矛盾產生于改革開放和社會發展過程中,解決這些矛盾的根本途徑在于進一步深化改革、完善體制和不斷發展。但在現實生活中,坐等矛盾的自行化解既不現實,也是荒謬的。和諧社會并不是沒有矛盾的社會,相反,構建和諧社會的過程實際上就是一個持續的化解矛盾的過程。我國新時期矛盾主要涉及的是民生問題,屬于人民內部的、非對抗性的矛盾。人們內部矛盾應當用民主的、非對抗的方式來解決。調解方法就是一種較為典型的民主的、非對抗的糾紛處理方式。
調解的法律概念是:由第三方出面,依據一定的道德和法律規范,對發生糾紛的雙方當事人進行勸說,使之達成諒解和讓步,從而消除爭端、改善關系的活動。較之于其他的矛盾糾紛解決處理方式,調解更充分的尊重和體現爭議主體的意愿,更有利于消除爭議主體的心理對抗,所達成的調解協議也更容易得到爭議雙方的貫徹落實,從而更快地恢復和穩定社會秩序。構建社會主義和諧社會需要樹立和諧的糾紛處理理念,和諧理念要求我們在認識和處理各種矛盾時,以實現社會和諧發展為根本目標,盡可能采用和諧方式和手段。我們認為調解方式是和諧理念在矛盾處理領域的具體表現,強化調解在矛盾糾紛解決機制中的作用,盡可能地將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態、化解在基層,對于社會和諧具有重要現實意義。
二、構建矛盾糾紛大調解格局目前存在的主要障礙
對和諧的不懈追求是中國傳統文化的核心理念和重要的價值取向,調解作為和諧理念的具體表現形式,在我國具有深厚的社會基礎。我國現行調解體系中,司法調解、行政調解、人民調解已經制度化并積累了豐富的實踐經驗。但在推進法治化進程中,我們對于本土法律資源的開發和利用未能予以足夠重視。目前,三大調解制度自身還有待于進一步完善,而三大調解制度單兵作戰、各自為政,相互之間缺乏有效的銜接機制,未能在社會矛盾糾紛處理中形成的合力效率。具體表現在:
1.改革改革開放以來,在法治觀念上過于片面強調西方法治經驗,在矛盾處理機制中忽視中國傳統和諧理念的創新性繼承。相當長一段時間以來,我們在推進社會主義法治化的進程中,片面依賴西方法治經驗,對中國傳統法律資源的開發和利用未予以足夠重視。其后果是一方面基于西方法治經驗的訴訟明顯增加,司法資源負擔沉重;另一方面,我國民眾基于傳統道德、倫理而形成的價值取向與訴訟所強調的程序正義還存在理解上的偏差。當事人對法院判決有時不能充分理解,訴訟之后,社會矛盾仍不能及時平息,并導致司法公信力下降,我國目前大量的涉法涉訴糾紛即源于此。
2.有關三大調解制度相關立法滯后,現行法律中存在一些不利于構建大調解格局、整合調解資源的法律規定。《人民調解委員會組織條例》制定于20年前,已經難以適應形勢發展和人民調解實踐的需要。相關的其他規章或司法解釋對人民調解問題雖有補充性規范,但由于立法不統一,存在一些不利于整合調解資源的規定。如根據司法部的《人民調解工作若干規定》第22條,國家法律、法規明確規定由司法機關、行政機關處理的糾紛人民調解組織是不得調解的,對司法機關、公安機關或者其它行政機關已經受理的糾紛,也禁止人民調解組織調解。這一規定導致人民調解組織對大量發生在基層的糾紛如勞動爭議、治安糾紛難以發揮作用。但實踐證明,該類型矛盾通過人民調解的形式解決易受當事人信服。有關司法調解的法律規范主要見之于《民事訴訟法》及最高人民法院的司法解釋,在司法調解的原則和操作程序上也存在一些缺陷。如《民事訴訟法》第85條強調:人民法院進行調解,必須建立在事實清楚、分清是非的基礎上。對此,我們認為,強調調解必須查明事實、分清責任,將調解與判決設置同一前提條件,是對調解和判決本質的混淆,實踐中弊多利少。因為對于有些糾紛,就是由于案件事實模糊,責任不易明確,因此在調解中鼓勵當事人互諒互讓,達到解決糾紛的目的。對于當事人而言,調解是能提高糾紛解決效率又不傷和氣,實現雙贏的方式。若所有案件都要求在查明事實、分清責任的前提下進行調解,就會喪失調解固有的優勢,甚至不如判決更簡便、快捷。所以,過分片面強調查明事實、分清責任,是對當事人的處分權的忽視,耗時、費力,又浪費審判資源。至于行政調解,雖然在現實中為人們普遍接受和認可,但目前還缺乏對行政調解予以系統規范的法律,其獨立性和公正性難以得到保障。
3.三大調解之間缺乏有效銜接的制度保障。長期以來,司法調解、人民調解、行政調解各自為政,單兵作戰,在調解的工作程序、法律效力、人員流動等方面未能形成有效銜接,這種現狀使得調解制度的應有效益無法得到充分發揮。諸如資源權屬、生態環境、拆遷安置引發的社會矛盾,單一的人民調解已無法勝任時代的要求。而行政調解由于調解對象的局限性、效力不具有強制性,所發揮的作用也很不理想。司法調解因具有嚴格程序和較高的成本,大量的民間糾紛處于法院的管轄之外。因此,有效整合三大調解,改變他們各自為陣的現狀,使之優勢互補、形成合力,是當前調解制度創新的迫切要求。
三、對構建矛盾糾紛大調解格局的若干思路
構建人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的大調解格局是有效化解社會矛盾糾紛,構建社會主義和諧社會的需要。
1.在矛盾處理機制中樹立和諧的糾紛處理理念。在社會矛盾處理機制中秉持和諧理念,突出強調矛盾處理的目標價值就是為了實現社會和諧,實現社會成員共同發展。和諧理念要求在處理矛盾過程中尊重全體社會成員的權利和利益,在矛盾中尋找利益共生點。中國傳統歷來注重“以和為貴”,以和諧理念來處理當前社會生活中的矛盾,與中國文化傳統一脈相承。
2.加快調解制度的立法建設步伐,對調解組織的性質、地位作出明確界定。目前,為適應新時期的形勢需要,很多地方出臺了一些關于人民調解的地方性法規。但我們注意到,現有立法未能較好地解決人民調解組織性質、地位與上位法一致性等問題。目前,《人民調解法》立法準備工作已在2008年正式啟動,新的《人民調解法》應對這些基礎性問題做出界定,因為這些問題決定了人民調解組織的架構,決定了人民調解今后的發展空間和方向。也只有解決了這些問題,矛盾糾紛大調解格局的構建才會有堅實的基礎。
3.注重調解人員隊伍建設,提高調解人員調處糾紛、化解矛盾的素質和能力。當前基層調解組織的隊伍建設薄弱,人員素質普遍不高。據筆者在湖口縣調研了解:由于調解隊伍準入制對從事調解工作的文化水平、法律知識、工作經歷等沒有過多的要求,該縣調解人員文化素質普遍偏低,該縣共有987名人民調解員,其中高中文化程度僅有320名,占總數的32.42%,多數以下是初中以下文化程度。因此,在面對復雜、疑難、大型的矛盾糾紛時,調解人員往往顯得力不從心。同時,調解機構及工作經費緊張,無法保證人民調解工作的運轉經費,更難以實現提高調解隊伍的相關培訓,這些客觀困難都嚴重影響了調解人員在工作中的穩定性、積極性和主動性。因此,構建大調解格局還需要盡快加強調解隊伍的素質建設。另一方面,行政調解和司法調解具有專業性的特點,其人員素質較高,在構建大調解格局中,注重三大調解的人力資源優勢互補,從整體上提升調解人員素質,提高調解案件的質量。
4.切實建立人民調解、行政調解、司法調解的聯動機制,優化三大調解之間的對接配合。自2006年以來,全國不少地方著手對三調聯動機制進行很多有益的嘗試,也取得了很多有益的經驗。考察一些地方的三調聯動機制,目前的主要做法有:
一是建立三調聯動工作平臺。如設立聯調中心,通過中心平臺,及時將信息分流,相關機關互相配合。
二是加強工作程序對接。(1)建立訴前調解機制。在法院設立庭前調解窗口,選擇調解能力較強的法官或者調解員負責庭前調解。該制度為人民調解與訴訟調解銜接提供堅實的平臺。(2)建立訴訟內委托調解制度。有些地方法院在案件進入訴訟程序后,對于有可能通過人民調解解決的案件,委托人民調解組織調解。調解達成協議后,當事人既可以要求人民調解組織出具人民調解協議書,也可以要求人民法院出具民事調解書。(3)對于經人民調解的案件,實行優先立案制度。對經人民調解委員會調解但未達成協議的案件,當事人要求訴訟的,法院優先立案,優先審理、執行,以引導群眾選擇調解作為調處矛盾糾紛的首要方式。(4)建立矛盾糾紛調處工作移送制度。對行政機關受理的民間矛盾糾紛,可以由人民調解委員會調解的,由行政機關移送人民調解委員會進行調解。筆者在調研中了解到,有些地方法院積極踐行“三調聯動”,努力構建多元化糾紛解決機制,把調解工作貫穿于案件立案、審理、執行全過程,力爭實現案結事了,取得了良好的社會效果。
三是注重對調解協議的法律效力銜接。最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》中明確了人民調解協議具有民事合同的性質,這一定性為人民調解協議書確立了實體法根據。但筆者認為,在完善人民調解組織建設、制度建設的前提下,在具體操作層面,有必要對人民調解協議書法律效力作進一步的提升。如調解協議達成后,人民法院可以依據當事人的申請對在人民調解委員會主持下達成的人民調解協議書,經審查其自愿、合法等要素后,出具調解書,這在一定程度上賦予人民調解協議具有強制執行力,加強了調解協議的權威性。就行政調解協議而言,目前法律對其效力還沒有明確規定,當事人不履行經行政機關調解所達成的調解協議,無需承擔任何責任。這種狀態顯然不利于大調解格局的構建。筆者建議,在立法或司法解釋增加有關行政調解協議書法律效力的保障制度,同時對行政機關在調處糾紛中的正當程序作出具體規范,對其調解結果設立司法審查制度,確立司法最終救濟原則等,以制約行政機關權力濫用,保障行政機關在調解過程中依法行政。
四、總結
改革開放三十年的成就,使我國當前既在經濟社會發展的重要戰略機遇期,又處在社會矛盾凸顯期,各種利益訴求導致的社會矛盾糾紛日益突出,對社會穩定構成威脅。我們要充分認識到,完善矛盾糾紛排查調處工作,著力解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題,事關改革發展穩定大局,事關黨的執政能力建設、和諧社會建設和人民安居樂業。就排查化解社會矛盾糾紛而言,其中,排查是前提,調處是關鍵,責任制是保證。而調解作為化解社會矛盾糾紛最直接最有效的調處方法,對建設和諧社會具有突出意義。以和諧理念為指導,在立法對三大調解制度作進一步的完善,并對我國現行的調解資源進行優化整合,是構建矛盾糾紛大調解格局的重要途徑。
參考文獻:
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摘要：行政調解作為我國調解制度的重要組成部分，是“大調解”糾紛解決機制的重要環節。目前我國行政調解存在著有效規制機制、執行力的力度不夠、調解低效、調解權濫用等缺陷，導致行政調解的制度功能和社會價值都未能有效的實現。對于我國行政調解制度存在的諸多問題，學界進行了關于完善行政調解制度的相關討論和探索。
關鍵詞：行政調解；民事爭議；調解協議
一、行政調解遭遇的實踐困境
目前，我國法律法規對行政調解制度的規定比較分散，體系龐大，缺乏具體操作的詳細說明，使行政調解的適用受到極大的限制。下面我們從以下幾個方面說明行政調解制度現狀。
行政調解的立法現狀。就目前而言，我國沒有專門的行政調解法，對于各行政主體的法律授權都是以各種形式散見于各個法律法規中。
第二，行政調解制度的程序現狀。行政調解的程序缺乏具體的行政調解的法規，沒有專門的指導。在行政調解的各個領域尤其是在發展更為成熟的領域，具體的規定又有所不同。頒布不久前的《合同爭議行政調解解決辦法》對行政調解的程序有了較為具體的規定，大概可以總括了我國行政調解的程序：申請與受理、調解、終結、歸檔。
第三，行政調解制度的執行困境。行政調解雖然是民事爭議在行政主體的主持下進行的，但是它并沒有強有力的執行性，也沒有專門的機關對行政調解進行監督，且對于調解協議的不履行，當事人不能以此向行政機關申請救濟。
二、行政調解遭遇實踐困境的原因
行政調解作為解決糾紛的重要途徑雖然可以起到積極的作用，但是在社會糾紛解決的運行現實情況中我們仍然可以看到該制度存在以下幾方面的問題。
第一，行政調解制度設定內容簡單，缺乏體系。我國的行政調解的法律種類形式繁多，有關的行政調解的法律規定分散在眾多法律文件中，不僅導致人們難以準確把握，而且有的法律規定相互沖突，阻礙了有機統一的行政調解規范體系的形成。由于設定行政調節的法律文件種類形式繁多，層次各異，導致不同法律效力的文件對行政調解規定冗雜重復甚至矛盾。這類問題導致許多社會糾紛被交叉調解和重復調解，反而降低了行政效率和增加了人們解決糾紛的成本。
行政調解的對象范圍狹窄、含糊。①從目前行政調解的范圍來看，調解不僅只注重實體權利和利益歸屬，而且存在著自由度較大，容易與其他的糾紛處理方式混淆，當事人難以選擇正確的糾紛處理方式。在實踐中許多行政調解工作也出現了盲目性和任意性。另外，在面對重大利益糾紛時，有些行政機關又把行政調解作為謀取權力和利益的一種手段，扭曲了行政調解解決糾紛，構建和諧社會的目的。
第三，行政調解缺乏法律程序保障，我國的法律規范關于行政調解雖然制定了大量的法條，但是對于行政調解程序運行的具體規定確實是空白的。實踐中，行政主體大多是依據其他行政程序與其他調解程序處理糾紛，具有隨意性，造成同樣的行政調解案件適用的程序可能是不同的。
第四，行政調解協議缺乏法律保障。一是，行政調解協議缺乏法律效力。二是，行政調解的主體缺乏法律約束，我國目前的法律法規對行政調解主體缺乏責任約束和程序約束，從而給行政調解機關留下許多法律漏洞，任由其在不違法的情況下胡亂調解、強制調解等。
三、建立健全我國行政調解制度的設想
（一）加強行政調解制度立法
如前所述，我國關于行政調解制度的法律規范是混亂而復雜的，這導致行政調解制度的對象范圍、法定程序、調解主體權限設置、行政調解責任追究等都存在模糊性和隨意性。因此，我們應該請求立法機關制定專門的《行政調解法》，指導我國的行政調解工作，使其有法可依，推動行政調解工作向系統化和專業化發展。在制定相關的法律法規前期，我們可以針對采用行政調解解決問題的當事人以及行政主體進行調查研究，收集相關的立法建議。在制定法律過程中要注重突現自己的特色。這也可以解決具體法律規范關于行政調解的法律規定相互矛盾和諸多差異的問題。另外，在立法過程中，應該可以先在一些城市進行行政調解制度的試點工作。
（二）提升行政調解人員的業務素質
現在越來越多的非政府組織和社會群體組成一種非營利組織參與管理社會日常事務，積極處理社會糾紛。那么與之相適應的是我們應該改革現行的調解機構設置，在保持原有的行政機關調解機構設置的基礎上吸收第三種組織，擴大行政調解組織的范圍。這樣的組織里面可以吸收各行各業的專業人士，憑借他們自身的專業知識和工作經驗參與到糾紛解決的過程中。
（三）規范行政調解協議的法定程序
首先，前文簡單的程序走向并不能保證行政調解結果的公正性，因此我建議將行政告知程序、行政聽證程序、當事人參與程序和其他配套程序納入其中。
其次，明確行政調解關于調解期限的規定。調解的受理日期、調解開始時間、調解時間長短都應該有法律明確規定，不宜太長，這樣可以防止行政主體拖延辦事和解決耽誤當事人尋求其他有效解決糾紛的方式的問題。在行政程序法制度上，時效制度是指行政機關在法定期限內不履行職責就可能導致其行政行為失效或者承擔法律責任。
第三，確立調解與裁決相分離的制度。②這意味著行政調解應該適用回避原則，當行政調解的糾紛通過調解不能達成協議解決時應該及時做出行政裁決。為了保證行政裁決的公平公正性，避免裁決的人員先入為主，參與行政調解的人員應該回避行政裁決的有關事項。
（四）確立行政調解責任追究制度
根據各國的實踐經驗，我們可以明確地是作為行政調解的主體應該是具有中立性和獨立性的特點。但是，基于我國許多行政機關調解主體不明確自己的調解范圍，不愿意承擔調解責任或者憑借自身的權力胡亂調解，強制調解，導致許多調解結果缺乏公平公正性，不符合當事人調解的初衷。因此，我認為除了具有回避制度以外，還應該建立行政調解責任追究制度，即行政調解主體怠于履行自己的調解職能或者強制當事人進行調解，以及在調解過程中有任何不當的行政行為都應該受到法律的追究，并且導致行政調解行為不當和行政調解結果的無效。當事人可以向有關部門投訴或者就調解的民事糾紛向法院提訟。另外，如果發現調解人員在調解過程中行為有礙調解的公正性和權威性，就應該取消其調解人員的資格，并且接受相關部門的調查。
行政調解作為時展的產物，作為一種社會糾紛處理的新型解決機制，具有極大的生命力和發展前途。他自身所表現出來的特點和解決沖突的優越性，既優化了糾紛雙方當事人的合法權益，降低了當事人的訴訟成本，及時有效解決問題，又契合了我國建立服務性政府，構建和諧社會理念，有利于社會穩定和法治改革。（作者單位：四川大學法學院）
注解：
①朱最新：“社會轉型中的行政調解”，《行政法學研究》，2006年第2期。
②湛中樂：《行政調解、和解制度研究》，法律出版社，2009年。
參考文獻：
[1]應松年：“構建行政糾紛解決制度體系”，《國家行政學院學報》，2007年。
[2]李雷：“論我國行政調解的制度困境與路徑選擇”，《法制與社會》，2010年5月上。
一、設立行政復議調解制度的理論依據與適用范圍
對于行政復議中能否進行調解的問題，爭論一直比較大。在《行政復議法實施條例》出臺之后。還有很多人不理解或者不能正確理解行政復議中的調解制度。這種不理解主要是出于兩種認識。一種認為，行政權的自身性質決定了行政復議不適用調解制度。調解制度以雙方當事人能夠自由處分權力(利)為基礎。而行政復議中作為被申請人的行政機關行使的行政權，來源于國家權力機關的委托，而并非行政機關本身所固有的權力。因此不能像處分私權一樣。不受限制的隨意處分。加之行政權的職權與職責相統一，非強制性的行政行為不能進入行政復議程序。另一種認為，行政復議調解的實際效果不盡如人意。由于一些行政復議機關受片面地追求高調解率、部門保護主義等因素影響，采取“和稀泥”式的調解方式，為達成調解協議，不惜放棄公平，使行政復議調解的效力受到質疑。
行政復議調解效果不盡如人意，并不是調解制度本身的問題，而是由違背調解規則和調解程序造成的，可以通過規范調解制度、加強對行政復議的監督予以解決。如何看待調解以自由處分權力(利)為基礎和行政權不能自由處分的關系，才是認識能否在行政復議中適用調解制度的關鍵。不可否認，行政權具有不可隨意處分和職責與職權相統一這兩個特點，可以導致行政行為不能適用調解。但因此認為行政權完全不適用調解的觀點也有失偏頗。這是因為。不可隨意處分并不意味著不能處分，調解也并不必然導致職責的放棄。行政行為分為羈束性行政行為和自由裁量行政行為。對于羈束性行政行為而言，由于該行政行為受到法律的嚴格約束，行政機關沒有自由主張的空間，因此也就不可能存在調解的余地。而對于自由裁量行政行為而言，在堅持公平、合理原則下。行政機關總有一定的裁量空間。這種自由裁量的空間，就是行政復議的調解空間。可以說，正是自由裁量權在各行政執法領域的廣泛存在，為行政復議調解制度的建立提供了可能性。也可以說，行政復議調解制度的適用范圍，就是行政機關在公平、合理原則下，可以自由行使裁量權的范圍。
二、行政復議調解應遵循的原則
調解制度基于其本身固有的特點，在實施調解時應遵循以下幾個原則。
(一)自愿原則
自愿是調解的基礎。調解的全過程始終貫穿著各方當事人的自愿。調解就是在當事人自愿參加的前提下，在自愿處置可以自由處分的權利(力)的基礎上達成的一致意見。而調解協議就是當事人就行政爭議自愿達成的解決方式。行政復議調解中的自愿主要體現在四個方面：第一，啟動調解程序自愿。調解的意思既可以由任意一方當事人提出，也可以由行政復議機關提出，但啟動調解程序。則需要各方當事人的共同同意。第二，結束調解程序自愿。調解是各方當事人對權利(力)的自由處分，因此。在調解過程中，當任意一方當事人不愿再進行調解時，行政復議機關應終止調解程序。第三。權利(力)處分的自愿。調解的過程，就是行政復議機關作為中間人，通過向各方當事人提供正確信息，或者幫助各方當事人交換意見，促使當事人達成合意的過程。行政復議機關在調解中起溝通、協商、說服的作用，但并不能代替當事人處分權利(力)，也不能利用自身的優勢，強迫當事人處分其權利(力)。第四，達成調解協議自愿。調解協議是當事人處分自己權利(力)的書面表示，調解協議書雖然由行政復議機關作出，但具體方案應征得各方當事人的完全同意。
(二)合理性原則
由于調解是對行使自由裁量權行為的調和，實質上是對該項自由裁量權的二次行使，因此，在調解過程中必然要遵循行政行為的合理性原則。行政復議調解中的合理性原則。主要表現為調解的結果與當事人的違法行為或者受到的損害相適應。具體的說就是：在行政補償或者賠償中，綜合考慮行政機關對當事人實際造成的損害和可預期的利益損失確定補償或者賠償的數額，不能畸高或畸低：在行政處罰案件的調解中。綜合衡量當事人違法的事實、性質、情節以及社會危害程度確定調解的結果，不能為了實現調解而不適當的減輕行政處罰。
(三)不涉及第三方利益原則
由于任何人都不能處分他人的權利和利益，因此，調解中當事人處分的權利(力)，應當僅限于自己有權處分的權利(力)。對于行政復議申請人而言。就是只能放棄、部分放棄自己有處分權的權利或者增加自己的義務：對于行政復議被申請人而言，就是避免對社會利益和公共利益產生不利影響：對于行政復議機關而言，就是在審查雙方當事人達成的合意時，應當充分注意各方當事人處分權(利)力的界限。以避免爭議雙方達成損害公共利益、社會利益或者他人利益的調解協議。對于涉及其他公民、法人或其他組織合法權益的，調解過程需要涉及到的第三人參加：調解協議中涉及到第三人的部分，應當經第三人同意。
三、行政復議機關在調解中的地位和作用
在調解過程中，行政復議機關不可避免的會將其意志和影響滲透到調解的全部過程和最終結果。由于調解以當事人的自愿為基礎。因此，行政復議機關需要將其意志和影響力限制在必要的范圍，即只能是在當事人之間充當中立的召集者、主持者和推進者，為調解進行提供一個平等協商的平臺。而不能作為糾紛的介入者，對當事人的行為進行評判，干涉當事人處分權利(力)。更不能將自己認為公平的解決方案強壓給當事人。行政復議機關在調解中的這種地位，決定了行政復議機關在調解中的作用主要體現在以下幾個方面：
(一)溝通、解釋和緩解情緒。(1)在當事人之間進行有效溝通。行政復議中，當事人一般只掌握部分案件信息。其中，申請人往往非常了解案件的來龍去脈以及相關的背景情況，而被申請人往往全面掌握具體行政行為的法律依據和各種證據。進行調解時，行政復議機關需要在當事人之間溝通案情和證據使用情況，使各方當事人都能夠全面掌握案件情況，實現信息對稱。(2)向當事人做好解釋工作。行政復議中，當事人特別是申請人。有時候會對法律、法規和行政機關的內部工作程序等問題不很了解，或者是對案件事實的理解有偏差。此時，行政復議機關就要向當事人解釋法律、解釋行政機關內部工作程序、解釋規范性文件的情況和案件的實施情況。(3)緩解當事人的對抗、
排斥情緒。一方面由于對調解存在著誤解和疑慮、擔心調解能否公正的實現其權益，另一方面由于行政機關堅持認為具體行政行為并無不當，或者部分行政執法人員簡單粗暴的執法方式引起了申請人的強烈抵觸情緒，行政復議中，部分當事人會對調解存在排斥情緒，對對方當事人存在對抗情緒。此時。行政復議機關就需要疏導當事人的情緒，引導當事人理智的對待和解決行政爭議。
(二)控制調解進程。調解過程中，各方當事人為爭取最大的利益，一般會站在自己的立場上進行辯論，有時候甚至會糾纏個別的細枝末節問題反復提交證據或者重復進行陳述。此時，對當事人的行為不予控制。必然會導致調解無限制的延長。鑒于行政復議有嚴格的期限，并且效率也是調解中需要考慮的重要因素，因此，調解中就需要行政復議機關通過幫助當事人歸納爭議的焦點和分歧、指導當事人集中地對爭議問題提交訴辯理由和證據、限定當事人按時提交相關證據材料、對有關法律、政策作出解釋等方式，有效地控制調解進程。在案件事實清楚、但當事人之間難以達成調解協議或者當事人主動要求行政復議機關提供調解協議，行政復議機關可以先行提出調解建議，供當事人參考。
(三)審查調解意見。雖然調解協議由行政復議機關最終制作，但該調解協議實際上仍是建立在各方當事人達成的調解意見的基礎上。而當事人為了達成一致，有可能在調解意見中添加違法或者不當的內容。因此，在制作調解協議的過程中。特別是在當事人自行提出調解意見的情況下，行政復議機關應當按照合法、合理、不損害他人利益等調解原則，對調解意見的內容進行審查，即審查調解協議是否違反法律的禁止性規定、是否屬于行政機關合理行使自由裁量權、是否損害了他人的合法權益。對于合法、合理的調解協議，行政復議機關可以根據雙方的一致意見制作行政復議調解協議。
四、行政復議調解的方式選擇
在行政爭議的調解過程中，有兩種調解方式可供選擇。一種是“背對背”的調解方式，即在整個調解過程中，行政復議機關始終只與一方當事人進行單方面接觸，而不同時召集各方當事人當面辯論和協商。另一種是當面調解方式。即雖然在調解過程中，行政復議機關可能會單方面接觸一方當事人，但最終的調解協議。仍是在各方當事人共同在場的情況下，在就案件事實、法律適用、行政程序等問題進行陳述、辯論的基礎上，由行政復議機關主持，經各方當事人面對面地協商而最終達成的一致意見。
實踐中，行政復議機關更多地選擇“背對背”的調解方式。這是因為：在“背對背”的調解過程中，通常只有行政復議機關掌握各方當事人的全部情況和案件的全部信息。在這種情況下，行政復議機關只需片面的強調對一方當事人不利的因素，或者預示不實現調解可能對當事人產生的不利后果等，就可以促使各方當事人達成調解。與當面調解方式相比，“背對背”的調解雖然更容易實現調解的目的，促使當事人達成調解協議。但是，“背對背”調解的最大弊端，就是全部調解過程的不透明。這使得最終達成的調解協議，往往建立在當事人對案件事實、法律規定等片面了解之上，因此，最終達成的調解協議也極有可能不是當事人的最優選擇。同時，與申請人相比，做出具體行政行為的機關無疑具有更大的討價還價能力，因此，調解的結果往往不利于申請人。而一旦當事人全面了解案件情況之后。通常會認為行政機關存在欺騙行為，必然不會認同調解結果。而選擇要么對已經生效的調解協議不予執行，要么以調解違反自愿原則為由繼續提起行政訴訟。即使行政復議機關在調解過程中，已向各方當事人說明了案件的全部相關情況，但由于程序上的不透明。當事人特別是申請人。仍然會對調解結果持有較高的疑慮，從而影響到調解制度的社會認可度。
與“背對背”的調解方式相比，當面調解看起來似乎更難成功。但實際上。在行政復議中，絕大部分當事人都會理性地權衡各種利弊得失。因此，如果行政復議機關改變單純依靠說服教育和利用行政威懾力進行調解的傳統手段。充分了解當事人的利益需求，為當事人深入分析調解和行政復議決定的利弊、各種不同調解方案可能產生的結果、對當事人可能產生的影響、曾經的行政復議案例等。當事人自然會在物質利益和精神利益、眼前利益與長遠利益、調解和做出行政復議決定之間。以及達到不同調解結果花費的金錢成本、時間成本、人力成本之間進行衡量，選擇以最小的代價獲取對自己最為有利的結果，這種調解方式的最大好處就在于，當事人因為對調解的程序參與較多、對案件的情況全面掌握，因此。會對調解結果十分認同，從而徹底解決行政爭議。
五、行政復議調解的具體程序
在與私權利的沖突中，公權力具有先天的優勢，不但在資源、信息等方面處于明顯的強勢，甚至會利用行政相對人對行政權的敬畏感，或者對行政機關將來采取報復性行政行為的預期，而對行政相對人造成巨大的心理壓力，直至迫使其放棄行政復議權或其他實體權利。同時。由于行政復議機構尚不具有中立的地位，使得調解很容易成為規避行政復議正當程序的一種方式。為了避免上述情況影響調解公正的結果，就需要規范調解程序。
(一)調解機構和人員
根據《行政復議法》和《行政復議法實施條例》的規定，行政復議機關內設的法制機構是行政復議機構，具體負責行政復議事項。由于目前調解只是行政復議審理方式中的一項具體制度，是在行政復議受理之后啟動的、可選擇的審理程序，因此，行政復議機構理應成為調解機構。此外。考慮到行政復議人員通常是在受理行政復議案件時就已經確定，并且在調解過程中，已經深入地了解案件情況，在調解不成的情況下由其繼續進行審理可以提高行政復議的效率。因此，可以由行政復議機構具體負責該案件的人員具體負責調解事項。
(二)調解的啟動
調解程序的啟動可以分為兩種方式：一是由申請人或被申請人單方面或者共同以書面或者口頭形式請求行政復議機關進行調解。在這種情況下。對口頭提出的調解請求，行政復議機關應當記錄在案，并由提出調解請求的申請人或者被申請人簽名或者蓋章。對于一方當事人提出調解請求的，行政復議機關在收到請求后。應當征求另一方當事人的意見，經明確表示同意后，可以啟動調解程序：另一方當事人明確表示拒絕的，或者不做表示的，不能啟動調解程序。二是由行政復議機關提出調解建議。行政復議機關在受理行政復議申請后，根據案件的具體情況，比如事實情況、法律適用情況等。認為符合《行政復議法實施條例》規定的調解條件的，可以向申請人和被申請人建議進行調解。調解建議應當說明各方
當事人的考慮時間，經當事人同意后，可以進行調解：超過調解建議的考慮時間當事人不做表示的，視為當事人拒絕接受調解。
(三)調解的時間
調解是行政復議案件的一種審理方式，因此，進行調解的時間應當在行政復議申請受理之后、行政復議決定做出之前進行。從理論上講，在決定受理行政復議時就可以決定進行調解。但是考慮到在調解進行之前，行政復議機關應當全面掌握案情。因此，行政復議機關最好在全面了解案情之后啟動調解程序；同時。由于調解存在失敗的可能，因此，行政復議機關應當視案件的復雜、難易等不同情況，留出合理的時間，以備調解不成時轉入正常的行政復議程序。考慮到目前絕大部分地方的行政復議決定書仍是按照機關辦文方式。經層層審批后制發，是否終止行政復議調解的決定最好在行政復議到期前10～15日內決定，以留出充足的時間制作行政復議決定書和審批行政復議決定。
(四)調解的步驟
調解程序啟動后，行政復議機關可以初步擬定調解方案，包括調解的方法，案件的重點、難點，解決問題的基本意見等等。在此基礎上，行政復議機關可以分別與各方當事人進行溝通，以全面掌握案件情況，了解當事人對調解結果的期望和可以調解的程度。在與當事人初次進行溝通時，調解人員應當向當事人表明身份并告知其在調解中享有的權利和承擔的義務。如要求調解人員回避的權利、進行陳述申辯和按時提交證據材料的權利、終止調解程序的權利、自行處分權利(力)的權利、提交真實的證據材料的義務、陳述真實事實的義務等等。當事人需要補充提交證據材料的，行政復議機關可以指定合理的期限。在全面了解案情的基礎上，行政復議機關可以召集各方當事人當面進行協商。為了避免人為制造緊張、對抗的氣氛。當面協商可以采取非正式的會談形式。協商中各方面意見應當記入筆錄，并由當事人或者其人簽字、蓋章。
(五)制作行政復議調解書
行政復議調解書可以包括以下內容：(1)當事人是自然人的，應注明當事人的姓名、住址：當事人是法人或者其他組織的，應當注明法人或者其他組織的名稱、地址、負責人或者法定代表人姓名。(2)行政復議申請人提出的行政復議請求。(3)經查明的案件事實和支持案件事實的相應證據。由于調解結果并不以案件事實和各方責任分擔為唯一依據。因此，調解書中的案件事實一般僅限于客觀敘述，通常不必確定責任承擔的問題。(4)調解結果。調解結果是調解書最核心的部分，其內容相對比較簡單。只需要清晰、明確地寫明當事人達成的各項合意，而不需要做過多說明。需要當事人履行一定義務的，還可以寫明當事人履行義務的時間或者期限。(5)調解書的生效時間。根據《行政復議法實施條例》第50條的規定，行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。(6)調解成立的時間、行政復議機關蓋章、當事人簽名或者蓋章。
六、行政復議調解書的履行
【關鍵詞】行政訴訟和解 性質 法理基礎
行政訴訟和解內涵及相關界定
行政訴訟和解概念的界定。本文中的行政訴訟和解是指在行政訴訟的過程中，當事人雙方為了解決有關的行政糾紛或者終結訴訟程序，在法定權限范圍內，依據法律程序，自主或在法官建議下自愿就被訴具體行政行為的權利義務關系，通過協商達成合意的雙方法律行為。就訴訟而言，和解與判決不同，和解是由當事人雙方達成合意而終結訴訟的一種結案方式。
行政訴訟和解與相關概念關系。
一、訴訟和解與訴訟外和解。訴訟和解與訴訟外和解都是由雙方當事人在自愿和有處分權的情況下，相互協商達成合意，調整權利義務關系，解決糾紛的活動和過程。訴訟和解與訴訟外和解的區別主要表現在：第一，訴訟和解發生在訴訟過程中，訴訟外和解發生在訴訟之前或之后。第二，訴訟和解必須在法官面前進行，且法官可在立案受理后宣告判決或者裁定前建議和解。訴訟外和解僅是雙方當事人在私法上的合意，是一種私法行為，沒有法官的參與。第三，是否有審判權對其加以認可。訴訟和解不僅僅是雙方當事人的合意，而且有審判權對其加以認可的因素。訴訟外和解完全是當事人行使自己權利的表現，具有民事契約的性質，沒有審判權對其加以認可的因素。第四，法律后果不同。訴訟和解協議達成并經法院確認后產生兩種效力：終結訴訟的效力；與確定判決同等的效力。對于雙方當事人的權利義務關系而言，和解協議發生確定的效力。訴訟外和解協議達成后，雙方的權利義務便重新分配，任何一方都不能事后反悔和再行訴訟，遵循的是“契約必須遵守”原則，適用的是契約的相關原理和爭議解決方式。
二、訴訟和解與訴訟調解。訴訟和解與訴訟調解都是雙方當事人合意解決行政糾紛的方式，兩者有三個共同點：第一，目的相同。第二，都是由法官、雙方當事人三方參與。第三，都建立在雙方當事人合意基礎上。
訴訟和解與訴訟調解是兩種不同的糾紛解決機制，區別主要表現如下：第一，體現的理念不同。訴訟和解體現的是當事人主義理念，是雙方當事人行使訴訟權利的一種行為，當事人在和解中起決定性作用，只有當事人完全自主、自愿形成的合意，才能以和解的形式終結訴訟。訴訟調解體現的是職權主義理念，是法院行使國家審判權的一種職權行為，當事人只是法院調解工作的對象，制度圍繞著如何有利于法官盡力多做調解工作，如何有利于法院職權作用的充分發揮。第二，法院的作用不同。在訴訟和解制度中，法院的作用體現在給雙方當事人設置一個平等對話的平臺，對和解過程、結果以及和解協議履行情況的法律審查和監控。法官不具有要求當事人接受某個決定的強制性權威，而是以中立第三方的角色協調問題、促進合意，也可提出和解建議供當事人協商時參考。在訴訟調解制度中，法院體現為主持調解，促使當事人雙方達成協議，從而解決糾紛。調解時法院往往主動提出解決糾紛的具體方案，供當事人雙方進行協商。筆者認為，與訴訟調解相比，訴訟和解更能體現當事人的意志，更有利于行政糾紛的解決。法院調解“由于調解人員所具有的雙重身份（調解人與裁判者）及其地位上的優勢，以合意為基礎的調解常常演變為大量滲入調解人員主觀意志的強制性調解，從而違背了法院調解制度所追求的正義價值。”調解與審判之間不可避免地具有關聯性，這種關聯性使合意的純化非常困難，形成“雖有調解之名，實為裁判之實”，名至而實不歸的局面。而訴訟和解可使法院避免了像在訴訟調解中主動協調從而超職權調解的弊端。
行政訴訟和解的性質
行政訴訟和解的法律性質指當事人之間在行政訴訟中所進行的和解行為具有何種法律屬性。
德國學者認為行政訴訟和解具有雙重性質。一是影響實體法狀態的公法契約，二是促使訴訟終結的訴訟行為。日本學者南博方認為，行政訴訟和解的法律性質，并不會因為其是行政訴訟，而與民事訴訟和解有所差異，因此，針對行政訴訟上和解的法律性質，得參考民事訴訟和解。行政訴訟和解具有訴訟行為及公法契約的兩面性，一方面為訴訟行為，另一方面則具有公法契約的性質。我國臺灣地區學者認為行政訴訟和解兼具訴訟行為及實體法中行政契約的雙重性質。一方面屬于以終結訴訟為目的的訴訟行為。當事人成立訴訟和解即可直接終結訴訟程序，亦即訴訟系屬消減的程序法上的效果，不須原告撤回，亦無須法院作終結程序的裁決。另一方面，行政訴訟上的和解是雙方相互的讓步。就實體法而言，雙方當事人是締結行政法上的和解契約。
筆者贊同行政訴訟和解具有雙重性質。一方面屬于以終結訴訟為目的的訴訟行為，當事人在訴訟中成立和解后，即可終結訴訟程序。另一方面，行政訴訟和解是經過雙方當事人的合意，在實體法面向上就公法上權利、義務、行政機關的權限或當事人程序地位加以創設、變更、消減或為有拘束力的規制行為，亦即締結一個實體法上的行政契約。行政訴訟和解性質所蘊含的訴訟行為部分和實體法部分是相互依存的。如果實體法上行政契約部分無效，行政訴訟和解也隨之無效；如果訴訟行為部分無效，行政訴訟和解也隨之無效，但實體法上行政契約則并不當然隨之無效。在此，必須視當事人的真實意思而定。如果當事人只在該契約一并發生訴訟法上終結訴訟的效力時，才同意和解，那么實體法上行政契約自然也應當歸于無效。相反，如果當事人有意使該實體法上行政契約繼續存在，應尊重當事人意愿。
行政訴訟和解的法理基礎
糾紛解決機制的多元化。多元化糾紛解決機制是指，“在一個社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點，相互協調地共同存在，所結成的一種互補的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態的調整系統。”多元化糾紛解決機制強調除了國家壟斷糾紛解決方式（如訴訟）外，還要充分發揮其他糾紛解決方式的功能，并用法律對其進行規范。世界各國普遍承認民事糾紛解決方式的多元化，如仲裁、和解、調解等。從國外的相關實踐理論來看，行政糾紛的非訴解決方式得到了普遍認可，并處于不斷完善中。1990年，美國國會通過了《行政爭議解決法》（Administrative Dispute Resolution Act，簡稱ADRA）。該法的目的是“授權和鼓勵聯邦行政機關適用調解、協商、仲裁或其他非正式程序，對行政爭議進行迅速的處理”。該法要求美國各聯邦行政機關以及各執行部門，推行實施ADR的政策，從而聯邦政府使用ADR解決行政爭議的合法性得到了確認。1996年，美國國會對《行政爭議解決法》作了進一步的修改，將其確立為美國一項永久的法律。ADR，在美國的行政訴訟法過程中最常用的一種技術即是――和解。和解在法律上指訴訟當事人之間為處理和結束訴訟而達成的解決爭議問題的妥協或協議；也指當事人在自愿互諒的基礎上，就已經發生的爭議進行協商并達成協議，自行解決爭議的一種方式。其本質在于爭議當事人通過協商合意的方式自行解決糾紛。美國《聯邦行政程序法》明確規定：在時間、案件性質和公共利益容許的情況下，行政機關應給予所有的爭議當事人進行和解的機會。行政機關并不一定要接受當事人提出的和解方案，但如果和解方案被行政機關所接受，其就成為了一個行政決定。主持和解程序的法官可以作為和解的法官，當事人也可以要求指定其他和解法官。通過和解而達成的協議只經受非常有限的司法審查，主要看該協議“是否公平和充分，是否存在違法、不合理或者違反公共利益”的因素。美國聯邦能源管制委員會（FERC）和環保署（EPA）也制定了專門的和解規則和程序，在涉及眾多利益相關人的能源管制和環保案件中，和解被認為是一種非常有效的爭議解決方式。可見，行政糾紛解決機制多元化是可能的并且是可行的。
我國行政訴訟制度是妥善處理行政糾紛的一種科學制度，在保障相對人權益、監督行政機關依法行政中，具有重要地位并發揮了不可替代的作用。進入新世紀后，我國行政糾紛呈現出了新的階段性特征，脫胎于計劃經濟時期的行政訴訟制度在某些方面已難以滿足形勢發展的需要，行政爭議解決方式的完善亟待解決。要解決這一問題，除了普遍承認并規范訴訟外的糾紛解決方式外，還應當使行政訴訟內解決糾紛的方式多元化。這是由于訴訟程序本質上是因當事人的請求而啟動的，它的目的是回應當事人的請求、化解糾紛，因而其結構應具有開放性、可塑性，能靈活適應社會的發展和當事人的需求。即使國家開始以強制力介入糾紛，也不意味著國家在訴訟過程中自始至終都要貫徹國家強制力，法院還是應尊重當事人糾紛解決方式的選擇權，否則訴訟就喪失了其正當性。當然，在制度設計時還存在著一系列權衡因素，如為了維護法院的尊嚴節約司法資源，當事人不能反復選擇，但這本身不能構成否認啟動訴訟程序后其他柔性解決糾紛方式存在的理由。因而筆者認為，除強調判決作為結案方式以外，還應當充分關注和解等柔性解決機制。這不僅能充分發揮訴訟的優勢，還能結合非訴訟機制特有的靈活性，更有效地化解糾紛。
服務行政理論。行政糾紛解決方式與行政類型相關，行政類型不同，糾紛的解決方式也不同。現代公共行政觀念已從管制行政發展為服務行政。首先是政府從全能政府向“有限”政府的轉變；其次是在政府有限的活動中，并不總是在以自我為中心的觀念下行動，而轉向為個人與社會提供服務，運用權力色彩較淡和強制功能較弱的新的管制方式，如行政指導、行政資助（扶助、補助）、政府采購、行政經營、行政出讓（拍賣）、公共設施建設開發與提供服務等。在給付行政領域，契約成為主要形式。
服務行政實現了從權力中心主義到服務中心主義的轉變，服務行政將政府定位于服務者的角色，以為公眾服務為宗旨，服務是其基本理念與價值追求。政府服務客體的多元性和服務內容的多樣性，遞增了政府管理事務的數量和壓力。政府無力滿足所有的服務要求，就導致公共管理社會化的出現，促使眾多的非政府組織成為公共服務的提供者。服務行政使得行政不再只是關于行政權運作的活動，不必然涉及到權力的行使，行政活動呈現多樣性，活動方式也出現多樣性。非權力行政或權力色彩較弱的行政方式以及合作行政被越來越多地運用。在此背景下，公權力與私權利存在各自處分權利、達成合意的可能性。與行政活動多樣性相聯系，行政爭議不僅全是權力運作引起的糾紛，更多的是因為公務活動或者提供公共服務而引發的糾紛，可以通過引進公民參與、協商一致的辦法得到化解。
在行政類型中出現服務行政的背景下，和解作為結案方式引入則實屬必要。和解作為當事人雙方通過平等對話，協商和意思表示一致來解決糾紛，體現了民主的本質和特性，以及公民參與、行政服務于民的理念。
當事人程序選擇權。目前學術界普遍認為，當事人程序選擇權是指，“當事人在法律規定的范圍內，選擇糾紛解決方式，在訴訟過程中選擇有關程序及與程序有關事項的權利。”
程序選擇權的內涵具體為：一、紛爭當事人可以合意選擇紛爭解決方式。糾紛解決機制的多元化是現代社會特征，不同的糾紛解決機制有其特有的優勢。當事人對于不同的糾紛解決機制有不同的偏好，有其特殊的考慮和權衡。紛爭當事人可以自己比較實體利益與程序利益的大小輕重，選用不同程序來實現糾紛的解決，尋求糾紛解決成本最小化、收益最大化。二、合意選擇糾紛的程序。合意選擇仲裁程序已成為各國通例，合意選擇簡易程序也在解決糾紛的實務中得以體現。當事人亦有選擇一審程序和二審程序的權利。三、選擇管轄法院。在特殊地域管轄中，每一個案件都有幾個法院享有管轄權。原告可以選擇其中的一個法院作為糾紛的實際受理法院。另外還有協議管轄，是由雙方當事人在法律規定的范圍內協議選擇糾紛解決的法院。協議管轄有利于當事人雙方實現糾紛解決效率的最大化和司法資源配置最大化，體現了立法在實體真實和程序效率兩方面的權衡和協調。四、選擇審理方式。即當事人合意選擇書面審理或言詞審理，必須在選定采用訴訟方式解決糾紛后，這是一種依附性的權利。
盡管行政訴訟程序的設置目的在于通過中立、專業且具有強制力保障的程序解決行政糾紛，且解決糾紛的性質不同于一般的刑事糾紛和民事糾紛。盡管行政訴訟承載的不僅僅是糾紛解決的功能，還有監督促進行政機關依法行政的目的，但解決糾紛是其根本目的所在。而解決糾紛最好的途徑就是通過雙方的妥協，獲取一個雙方都能接受的方案解決矛盾。盡管訴訟是以強制力為實施保障的，但強制力的啟動并不是訴訟的必經階段，雙方能在訴訟中自愿解決糾紛，從根本上消解矛盾、定紛止爭，才是訴訟機制發揮效果的最好體現。因此，“自愿”也是訴訟所追求的基本目標。在訴訟過程中法院應盡量尊重當事人雙方的意愿，賦予其一定的選擇權，在不影響實體的前提下，在程序問題上賦予當事人一定的選擇權，從心理上減輕當事人對于訴訟機制的抵觸情緒。
所以程序選擇的理念意義在于設置多元的糾紛解決機制，并賦予當事人自主選擇的權利，從根本上解決糾紛，最終獲得良好的訴訟效果。這便是依據不同類型紛爭選擇不同程序的權利和在訴訟程序內部設置繁簡有別的程序制度供當事人自主選擇利用的制度設置的初衷所在。另外，實體利益與程序利益都是糾紛當事人所追求的，但二者在一定的情況下并非必然會保持一致，甚至會有沖突，如當事人因追求實體利益有時會導致程序上的不利益，如何在兩者之間達到最妥當的平衡，這種平衡和選擇的權利應當賦予當事人，讓當事人自主作出權衡。
[主題詞]行政訴訟訴訟協調合意和解構想
一、協調制度在審判實踐的應用及存在問題
基于“司法不能干預行政”的理論，在我國，行政訴訟不適用調解是明確的。行政訴訟法第50條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”。行政訴訟不適用調解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是，我們必然面對和承認的現實是：自行政訴訟法頒布實施以來十多年，大量的撤訴案件的背后，是法院背后協調的結果。據《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統計，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結案分別為：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政訴訟中的撤訴不外乎兩種情形：一是原告后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是行政裁決案件中，原告和第三人達成和解，原告申請撤訴。上述三種情形中，大多數都是法院找原、被告或第三人進行“協商”、“協調”的結果，尤其是發現被告具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”，主動找行政機關“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調解，并不意味著協調不能作為行政訴訟中的一個手段或環節來解決爭議。只是由于法律沒有規定協調制度，協調的結果是通過撤訴的方式結案。在政治、經濟不斷飛速發展的今天，隨著法制的進一步完善，百姓法律意識的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復雜，為定紛定爭，構建和諧的官民關系，節約司法資源，在行政訴訟中選用協調來化解紛爭的做法會越來越受到推崇。
同時，我們也必須看來，由于缺少立法上的規范，審判實踐中的協調方式可能出現下述問題：一是法院喪失了獨立公正審判的地位和監督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權利救濟機關，又負有監督行政機關依法行政的職能，但實踐中，為了片面追求協調結案，不對被訴具體行政行為的合法性做出明確判斷，不分清是非的協調，“和稀泥”，特別是對行政訴訟法規定的原告撤訴“是否準許，由人民法院裁定”視而不見。“《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定”。[2]二是被告為了達到不“敗訴”的目的，要么無原則犧牲公共利益，要么脅迫或變相協迫原告接受和解而撤訴。行政機關的“敗訴率”直接影響其聲譽和公信力，有些地方還作為年度考評、職務普升的重要依據。因此，某些行政機關面對訴訟，如臨大敵，對法院恩威并施，找原告以利誘或恐嚇等手段動員撤訴，有些只要達到讓原告撤訴的目的，什么條件都接受。這種做法或以犧牲公共利益為代價，或者是以犧牲原告的合法權益為代價。三是原告的司法保護被虛置。事實上的協調很多是達成“合意和解”協議后以撤訴的形式出現的，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條的規定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告對同一事實和理由重新的，人民法院不予受理”。事實上的“合意和解”游離于現行法律規定之外，當事人達成的和解協議并不具有法律效力，原告撤訴后，行政機關或第三人完全可以對協議內容置之不理，此種情況下，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能請求司法救濟，司法保護的大門對相對人來說等于虛置。
協調方式被廣泛應用及實踐中出現的諸多問題，無論對廣大司法工作者而是對于立法機關來說，都提出了新的研究課題，不但要加強對協調理論的研究，更應盡快從立法上加以規范。
二、行政訴訟協調概述
（一）訴訟協調的概念
中國社會科學院綜合研究所對“協調”的解釋是：“使配合得適應。”[3]可見，協調必須有第三方的合介入和努力。訴訟協調，是指人民法院在審理案件過程中，積極進行協調工作，引導當事人各方盡快“合意和解”，從而終結訴訟的行為。訴訟協調既是當事人處分權的體現，又是法院“準審判職能”的體現。[4]法官主要是給當事人各方擔供“合意和解”的便利條件，指出各方當事人將訴訟進行下去將要可能面臨的風險負擔，讓當事人明了法理，知曉是非，讓當事人各方自愿進行利益衡量，以便達成“合意和解”，法官的積極參與，只起“引導”作用。
（二）訴訟和解、協調、調解的異同
訴訟和解，協調、調解都是建立在當事人“合意和解”的基礎上，并且都是其實體權利或訴訟權利自由處分的體現，都有解決紛爭終止訴訟的功能。但是和解、協調、調解是三種不同的糾紛解決機制，其概念應厘清。
1、訴訟和解與訴訟協調。和解按爭議是否進入訴訟程序，可分為“非訴訟和解”和“訴訟和解”，他們都是基于當事人的自主協商而達成，沒有任何外來壓力的干擾和強制，并且沒有任何第三方的參與和協調，完全基于當事人各方的平等自愿，自主協商而達成，所以和解和協調的主要區別就是，和解沒有法官的積極參與和“引導”。
2、訴訟調解與訴訟協調。根據中國社會科學院語言研究所解釋，調解意為“勸說雙方消除糾紛。”[5]訴訟協調和訴訟調解一樣都是有第三方（法院）的介入和努力。只不過調解中第三方所起的作用更進一層。訴訟調解是指人民法院在審理案件過程中，通過積極主動的介入并引導和促進當事人各方盡快“合意和解”，從而終結訴訟程序的行為。訴訟協調和訴訟調解的共同點表現在：第一，兩者的制度基礎相同，都是建立在當事人“合意和解”的基礎上，是當事人權利自由處分的結果。第二，兩者制度運作的外觀相似。無論是訴訟協調還是訴訟調解都是有法官作為第三方參加，是法官職權行為與當事人處分行為交互作用的產物。但訴訟協調與訴訟調解畢竟是兩種不同的糾紛解決機制，他們的區別主要表現在：法官在兩者中所起的作用是不同的。訴訟協調中，法官只起“引導”作用，鼓勵當事人“合意和解”，但并不為雙方當事人提出具體的和解方案；而訴訟調解中，法官起“促進”作用，通過其直接、深入、細致的教育、疏導工作，促進當事人雙方“合意和解”，必要時，還可主動提出解決爭議的具體和解方案。
（三）行政訴訟應選擇引入協調制度
在訴訟和解、訴訟協調、訴訟調解三者之間，筆者認為我國行政訴訟中應選擇引入訴訟協調制度。
1、訴訟和解的引入沒有必要性。訴訟和解只強調當事人的“意思自治”，沒有法官的主動“引導”和“促進”，當事人“合意和解”效率不高，而且數量有限，起不到充分發揮“合意和解”定紛止爭終止訴訟功能的作用。筆者認為，隨著協調制度的建立，完全可以將審判實踐中數量不多的和解歸入“協調”的大概念中，成為協調制度中的一部分。
2、行政訴訟引入調解制度有違“司法不能干預行政”的原則。按照立法、司法、行政“三權”分別設立、各司其職、相互制約的現念，作為公權力的行政權與司法權一樣具有獨立性，“司法不能干預行政”，“而法院的調解制度，偏重于過強調法院的職權行為，當事人只是作為法院調解工作的對象，法院在當事人的‘合意和解''''過程中起著積極的主導作用”。[6]特別是在法官主動提出和解方案時，令行政機關的獨立行政權處于尷尬的境地，有“司法干預行政”之嫌疑。
3、行政訴訟中引入協調機制有其理論基礎。訴訟協調既可以調動法官引導當事人“合意和解”的積極性，又可以避免“司法干預行政”之嫌疑，而且有其理論基礎。
第一，相關法律的規定，為協調制度的建立留下可能性。行政訴訟法第51條規定原告可以撤訴，盡管法律條文規定行政訴訟不適用調解，但是依據此條規定，原告可以在與被告“合意和解”后撤回，而法院也可以以協調為手段，在合法、合理、公平、公正、自愿的基礎上，對于可以通過協調使雙方達成“合意和解”的行政案件，通過妥當的協調工作，做到既監督行政機關依法行政，又保障相對人的合法權益，既能使案結事了，又能融洽行政機關與人民群眾的關系。前文所述的近十幾年來原告在與被告“合意和解”后而撤訴的案件居高不下且效果顯著就是一個有力的證明。
第二，大量的自由裁量行政行為為行政訴訟協調提供了可能性。現在行政主要表現為自由裁量行政，絕對的羈束權限行為幾乎不可能的。所謂行政自由裁量權是指行政主體在行政活動中處理法律規定了一定幅度選擇權的行政事項和處理法律沒有明文規定的行政事項時進行自由選擇的權力，其實質是行政主體的自由選擇，是行政主體自由處分職權的表現。如行政機關對職權的處分不侵害國家利益和不違背法律，且相對人（原告）可以接受，就能夠低成本，徹底地消除矛盾和糾紛。因此，在行政訴訟中，只要行政機關對訴訟標的有處分權，就存在協調使雙方“合意和解”的基礎。
第三，行政裁決中民事糾紛的雙方當事人的“合意和解”為行政協調創造了條件。行政裁決而形成的法律關系較復雜，一方面存在民事糾紛雙方當事人與裁決者（行政機關）之間依法產生的權利義務關系，另一方面存在民事糾紛的雙方當事人之間依法產生的權利義務關系。在行政訴訟中，民事糾紛雙方當事人一方是原告，另一方是第三人，原告要求更變或撤銷行政裁決，其實屬也在于滿足其民事主張，原告與第三人在不違反法律規定的前程下，就民事權利義務達成“和意和解”后，行政機關的行政裁定就自然喪失價值和作用，這時行政機關維持、變更或撤銷行政裁決，實際上是民事糾紛當事人對自己權利自由處分的結果，并不涉及公權力的調整減讓。例如，筆者所在的法院受理的原告鄧某訴被告房產局、第三人岳某不服頒證一案，鄧某系岳某的繼母，岳某的父親在與鄧某再婚后，以“自己已死亡”為由將名下的房產過戶給岳某，岳某的父親去世后，鄧某認為房產局頒證給岳某所依據的事實不真實，遂提起行政訴訟，要求法院撤銷頒證。經法院協調后，原告鄧某與第三人岳某達成和解協議：岳某的父親的死亡補助金及撫恤金等歸鄧某所有，岳某的父親生前已過戶給岳某的房屋仍歸岳某所有。盡管該案中被告的具體行政行為存在可撤銷的事由，但因原告與第三人的“合意和解”而不需要申請撤銷了。由于現行政訴訟法未規定協調制度，故該案以原告撤訴結案。
三、構建我國的行政訴訟協調制度
如何構建我國行政訴訟協調制度，筆者認為，應把握以下幾點。
（一）訴訟協調所形成“合意和解”的性質
訴訟協調過程中當事人達的“合意和解”的性質，既是有“私法契約”的性質，又具有“替代性裁判文書”的性質。從效力上來看，當事人的“合意和解”，一是定份上爭，二是終止訴訟。
（二）訴訟協調的基本原則
1、堅持自愿原則。行政協調應建立在對立的當事人各方權力或權利能互諒互讓，當事人地位平等的基礎上進行。當事人達成的“合意和解”協議必須出于自愿，并且不得侵犯國家、集體、他人的合法權益，可以把當事人自行和解也介定為協調制度的重要組成部分。
2、堅持合法性原則。行政訴訟協調應建立在查明事實，對被訴具體行政行為的合法性作出明確判斷，對原告行為的合法性作出明確判斷，分清各方是非的基礎上進行協調，既不侵犯原告的合法利益，也不放縱被告的違法行政行為，對被訴行政行為合法性的審查可以放寬到非訴行政執行案件的審查標準。訴訟協調不得就被訴具體行政行為的合法性進行協調。超級秘書網
3、堅持司法不干預行政原則。行政訴訟協調過程中，司法權必須尊重行政權，堅持司法不干預行政原則。
（三）訴訟協調的案件類型
公權力不得隨意處分的原則在行政訴訟中必須得到遵守，因此并非所有的被訴行政行為都適用協調，對于不含民事權利義務且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用協調，只有可以協調的行政案才可以引入協調制度，具體來說，可界定下列行政案件可適用協調：
1、被訴具體行政行為為自由裁量行政行為的案件。
2、被訴具體行政行為為行政裁決的案件。
3、被訴具體行政行為屬于不履行法定職責的案件。
4、其它有可能通過協調解決的案件。
（四）訴訟協調的結案方式
行政訴訟協調案件采用行政裁定書的形式結案。當事人達成“合意和解”之后，原告申請撤訴的，法院經審查后作出是否準予撤訴的裁定；原告不申請撤訴的，法院經審查后作出是否終結訴訟的裁定。
行政裁定書的內容可以敘述為：原告××與被告××一案，訴訟過程中，當事人已達成如下“合意和解”協議，敘述協議內容并就協議的合法性進行判斷后作出確認合法與否的認定。接著就被訴具體行政行為與協議的關系及被訴具體行政行為合法性作出判斷性敘述。明確當事人雙方應按和解協議履行，當事人可申請人民法院強制執行經確認的和解協議內容，最后，裁定案件終結訴訟或準許原告撤訴。
（五）協調制度的救濟
當事人達成“合意和解”協議，經法院裁定確認后，當事人不能上訴，也不能對同一事實與理由再行。但是在和解協議出現情形之一的，法律應給予適當的救濟，當事人可以申請再審：①侵害國家利益、社會利益、集體利益；②侵害案外人利益的；③違背當事人真實意思的；④違反法律法規的禁止性規定的；⑤其他不具有合法性的情形。
[注]
[1]黃新波：《論和解制度在我國行政訴訟中的建立》，來源于珠海市香洲區法院網。
[2]河海波：《行政撤訴考》，《中外法學》，2001年第2期。
[3]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》，商務印書館出版，2002年第3版，P1392.
[4]仇慎齊：《行政訴訟協調制度的選擇“合意和解”協議的效力及結案方式》，來源于《漢制網》。
