時(shí)間：2023-06-07 09:10:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇減少水污染的建議，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：水污染 控制 規(guī)劃 水質(zhì) 改善 措施
中圖分類號(hào)：TU991.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一、水污染控制系統(tǒng)的最優(yōu)規(guī)劃
水污染控制系統(tǒng)規(guī)劃問題，從解決問題的途徑分為兩大類：第一類是水污染控制系統(tǒng)的最優(yōu)規(guī)劃問題，第二類是規(guī)劃方案的模擬問題。最優(yōu)規(guī)劃問題簡單來說是：應(yīng)用數(shù)學(xué)規(guī)劃方法，科學(xué)地組織污染物地排放或科學(xué)的協(xié)調(diào)各個(gè)治理環(huán)節(jié)，以便用盡量小的人為代價(jià)達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)目標(biāo)。
當(dāng)前，在我國應(yīng)用系統(tǒng)分析技術(shù)研究水污染控制問題尚處在初級(jí)階段。在這一研究工作中，掌握必要的現(xiàn)代技術(shù)是其一個(gè)方面，更重要的是把這些技術(shù)和我國的國情，以至每一個(gè)具體地區(qū)的實(shí)際情況結(jié)合起來，做出一個(gè)技術(shù)上先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)上合理的規(guī)劃。
評(píng)價(jià)區(qū)域規(guī)劃方案的優(yōu)劣，必須建立一個(gè)優(yōu)化用的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)函數(shù)，目前由于水質(zhì)改進(jìn)所帶來的效益不易定量估算，因此最優(yōu)化的目標(biāo)函數(shù)經(jīng)常只是一個(gè)費(fèi)用函數(shù)。所以，下面將建立污水處理工程費(fèi)用函數(shù)，在水質(zhì)約束和技術(shù)約束條件下，尋求費(fèi)用最小的控制方案。
二、費(fèi)用函數(shù)的建立與討論
以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)尋求水環(huán)境質(zhì)量，這是水污染控制系統(tǒng)規(guī)劃的核心思想。也就是說，經(jīng)濟(jì)是評(píng)價(jià)水污染控制系統(tǒng)規(guī)劃好壞的最基本依據(jù)。
從費(fèi)用—效益分析看，水污染控制所去除污染物的總量與效益和費(fèi)用之間存在如下關(guān)系：去除污染物量越大，臨界費(fèi)用越大，臨界效益越小(臨界費(fèi)用和效益是指去除單位污染物所需費(fèi)用價(jià)格和所得的效益價(jià)格)，其費(fèi)用—效益函數(shù)曲線見圖1.3-1，其中存在一個(gè)最佳水平點(diǎn)Q0，當(dāng)污染物去除量為Q0(噸)時(shí)，凈效益(即效益減去費(fèi)用)為最大。最佳水平點(diǎn)相當(dāng)于圖中兩條曲線的切線平行時(shí)，這兩個(gè)切點(diǎn)連線在橫軸上的焦點(diǎn)。
圖1.3-1 污染物去除量與單價(jià)
Fig.1.3-1 The pollutant disposal amount and unit price
圖1.3-2 污水處理費(fèi)用的規(guī)模與處理效率的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)
Fig.1.3-2 The expenses of sewage treatment scale and ecomonomic effects of treat efficiency
污水處理活動(dòng)的費(fèi)用與污水處理的規(guī)模及污水處理的效率相關(guān)，如圖1.3-2描述了這三者的關(guān)系，這是一種三維的結(jié)構(gòu)。當(dāng)污水的去除效率固定時(shí)，規(guī)模的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)如圖中的C(Q)曲線所示，即處理水量(m3/d )增加時(shí)，總費(fèi)用隨之增加，但處理污水的單價(jià)(萬元//m3/d)卻降低，相當(dāng)于圖中曲線C(Q)的斜率隨Q的增加而由大變小。當(dāng)處理規(guī)模固定時(shí)，處理效率增高，污水處理費(fèi)用增加，單位污染物的污水處理單價(jià)也增高，由此可見去除同樣的污染物量，采用低級(jí)處理比高級(jí)處理經(jīng)濟(jì)。
協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，從而達(dá)到既可以滿足水體水質(zhì)要求，又使系統(tǒng)的總費(fèi)用最低，這是研究水污染控制系統(tǒng)規(guī)劃問題的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。鑒于水質(zhì)改進(jìn)所帶來的環(huán)境效益、社會(huì)效益不易定量估算，目標(biāo)函數(shù)通常只是費(fèi)用函數(shù)。因此，建立適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用函數(shù)是很重要的，它將為最優(yōu)化方案提供評(píng)價(jià)的依據(jù)。
三、水體改善措施
1、在污染治理方面
（1）選擇無污染排放或減少污染排放的新工藝，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理，最大限度地減少排污量，降低排污濃度。
（2）建立單獨(dú)的污水處理設(shè)施，如污水處理設(shè)備、小型的污水處理站，或污水再生站等，改善排水水質(zhì)。
（3）對(duì)垃圾進(jìn)行集中處理，禁止向沿河岸傾倒生活垃圾和雜物，臟腐物等。
2、在防治方面
（1） 加強(qiáng)環(huán)保宣傳，提高人們的環(huán)保意識(shí)，以便有利于環(huán)境的長遠(yuǎn)保護(hù)。清潔人員應(yīng)及時(shí)對(duì)兩岸的垃圾進(jìn)行清理，對(duì)水體中廢棄物進(jìn)行打撈，防止水體污染。
關(guān)鍵詞：跨界水污染；公地悲劇；地方政府；博弈分析
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2016.XX.XX
中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-8409（2016）00-0000-00
Abstract： Water pollution is a typical form of transboundary environmental pollution， and the water pollution treatment also is the focus and difficulty of environmental treatment in our country， but the empirical study is less about the problem at the present stage. Firstly， the paper constructs the game model of transboundary water pollution treatment， indicates that the transboundary water pollution treatment investment of Nash equilibrium optimal is smaller than the Pareto optimal， both presents the departure from the state， and the deviate degree increases with the participation areas of transboundary water pollution treatment， leading to the "prisoner's dilemma" and "tragedy of the commons" situation. Secondly， the paper empirically tests the influence of the quantity local government on water resources quality， verifies the theoretical hypothesis by using the 62 major reservoirs and lakes in 2012. Finally， the paper puts forward policy suggestions to improve the quality of water.
Key words： transboundary water pollution； the tragedy of the commons； local government； Game Analysis
環(huán)境污染所具有的外部性和我國行政區(qū)域的劃分，使得我國環(huán)境惡化程度的加深突出表現(xiàn)在各行政管轄區(qū)之間跨界環(huán)境糾紛的增加上，水污染是典型的跨界環(huán)境污染問題，如何對(duì)跨界水污染進(jìn)行有效規(guī)制始終是中央政府與地方政府面臨的一個(gè)難題。造成跨界水污染問題如此嚴(yán)重的一個(gè)重要原因就是流域涉及到多個(gè)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)行政區(qū)域，這些地方政府在以GDP為核心的政績考核體系和財(cái)政分權(quán)制度下，傾向于將努力投入到能夠帶來政績的經(jīng)濟(jì)增長上，降低水污染治理投入，這使得水污染治理規(guī)制不能有效地執(zhí)行，多數(shù)情況下，地方政府傾向于采取機(jī)會(huì)主義方式逃避本應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境污染治理成本，采取“搭便車”行為將不易監(jiān)測的環(huán)境污染跨界轉(zhuǎn)移出去，將成本外部化。這種現(xiàn)象充分揭示了個(gè)體理性與集體理性的沖突帶來的公共事務(wù)治理困境，因此，強(qiáng)化跨界環(huán)境污染治理規(guī)制，實(shí)現(xiàn)全局經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和公共利益最大化的根本措施就是要提高地方政府克服“囚徒困境”和“公地悲劇”的能力，改變地方政府僅重視短期經(jīng)濟(jì)利益的行為選擇傾向。
1文獻(xiàn)綜述
d’Arge較早關(guān)注了環(huán)境的跨界污染問題[1]，而早期的相關(guān)研究主要集中在探討不同國家之間對(duì)跨界水污染、大氣污染以及固體廢棄物污染等方面的國際合作上，認(rèn)為不同地方通過協(xié)商談判進(jìn)行區(qū)域合作是解決該問題的主要手段[2][3]。相關(guān)研究基本上是圍繞跨界環(huán)境污染治理博弈展開的，Maler首次將博弈論引入到跨界環(huán)境污染治理分析中，對(duì)歐洲各國酸性物質(zhì)沉積問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為合作治理環(huán)境污染的前提是各國的單邊支付，并模擬測算了不同合作形式下的凈收益[4]。Silva和Caplan分析了聯(lián)邦跨界污染控制環(huán)境政策的有效性問題，認(rèn)為中央政府是跨界污染治理領(lǐng)導(dǎo)者時(shí)能夠獲得更大的社會(huì)效益，而當(dāng)?shù)胤秸强缃缥廴局卫淼念I(lǐng)導(dǎo)者時(shí)，中央政府的最優(yōu)政策是對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為提供有效的激勵(lì)，并通過歐盟的環(huán)境政策設(shè)計(jì)實(shí)施驗(yàn)證了結(jié)論的科學(xué)性[5]。Barcena-ruiz對(duì)跨界環(huán)境污染稅征收的順序和兩個(gè)同級(jí)政府作為領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者的博弈問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為在跨界污染較小的條件下，稅收是戰(zhàn)略互補(bǔ)的，同時(shí)征稅時(shí)領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者都能夠獲得福利，但先征稅的領(lǐng)導(dǎo)者獲得的福利更大，在跨界污染較大的條件下，稅收是戰(zhàn)略替代的，先征稅的領(lǐng)導(dǎo)者政府能夠獲得福利，每個(gè)政府都會(huì)努力避免成為稅收的追隨者[6]。Yanase運(yùn)用微分博弈模型研究了雙寡頭國際環(huán)境污染博弈策略，認(rèn)為嚴(yán)格的環(huán)境控制政策提高了外國公司的競爭力，會(huì)產(chǎn)生靜態(tài)的“租金轉(zhuǎn)移”效益，而國外也會(huì)享受到全球環(huán)境改善帶來的好處，即免費(fèi)搭便車，因此在非合作博弈中，環(huán)境政策水平會(huì)偏離社會(huì)最優(yōu)水平，產(chǎn)生更多的污染和低福利[7]。Zhao等通過構(gòu)建包括政府和居民在內(nèi)的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一種考慮流域結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移稅（Model of Transfer Tax， MTT），用來計(jì)算一個(gè)地區(qū)最佳的污染物轉(zhuǎn)移稅率，同時(shí)也認(rèn)為轉(zhuǎn)讓稅率可作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)區(qū)域減排合作，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的減排成本最小[8]。
國內(nèi)關(guān)于跨界環(huán)境污染的研究主要集中于跨界水污染治理方面，馬中和吳健認(rèn)為法律政策和權(quán)利安排的缺失致使沒有形成地方政府的環(huán)境規(guī)制激勵(lì)是跨行政區(qū)環(huán)保難見成效的主要原因[9]；易志斌以跨界水污染為例對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制失靈的原因及解決途徑進(jìn)行了總結(jié)[10]；汪小勇等采用消元法對(duì)跨流域、市界、省界和國界四個(gè)層次的單邊和多邊環(huán)境保護(hù)和污染治理的管理?xiàng)l約進(jìn)行了評(píng)估和比較，為構(gòu)建跨界水污染沖突的協(xié)商機(jī)制提供政策建議[11]。此外，還有學(xué)者以不同流域和湖泊的跨界水污染為例對(duì)污染成因、解決途徑等進(jìn)行了案例分析，如太湖[12][13]、珠三角[14]。
可以看出，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)跨界環(huán)境污染治理問題進(jìn)行了廣泛深入的研究，取得了大量的研究成果，但多數(shù)都集中在理論分析、政策建議以及案例分析方面，實(shí)證研究不足。本文在理論分析地方政府行為選擇和跨界水污染治理博弈基礎(chǔ)上，分析個(gè)體利益最大化與集體利益最大化的沖突并推出待檢驗(yàn)命題，隨后采用我國2012年62個(gè)主要水庫和湖泊數(shù)據(jù)對(duì)理論假說進(jìn)行驗(yàn)證，最后提出針對(duì)性政策建議。
2 地方政府跨界水污染治理博弈分析
本部分對(duì)多個(gè)地方政府行為選擇偏離社會(huì)最優(yōu)選擇的狀況進(jìn)行理論闡述。在跨界水污染中，同一流域周邊的各地方政府都以最大化自身經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，排放超標(biāo)污染物，在缺乏激勵(lì)約束條件下，必然使環(huán)境污染問題愈演愈烈。
假設(shè)總共有 個(gè)同質(zhì)地區(qū)參與跨界水污染治理行動(dòng)，第 地區(qū)的自愿治理水污染的投入為 ，因此，總的水污染治理投入為 ，在整個(gè)排污量一定的條件下， 越大，水資源質(zhì)量越好。令 為第 地區(qū)在其他方面的投入，每一地區(qū)的效用都取決于本地區(qū)在其他方面的投入和整體的水污染治理投入，進(jìn)一步假設(shè)第 地區(qū)的效用函數(shù)為 ，該效用函數(shù)滿足： ， ， ， ， 。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理可知各地區(qū)在其他方面的投入和水污染治理投入的邊際替代率遞減，即存在 是 的減函數(shù)。
（10）式表明，整體帕累托最優(yōu)均衡時(shí)的環(huán)境治理投入要大于個(gè)體最優(yōu)的納什均衡時(shí)的環(huán)境治理投入，即各個(gè)地區(qū)如果從最大化本地區(qū)效用出發(fā)而自愿提供的水污染治理投入會(huì)小于從集體效益出發(fā)而提供的水污染治理投入。同時(shí)由（10）式也可以看出，兩種投入之間的差距隨著參與地區(qū)個(gè)數(shù) 的增加而增大，這也反映了個(gè)體利益與集體利益的矛盾與沖突。從水資源的公共性來看，集體最優(yōu)也即帕累托最優(yōu)狀態(tài)對(duì)所有參與地區(qū)來說是最好的結(jié)果，但是個(gè)體和集體的利益沖突必然會(huì)導(dǎo)致“公地悲劇（The tragedy of commons）”的出現(xiàn)，最終造成各個(gè)地方政府在有限資源下無限追求最大化本地區(qū)利益，每一個(gè)地方政府都希望減少水污染治理投入，將水污染會(huì)治理成本轉(zhuǎn)嫁給所有地方政府（中央政府）。所以，本文提出以下理論假說：水庫和湖泊周邊的地方政府?dāng)?shù)越多，污染排放量越大，距離希望的社會(huì)最優(yōu)越遠(yuǎn)，水資源質(zhì)量越差。
此外，在分析中我們假設(shè)每個(gè)地區(qū)的預(yù)算投入是相等的，但在實(shí)際情況中，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)規(guī)模是有很大差異的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的預(yù)算投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于落后地區(qū)的預(yù)算投入。Olson通過兩人博弈認(rèn)為，高收入者比低收入者更愿意提供公共物品，而低收入者更傾向于搭便車[15]，這個(gè)結(jié)論同樣適用于跨界水污染治理分析中，現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程往往走的是“先污染后治理”的道路，因此其治理環(huán)境污染的外部性較小，而落后地區(qū)治理環(huán)境污染的外部性較大，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠從環(huán)境污染治理中獲得更多的效用，這時(shí)的博弈可能變成一種“智豬博弈”。
3 實(shí)證分析
以我國水庫和湖泊相關(guān)數(shù)據(jù)為研究樣本，經(jīng)驗(yàn)分析地方政府?dāng)?shù)量對(duì)水質(zhì)的影響，對(duì)理論假說進(jìn)行驗(yàn)證。
3.1模型設(shè)定和數(shù)據(jù)分析
3.1.1模型設(shè)定
式中， 表示水庫和湖泊，在現(xiàn)實(shí)中，跨界水污染還包括大量的河流，但本文未加入河流作為樣本，這是因?yàn)榭缃绲暮恿鬏^長，水質(zhì)難以平均，同時(shí)又包含多個(gè)支流，行政區(qū)難以界定，更重要的是，河流水污染治理難題在于上下游之間的協(xié)調(diào)，行政區(qū)數(shù)量對(duì)其影響可能不大。 表示第 水庫或者湖泊的水質(zhì)狀況； 表示第 水庫或者湖泊周邊的行政區(qū)數(shù)量，該變量是模型的核心解釋變量，本文在選取時(shí)，主要選取周邊的縣級(jí)和市級(jí)行政單位數(shù)量，每一個(gè)水庫和湖泊涉及到的省級(jí)行政單位多數(shù)為1個(gè)，最多有兩個(gè)，其統(tǒng)計(jì)分析意義不大，因此不對(duì)省級(jí)行政單位對(duì)水質(zhì)的影響進(jìn)行分析。 表示影響水質(zhì)的控制變量，主要包括：水庫和湖泊周邊行政單位的GDP、第二產(chǎn)業(yè)增加值、人口狀況、以及水域面積等變量； 為隨機(jī)項(xiàng)。
3.1.2水庫和湖泊水質(zhì)狀況
在2012年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》的淡水環(huán)境分析部分中，共給出62個(gè)國控重點(diǎn)湖泊（水庫），其中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)的比例為61.3%、Ⅳ-Ⅴ類水質(zhì)的比例為27.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)的比例分別為11.3%。主要污染指標(biāo)為總磷、化學(xué)需氧量和高錳酸鹽指數(shù)。具體狀況如表1所示。
由表1可知，水庫和湖泊的功能定位差異也是影響水質(zhì)的重要原因，水庫多為水源區(qū)，提供的水多用于飲用，其水質(zhì)要求要高于湖泊，因此總體上來看水庫的水質(zhì)要好于湖泊的水質(zhì)，水庫水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類及以上的比重約為92.59%；而湖泊水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類及以上的比重約為40.63%；而三湖水質(zhì)都在Ⅲ類以下。因此，本文為考慮水庫和湖泊二者之間的差異，在對(duì)總體展開進(jìn)行回歸分析后，再對(duì)水庫和湖泊進(jìn)行分類回歸。
3.1.3數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述
通過62個(gè)水庫和湖泊的地圖可以得到相關(guān)周邊地區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)（區(qū)）的數(shù)量，然后對(duì)行政單位的控制變量指標(biāo)進(jìn)行加總，得到具體數(shù)值，控制變量相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013）、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013）。水域面積數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》和環(huán)保部監(jiān)測數(shù)據(jù)。所有數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。
3.2回歸結(jié)果分析
采用本文構(gòu)建的回歸模型對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表3所示。
由表3的回歸結(jié)果可知，水庫和湖泊周邊的行政單位數(shù)量的增加會(huì)顯著惡化水質(zhì)狀況，市級(jí)行政單位數(shù)量對(duì)總體水質(zhì)的影響系數(shù)為0.127，對(duì)水庫和湖泊水質(zhì)的影響系數(shù)分別為0.114和0.107。縣級(jí)行政單位數(shù)量對(duì)總體水質(zhì)的影響系數(shù)為0.077，對(duì)水庫和湖泊水質(zhì)的影響系數(shù)為0.143和0.513，但對(duì)水庫水質(zhì)的影響未通過顯著性檢驗(yàn)。這表明本文的理論假說是成立的，也即流域周邊地方政府越多，各地方政府最優(yōu)的水污染治理投入與帕累托最優(yōu)的水污染治理投入差距越大，水污染狀況越嚴(yán)重。水庫和湖泊的功能定位是影響水質(zhì)的重要原因，水庫多為水源區(qū)，提供的水多用于飲用，其水質(zhì)要求要高于湖泊，因此，地方政府的增加對(duì)水庫水質(zhì)的影響要低于對(duì)湖泊水質(zhì)的影響。
對(duì)于其他控制變量，周邊的GDP以及第二產(chǎn)業(yè)的增加值提高會(huì)顯著加劇水污染，降低水值，特別是對(duì)湖泊來說更是如此，因此可以認(rèn)為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)增長與水質(zhì)處于“兩難”狀態(tài)，也即經(jīng)濟(jì)增長會(huì)加劇水污染，保證水質(zhì)也會(huì)降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方政府要在二者之間進(jìn)行權(quán)衡；農(nóng)村人口數(shù)量對(duì)水質(zhì)的影響未通過顯著性檢驗(yàn)，而城市人口數(shù)量對(duì)總體水質(zhì)和湖泊水質(zhì)的影響是顯著的，隨著城鎮(zhèn)人口的增加，生活污水會(huì)隨之增加，同時(shí)因消費(fèi)需求的增加也會(huì)增加生產(chǎn)污水的排放，這加劇了流域水質(zhì)的惡化；水域面積的增加能夠緩解水污染狀況，這是因?yàn)樗蛎娣e越大，其自凈能力越高，能夠相應(yīng)的降低水污染。
4 結(jié)論及政策建議
本文首先討論了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理水污染兩方面的行為選擇，通過構(gòu)建發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理水污染的博弈模型，分析多個(gè)地方政府間的水污染治理博弈行為，認(rèn)為跨界水污染治理投入的個(gè)體納什均衡最優(yōu)小于整體帕累托最優(yōu)，偏離程度隨地方政府?dāng)?shù)量的增加而增加。然后采用我國2012年62個(gè)湖泊和水庫數(shù)據(jù)對(duì)進(jìn)行實(shí)證分析，對(duì)理論假說進(jìn)行驗(yàn)證，結(jié)果表明顯示，隨著流域周邊地方政府越多，各地方政府最優(yōu)的水污染治理投入與帕累托最優(yōu)的水污染治理投入差距越大，水污染狀況越嚴(yán)重，同時(shí)水庫和湖泊的功能定位也是影響水質(zhì)的重要原因。隨后進(jìn)一步從水資源治理外部性、政績考評(píng)制度和水資源保護(hù)監(jiān)管和懲罰制度等方面對(duì)造成地方政府行為選擇的原因進(jìn)行分析。
減輕地方政府“搭便車”行為引發(fā)的“囚徒困境”和“公地悲劇”局面的方法主要有道德約束和制度約束兩種方式，環(huán)境資源作為典型的公共資源，必須要有專門的主體對(duì)其利用進(jìn)行協(xié)調(diào)和約束，中央政府作為全民的代表責(zé)無旁貸，其除努力建立符合科學(xué)發(fā)展觀的道德規(guī)范外，更應(yīng)制定合理的制度規(guī)范，協(xié)調(diào)好個(gè)體和集體的利益沖突。本文在制度規(guī)范方面的政策建議為：
第一，改進(jìn)以GDP為核心的政績考核體系，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況、自然資源使用和環(huán)境破壞指標(biāo)納入到政績考核體系中，平衡地方政府在生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長之間的傾向，增強(qiáng)地方政府環(huán)境保護(hù)的積極性。政績考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府和地方官員行為選擇具有導(dǎo)向作用，當(dāng)中央政府以GDP為績效考核核心時(shí)，地方政府必然為獲得短期經(jīng)濟(jì)利益而忽視長期的生態(tài)效益以滿足任期內(nèi)自身利益的最大化，因此，降低地方政府挪用環(huán)境保護(hù)資金的首要制度措施就是改變以GDP為核心的政績考核制度，提高環(huán)境保護(hù)和污染治理在績效考核中的比重。
第二，增進(jìn)環(huán)境治理和監(jiān)管部門的獨(dú)立性。地方環(huán)境監(jiān)管部門在人事權(quán)和財(cái)權(quán)方面實(shí)際上隸屬于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，使得地方政府理所當(dāng)然的采用行政手段干預(yù)環(huán)境治理，“土政策”、“開綠燈”和“行方便”大行其道，基本不會(huì)主動(dòng)要求對(duì)地方經(jīng)濟(jì)做出巨大“貢獻(xiàn)”的污染企業(yè)整改或者關(guān)停，同時(shí)還會(huì)采用一些措施阻撓或者禁止環(huán)保部門不經(jīng)請(qǐng)示就對(duì)企業(yè)的排污進(jìn)行檢查，為企業(yè)提供特殊保護(hù)，縱容了企業(yè)的環(huán)境違法違規(guī)行為，造成了環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法中的盲區(qū)，也極易造成的尋租問題。因此，中央政府應(yīng)嘗試將環(huán)境規(guī)制部門從地方政府中剝離出來，減輕地方政府的影響和干預(yù)。
第三，明確各地方政府環(huán)境保護(hù)體系權(quán)限。中國雖然在大多數(shù)流域設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)基本上無權(quán)過問地方政府的行政及經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其主要任務(wù)是編制流域水資源的利用規(guī)劃，而地方的水利部門也擁有同等的權(quán)力，他們會(huì)以本地區(qū)利益最大化為目標(biāo)考慮水資源的管理，在這種格局下，各地區(qū)的水資源保護(hù)和水污染治理問題往往無法做到全流域的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，導(dǎo)致經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“公對(duì)公，一場空”、“誰都該管，誰都管不了”的局面，造成了環(huán)境保護(hù)的低效率。因此，應(yīng)改變多部門分別對(duì)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行管理的現(xiàn)狀，中央政府可以嘗試將環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)從原有的國土部、農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部等部門以及地方政府中剝離出來，成立由國務(wù)院主管資源環(huán)境和生態(tài)文明的副總理負(fù)責(zé)、由環(huán)保部統(tǒng)一管理的環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管體系。
第四，明確跨界環(huán)境污染治理行為的宗旨和規(guī)范，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制的考核力度和違規(guī)懲罰威懾力，中央政府的監(jiān)管和考核威懾力是地方政府行為選擇的最主要影響因素，但現(xiàn)階段中國環(huán)境保護(hù)違規(guī)懲罰威懾力明顯不足，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是環(huán)境違規(guī)懲罰力度不夠；二是環(huán)境違規(guī)懲罰執(zhí)行不嚴(yán)。這直接影響了中央政府懲罰環(huán)境違規(guī)行為的承諾性，一些對(duì)地方生態(tài)環(huán)境破壞負(fù)主要責(zé)任的政府官員在受到行政處罰后，一部分會(huì)通過一段時(shí)間的運(yùn)作官復(fù)原職或者易地任職，這都極大的削弱了中央政府對(duì)官員懲罰的威懾力。只有當(dāng)中央政府加大監(jiān)管和懲罰的威懾力，地方政府“越雷池一步”就會(huì)受到嚴(yán)厲的懲罰時(shí)，以本地區(qū)利益最大化為原則的理性地方政府才會(huì)做出加大環(huán)境保護(hù)力度的選擇。
第五，建立專門的合作組織定時(shí)或者不定時(shí)的環(huán)境信息，提高環(huán)境污染及治理信息的公開透明度和公眾的理解能力，通過社會(huì)公眾的監(jiān)督和地區(qū)之間的競爭來約束環(huán)境責(zé)任規(guī)避行為。使其成為中央政府監(jiān)督地方政府環(huán)境污染治理行為、減少信息不對(duì)稱的信息渠道和長效手段。
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關(guān)鍵詞：地表水 環(huán)境狀況 保護(hù)對(duì) 江西省
江西省主要河流有贛江、撫河、信江、饒河、修河等五大河流，它們與其他直接入湖河流共同構(gòu)成鄱陽湖水系，經(jīng)入江水道于湖口注入長江。鄱陽湖水系流域面積16.22×104 km2，其中江西境內(nèi)15.71×104 km2，占全省總面積的94%；省內(nèi)不屬于鄱陽湖水系的河流流域面積合計(jì)為1.04×104 km2，占全省總面積的6%。全省水資源總量為1539×108 m3/a，占全國水資源總量的5.5%，居全國第七位[1]。全省人均擁有水資源量3677m3/a，高于長江流域和全國的平均水平。
1 水環(huán)境質(zhì)量狀況
2002年，全省廢水排放量10.5×108 t，其中：工業(yè)廢水排放量4.6×108 t，城鎮(zhèn)生活廢水排放量5.9×108 t。工業(yè)廢水中COD排放量6.78×104 t、氨氮排放量3779.6 t，工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)率77.6 %。城鎮(zhèn)生活廢水中COD排放量32.3×104 t、氨氮排放量2.5×104 t，生活廢水處理率3.9 %[2]。
2002年，江西省地表水水質(zhì)狀況總體良好。在全省主要河流89個(gè)評(píng)價(jià)河段中（評(píng)價(jià)河長5742km），全年都優(yōu)于Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)（GB3838——2002，下同）的占評(píng)價(jià)河長的79.3%，劣于Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)的占12.1%，其中，劣于Ⅴ類水標(biāo)準(zhǔn)的河段長245.5km；主要污染河段有南昌、景德鎮(zhèn)、新余、萍鄉(xiāng)、贛州等城市河段，以及東鄉(xiāng)、全南、蓮花、永豐、上高、高安、德安等城鎮(zhèn)河段；鄱陽湖評(píng)價(jià)水域2184km2，全年都優(yōu)于Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)的占72.9%，劣于Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)的占0.3%，主要污染水域?yàn)橼M江南支口；柘林、萬安、江口等主要大型水庫的水質(zhì)全年都優(yōu)于Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)[3]。全省局部水域的污染主要是受到點(diǎn)污染源影響，主要污染指標(biāo)為氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、揮發(fā)酚等[2] [3]；但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦山資源開發(fā)等產(chǎn)生的面污染源，給水體帶來農(nóng)藥、化肥及重金屬、酸污染問題也不容忽視[4] [5]。
2 水污染原因及發(fā)展趨勢
2.1 水污染原因
當(dāng)入河污染物排放量超過水環(huán)境承載能力時(shí)，就開始產(chǎn)生水體污染。在主要受點(diǎn)污染源影響的河段，水環(huán)境承載能力與枯水期流量呈正相關(guān)，因此，入河排污量和稀釋流量就成為決定河段水質(zhì)狀況的兩個(gè)主要對(duì)立因素。
（1） 現(xiàn)狀排污總量還不至于造成全省地表水總體污染
2002年全省月平均廢水排放量0.875×108 t，而全省匯入長江及其他外省水系控制斷面的90%保證率最枯月平均流量（自產(chǎn)量）之和約為580 m3/s，由此計(jì)算的污徑比為5.8%。由于90%保證率枯水月份的污徑比不大，因此，全省現(xiàn)狀排污量還不至于造成地表水總體污染，這與全省水質(zhì)現(xiàn)狀監(jiān)測結(jié)果也相吻合。
（2） 生活廢水處理率低是造成部分城鎮(zhèn)河段污染的主要因素
2002年全省廢水排放總量10.5×108 t，其中生活廢水排放量占總量的56.3%。全省廢水COD排放總量39.08×104 t、氨氮排放總量2.88×104 t，其中生活廢水COD排放量占總量的82.7%t、氨氮排放量占總量的86.8%。生活污水處理率為3.9%。由于全省生活污水處理率極低，所排放的污染物（COD、氨氮）占總量的比例達(dá)80%以上，因此成為全省部分城市、縣城河段污染的主要原因。
（3） 工業(yè)用水重復(fù)利用率和廢水達(dá)標(biāo)率不高也是地表水污染的重要因素
2002年全省工業(yè)用水總量為42.8×108 t，重復(fù)利用率僅為48.8%；全省工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)率僅為77.6%，比全國同期平均水平約低10個(gè)百分點(diǎn)。雖然全省工業(yè)廢水排放的污染物（COD、氨氮）占總量的比例還不到20%，對(duì)地表水水質(zhì)的影響小于生活污水，但由于其大部分排放在城鎮(zhèn)附近河段，與生活廢水造成的污染具有疊加效應(yīng)，從而加重了水體污染程度。此外，全省主要排污企業(yè)，如江西江氨化學(xué)工業(yè)有限公司、新余鋼鐵有限責(zé)任公司、萍鄉(xiāng)鋼鐵有限責(zé)任公司、江西銅業(yè)股份有限公司（德興銅礦、貴溪冶煉廠）和景德鎮(zhèn)市焦化煤氣總廠等的廢水，對(duì)其排污口下游河段的污染十分顯著[5] 。
（4） 部分城鎮(zhèn)河段因稀釋流量太小而導(dǎo)致水污染問題突出
萍鄉(xiāng)、東鄉(xiāng)、蓮花、永豐、德安、上高等城市和縣城位于各級(jí)支流河段，雖然這些城鎮(zhèn)的排污量從全省來看并不算很大，但是由于所在河段枯水徑流量都很小，致使水體污染問題比較突出。
（5） 面污染源對(duì)地表水的影響不容忽視
江西省擁有豐富的礦產(chǎn)資源，銅、鎢、銀、鈾儲(chǔ)量居全國前列，與鉭、稀土被譽(yù)為江西的“六朵金花”。全省礦山開發(fā)集中在5個(gè)重點(diǎn)區(qū)域：贛南鎢礦及稀土礦區(qū)、贛東北銅及多金屬礦區(qū)、萍鄉(xiāng)~豐城煤、鐵、鹽礦區(qū)、贛西北銅金礦區(qū)、景德鎮(zhèn)瓷土及煤礦區(qū)。據(jù)調(diào)查，至1999年，全省礦山開采累計(jì)破壞土地及植被面積940km2，累計(jì)廢石存放量12.85億t，尾砂累計(jì)排放量11.53億t，礦山廢水約占全省工業(yè)廢水排放總量的14%，導(dǎo)致了部分區(qū)域水土流失加劇、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，且給水體帶來重金屬及酸污染。例如，贛東北銅及多金屬礦區(qū)產(chǎn)生的大量含銅及酸的廢水，使樂安河及其支流大塢河、泊水河水體受到污染，損害了水體的飲用、養(yǎng)殖、灌溉等功能。
此外，江西作為農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)田施用的化肥、農(nóng)藥以及農(nóng)村畜禽飼養(yǎng)場糞肥流失形成的農(nóng)業(yè)面污染源的影響，也是不可忽視的重要因素。
2.2 水污染發(fā)展趨勢
目前，江西的水資源量相對(duì)比較豐富，水環(huán)境承載能力較大，且工業(yè)化及城鎮(zhèn)化水平較低，水污染物排放量也相對(duì)較少，水污染問題只是在局部河段比較突出。但是，江西正在進(jìn)入高速增長、奮力崛起的重要?dú)v史時(shí)期，隨著全省工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，用水量和排污量也將增加，對(duì)水環(huán)境的壓力和挑戰(zhàn)必然會(huì)增大。我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省、市的水污染經(jīng)歷表明，如果不采取有效的預(yù)防和治理措施，江西省在經(jīng)濟(jì)取得較大發(fā)展的同時(shí)，也將帶來區(qū)域性水污染問題。
需要指出的是，一旦形成了區(qū)域性的水環(huán)境污染，其治理難度一般都很大，不但需要巨大的治理費(fèi)用，而且治理時(shí)間也將很長。這主要是由于涉及到工礦企業(yè)需要大量的治理費(fèi)用，甚至不少還要關(guān)停并轉(zhuǎn)等影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的大問題。 3 水環(huán)境保護(hù)對(duì)策
3.1 科學(xué)制定水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃
水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，其成果對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和布局等方面具有重要支撐作用。因此，在我國大部分與水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律、法規(guī)中，都要求編制或執(zhí)行水環(huán)境保護(hù)（水污染防治）規(guī)劃。
根據(jù)江西省地表水污染現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢的特點(diǎn)，建議全省水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃貫徹“以防為主，綜合治理”的總方針，堅(jiān)持“節(jié)污水之流，開清水之源，公平、公正、公開，可持續(xù)發(fā)展”的基本原則，并把“保持全省地表水總體及各市、縣出境斷面水質(zhì)良好，各類功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，局部污染合理控制”作為總體目標(biāo)。
按照上述規(guī)劃原則和目標(biāo)的要求，建議規(guī)劃中重點(diǎn)研究確定以下內(nèi)容：
（a） 水（環(huán)境）功能分區(qū)
（b） 各市、縣出境斷面和各類功能區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；
（c） 全省及各流域、各市、縣主要污染物控制排放總量；
（d） 各流域、各市、縣的重點(diǎn)排污河段（一般為城區(qū)河段）水環(huán)境承載能力及主要污染物控制排放量；
（e） 各市、縣飲用水源地的保護(hù)方案；
（f） 現(xiàn)狀排污量超過水環(huán)境承載能力河段的污染綜合治理方案；
（g） 流量小的支流重要城鎮(zhèn)河段的合理“開清水之源”方案。
鑒于水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃涉及面廣、影響因素復(fù)雜，為了保證規(guī)劃成果的科學(xué)性、可操作性以及符合公平、公正原則，建議由政府組成規(guī)劃編制委員會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，并通過招標(biāo)選擇有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體編制工作。規(guī)劃編委會(huì)應(yīng)由政府綜合部門牽頭，水利、環(huán)保、城建、市政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生等部門參與組成，其辦公室應(yīng)設(shè)在政府綜合部門。在規(guī)劃過程中，政府應(yīng)該采取有效措施，促使各有關(guān)部門、工礦企業(yè)積極支持和配合規(guī)劃編制工作。
根據(jù)地表水資源具有行政和流域兩重屬性的特點(diǎn)，建議全省地表水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分省、市、縣三個(gè)層次，按水系分流域進(jìn)行編制；各級(jí)規(guī)劃都應(yīng)在上級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)下工作，并將規(guī)劃成果按行政區(qū)和所屬流域進(jìn)行匯總。各級(jí)水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制完成并經(jīng)上級(jí)審查和批準(zhǔn)后，應(yīng)該公告，予以實(shí)施。
3.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要科學(xué)決策
江西省正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的初期，全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必須按照可持續(xù)發(fā)展的原則，進(jìn)行合理規(guī)劃、科學(xué)決策。其中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和布局等方面的重大規(guī)劃，都應(yīng)該考慮水環(huán)境承載能力的制約因素，并按環(huán)評(píng)法規(guī)的要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以避免因戰(zhàn)略性失誤，造成難以治理的區(qū)域性水污染。
例如，城市水資源相對(duì)短缺的萍鄉(xiāng)市、景德鎮(zhèn)市、瑞金市、德興市、東鄉(xiāng)縣、德安縣、興國縣等市、縣，在確定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，就應(yīng)該特別注意水環(huán)境承載力的制約作用。如果盲目追求城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，或上多了耗水量多、排污量大的建設(shè)項(xiàng)目，結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的水污染問題。
3.3 加大水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度
我國已有了比較系統(tǒng)的水環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)，并且近年來在可操作性方面也得到明顯的完善。但是，由于地方保護(hù)主義及狹隘經(jīng)濟(jì)觀念等因素的干擾，不少地方有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的問題仍然比較嚴(yán)重，相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，從而導(dǎo)致我國區(qū)域性水污染問題越來越難以控制，惡性水污染事件明顯增多。江西作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，全省上下都在大力開展招商引資活動(dòng)，這種形勢容易造成因片面追求招商引資數(shù)量，導(dǎo)致排污嚴(yán)重的項(xiàng)目流入省內(nèi)的現(xiàn)象。因此，采取強(qiáng)有力的措施，加大水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度，確保各項(xiàng)法律、法規(guī)得以有效落實(shí)，是當(dāng)前我們水環(huán)境保護(hù)工作中最緊迫的任務(wù)。
實(shí)踐證明，水污染事件通過群眾舉報(bào)、媒體曝光后，可以引起社會(huì)廣泛關(guān)注和上級(jí)政府部門重視，對(duì)加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度具有重大促進(jìn)作用。因此，建議加大水環(huán)境保護(hù)科普知識(shí)及法律、法規(guī)的宣傳和教育，使廣大公眾增強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)意識(shí)，并掌握相關(guān)法律武器；同時(shí)，應(yīng)積極支持、鼓勵(lì)各類新聞媒體，對(duì)水污染問題進(jìn)行及時(shí)追蹤和如實(shí)報(bào)道。此外，還建議在各地主要媒體上，定期公布當(dāng)?shù)仫嬘盟吹亍⒆匀槐Ｗo(hù)區(qū)以及行政區(qū)交接斷面的水質(zhì)狀況，以便社會(huì)各界了解和掌握水環(huán)境保護(hù)方面的重要信息。
3.4 加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)研究
控制污染物排放量是防止地表水污染的根本途徑。但是，我國工業(yè)萬元產(chǎn)值的排污量大大高于發(fā)達(dá)國家，城市生活廢水處理率非常低，農(nóng)村過度施用農(nóng)藥、化肥和發(fā)展集約化養(yǎng)殖業(yè)以及礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的面源負(fù)荷也在不斷增加。因此，應(yīng)大力加強(qiáng)清潔生產(chǎn)工藝、污水處理技術(shù)和面源控制措施等方面的研究，為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展提供有力的技術(shù)保障。
增大水體的稀釋自凈能力也是控制地表水污染的有效方法。通過合理配置水資源，調(diào)節(jié)枯水徑流量，可以增大地表水體的稀釋自凈能力，減少部分污水處理量，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，我國正在進(jìn)行全國性的水資源綜合利用規(guī)劃工作，建議在保證河流合理的生態(tài)流量、稀釋流量等方面加大研究力度。
建立、健全排污權(quán)的補(bǔ)償和交換機(jī)制，有利于減少地區(qū)矛盾和優(yōu)化資源配置。對(duì)于保護(hù)區(qū)或下游有特殊用水要求的地區(qū)，其應(yīng)有的排污權(quán)受到限制，而受益的主要是下游地區(qū)，因此，對(duì)排污受限地區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償是完全應(yīng)該的。此外，各地根據(jù)本身資源條件的不同，可能擬定不同的發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)果有些地區(qū)的排污權(quán)限可能不夠用，而另一些地區(qū)則有可能富余較多。只要排污量不超過水環(huán)境承載能力，就可以考慮允許其購買別處富余的排污權(quán)。
4 結(jié)語
江西省地表水資源量較豐富，加上經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，水污染物排放總量不太大，因此，目前全省地表水環(huán)境質(zhì)量總體良好。但是，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，用水量和排污量也將增加，對(duì)水環(huán)境的壓力和挑戰(zhàn)必然會(huì)增大。為了避免因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致區(qū)域性水環(huán)境污染，本文從制定水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要科學(xué)決策、加大執(zhí)法力度和加強(qiáng)基礎(chǔ)研究等方面，提出了全省地表水環(huán)境保護(hù)對(duì)策。
參考文獻(xiàn)
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[2] 江西省環(huán)境保護(hù)局.2002年江西省環(huán)境狀況公報(bào)[R]. 2003年5月
[3] 江西省水利廳.2002年江西省水資源公報(bào)[R]. 2003年
大力開發(fā)沼氣產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域
戶用沼氣、沼氣工程，從農(nóng)村推廣到城市中使用，作為汽車的新能源，既利用了污染物，又減少了碳排放，還增加了新能源，一舉多得。
如果污染物污泥、生活垃圾都得到有效利用，污染轉(zhuǎn)換為能源，污染自然減輕，沼氣車用或發(fā)電、發(fā)熱，沼渣、沼液還田，改良土壤，減輕病蟲害，生產(chǎn)綠色食品，就像日本大木町一樣，建成生物質(zhì)城市，一個(gè)加一個(gè)，遍及湖泊江河流域，那么水污染問題就可以得到治理。沼氣車可以使用新能源在全國各地跑，節(jié)省了汽油等礦石燃料，還可以利用CDM機(jī)制，獲得雙份收入：一份源于市場投入產(chǎn)出，一份源于補(bǔ)償機(jī)制。
當(dāng)然，要想全國城鄉(xiāng)都得到有效治理，全部治理，還需要在城鄉(xiāng)做兩件事，一是大城市工業(yè)排泄物的源頭治理，必須“一廠一策”，“一業(yè)一策”，不允許有害重金屬進(jìn)入淤泥，這樣大城市的沼渣沼液也可以還田，不必要焚燒，就像大木町一樣全循環(huán)，零污染，零浪費(fèi)。二是鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的推廣，現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)一體化，可以山水田林路綜合治理，解決有機(jī)肥沼渣、沼液的使用問題，用管道和機(jī)械化來解決輸送和施肥的問題。土壤可以得到改良，農(nóng)作物品質(zhì)可以得到改良。
資源化利用和市場化運(yùn)作
過去我們是消極治理污染，污水處理廠政府投資，淤泥、垃圾處理，政府承擔(dān)費(fèi)用，污水處理，向居民收費(fèi)，因?yàn)槲廴疚锾幚硇枰杀尽，F(xiàn)在污染物變成新能源的原料，制成品可以變成商品獲得收入，市場化運(yùn)作可以保證污染物的資源化利用，如果沒有資源化利用，污染物是一分錢也得不到的。這就是我們提倡市場化運(yùn)作的意義。
首先，統(tǒng)一水污染治理的思想路線。近年來，循環(huán)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)社會(huì)等先進(jìn)理念逐步深入人心，但在環(huán)境治理政策具體實(shí)施中，我們總把工業(yè)點(diǎn)源污染看成大頭，要從根本上解決我國的水污染問題，必須把農(nóng)業(yè)面源污染和城市生活污水污染的防治和循環(huán)納入環(huán)境保護(hù)的重要議程。同時(shí)，過去我們是消極防御，“就污染講污染”，沒有從資源利用的角度來治理污染，更沒有從城鄉(xiāng)物質(zhì)循環(huán)受阻來考慮問題。我們應(yīng)當(dāng)理清思路，把治標(biāo)與治本結(jié)合起來，標(biāo)本兼治，加快普及循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的基本理念，從全社會(huì)物質(zhì)和能量大循環(huán)的角度看待垃圾和污染物，實(shí)現(xiàn)綜合治理。
其次，市場主導(dǎo)，將污染物向能源轉(zhuǎn)化。從投入產(chǎn)出來看，治理環(huán)境污染是一項(xiàng)公益事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)投資，但是從污染轉(zhuǎn)換為資源來說，治理污染就不僅是一個(gè)必須花錢的公益事業(yè)，而且可以是有自己收入的一個(gè)產(chǎn)業(yè)。對(duì)治污企業(yè)來說，垃圾和污泥是原料，可以購買；沼氣、沼渣、沼液作為產(chǎn)品，可以賣出，獲得收入。因此，用市場化方法作為手段，就可以促使污染物向資源的轉(zhuǎn)化。在有的城市出租車行業(yè)，使用天然氣已經(jīng)相當(dāng)普遍，價(jià)格只有汽油一半，供不應(yīng)求。根據(jù)有關(guān)國內(nèi)沼氣生產(chǎn)廠家提供的數(shù)據(jù)，經(jīng)提純后作為動(dòng)力燃料的沼氣成本約每立方米1.4元，與其等熱值的天然氣成本為每立方米2.4元，而隨著資源量的減少和需求量的增加，天然氣價(jià)格會(huì)逐步升高，沼氣的生產(chǎn)成本將隨著規(guī)模的擴(kuò)大、技術(shù)創(chuàng)新、管理水平的提高逐步降低。因此，相比天然氣，沼氣作為車用動(dòng)力燃料具有明顯的競爭優(yōu)勢。此外，沼渣、沼液還是很好的有機(jī)肥料和有機(jī)農(nóng)藥，不僅由此培育出來的農(nóng)產(chǎn)品非常可口，而且還可以起到改良土壤、防治病蟲害的目的。現(xiàn)在，有遠(yuǎn)見的企業(yè)家已經(jīng)在關(guān)注這個(gè)潛在的巨大市場。在此情況下，政府與其把治污任務(wù)包下來，不如用市場化的辦法，開放原料、銷售、投資市場，提供公平、透明、平等的市場環(huán)境，招商投資。如果做到企業(yè)投資能賺錢，污染物質(zhì)有人買、制出產(chǎn)品能夠賣，污染環(huán)境有人管，何樂而不為。政府的主要作用就體現(xiàn)在為行業(yè)提供平等的政策環(huán)境，保證進(jìn)入治污行業(yè)的企業(yè)能達(dá)到全社會(huì)平均利潤率。
第三，積極開展多元化模式試點(diǎn)，大力提升環(huán)保技術(shù)自主創(chuàng)新能力。日本環(huán)保技術(shù)，雖然很先進(jìn)，但投資也很巨大。我們必須結(jié)合國情、省情，有針對(duì)性地引進(jìn)。污水處理的辦法說起來復(fù)雜，實(shí)際上也很簡單，厭氧產(chǎn)生沼氣，好氧產(chǎn)生淤泥，這是自然界每天都在土壤中和水中產(chǎn)生的生物化學(xué)過程。污水處理廠只不過是把自然界中發(fā)生的事情用人工的方法在工廠再現(xiàn)。我們可以用其他的辦法達(dá)到同樣的目的。鼓勵(lì)創(chuàng)新，歡迎競爭，允許多元化模式實(shí)現(xiàn)水污染的治理。
第四，盡快開展垃圾分類試點(diǎn)，并推動(dòng)相關(guān)立法。垃圾在分類基礎(chǔ)上的有效處置是西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法，也必然是我國環(huán)境治理的大趨勢。我們應(yīng)認(rèn)真借鑒日本等國垃圾分類的成功經(jīng)驗(yàn)，從試點(diǎn)做起，爭取經(jīng)過若干年的努力，形成垃圾分類的習(xí)慣。首先，沒有垃圾分類處理基礎(chǔ)上的垃圾焚燒處理方式容易造成二次污染，在完成垃圾分類工作之前，不宜啟動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電等項(xiàng)目。垃圾填埋也是如此，沒有垃圾分類的填埋，也必然造成二次污染。其次，加強(qiáng)教育培訓(xùn)和引導(dǎo)。為了培養(yǎng)群眾的衛(wèi)生習(xí)慣，可以由簡到繁，根據(jù)需要，逐步推進(jìn)，推動(dòng)立法，輔以教育，形成習(xí)慣。建議成立一支專業(yè)環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍，專門進(jìn)行垃圾分類回收，并嘗試企業(yè)化運(yùn)作。
探究目的：
通過深入細(xì)致的調(diào)查，研究，為文化部門、環(huán)保部門提供更為詳細(xì)的資料，增強(qiáng)人們的環(huán)保意識(shí)。從而使人們更好地了解家鄉(xiāng)，熱愛美麗的大自然，珍惜人們的寶貴生命之源——水。
調(diào)查過程：
根據(jù)暑假前老師的安排，我們兩人利用暑假期間，進(jìn)廠入村，進(jìn)村入戶，訪問住在河邊的村民，查閱有關(guān)資料，聽取別人的介紹，把照片拍攝下來，對(duì)我市部分地區(qū)的水污染進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、討論。
綜合集中，形成了該調(diào)查報(bào)告。
清澈見底的小河變成了臭氣熏天的臭水溝
我們首先來到我市地質(zhì)隊(duì)附近的那條小河，據(jù)當(dāng)?shù)氐睦先苏f，這條小河原先可美了，河水清澈見底，游魚水藻都可以看得一清二楚，三五成群的小孩子在河里嬉戲、打鬧。岸邊楊柳依依，倒映在風(fēng)平浪靜的水面上，為小河增添了許多生趣，幽靜極了！那時(shí)侯的小河是居民的驕傲。可現(xiàn)在呢？它被污染的不成樣子了，變成了一條黑乎乎，臭烘烘，人見人厭的臭水溝了。我失去了自己以前美麗的外貌，被人們強(qiáng)迫地?fù)Q上了一副丑陋的外表。河邊垃圾成堆，而且臭氣熏天，魚兒在河里奄奄一息，`再也無法生存了，兩岸的楊柳早已枯死，路上的行人望而生畏，居民們連水都不能喝了，由于這氣味的刺激以及水質(zhì)的惡化，許多居民常常生病，而且都已經(jīng)搬家了。
河水污染形成的原因：
①
據(jù)我們調(diào)查所知，工業(yè)廢水、生活廢棄物不經(jīng)過專業(yè)的處理，直接排入江、河、湖、海，就會(huì)造成嚴(yán)重的水污染。大量的使用化肥和農(nóng)藥，也會(huì)污染水資源……受污染的水如果不經(jīng)過處理的話，一般是不能作為飲用水的。
②
人們往往為了圖省事，把垃圾隨手的扔在了清澈的小河里，使水變臟、變臭，成為了臭氣熏天的臭水溝。嚴(yán)重的污染了周圍的環(huán)境、空氣，造成了三項(xiàng)損失。
③
有些人經(jīng)常隨便地把一次性飯盒、一次性塑料杯，還有白色的塑料袋，往小河隨手一扔，就一走了之了。只要有風(fēng)刮起，塑料制品就四處亂飛，刮到水里、樹枝上，往往就動(dòng)不了了，日積月累，里面的污染物就會(huì)滲透到深水里。水就會(huì)污染，也會(huì)造成白色污染。
④
有些賣蔬菜的小攤，買完蔬菜后，剩下了一些壞的蔬菜，往往扔在一邊，就不再管了，有些住在河邊的家庭，經(jīng)常也把一些壞了的菜扔到了水里，在以后漫長的日子里，臭菜腐爛了，就嚴(yán)重的污染了水資源，從而使小河變成了臭氣沖天的臭水溝。
⑤
大部分船只排放的油污、廢水，把魚兒們都毒死了。有些要使用水的工廠，用完水后，又把臟水再排回到河里，快速的污染了水資源，還有一些工廠把顏料排到了河里，更嚴(yán)重的污染了水資源。真可恨！
⑥
有一些隱蔽的池塘都被污染了，池塘里的水都成了可口可樂的顏色了。池塘邊堆了數(shù)都數(shù)不清的垃圾、臭菜，不遠(yuǎn)處，還有工廠正在排放污水，這是多么的可怕呀！
調(diào)查后的疑問：
本調(diào)查結(jié)束后，我們產(chǎn)生了許多的疑問：
1.
人們?yōu)槭裁床徽湎『拥拿利惸兀?/p>
2.
當(dāng)?shù)氐墓S為什么不對(duì)污水進(jìn)行合理、有效的治理呢？
3.
人們?yōu)槭裁匆研『咏o污染了呢？
解開謎團(tuán)：
帶著這些問題我們又走訪了幾位居民和考察專家。原來在水污染剛開始時(shí)，就有當(dāng)?shù)鼐用裾疫^有關(guān)部門反映，要求解決水污染問題。有關(guān)部門也想解決關(guān)于水污染的問題，但是一套現(xiàn)代化的有效污水處理程序，價(jià)錢是非常昂貴的，并且要在好幾年之后才能見經(jīng)濟(jì)成效。所以誰也不愿意花這冤枉錢，事情就這樣拖了下來，當(dāng)?shù)赜行┚用裨跉鈶嵵啵布尤氲綄?duì)河水污染的隊(duì)伍中去，把垃圾不時(shí)的拋入了小河中。致使潺潺流水受到了嚴(yán)重的污染，變成了漂著果皮，廢紙等垃圾的臭水溝。
得出的結(jié)論：
調(diào)查工作結(jié)束后，我們便在一起討論并分析總結(jié)我市河水污染的原因主要由以下幾個(gè)方面形成的：
1.
人們?nèi)狈Νh(huán)保意識(shí)，亂扔垃圾。
2.
工業(yè)生產(chǎn)中排出了大量的油污，廢水和廢渣。
3.
城鎮(zhèn)生活污水以及農(nóng)牧業(yè)的排水等等。而所有污染中，工業(yè)生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)廢水的污染尤為嚴(yán)重。通過查閱資料，聽取別人的介紹，我們了解到：鋼鐵廠等排出的生產(chǎn)廢水中含有酚類化合物和氰化物。人們?cè)谙丛瑁匆路⑾床藭r(shí)，要用洗滌劑，含有洗滌劑的水流入下水道，而后進(jìn)入河流，這些生活污水雖然無毒，但水中無機(jī)鹽類、病原生物等等增多，也會(huì)造成嚴(yán)重的水質(zhì)污染。
我們的建議：
1.
我們要節(jié)約用水，不浪費(fèi)水。
2.
建議每個(gè)公民自覺維護(hù)我們的生存環(huán)境，從自我做起，從現(xiàn)在做起。
3.
工廠里排出的臟水，要經(jīng)過回收處理，直到不污染任何東西，才可以排出。
4.
政府有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加大管理和執(zhí)行力度，嚴(yán)格控制工業(yè)污染源，工業(yè)廢水排放，要經(jīng)過治理，達(dá)到國家排放標(biāo)準(zhǔn)。
5.
從今以后，要宣傳“只有一個(gè)地球”，呼吁所有的人們、工廠，不要再制造污染了，要保護(hù)好我們美好的地球
6.
建議我市化工廠改進(jìn)技術(shù)，更新設(shè)備，提高廢水、廢渣的治理效果，實(shí)行達(dá)標(biāo)排放，保證廠區(qū)周圍的環(huán)境不受污染。
7.
關(guān)鍵詞：地理；課堂；案例；探究；反思
活動(dòng)案例：
丹陽市第五中學(xué)周邊環(huán)境污染狀況調(diào)查。
探究目的：
通過探究活動(dòng)，了解丹陽五中（以下稱為學(xué)校）周邊的環(huán)境污染狀況，學(xué)校周邊環(huán)境污染嚴(yán)重影響學(xué)生的身心健康。學(xué)校是一塊學(xué)習(xí)的凈土，要讓學(xué)生在良好的環(huán)境中生活和學(xué)習(xí)，因此，對(duì)治理污染提出合理化建議。同時(shí)，在探究活動(dòng)中體驗(yàn)環(huán)境保護(hù)的重要性，掌握科學(xué)探究的一般方法。
探究內(nèi)容：
學(xué)校周邊的環(huán)境污染有哪些類型？
學(xué)校周邊的環(huán)境污染會(huì)造成哪些危害？
對(duì)學(xué)校周邊的環(huán)境污染提出合理化建議。
探究過程：
分組調(diào)查學(xué)校東南西北四個(gè)方位分別有什么環(huán)境污染問題，然后匯總、補(bǔ)充。
查閱資料，了解這些環(huán)境污染問題的危害。
研究環(huán)境污染的治理措施，提出合理化建議。
探究結(jié)果：
學(xué)校四周的環(huán)境污染狀況和造成的危害：學(xué)校東側(cè)九曲河的水污染嚴(yán)重，河水呈現(xiàn)黑綠色，下半年高溫天氣河水發(fā)出腥臭味，通過取樣分析，河里的水質(zhì)現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)不到四類甚至五類的標(biāo)準(zhǔn)。不止一家企業(yè)向河里排水，開發(fā)區(qū)的電鍍廠、皮革廠的水污染嚴(yán)重，河里的魚全部死光了。
學(xué)校南側(cè)大門正對(duì)著皮革商城，我們對(duì)皮鞋產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)過程做系統(tǒng)全面的調(diào)查，對(duì)其所造成的大氣污染、噪音污染和固體廢棄物等污染進(jìn)行研究分析，該行業(yè)生產(chǎn)過程中用苯作為氯丁膠黏合劑，而生產(chǎn)所得的邊角料大多直接焚燒，既造成嚴(yán)重的空氣污染，焚燒后的灰燼直接傾倒在土地上，造成寸草不生等污染現(xiàn)象；最后的噴光使用的材料也含有大量的苯，這既對(duì)生產(chǎn)工人造成嚴(yán)重危害，導(dǎo)致紅血球、白細(xì)胞和血小板數(shù)量減少，同時(shí)，工廠周圍的居民深受噪音污染的困擾，受到空氣污染的困擾。
學(xué)校西側(cè)是火車站，高速列車除了傳統(tǒng)的噪聲和震動(dòng)的影響之外，還有在列車高速運(yùn)行過程中機(jī)車與空氣摩擦造出的噪聲。世衛(wèi)組織和歐盟合作研究中心也了一份關(guān)于噪音對(duì)健康影響的全面報(bào)告《噪音污染導(dǎo)致的疾病負(fù)擔(dān)》。其中，指出噪音危害已成為繼空氣污染之后的人類公共健康的第二個(gè)殺手。
學(xué)校西北方位丹化集團(tuán)也是一個(gè)巨大的污染源，主要從事對(duì)氯甲苯、鄰氯甲苯、鄰氯苯甲醛等的生產(chǎn)加工項(xiàng)目。化工廠會(huì)造成嚴(yán)重的大氣污染、水污染，冬春季節(jié)，傍晚時(shí)分學(xué)生們經(jīng)常能聞到刺鼻的酸味。
學(xué)校周圍的環(huán)境污染可謂“四面楚歌”，生活在這里的居民和學(xué)生深受其害。
治理學(xué)校周邊環(huán)境污染的合理化建議：在政府和環(huán)保局的支持下，分別采取行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段等對(duì)制造污染的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行整治丹陽市環(huán)保部門近期將以化工行業(yè)整治為重點(diǎn)，通過依法關(guān)停、限期搬遷、著力改造、重點(diǎn)監(jiān)管等辦法，以全面提升企業(yè)達(dá)標(biāo)排放等級(jí)。對(duì)各類經(jīng)濟(jì)集中整治仍不符合生產(chǎn)條件的、地處集中式飲用水源、地一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)及國家明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)關(guān)停的27家化工生產(chǎn)企業(yè)，將堅(jiān)決實(shí)施關(guān)停并轉(zhuǎn)。化工企業(yè)，要求立即制定搬遷計(jì)劃，限期完成搬遷任務(wù)。以印染、電鍍、化工行業(yè)為重點(diǎn)，通過督促企業(yè)加大污染治理設(shè)施改造力度，提高廢水排放標(biāo)準(zhǔn)等措施，減少水污染物排放。對(duì)于噪聲污染，應(yīng)建設(shè)隔音墻。皮革商城應(yīng)搬遷到交通條件便利的城郊地區(qū)。
對(duì)學(xué)校自身來說，要多植樹種草，在操場建設(shè)天然草坪。建設(shè)綠色校園，在課余時(shí)間組織學(xué)生宣傳環(huán)保，響應(yīng)環(huán)保。
探究反思：
【關(guān)鍵詞】跨國水資源 保護(hù) 法律實(shí)踐
環(huán)境保護(hù)工作是每個(gè)國家、每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，特別是在跨國的水資源保護(hù)問題上，每個(gè)國家都應(yīng)對(duì)自己承擔(dān)的義務(wù)有清醒的認(rèn)識(shí)。我國在跨國水資源保護(hù)方面雖然取得了一定的成績，但是還是存在很多問題。本文通過對(duì)存在的缺陷進(jìn)行分析，有針對(duì)性地提出了完善我國在跨國水資源保護(hù)方面的法律建議，從而為提高我國的跨國水資源保護(hù)工作的實(shí)效帶來指導(dǎo)意義。
一、跨國水資源保護(hù)概述
（一）跨國水資源的定義
目前在國際上較為通用的關(guān)于跨國水資源的定義為：國際河流、湖泊及其大小支流，國家與國家之間管轄地區(qū)內(nèi)的地下水資源，跨國水資源其實(shí)也是兩個(gè)或多個(gè)國家之間所共享的水資源。從廣義上講，跨國水資源可以分為兩部分：國際地表水資源和國際地下水資源。國際地表水資源具體包括分布在145個(gè)國家的263條較為有影響力的國際河流和湖泊。國際地下水資源在劃分時(shí)并沒有政治界限，因?yàn)榈叵潞畬邮沁\(yùn)動(dòng)的，在進(jìn)行跨界劃分時(shí)不能進(jìn)行有效劃分，因此在很多國家都是共用地下水資源的。
（二）跨國水資源的保護(hù)
眾所周知，對(duì)水資源進(jìn)行保護(hù)就是通過采取一定的措施或行為規(guī)范，盡量避免人類活動(dòng)對(duì)水資源造成破壞、污染及水資源的枯竭。跨國水資源的保護(hù)就要求世界各國應(yīng)當(dāng)采取合理的措施對(duì)跨國水資源進(jìn)行開發(fā)和利用，并在開發(fā)利用的過程中有責(zé)任和義務(wù)對(duì)水質(zhì)進(jìn)行保護(hù)，從人類發(fā)展的長遠(yuǎn)利益來看，實(shí)現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)“無害原則”也是國際水資源法的一項(xiàng)基本原則，各國在跨國水資源進(jìn)行人類活動(dòng)時(shí)，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格的遵守。
二、我國在跨國水資源保護(hù)方面的法律實(shí)踐及缺陷
目前在國際上規(guī)范跨國水資源保護(hù)行為的國際法律文件主要有國際法學(xué)術(shù)團(tuán)體的決議和規(guī)則、全球性水條約、政府間組織的決議和宣言等，但是其中對(duì)跨國水資源保護(hù)問題上起主要作用的是全球性水條約，我國境內(nèi)的國際河流大多數(shù)都是上游國，因此在對(duì)跨國水資源進(jìn)行保護(hù)時(shí)需要承擔(dān)更大的責(zé)任，我國也針對(duì)較為有影響力的《國際水道公約》制定了我國的法律，例如我國正在實(shí)施的《水污染防治法》、《水法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)。
（一）我國在跨國水資源保護(hù)方面的法律實(shí)踐
我國自20世紀(jì)50年代就開始就邊界水資源的利用問題簽訂雙邊條約，自20世紀(jì)90年代以來，我國在簽訂雙邊水條約時(shí)已不再單純的局限于水資源的開發(fā)和利用，而是充分的考慮了如何實(shí)現(xiàn)水資源的開發(fā)利用與保護(hù)并舉，例如1994年，我國與蒙古簽訂了《中國與蒙古界水利用與保護(hù)協(xié)議》，2008年我國與俄羅斯簽訂了《跨界水體利用和保護(hù)合作協(xié)議》等。
（二）我國在跨國水資源保護(hù)方面存在的缺陷
近年來，雖然我國在跨國水資源保護(hù)的問題上一直采取積極主動(dòng)的態(tài)度，但是仍然存在很多問題。主要表現(xiàn)在水質(zhì)污染嚴(yán)重，水污染事故發(fā)生頻率增加，甚至對(duì)其它國家共享的水資源造成不同程度的污染事故也會(huì)發(fā)生。在對(duì)這些水污染事故進(jìn)行分析時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)造成水污染的主要原因是我國在對(duì)跨國水資源進(jìn)行開發(fā)時(shí)更加注重的是利用，而忽略了跨國水資源的整體規(guī)劃和必要的環(huán)境監(jiān)測，至于環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題則更是忽略。例如，2005年發(fā)生在中俄松花江水污染事故就充分暴露出了中國在水資源保護(hù)方面存在很大的缺陷，這些缺陷表現(xiàn)在：一、我國在跨國水流域的產(chǎn)業(yè)布局不合理；二、我國的環(huán)保總局沒有對(duì)水資源污染制定預(yù)防及應(yīng)急機(jī)制，同時(shí)也缺少必須的監(jiān)測數(shù)據(jù)；三、相關(guān)部門推卸責(zé)任；四、媒體提供虛假信息。
三、完善我國在跨國水資源保護(hù)方面的法律建議
為了更好的開展跨國水資源保護(hù)工作，我國應(yīng)當(dāng)在明確存在的缺陷問題的基礎(chǔ)上，提出完善我國在跨國水資源保護(hù)方面的法律措施，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）完善跨國水資源保護(hù)法律體系
應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國際跨國水資源保護(hù)的發(fā)展要求，對(duì)我國的法律體系進(jìn)行科學(xué)合理的改革和完善，例如，制定《污水再生利用管理辦法》等。
（二）對(duì)國家制定的跨國水資源保護(hù)法嚴(yán)格執(zhí)行
嚴(yán)格的執(zhí)行國家制定的《水污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)，對(duì)跨國流域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目要有客觀、公正的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并將此作為決定是否進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的重要依據(jù)。
（三）加強(qiáng)與鄰國的交流與合作
在對(duì)跨國水資源的保護(hù)問題上，要加強(qiáng)與沿岸各國的交流與合作，簽訂雙邊水流域的保護(hù)協(xié)議。一旦發(fā)生了水污染事件，要立即啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)向可能受影響的國家告知，并與其共同采取有效措施對(duì)污染進(jìn)行控制，而不是隱藏、虛報(bào)、瞞報(bào)。同時(shí)要配備先進(jìn)的儀器設(shè)備，培養(yǎng)高素質(zhì)的轉(zhuǎn)業(yè)人才，加強(qiáng)對(duì)水環(huán)境的監(jiān)測工作。
（四）完善預(yù)防跨界損害的有效措施
（1）進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析。對(duì)一些重大的活動(dòng)可以預(yù)見的環(huán)境影響進(jìn)行分析，同時(shí)要求公眾參與評(píng)價(jià)，從而使國家能夠有針對(duì)性地建立相關(guān)活動(dòng)的應(yīng)急措施。
（2）建立有效的監(jiān)測體系。有效的監(jiān)測體系是防止和減輕污染損害的關(guān)鍵，我們可以采取與鄰國開展聯(lián)合監(jiān)測活動(dòng)、相互交流監(jiān)測數(shù)據(jù)、與國際組織合作、使用統(tǒng)一監(jiān)測方法和標(biāo)準(zhǔn)等。
（五）完善減少跨國水資源損害的具體措施
（1）行為國應(yīng)及時(shí)發(fā)出通知。作為實(shí)施跨國水資源保護(hù)的行為國，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知可能會(huì)受到損害的國家和國際組織，將事故的詳細(xì)信息提供給他們，讓他們能夠有時(shí)間采取有效措施減少損害。
（2）尋求援助和合作。當(dāng)發(fā)生緊急情況時(shí)，可以向沿岸各國提出援助和合作的申請(qǐng)，相關(guān)國家通過援助和合作可以減少損害。
參考文獻(xiàn)：
[1]郝少英.跨國水資源和諧開發(fā)關(guān)鍵問題的法律初探[J].人民黃河，2010，（09）.
[2]郝少英.跨國河流突發(fā)性污染消解法律對(duì)策[A].生態(tài)安全與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范法治建設(shè)――2011年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第二冊(cè)）[C]，2011.
處理發(fā)展與保護(hù)關(guān)系：強(qiáng)化資源環(huán)境硬約束，以水定城，以水定發(fā)展
當(dāng)前主要污染物排放量削減力度大，污水處理率由2005年的52％提高到2012年的84.9％，COD排放量減少17.9％(按工業(yè)和生活同口徑)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然較粗放，技術(shù)水平不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過大，加之水資源短缺、水資源集約用水方式尚未實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變、生態(tài)流量缺乏，造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載。這是造成我國水環(huán)境問題的直接原因[4]。
未來5～10年仍然是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展時(shí)期，隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的迅速擴(kuò)大、城市人口持續(xù)增加，我國工業(yè)、生活和農(nóng)業(yè)用水總量在2030年前仍將上升，未來的廢水排放壓力將持續(xù)加大，我國許多地區(qū)面臨著水資源和水環(huán)境“難以為繼”的困境。
各類污染源排放量大，是我國水環(huán)境質(zhì)量改善避不開、必須解決的本源性核心問題，必須著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和環(huán)境保護(hù)。在新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)堅(jiān)持“在保護(hù)中發(fā)展”，堅(jiān)持人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡的原則，強(qiáng)化資源環(huán)境硬約束。在城市層面，嚴(yán)格控制城市規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，“控制水污染物增量、治理存量”，使城市發(fā)展與水環(huán)境承載力相適應(yīng)，以資源環(huán)境作約束，優(yōu)化城市發(fā)展。
首要的是以制度和政策落實(shí)處理好發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，其核心是明確環(huán)境質(zhì)量反退化制度，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以不降低水環(huán)境質(zhì)量、不損害水環(huán)境功能為前提，約束和改變?nèi)说男袨榉绞健＝ㄗh建立水環(huán)境質(zhì)量倒逼機(jī)制，以用水效率和用水總量、以水質(zhì)和水污染物排放總量等指標(biāo)強(qiáng)化硬約束。在實(shí)現(xiàn)途徑上，要加強(qiáng)資源需求管理，以供定需，以削減水污染物排放總量、控制用水總量為抓手，以污染減排倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)施節(jié)水總量控制、提高用水效率，從源頭上減少水污染物產(chǎn)生和排放。
管理層面上，各省、自治區(qū)、直轄市要制定節(jié)水總量控制要求，建立節(jié)水統(tǒng)計(jì)制度，開展節(jié)水審核，落實(shí)節(jié)水責(zé)任，建議嚴(yán)重缺水地區(qū)要把節(jié)水納入政績考核。在水污染物總量控制方面，落實(shí)企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度和排污許可制度，體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和總量控制制度的深化。同時(shí)環(huán)保和水利部門要做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)和水資源論證工作，嚴(yán)格審批，要考慮“區(qū)域缺水情況、排水去向、污水處理設(shè)施處理能力是否足夠”等，真正做到以水定人、以水定城。
處理好預(yù)防與治理的關(guān)系：預(yù)防優(yōu)先要有針對(duì)性，治理為主須穩(wěn)、準(zhǔn)、狠
根據(jù)《中國環(huán)境狀況公報(bào)》，我國“好水”與“差水”同時(shí)并存。“好水”主要指飲用水水源水質(zhì)，2012年我國113個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為95.3％，1370個(gè)試點(diǎn)村莊飲用水源地監(jiān)測斷面(點(diǎn)位)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為77.2％[5]。“差水”特指為污染嚴(yán)重的水體。盡管經(jīng)過三個(gè)五年的重點(diǎn)流域規(guī)劃的實(shí)施，但地表水污染嚴(yán)重水體依然大量存在，十大流域內(nèi)仍有10.2％的國控?cái)嗝鏋榱英躅悾椅覈鞑康冉釉搭^區(qū)受污染河道不斷上移，2009—2012年少數(shù)斷面在個(gè)別年份由Ⅲ類下降為Ⅴ類。
總體部署上，應(yīng)該注意到水環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎民生，社會(huì)訴求強(qiáng)烈，亟須在5年左右時(shí)間內(nèi)把握重點(diǎn)，綜合施治，突出特色，突出針對(duì)性和有效性，抓“好差兩頭”，在長遠(yuǎn)謀劃的同時(shí)，階段性保護(hù)和治理工作要取得群眾看得見的實(shí)效[5]。
對(duì)于“好水”，要突出預(yù)防為主，突出休養(yǎng)生息，突出更高的水生態(tài)系統(tǒng)完整性的保護(hù)要求，構(gòu)建水環(huán)境保護(hù)的防護(hù)體系。飲用水水源重點(diǎn)是要減少干擾，要落實(shí)一級(jí)保護(hù)區(qū)隔離防護(hù)、保護(hù)區(qū)污染源清理整治，并加強(qiáng)流域上下游聯(lián)動(dòng)治污和優(yōu)化取水排水格局，匯水區(qū)內(nèi)嚴(yán)格準(zhǔn)入和監(jiān)管。同時(shí)，要積極啟動(dòng)開放性水源地的城市備用或應(yīng)急水源地建設(shè)工作。
對(duì)于“差水”，強(qiáng)調(diào)突出重點(diǎn)，推進(jìn)水污染綜合治理，堅(jiān)持穩(wěn)、準(zhǔn)、狠原則。“穩(wěn)”就是積極穩(wěn)妥，與已有的相關(guān)規(guī)劃任務(wù)要求有機(jī)銜接，重點(diǎn)是消除國控?cái)嗝媪英躅惖暮恿?段)；“準(zhǔn)”就是要找準(zhǔn)突破口，明確主攻方向，將工業(yè)園區(qū)監(jiān)督管理、建成區(qū)污水直排、保障生態(tài)流量等作為抓手，最終大幅度提高水質(zhì)達(dá)標(biāo)率；“狠”就是要重拳出擊，“嚴(yán)”字當(dāng)頭，在強(qiáng)化現(xiàn)有法律制度落實(shí)的同時(shí)，在水質(zhì)目標(biāo)清單管理、信息公開、責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究等方面實(shí)施一些新的制度、措施和做法，力求“四兩撥千斤”，積小勝為大勝。
處理好節(jié)水與治污的關(guān)系：節(jié)水優(yōu)先，治污為本，系統(tǒng)構(gòu)建水資源、水環(huán)境與水生態(tài)系統(tǒng)治理格局
目前，我國水資源短缺嚴(yán)重，水環(huán)境污染嚴(yán)重，水生態(tài)損害嚴(yán)重并存，新老問題交織，使我國水環(huán)境的系統(tǒng)治理工作迫在眉睫。我國年缺水500多億立方米，缺口超過8％；我國農(nóng)田灌溉有效利用系數(shù)是0.52，比世界先進(jìn)水平低0.1～0.3；全國城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率高達(dá)20％，每年損失100億立方米；我國有400多個(gè)城市缺水，其中有100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水[6]。
我們認(rèn)為，水污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要緊緊圍繞“源頭控、中間治、末端考”的系統(tǒng)思路制定治污技術(shù)路線，制定“節(jié)水優(yōu)先、治污為本”的綜合防治戰(zhàn)略，系統(tǒng)構(gòu)建水資源管理、水污染防治與水生態(tài)養(yǎng)護(hù)的保護(hù)格局。在實(shí)現(xiàn)途徑上，節(jié)水與減污并重[7]；在體制和機(jī)制上，部門聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)水質(zhì)、水量的協(xié)同管理。
建議在水污染防治工作中，以水質(zhì)改善為核心目標(biāo)，分子分母兼顧，削減總量和增加水量并重。一方面，水量作為分母，盡可能做加法，通過節(jié)約用水、再生水循環(huán)利用、保障生態(tài)流量、提高水源涵養(yǎng)能力、增加生態(tài)流量等措施加大 水量。在城鎮(zhèn)和工業(yè)用水方面，要從不夠重視節(jié)水、不注意開發(fā)傳統(tǒng)水資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)流優(yōu)先的城市水資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略；在農(nóng)業(yè)用水方面，要從傳統(tǒng)的粗放型灌溉農(nóng)業(yè)和旱地雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱地農(nóng)業(yè)。另一方面，區(qū)域排放總量作為分子，盡可能做減法，繼續(xù)強(qiáng)化污染物總量減排，體現(xiàn)“全防全控”思想，將污染防治與城市建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展以及工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)緊密結(jié)合起來，大力控制工業(yè)、城市和農(nóng)村污染。
處理好大江大河與城市水體的關(guān)系：在大江大河消滅劣Ⅴ類的同時(shí)，更加重視城市黑臭水體的綜合整治
根據(jù)《中國環(huán)境狀況公報(bào)》，“十一五”以來，大江大河水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，重點(diǎn)流域水污染防治取得成效，淮河、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度，七大水系好于Ⅲ類水質(zhì)比例達(dá)到64％(比2005年改善23個(gè)百分點(diǎn))。但另一方面，近兩年“請(qǐng)市長(環(huán)保局局長)下河游泳”的報(bào)道屢見不鮮，與群眾人居環(huán)境密切相關(guān)的城市水體黑臭問題已經(jīng)成為繼霧霾之后公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題，流經(jīng)城市的河段、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村人口聚集區(qū)的河流溝渠普遍受到污染，甚至因有機(jī)污染而黑臭，群眾意見大。
目前一些地方已經(jīng)開始啟動(dòng)實(shí)施了消除污染嚴(yán)重水體工作。江蘇省2013年4月下發(fā)了《全省城市河道環(huán)境綜合整治工作指導(dǎo)意見的通知》，擬用3年時(shí)間基本消除城市河流黑臭現(xiàn)象，并公布了313條黑臭河流整治名單。據(jù)初步估算浙江省垃圾河、黑臭河的比例約占全省總河長的10％左右；2013年5月，浙江實(shí)施尋找可游泳的河，對(duì)受污染的河道逐一制定實(shí)施綜合整治方案，實(shí)行“河長制”，明確責(zé)任，公開信息，接受群眾和媒體監(jiān)督，并開始啟動(dòng)大規(guī)模的“五水共治”工作。2013年7月，廣州市環(huán)保局公布了50條河涌水質(zhì)情況，其中39條水質(zhì)仍劣于Ⅴ類。
我們認(rèn)為，基于2020年全面小康的水環(huán)境改善要求，近期要以保障人民群眾身體健康作為落腳點(diǎn)，關(guān)注民生問題，向社會(huì)公開目標(biāo)水體清單，廣泛推動(dòng)公眾參與和公眾監(jiān)督，推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善，力爭大江大河基本劣Ⅴ類水體、小河小溝等城市水體基本消除黑臭。
對(duì)于大江大河水質(zhì)改善，在已有的重點(diǎn)流域水污染防治“十二五”規(guī)劃實(shí)施基礎(chǔ)上，強(qiáng)化消滅劣Ⅴ類的河流(段)。參考《重點(diǎn)流域水污染防治“十二五”規(guī)劃》現(xiàn)有的考核體系，延續(xù)目前的水質(zhì)考核問責(zé)和區(qū)域限批制度，抓節(jié)點(diǎn)城市關(guān)鍵支流，實(shí)施控制單元網(wǎng)格化精細(xì)管理。
對(duì)于群眾意見大、公眾關(guān)注度高的城鎮(zhèn)黑臭水體，要綜合截污納管治污、清淤疏浚、沿河拆違、引水活水、生態(tài)修復(fù)等強(qiáng)化措施，并建立長效管理機(jī)制，予以重點(diǎn)解決[8]。在管理上，建議：一是明確黑臭水體清單和考核制度；二是明確城鎮(zhèn)化過程中城市河流的水環(huán)境水質(zhì)和水量要求，避免“先污染后治理”；三是完善城市河流水環(huán)境信息的公開和公眾監(jiān)督制度；四是出臺(tái)系列城市河流環(huán)境綜合整治技術(shù)管理規(guī)范(如小城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)規(guī)范、城市河流綜合整治技術(shù)指南、長效機(jī)制建設(shè)等)，指導(dǎo)地方有序開展城市河流水環(huán)境保護(hù)工作。
處理好政府與市場的關(guān)系：建立健全政府有為、企業(yè)負(fù)責(zé)、市場有效的新機(jī)制
“十二五”以來，我國的環(huán)境管理模式已經(jīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所調(diào)整，環(huán)境管理戰(zhàn)略正在從總量控制的末端污染治理模式向質(zhì)量改善模式轉(zhuǎn)型。但我國環(huán)境管理仍面臨許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：環(huán)境管理長期停留在污染治理階段，對(duì)市場化的環(huán)境政策制定重視不夠，阻礙了環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)[9]。
我國部分地方政府片面追求當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)利益，偏離了環(huán)境保護(hù)的國家意志。問題的根源首先是政府職能的轉(zhuǎn)變，即如何實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；其次是地方政府政績考核指標(biāo)，唯GDP至上的政績觀很難激發(fā)地方政府進(jìn)行環(huán)境管理模式升級(jí)。企業(yè)是環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的最根本推動(dòng)力量，我國大多數(shù)企業(yè)缺乏環(huán)境管理積極性，視治理污染為負(fù)擔(dān)，由于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制的不到位，導(dǎo)致企業(yè)傾向于降低環(huán)境成本獲取競爭優(yōu)勢，守法企業(yè)環(huán)境治理積極性無法得到有效激勵(lì)[9]。
如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)轉(zhuǎn)變我國環(huán)境管理的模式，處理好政府與市場的關(guān)系，要從政府、企業(yè)和市場等不同層面入手，政府和市場兩手發(fā)力，建立健全政府有為、企業(yè)負(fù)責(zé)、市場有效、公眾監(jiān)督的新機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)國家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。
基于政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域長期缺位和不到位，需要明確地方政府在環(huán)境管理中的責(zé)任，把環(huán)境質(zhì)量反退化作為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的剛性約束條件，并通過環(huán)境審計(jì)制度和責(zé)任追究制度將政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)予以量化，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)，進(jìn)一步實(shí)施河長制、區(qū)域限批等，使地方政府責(zé)任有明確抓手。
重要的是部門合作，優(yōu)化管理效能。需要以任務(wù)的形式明確各相關(guān)管理部門的責(zé)任，強(qiáng)化一崗雙責(zé)的任務(wù)要求，釋放“環(huán)境紅利”；需要分區(qū)分類地明確這些關(guān)鍵領(lǐng)域落地化、差異化的任務(wù)要求，實(shí)施源頭防控，強(qiáng)調(diào)部門聯(lián)動(dòng)、政策驅(qū)動(dòng)，多措并舉。
企事業(yè)單位是污染防治的主體，需要嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)要求，穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放是基本責(zé)任，責(zé)任到人。最迫切的是依法推動(dòng)企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者自主向環(huán)保部門和社會(huì)公眾公布環(huán)境信息，創(chuàng)造環(huán)境監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督條件。健全公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體系，將排污企業(yè)置于公眾監(jiān)督之下。以考核斷面水質(zhì)目標(biāo)對(duì)控制單元內(nèi)企業(yè)排污行為進(jìn)行強(qiáng)力約束，實(shí)現(xiàn)總量控制和質(zhì)量控制的順暢銜接。
關(guān)鍵詞：地下水；污染；整治；啟示
1引言
地下水資源是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。我國北方地區(qū)65% 的生活用水、50%的工業(yè)用水和33%的農(nóng)業(yè)灌溉用水都來自地下水。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地下水污染問題日益突出。據(jù)初步調(diào)查顯示，全國近20%的城市集中式地下水水源水質(zhì)劣于Ⅲ類，華北平原部分城市及工礦企業(yè)周邊地下水存在重金屬和有機(jī)物超標(biāo)現(xiàn)象[1～5]。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市布局調(diào)整以及污染擾民企業(yè)搬遷所遺留在城市區(qū)域的工業(yè)污染場地（即“棕地”），成為了造成地下水污染的新一類污染源。因此，為保障飲水安全和人體健康，急需建立我國的地下水污染整治制度。
2地下水污染整治制度的國際經(jīng)驗(yàn)
2.1立法支撐是開展地下水污染整治的前提
美國1980 年通過了《綜合環(huán)境 反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（CERCLA，即超級(jí)基金），針對(duì)潛在責(zé)任方建立“嚴(yán)格、連帶與具有溯及既往性”的法律責(zé)任，即無論潛在責(zé)任方是否實(shí)際直接參與污染行為造成污染，或任何污染行為是否合法，當(dāng)場址發(fā)生污染，潛在責(zé)任方必須為后續(xù)的相關(guān)污染整治付費(fèi)，當(dāng)存在二個(gè)或更多潛在責(zé)任方時(shí)，環(huán)境保護(hù)局有權(quán)對(duì)其一責(zé)任方或全部責(zé)任方要求負(fù)擔(dān)場址整治費(fèi)用。為確保目標(biāo)達(dá)成與強(qiáng)化超級(jí)基金制度實(shí)施成效，1986 年美國國會(huì)通過《超級(jí)基金修正與再授權(quán)法》（SARA），修正案根據(jù)前6年執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了調(diào)整與補(bǔ)充。
日本2002 年制定了《土壤污染對(duì)策法》，隨后又制定了相關(guān)施行細(xì)則。根據(jù)法律要求，土地經(jīng)調(diào)查被判定特定有害物質(zhì)超過標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，該土地即被指定為污染地域（即指定區(qū)域），除公告周知外，列入指定區(qū)域地籍冊(cè)，并提供公眾閱覽。另外，為防止在指定區(qū)域空氣及地下水污染危害人體健康，該法要求土地所有者等必須采取對(duì)策，進(jìn)行污染整治。
英國污染場址法規(guī)主要目的是管理使用遭受污染場址所衍伸的問題，這些問題包含污染物對(duì)于人體健康的影響、對(duì)于環(huán)境的影響、如何整治、誰來整治、如何降低風(fēng)險(xiǎn)等等。1995年，英國通過了《環(huán)境保護(hù)法案1990（IIA部分）》（Environmental Protection Act 1990 Part IIA），該法的主要目標(biāo)是處理因歷史性的污染所產(chǎn)生的人體健康風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境傷害。此外在保護(hù)人體健康與復(fù)育土地的前提下，該法亦主張促進(jìn)土地再利用，以減少對(duì)“處女地”或綠地不必要的開發(fā)。
韓國1994 年制定了地下水法，目的是防止地下水污染，保全及管理地下水生態(tài)系統(tǒng)，增進(jìn)公共福利。該法主要內(nèi)容包括：制定地下水污染程度的測量、制定地下水管理計(jì)劃、地下水開發(fā)與利用許可、指定和維護(hù)需要地下水保護(hù)應(yīng)對(duì)措施的地區(qū)、在地下水保護(hù)地區(qū)內(nèi)的行為限制、地下水防治污染命令、水質(zhì)污染測定、設(shè)立地下水相關(guān)事業(yè)機(jī)構(gòu)和地下水凈化業(yè)務(wù)、處罰、損失補(bǔ)償?shù)取?/p>
2.2標(biāo)準(zhǔn)制定是開展地下水污染整治的基礎(chǔ)
美國、日本、韓國均制訂了污染管制標(biāo)準(zhǔn)，并作為土壤及地下水是否遭受污染的判定依據(jù)，只有英國以“是否可能造成傷害”（即人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）作為判定依據(jù)。
以污染管制標(biāo)準(zhǔn)為是否遭受污染的判定依據(jù)，可使主管機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)較低的行政成本，只要土壤或地下水經(jīng)采樣分析后超過污染管制標(biāo)準(zhǔn)，即判定具有污染，需進(jìn)一步實(shí)行相關(guān)整治或管制措施。在此判定依據(jù)準(zhǔn)則中，污染程度與風(fēng)險(xiǎn)排序系統(tǒng)的輔助尤其重要，其可協(xié)助主管機(jī)關(guān)與民眾了解污染嚴(yán)重程度與暴露風(fēng)險(xiǎn)，并可提供后續(xù)政府或民間整治時(shí)進(jìn)行資源分配參考；以“是否可能造成傷害”作為判定依據(jù)，將增加主管機(jī)關(guān)的行政成本，須根據(jù)各場址之周遭區(qū)域不同特性進(jìn)行深度調(diào)查與研究，方可確定該污染場址是否對(duì)可能受體造成傷害。在此判定依據(jù)準(zhǔn)則下，對(duì)于場址是否為“污染”的認(rèn)定參考原則為民眾風(fēng)險(xiǎn)暴露程度。
2.3資金來源是開展地下水污染整治的保障
美國、韓國均將污染行為人列為地下水污染整治責(zé)任者；日本則將污染行為人和土地所有人均列為地下水污染整治責(zé)任者；英國通過負(fù)責(zé)的“排除測試”來確定污染行為人。但對(duì)于找不到污染行為人的污染場址，其整治經(jīng)費(fèi)來源，各國的做法亦存在差異。
美國從1981～1995年，聯(lián)邦政府環(huán)保局執(zhí)行污染場址管理與整治的主要經(jīng)費(fèi)來源于超級(jí)基金信托基金，包括稅費(fèi)征收、罰金與成本追償和利息收入三項(xiàng)。1995年以后，無法明確污染行為人的場址整治經(jīng)費(fèi)主要來源于政府經(jīng)常性撥款。另外，為使污染土地活化，美國針對(duì)“棕地”再開發(fā)提供資金或稅賦減免輔助政策，鼓勵(lì)開發(fā)商投資治理污染。
日本相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)于找不到污染行為人的污染場址，由土地所有人負(fù)擔(dān)整治責(zé)任，但當(dāng)整治金額超出土地所有人承擔(dān)能力時(shí)，由“土壤污染對(duì)策基金”提供不同類別補(bǔ)助金額，“土壤污染對(duì)策基金”主要經(jīng)費(fèi)來源于土壤管理票部分捐贈(zèng)、委托工程費(fèi)用部分捐贈(zèng)、委托調(diào)查費(fèi)用部分捐贈(zèng)、民間自發(fā)捐款等。同時(shí)，日本針對(duì)污染整治設(shè)備提供優(yōu)惠稅率與低利貸款，鼓勵(lì)民間進(jìn)行污染治理。
英國和韓國對(duì)于找不到污染行為人的污染場址，均由政府預(yù)算進(jìn)行污染整治。為減小政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，英國還出臺(tái)了鼓勵(lì)開發(fā)商治理污染的相關(guān)輔助政策，如公司法人取得污染土地并進(jìn)行治理，可獲得150%的公司稅金減免，并可申請(qǐng)相應(yīng)的歐盟提供的棕地再開發(fā)補(bǔ)助[6～18]。
3建立我國地下水污染整治制度的建議
3.1立法先行，建立和完善地下水污染防治法律法規(guī)體系
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，建立健全地下水環(huán)境管理和污染防治方面的政策法規(guī)。加快制定并完善與地下水環(huán)境資源利用和管理、污染責(zé)任追究和補(bǔ)償、地下水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)等方面相關(guān)的規(guī)章。建立地下水污染責(zé)任終身追究制，對(duì)造成地下水環(huán)境危害的有關(guān)單位和個(gè)人要依法追究責(zé)任，并進(jìn)行環(huán)境損害賠償，構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)。借鑒美國、日本、韓國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)參考英國健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做法，研究制定適合于我國的地下水污染“標(biāo)準(zhǔn)控制-風(fēng)險(xiǎn)管理”相結(jié)合的整治模式，實(shí)行污染場地的分級(jí)管控。
3.2摸清家底，深入開展地下水污染調(diào)查評(píng)估
積極落實(shí)《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020年）》和《華北平原地下水污染防治工作方案》，深入開展全國地下水基礎(chǔ)環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估，摸清家底，建立全國地下水污染源及污染場地清單。結(jié)合地下水污染程度及風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)污染場地進(jìn)行分級(jí)列管，并建立場地及其周邊地下水定期調(diào)查、監(jiān)測和評(píng)估制度。
3.3籌措資金，創(chuàng)新地下水污染整治經(jīng)濟(jì)政策
多方籌措資金，拓展融資渠道，保障地下水污染整治的永續(xù)實(shí)施。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)建立“地下水污染整治基金”。以污染者付費(fèi)為原則，向石油化工、礦山開采及加工、工業(yè)企業(yè)等涉及有毒有害的行業(yè)征收整治基金。同時(shí)要加大國家及地方財(cái)政對(duì)地下水污染整治的支持力度。另外，可通過優(yōu)惠稅率、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、“棕地”再開發(fā)等輔助政策，鼓勵(lì)開發(fā)商及民間治理資金的流入。
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近年來，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我市堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真貫徹落實(shí)十六屆四中、五中、六中全會(huì)精神、國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和第六次全國環(huán)保大會(huì)及第八次全省環(huán)保大會(huì)精神，牢固樹立人與自然和諧的觀念，以創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市、建設(shè)生態(tài)城市、構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，積極推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，以落實(shí)“十一五”水污染物總量削減目標(biāo)為主線，以綜合治理__河為重點(diǎn)，全面推進(jìn)水污染防治工作，特別是今年7月18日至19日才利民副省長召開__河流域水污染防治工作座談會(huì)并對(duì)我市進(jìn)行現(xiàn)場檢查指導(dǎo)之后，我市進(jìn)一步加大工作力度，各有關(guān)部門明確分工，落實(shí)責(zé)任，密切配合，在保持全市經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，水環(huán)境污染惡化的趨勢得到基本控制，部分水體環(huán)境質(zhì)量有了明顯改善。現(xiàn)將有關(guān)工作匯報(bào)如下：
一、主要工作情況
我市高度重視__河水污染防治工作，綜合采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等措施，不斷加大結(jié)構(gòu)性污染防治力度，加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在國民經(jīng)濟(jì)快速增長的情況下，水污染物排放總量得到有效控制，20__年主要水污染物COD排放量較20__年下降了11.1；水環(huán)境質(zhì)量得到一定程度的改善，地下水水質(zhì)狀況良好，達(dá)到地下水Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，自20__年9月以來，實(shí)現(xiàn)了泉水連續(xù)三年持續(xù)噴涌，創(chuàng)下了1976年出現(xiàn)季節(jié)性斷流以來持續(xù)噴涌時(shí)間最長紀(jì)錄；大明湖達(dá)到Ⅴ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；__河水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，出境斷面辛豐莊主要污染物高錳酸鹽指數(shù)、生化需氧量和石油類濃度分別比20__年下降了57.9、17.3和62.5。
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心謀劃__河綜合整治。我市將__河流域污染綜合治理、創(chuàng)建環(huán)保模范城市和生態(tài)市建設(shè)工作統(tǒng)籌安排，先后編制了《__河流域污染綜合治理規(guī)劃》、《創(chuàng)模工作水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃》，把__河治污納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，一同謀劃，一并實(shí)施。今年，我市專門成立了__河綜合治理工程領(lǐng)導(dǎo)小組，鮑志強(qiáng)同志任組長，先后召開專題會(huì)議20多次，研究部署__河綜合治理工作。__河綜合治理突出“以人為本，人水和諧”的規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)功能性、景觀性、經(jīng)濟(jì)性、時(shí)限性、帶動(dòng)性，通過各種工程措施與非工程措施，構(gòu)建防洪達(dá)標(biāo)、輸水安全、城水和諧、生態(tài)良好、交通暢通的__河，實(shí)現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”，把__河建設(shè)成為我市北部城區(qū)的清水走廊，帶動(dòng)濟(jì)南市北部城區(qū)的發(fā)展。__河縱向綜合治理范圍為源頭睦里閘至濟(jì)青高速公路橋下，長約31公里；橫向治理范圍按濱河道路紅線、南水北調(diào)輸水暗渠線、規(guī)劃河道藍(lán)線、水景線、景觀綠線、河道中心線六線控制。其中，按照__河截污治污規(guī)劃，20__～20__年主要完成__河截污管網(wǎng)及提升泵站的建設(shè)，改建水質(zhì)凈化一廠、二廠，新建灘頭污水處理廠及配套管網(wǎng)，確保旱季污水不進(jìn)入__河；20__～20__年全面整治市區(qū)河道，完善污水管網(wǎng)系統(tǒng)和建設(shè)中水站，實(shí)現(xiàn)__河干、支流所有水體控制斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)。
（二）嚴(yán)格控制污染物排放總量，做到方案、責(zé)任、措施、監(jiān)控四到位。認(rèn)真貫徹第六次全國環(huán)保大會(huì)及第八次全省環(huán)保大會(huì)精神，根據(jù)省政府和市政府簽訂的《濟(jì)南市“十一五”水污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書》的目標(biāo)和要求，我市積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，從源頭上減少污染物排放，并切實(shí)加大治理力度，全力以赴抓好“四個(gè)落實(shí)”，確保完成“十一五”污染物總量控制任務(wù)。一是落實(shí)分配方案。按照“條塊結(jié)合，以塊為主”和“科學(xué)引導(dǎo)，支持發(fā)展”的原則，在可行性分析基礎(chǔ)上，制定了污染物總量控制分配方案，將總量指標(biāo)分解到各縣（市）區(qū)政府、市直部門及高新區(qū)管委會(huì)和重點(diǎn)污染源企業(yè)，在10月19日召開的第七次全市環(huán)保大會(huì)上，市政府與各責(zé)任單位簽訂了“十一五”污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書。二是落實(shí)責(zé)任。按照職責(zé)分工，各縣（市）區(qū)政府、市直部門及高新區(qū)管委會(huì)和重點(diǎn)污染源企業(yè)對(duì)完成本地區(qū)、本行業(yè)、本企業(yè)總量控制任務(wù)負(fù)責(zé)，制定切實(shí)可行的方案和年度削減計(jì)劃，把削減目標(biāo)和責(zé)任落到實(shí)處。三是落實(shí)削減措施。各責(zé)任單位按照依靠淘汰落后生產(chǎn)能力騰出總量、依靠環(huán)保工程減排總量、依靠優(yōu)化發(fā)展降低總量、依靠清潔生產(chǎn)削減總量、依靠“以新帶老”消化總量的要求，落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能降耗、清潔生產(chǎn)、污染治理等措施。四是落實(shí)總量監(jiān)控。在各縣（市）區(qū)跨轄區(qū)斷面設(shè)置監(jiān)測點(diǎn)位，定期進(jìn)行監(jiān)督考核；對(duì)重點(diǎn)企業(yè)安裝廢水在線監(jiān)控設(shè)施，有效監(jiān)管總量控制任務(wù)完成情況。
（三）增加投入，加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是努力提高城市污水處理能力。20__-20__年共投資1.29億元，在城區(qū)新建設(shè)了90公里截污管網(wǎng)，全市污水管網(wǎng)長度已達(dá)731公里，目前濟(jì)南水質(zhì)凈化一廠、二廠實(shí)際處理負(fù)荷均達(dá)到10萬噸/日以上。城市污水處理廠改制工作取得新進(jìn)展，今年6月已與外商簽訂協(xié)議，年內(nèi)即可完成改制工作。改制工作完成后的20個(gè)月內(nèi)，項(xiàng)目運(yùn)營 公司將對(duì)濟(jì)南水質(zhì)凈化一廠、二廠進(jìn)行全面升級(jí)改造，水質(zhì)凈化一廠增加除磷脫氮功能，兩水質(zhì)凈化廠不僅能夠滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，而且出水水質(zhì)由目前的城鎮(zhèn)污水處理廠二級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)提高到一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。建成了處理能力2.5萬噸/日的章丘市污水處理廠一期工程，使__河流域濟(jì)南段城市污水集中處理能力達(dá)到44.5萬噸/日。二是開展城區(qū)河道綜合整治。20__年完成了護(hù)城河、玉繡河一期及工商河一期截污整治工程建設(shè)，在玉繡河沿岸建成4座總處理能力為7500噸/日的污水處理站，并全部實(shí)現(xiàn)了中水回用，河流水質(zhì)和濱河環(huán)境得到了很大改善。今年實(shí)施了工商河、東濼河、西濼河截污整治和玉繡河綜合治理引水二期工程，建成截污管道7313米，新建水閘4座，清淤41000立方米，封堵排污口62個(gè)，2座10000噸/日和2座20__噸/日的中水處理站正加緊建設(shè)，年內(nèi)即可建成。三是按照“集中處理為主，集中和分散相結(jié)合”的原則，統(tǒng)籌考慮污水再生利用。目前，全市已建成小型污水處理及中水回用項(xiàng)目63個(gè)，處理規(guī)模達(dá)8萬噸/日，回用量4.6萬噸/日，有效促進(jìn)了城市污水的資源化循環(huán)利用。
（四）調(diào)整結(jié)構(gòu)，加大流域污染源治理力度。一是注重調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)工業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加大結(jié)構(gòu)性污染防治力度。關(guān)停了19家1萬噸以下的廢紙?jiān)旒埰髽I(yè)；對(duì)山東酒精總廠等一批重點(diǎn)污染企業(yè)實(shí)施了搬遷治理，在采取清潔生產(chǎn)工藝的同時(shí)，配套完善了水污染防治設(shè)施，污染物產(chǎn)生與排放量大幅下降。二是大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。對(duì)全市51家重點(diǎn)企業(yè)開展了清潔生產(chǎn)審核試點(diǎn)工作，相繼建成了濟(jì)南鋼鐵集團(tuán)總公司、中石化濟(jì)南分公司、山水集團(tuán)和濟(jì)南圣泉化工集團(tuán)等一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)，有效實(shí)現(xiàn)了污染物的源頭控制。三是強(qiáng)化了工業(yè)污染源的治理。20__年以來我市對(duì)__河流域內(nèi)45家主要污染物不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放或污染因子不能全面達(dá)標(biāo)排放的工業(yè)企業(yè)實(shí)施了限期治理，全市工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到95以上。四是規(guī)范重點(diǎn)污水排放企業(yè)的排污口建設(shè)，目前已完成流域內(nèi)重點(diǎn)污染企業(yè)排污口的普查工作，堅(jiān)決制止企業(yè)的偷排偷放行為。
（五）攻堅(jiān)破難，認(rèn)真解決突出環(huán)境問題。由于多種原因，濟(jì)南裕興化工總廠外排廢水和鉻渣堆場對(duì)__河的污染一直沒有得到徹底解決，成為城市環(huán)境的巨大污染隱患。在省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省環(huán)保局的指導(dǎo)和幫助下，我市下決心徹底解決裕興化工總廠的污染問題。一是將鉻渣污染防治工作列入全市環(huán)保重要議事日程，市政府召開市長辦公會(huì)專題進(jìn)行了研究和部署，并加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)。二是加快整改進(jìn)度，完成督辦任務(wù)。今年2月份國家環(huán)保總局對(duì)裕興化工總廠鉻渣污染問題掛牌督辦后，我市建立督辦檢查制度，做到每天必調(diào)度，三天必到現(xiàn)場，每周必有小結(jié)，加快了鉻渣污染治理步伐。目前該廠已按照國家環(huán)保總局批準(zhǔn)的整改方案，投資1200余萬元，修建了雨水收集池、鉻渣圍擋墻和導(dǎo)流明渠，對(duì)鉻渣堆場進(jìn)行了圍擋、覆蓋，完成了全部整改事項(xiàng)。三是延伸循環(huán)鏈條，突破治理難點(diǎn)。經(jīng)多方論證考察，促成了濟(jì)鋼和裕興的合作，今年4月14日，濟(jì)鋼正式通過燒結(jié)煉鐵方式對(duì)鉻渣進(jìn)行處置，為困擾我市多年的鉻渣污染問題找到了有效的解決途徑，同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了企業(yè)間廢物的循環(huán)利用，成功的走出了一條變廢為寶、資源節(jié)約的循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路。目前已處置鉻渣1.51萬噸，預(yù)計(jì)20__年底前可全部處置堆存鉻渣。四是著眼徹底根治，實(shí)行整體搬遷。市政府成立了以楊佩欽副市長為組長，經(jīng)委、發(fā)改委、土地、規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)部門為成員的濟(jì)南裕興化工總廠搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組，定期研究解決搬遷中遇到的實(shí)際問題，組織裕興化工總廠編制完成了《濟(jì)南裕興新廠一期項(xiàng)目建設(shè)總體規(guī)劃》，正在進(jìn)行搬遷項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。五是提早謀劃裕興化工總廠搬遷后的土壤修復(fù)問題。為確保該廠搬遷后不留隱患，我市正組織專門力量，對(duì)裕興化工總廠土壤污染的種類、范圍、強(qiáng)度、數(shù)量和土壤修復(fù)的技術(shù)方案、修復(fù)費(fèi)用等問題進(jìn)行調(diào)研，為下步土壤修復(fù)工作提供科學(xué)依據(jù)。
（六）堅(jiān)持源頭控制，把好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保準(zhǔn)入關(guān)。認(rèn)真貫徹實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，從源頭上控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞。一是在項(xiàng)目審批中認(rèn)真貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，積極鼓勵(lì)和支持科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、污染排放少的項(xiàng)目；對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、不符合城市發(fā)展總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決拒批。二是在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理工作中，把清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)，引導(dǎo)企業(yè)從原材料選用、產(chǎn)品方案、能源資源消耗、污染防治措施等各個(gè)環(huán)節(jié)選用清潔生產(chǎn)技術(shù)，并以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為指導(dǎo)，最大限度實(shí)現(xiàn)廢物資源化，減少污染物排放量。三是切實(shí)抓好“以新帶老”，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，通過技術(shù)改造，增加環(huán)保投入，促進(jìn)企業(yè)對(duì)原有污染源進(jìn)行治理，削減污染物排放量。三年來，全市共審批各類建設(shè)項(xiàng)目2149個(gè)，拒批各類不符合國家產(chǎn)業(yè)政策，能耗高、污染重的小印染、小電鍍、小煉油等建設(shè)項(xiàng)目60多個(gè)；驗(yàn)收各類建設(shè)項(xiàng)目407個(gè)，新增廢水處理能力13970噸/日，削減COD排放量8960噸/年，實(shí)現(xiàn)了增產(chǎn)不增污的目標(biāo)。
今年我市按照國家清理固定資產(chǎn)投資的要求，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行情況進(jìn)行了全面檢查，共檢查各類建設(shè)項(xiàng)目459個(gè)，檢查發(fā)現(xiàn)違法項(xiàng)目41個(gè)，其中屬于國家和省管的14個(gè)項(xiàng)目已上報(bào)省環(huán)保局；屬于市管的27個(gè)項(xiàng)目全部依法進(jìn)行了處理。今年三季度又對(duì)上半年新開工的142個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行情況進(jìn)行了重點(diǎn)清理，對(duì)無環(huán)評(píng)批復(fù)文件的16個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，責(zé)令停止建設(shè)并全部落實(shí)到位。
（七）依法強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)查環(huán)境違法行為。近年來，我市相繼組織開展了“嚴(yán)查水環(huán)境違法行為遏止污染反彈專項(xiàng)行動(dòng)”、“嚴(yán)查__河流域水環(huán)境違法行為專項(xiàng)行動(dòng)”、“整治違法排污保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)”、“環(huán)境安全大檢查”等多項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，采取定期檢查和巡查相結(jié)合、專項(xiàng)檢查和普查相結(jié)合、明查和暗訪相結(jié)合，加大了監(jiān)測和現(xiàn)場檢查頻次，對(duì)違法超標(biāo)排污企業(yè)依法進(jìn)行了嚴(yán)肅查處，始終保持了對(duì)不法排污行為的高壓態(tài)勢。在今年的環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)中，全市共出動(dòng)檢查人員7101人（次），現(xiàn)場檢點(diǎn)排污單位3715家（次），市政府對(duì)8家環(huán)境違法案件進(jìn)行了掛牌督辦，對(duì)15家不正常使用水污染物處理設(shè)施超標(biāo)排放的單位進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)，各縣（市）區(qū)政府也對(duì)37家重點(diǎn)環(huán)境違法案件進(jìn)行了掛牌督辦，并通過新聞媒體予以曝光，接受社會(huì)的監(jiān)督，對(duì)違法排污企業(yè)產(chǎn)生了極大的震懾作用，有效打擊了環(huán)境違法行為。
（八）依靠科技手段，對(duì)重點(diǎn)污染源進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)__河流域排污單位的監(jiān)督管理，20__年我市組織開展了廢水污染源在線自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)改造建設(shè)工作，首先在__河流域廢水排放量占市區(qū)廢水排放總量60的10家排污單位安裝了11套廢水污染源在線自動(dòng)監(jiān)控裝置，實(shí)現(xiàn)了對(duì)__河流域重點(diǎn)排污單位污染物排放情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控。今年又對(duì)14家重點(diǎn)廢水污染源企業(yè)下達(dá)了安裝廢水污染源在線自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的計(jì)劃，年底可完成安裝工作，并實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)__河流域重點(diǎn)排污單位污染物排放情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控。
（九）發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，努力減輕農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染。近年來，我市共認(rèn)證國家級(jí)無公害農(nóng)產(chǎn)品78個(gè)，綠色食品30個(gè)，有機(jī)食品6個(gè)。以噴、滴、管灌、渠道防滲為主要形式推廣節(jié)水新技術(shù)，發(fā)揮示范項(xiàng)目的帶動(dòng)效應(yīng)，發(fā)展節(jié)水灌溉面積33.33萬畝。全市有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成《環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》的編制工作。近期完成了全市140家規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場污染狀況的摸底調(diào) 查工作，并制定了污染治理計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)畜禽糞便和污水的無害化處理和資源化利用，有效降低面源污染，改善__河水質(zhì)。
二、存在的主要問題
近年來，盡管我市在__河流域污染防治方面做了大量的工作，但由于歷史欠帳等多方面因素的影響，仍存在一些問題：一是__河濟(jì)南段水質(zhì)與過去相比雖有好轉(zhuǎn)，但除源頭區(qū)外，其他河段仍為劣Ⅴ類水體，__河綜合防治任務(wù)仍然十分艱巨。二是城市水污染控制基礎(chǔ)設(shè)施不完善，污水處理能力不足，收集管網(wǎng)不配套，雨污混排，現(xiàn)有污水處理廠不能滿負(fù)荷運(yùn)行；市政污水處理設(shè)施管理和運(yùn)營市場化程度低。三是結(jié)構(gòu)性污染問題仍然存在，個(gè)別企業(yè)違法排污的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。對(duì)于這些問題，我們將認(rèn)真研究并逐步加以解決。
三、下一步的工作安排
濟(jì)南是__河的發(fā)源地。實(shí)現(xiàn)“__河變清”的目標(biāo)，是省委、省政府的明確要求，也是廣大人民群眾的共同愿望。今后，我們將重點(diǎn)抓好以下工作：
（一）全面落實(shí)“十一五”水污染物總量削減任務(wù)。按照《濟(jì)南市“十一五”水污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書》的要求，加大監(jiān)督檢查力度，做到責(zé)任到位、措施到位、工作落實(shí)到位，確保各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)水污染物總量削減目標(biāo)。
（二）進(jìn)一步加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是開工建設(shè)__河濟(jì)南段綜合治理工程。結(jié)合“南水北調(diào)”東線輸水工程的實(shí)施，對(duì)__河濟(jì)南段進(jìn)行全面綜合治理，使__河水變清，實(shí)現(xiàn)防洪、生態(tài)、景觀的有效結(jié)合，建立起人水和諧的流域生態(tài)環(huán)境。二是加快市內(nèi)主要河道截污步伐。在今年工作基礎(chǔ)上，20__年完成市區(qū)內(nèi)興濟(jì)河、柳行河、全福河部分河段的截污整治工作；20__年完成市區(qū)內(nèi)工商河、東濼河、西濼河、興濟(jì)河、柳行河、全福河等六條河道所有河段的截污整治工作；20__年完成臘山河、大辛河的綜合整治工作。三是今年完成濟(jì)南水質(zhì)凈化一廠、二廠改制工作，并使污泥得到無害化處理；加快章丘污水處理廠二期工程建設(shè)，年底前竣工投用，新增污水處理能力2.5萬噸/日、中水回用量1萬噸/日；20__年底前建成灘頭污水處理廠，同時(shí)完成污泥處置設(shè)施和配套污水管網(wǎng)建設(shè)，城市污水集中處理率達(dá)到80以上。四是堅(jiān)持城市污水集中處理與分散處理相結(jié)合的原則，根據(jù)城市污水管網(wǎng)的建設(shè)情況，因地制宜，建設(shè)區(qū)域性污水處理站，以利于中水回用，實(shí)現(xiàn)污水資源化。今年年底前，力爭完成11個(gè)在建的區(qū)域性小型污水處理站的建設(shè)，新增中水處理能力3.1萬噸/日，全市區(qū)域中水處理能力達(dá)到11.1萬噸/日。
（三）積極推行清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，扶持發(fā)展污染小、耗水少、效益高的生態(tài)環(huán)保型和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，制定重點(diǎn)匯水區(qū)禁止、限制、發(fā)展產(chǎn)業(yè)名錄并向社會(huì)公布。制定有利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的地方性法規(guī)和配套政策，體現(xiàn)鼓勵(lì)類、限制類、禁止類的政策導(dǎo)向；進(jìn)一步完善資源開發(fā)管理制度，完善資源開發(fā)利用補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)水資源的循環(huán)利用。大力推行清潔生產(chǎn)，加強(qiáng)清潔生產(chǎn)審核，推動(dòng)企業(yè)走新型工業(yè)化道路。
（四）繼續(xù)嚴(yán)把環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入關(guān)，大力推行排污許可證制度。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理自上而下的監(jiān)督檢查責(zé)任制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)終身負(fù)責(zé)制，切實(shí)加大源頭控制力度。對(duì)河流沒有環(huán)境容量、嚴(yán)重缺水和地下水超采的地區(qū)，不得新上增加排污總量、影響水環(huán)境質(zhì)量和耗水量高的項(xiàng)目。按照水環(huán)境容量和水資源保證能力，對(duì)污染源排污量進(jìn)行分配核定和動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格控制排污總量。大力推行排污許可證制度，依法按總量控制要求發(fā)放排污許可證，把總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位。20__年底前，對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)和投運(yùn)的城鎮(zhèn)污水處理廠發(fā)放排污許可證。20__年底前，完成所有排污單位排污許可證發(fā)放工作。自20__年起，所有排污單位實(shí)行持證排污。
（五）繼續(xù)加大工業(yè)污染防治力度，解決突出環(huán)境問題。對(duì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的工業(yè)企業(yè)實(shí)施限期治理，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完不成治理任務(wù)的，實(shí)施停產(chǎn)治理，對(duì)經(jīng)停產(chǎn)治理不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、污染嚴(yán)重的企業(yè)予以關(guān)停。20__年底前，全市工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到100。積極督促裕興化工總廠全面落實(shí)國家環(huán)保總局掛牌督辦和省政府提出的搬遷要求。
（六）深入開展嚴(yán)查違法排污專項(xiàng)行動(dòng)。進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，把整治違法排污保障群眾健康專項(xiàng)檢查活動(dòng)引向深入。著重解決企業(yè)“守法成本高、違法成本低”的問題，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，對(duì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、超標(biāo)排污或偷開偷排、嚴(yán)重污染環(huán)境、損害人民群眾身心健康的不法企業(yè)，堅(jiān)決依法予以嚴(yán)肅查處，實(shí)施限期治理、責(zé)令停業(yè)整頓直至關(guān)閉，并通過新聞媒體予以公開曝光，加強(qiáng)宣傳和警示教育，達(dá)到處理一個(gè)、震懾一批、影響一片的效果。建立健全污染事件責(zé)任追究制度，實(shí)行單位主要負(fù)責(zé)人問責(zé)制，對(duì)造成環(huán)境污染單位的上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)、單位主要負(fù)責(zé)人和責(zé)任人，依照有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理；造成環(huán)境污染事故的，依法追究其刑事責(zé)任。
四、幾點(diǎn)建議
我市__河綜合治理工程是__河流域污染防治工作的重要內(nèi)容，對(duì)整體改善__河水質(zhì)將產(chǎn)生十分重大的作用。為做好這項(xiàng)工作，提出如下建議：
一是__河綜合治理工程與南水北調(diào)工程密切銜接，同步實(shí)施。南水北調(diào)輸水暗渠自西向東穿越濟(jì)南市區(qū)，目前，渠頂標(biāo)高偏高，這將對(duì)我市北部沿河道路橋梁、市政管線、城市景觀等產(chǎn)生不利影響。建議省南水北調(diào)工程主管部門采取技術(shù)措施，盡量降低渠頂標(biāo)高；考慮到部分暗渠渠頂與規(guī)劃道路重合，建議將重合部分按城市道路設(shè)計(jì)；暗渠的外立面也要盡量考慮城市景觀的要求。
二是按照“自求平衡、滾動(dòng)發(fā)展、良性循環(huán)”的指導(dǎo)思想，__河綜合治理工程將帶動(dòng)兩岸城市建設(shè)，通過土地開發(fā)收益平衡綜合治理工程投入，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。建議省里在用地指標(biāo)以及土地開發(fā)政策方面予以支持，并將__河兩側(cè)拆遷安置納入經(jīng)濟(jì)適用房計(jì)劃，同時(shí)幫助協(xié)調(diào)解決高壓線遷建等問題。
三是__河綜合治理工程不僅將改善我市城市環(huán)境，同時(shí)對(duì)于改善整個(gè)__河流域水環(huán)境質(zhì)量、減輕渤海灣污染以及促進(jìn)__河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展也將起到積極作用。懇請(qǐng)省政府適當(dāng)給予資金支持。
摘 要：現(xiàn)有的水資源保護(hù)法律制度基本上可以使各項(xiàng)水資源保護(hù)活動(dòng)做到有法可依，但由于多方面因素的制約，現(xiàn)有水資源保護(hù)法律制度仍存在許多缺陷與不足。為解決水資源短缺與水污染的問題，應(yīng)當(dāng)盡快完善我國的水資源保護(hù)制度。重點(diǎn)對(duì)有關(guān)水資源保護(hù)的立法宗旨與管理體制的法律規(guī)定進(jìn)行了歸納與梳理，在分析現(xiàn)有水資源保護(hù)立法宗旨與管理體制不足的基礎(chǔ)上，提出了完善的建議。
關(guān)鍵詞：水資源保護(hù)；立法宗旨；管理體制
中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2011）01-0223-02
目前，中國有四百多座城市供水不足，一百一十多座城市嚴(yán)重缺水，三點(diǎn)二億農(nóng)村居民用水安全沒有保障。 長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染。203條河流408個(gè)地表水國控監(jiān)測斷面中，Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為57.3%、24.3%和18.4%。 在此嚴(yán)峻形勢之下，必須建立完善的水資源保護(hù)法律制度，來解決水資源短缺與水污染的問題。
1 我國現(xiàn)有水資源保護(hù)法律規(guī)定
對(duì)水資源進(jìn)行有效且強(qiáng)力的保護(hù)必須以一系列制度的構(gòu)建為前提，因此，在憲法基礎(chǔ)之上，國家和地方都制定了一系列有關(guān)水資源保護(hù)的法律法規(guī)，以確保各項(xiàng)水資源保護(hù)活動(dòng)能夠在法律范圍內(nèi)順利進(jìn)行。以下以效力層級(jí)為序簡單展開水資源保護(hù)法律體系：
1.1 憲法
《中華人民共和國憲法》第9條明確規(guī)定：“國家保護(hù)自然資源的合理利用……。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。
1.2 法律
我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《防洪法》等等。這些法律對(duì)我國的水資源保護(hù)問題基本做出了全面的規(guī)定。
1.3 單項(xiàng)行政法規(guī)
如國務(wù)院制定的《長江河道采砂管理?xiàng)l例》、《河道管理?xiàng)l例》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等。這些單行法規(guī)可以有效地對(duì)某一領(lǐng)域的問題做出專門而詳細(xì)的規(guī)定。
1.4 地方性法規(guī)
各省（直轄市、自治區(qū)）人大制定相關(guān)地方性法規(guī)，如《江西省水資源條例》、《浙江省錢塘江管理?xiàng)l例》等。這些地方性法規(guī)的制定也能夠有效解決地方層級(jí)的一些重大水環(huán)境問題。
2 現(xiàn)有水資源保護(hù)法律規(guī)定之不足
可以說，到目前為止，我國已基本建立了符合國情、水情的水資源保護(hù)法律體系，各項(xiàng)水資源保護(hù)活動(dòng)基本上做到了有法可依。但由于立法背景、立法技術(shù)以及多方面因素的制約，水資源保護(hù)立法的不足和缺陷也是明顯的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，水資源保護(hù)的綜合性立法缺失，仍采用資源立法和污染立法二分的立法模式。在資源立法與污染立法二分的立法模式之下，水資源立法的宗旨基本上是以水資源的開發(fā)利用為核心，水污染防治立法的宗旨則是以水污染防治為核心，缺乏對(duì)水質(zhì)水量統(tǒng)一管理、水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合考量。
第二，相關(guān)法律法規(guī)之間缺乏體系性與協(xié)調(diào)性，重疊、交叉、矛盾乃至沖突現(xiàn)象仍然存在。其主要表現(xiàn)在：首先，部門立法與行政立法比重過大。由于立法機(jī)制與立法技術(shù)上的原因，涉及水資源的立法很難突破部門立法的框架。同時(shí)由于有關(guān)法律的不完善以及行政立法的影響，水資源保護(hù)中實(shí)際起作用的是大量行政法規(guī)與部門規(guī)章。這種以污染防御、行政管制為指導(dǎo)的立法，不僅缺乏引導(dǎo)、激勵(lì)，公眾參與程度不足，同時(shí)更加重了這種體系性缺陷，甚至導(dǎo)致法律沖突。其次，區(qū)域立法、區(qū)域分段流域立法與整個(gè)流域水資源保護(hù)的不協(xié)調(diào)。在水資源保護(hù)的大量區(qū)域立法中，各地的立法質(zhì)量上存在較大差異，重復(fù)性立法較多，自主性立法較少，區(qū)域間有關(guān)水資源保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范不一致或不銜接。各地主要關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)水資源的保護(hù)，并且對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)的主要支流與干流部分進(jìn)行水資源保護(hù)立法。
第三，現(xiàn)有水資源保護(hù)立法的規(guī)定較為原則，不夠具體細(xì)致，欠缺可操作性。如水法規(guī)配套實(shí)施細(xì)則不完善、現(xiàn)有立法質(zhì)量不高、水行政執(zhí)法不完善等問題還不同程度地存在。
3 水資源保護(hù)制度的立法宗旨
立法宗旨，是水資源保護(hù)立法內(nèi)涵的核心，是水資源保護(hù)立法所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，是法律關(guān)系主體必須遵守的共同準(zhǔn)則。有關(guān)水資源保護(hù)的立法宗旨，主要在《環(huán)境保護(hù)法》第1條，《水法》第1條，《水污染防治法》第1條以及《水土保持法》第1條等法律規(guī)定中有所體現(xiàn)。
3.1 對(duì)現(xiàn)有水資源保護(hù)法律制度立法宗旨的解讀
第一，《水法》等水資源立法的立法宗旨主要包括水資源開發(fā)利用和水資源保護(hù)兩方面，《水污染防治法》等污染防治立法的立法宗旨主要是防治水污染和保障水安全。
第二，無論是在水資源立法中還是在水污染防治立法中，其立法宗旨都同時(shí)包括以下兩個(gè)方面：一是保護(hù)水資源或保護(hù)水環(huán)境，二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這在水資源保護(hù)相關(guān)的幾部法律中均有類似規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》中的“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，《水法》中的”實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要”，《水污染防治法》中的“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，《水土保持法》中的“保護(hù)和合理利用水土資源……發(fā)展生產(chǎn)……”。
3.2 我國水資源保護(hù)立法宗旨的缺失
第一，在資源立法與污染立法二分的立法模式之下，水資源立法的宗旨基本上是以水資源的開發(fā)利用為核心，水污染防治立法的宗旨則是以水污染防治為核心，缺乏對(duì)水質(zhì)水量統(tǒng)一管理、水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合考量。
第二，水資源保護(hù)的立法目的上所采取的二元目的論在某些情況下可能被作出不利解釋，以致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素被優(yōu)先考慮而水資源保護(hù)因素被舍棄。
第三，“水安全”作為水資源保護(hù)立法宗旨的核心僅在水污染立法中做出了“保障飲用水安全”的規(guī)定，而在水資源立法中沒有體現(xiàn)，即水資源質(zhì)量安全已被確立，而水資源數(shù)量安全則沒有被明確。
3.3 水資源保護(hù)立法宗旨的完善
立法宗旨是水資源制定的基礎(chǔ)和前提，其確定了水資源保護(hù)法律制度的方向和內(nèi)涵，因此其重要性顯而易見、不言而喻。我認(rèn)為，其立法宗旨應(yīng)當(dāng)包括以下方面。
（1）合理使用、開發(fā)、節(jié)約和保護(hù)水資源。
開發(fā)、利用水資源事關(guān)治國安邦的大事。我國水資源短缺且分布不均，因此應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)用水。節(jié)約用水是解決我國水資源緊缺，減少污廢水排放，保護(hù)水資源的基本措施，是一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的方針，此規(guī)定是對(duì)構(gòu)建“節(jié)水型社會(huì)”的最好響應(yīng)。保護(hù)水資源不僅僅是因?yàn)樗且环N經(jīng)濟(jì)資源，或者說不僅將其作為經(jīng)濟(jì)資源來保護(hù)，更應(yīng)該將其視為自然環(huán)境的構(gòu)成要素或生態(tài)資源來保護(hù)，不僅保護(hù)其經(jīng)濟(jì)性能，也要保護(hù)其生態(tài)功能。
（2）保障水資源質(zhì)量及數(shù)量安全。
水安全“是指這樣一種社會(huì)狀態(tài)：人人都有獲得安全用水的設(shè)施和經(jīng)濟(jì)條件，所獲得的水滿足清潔和健康的要求，滿足生活和生產(chǎn)的需要，同時(shí)可使自然環(huán)境得到妥善保護(hù)。” 確立“保障水資源質(zhì)量及數(shù)量安全”的目的是通過提出“水安全”這一核心價(jià)值來實(shí)現(xiàn)水質(zhì)水量統(tǒng)一保護(hù)的綜合性考量。
（3）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
可持續(xù)發(fā)展本質(zhì)上反映了生態(tài)文明的發(fā)展觀與實(shí)現(xiàn)觀。它具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是它要求在生態(tài)環(huán)境承受能力可以支撐的前提下，解決當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系。 二是它要求在不危及后代人需要的前提下，解決當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展與后代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系。 三是它要求在不危害全人類整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，解決當(dāng)代不同國家、不同地區(qū)以及各國內(nèi)部各地區(qū)和各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，從而真正把現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在節(jié)約資源、增強(qiáng)環(huán)境支撐能力、生態(tài)良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和發(fā)展行為保持在地球資源環(huán)境的承載能力和極限之內(nèi)，確保非持續(xù)發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 《中國21世紀(jì)議程》早就強(qiáng)調(diào)了“逐步建立國家可持續(xù)發(fā)展的政策體系、法律體系”。在水資源保護(hù)流域，通過制定水資源規(guī)劃，合理配置水資源，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，特別是加強(qiáng)水資源開發(fā)、利用中對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
4 水資源保護(hù)管理體制
4.1 現(xiàn)行的水資源保護(hù)管理體制
水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權(quán)限劃分的基本制度，是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源以及防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的組織保障。我國現(xiàn)行的水資源保護(hù)管理體制在《環(huán)境保護(hù)法》第7條，《水法》第12條、第13條，《水污染防治法》第8條以及《水土保持法》第六條中有所體現(xiàn)。根據(jù)上述規(guī)定，水行政管理體制是“統(tǒng)一監(jiān)管和分部門管理相結(jié)合，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，監(jiān)督管理與具體管理相分離”的新型管理體制。具體來說，包括如下層次：
（1）國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。水行政的主管部門是國家及地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門和水利部門，在法律規(guī)定的各自的范圍內(nèi)分別對(duì)水環(huán)境和水資源進(jìn)行管理。
（2）水行政實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制，職權(quán)范圍涉及水行政管理的部門除了水利部門與環(huán)境保護(hù)部門之外，尚有國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等多個(gè)部門，此即許多學(xué)者所謂的“多龍治水”。
（3）我國水資源保護(hù)的管理模式是行政區(qū)域管理與流域管理并重、監(jiān)督管理與具體管理相分離的制度。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立了七個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，這些流域管理機(jī)構(gòu)在其所管轄的范圍內(nèi)行使的水資源監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。
4.2 現(xiàn)行水資源保護(hù)管理體制存在的問題
（1）《水污染防治法》規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，《水法》規(guī)定水利部門對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。這種制度割裂了水質(zhì)與水量的聯(lián)系，將水質(zhì)與水量分別交由環(huán)境保護(hù)部門與水利部門主管，造成了環(huán)境保護(hù)部門與水利部門職能的交叉，重疊乃至沖突。并且《水法》規(guī)定的流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制與《水污染防治法》中的區(qū)域管理體制使水質(zhì)和水量上的管理更不協(xié)調(diào)。
（2）統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門管理相結(jié)合的“多龍治水”管理模式可以更廣泛的調(diào)動(dòng)政府各部門對(duì)水管理的參與，但各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)制度很不完善。目前普遍存在的現(xiàn)象就是統(tǒng)管部門與分管部門之間由于自身利益關(guān)系，而出現(xiàn)的“職權(quán)交叉，利益相爭，責(zé)任互推”。
（3）流域管理機(jī)制雖然已經(jīng)被明確，但是其管理實(shí)踐上仍面臨不少問題。目前，水利部在全國設(shè)立了七個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)：長江、黃河、珠江、海河、淮河、松遼水利委員會(huì)及太湖流域管理局，但是這些流域管理機(jī)構(gòu)在新《水法》中雖然被賦予了法律地位，明確了職權(quán)，但都是粗線條的、原則性的，未界定流域水資源管理的具體內(nèi)容，難以具體操作。
4.3 水資源保護(hù)管理體制的完善
我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，監(jiān)督管理與具體管理相分離”的管理體制，即流域管理機(jī)構(gòu)主要履行其宏觀上的監(jiān)督管理職能，區(qū)域管理機(jī)構(gòu)履行各項(xiàng)水資源保護(hù)的具體職能。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)特別注意以下幾點(diǎn)：
（1）解決和協(xié)調(diào)好水資源保護(hù)與水污染防治的關(guān)系。
對(duì)于《水法》規(guī)定的流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制與《水污染防治法》中規(guī)定的區(qū)域管理體制的銜接問題，首先要充分考慮水的自然屬性，并依據(jù)水的流域特點(diǎn)，建議通過制定條例，明確水行政主管部門與環(huán)保主管部門的職責(zé)分工，使實(shí)際工作中更有可操作性。
（2）建立起高效、權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)和行之有效的流域管理體制。
水污染和水資源的配置都具有流域性的特點(diǎn)，都需要從流域?qū)用孢M(jìn)行總體協(xié)調(diào)。建議《水資源保護(hù)條例》突出流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，對(duì)其進(jìn)行必要的授權(quán)，使其發(fā)揮更大的作用。另外，將流域管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)具體職責(zé)予以具體化和明確化，界定流域水資源管理的具體內(nèi)容，明確流域機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù)方面的管理職能、監(jiān)督職能和監(jiān)測職能。管理職能包括提出和調(diào)整水域納污能力和限制排污總量意見方面的具體職能，監(jiān)督職能包括入河排污口管理方面的具體職能及如何監(jiān)管；監(jiān)測職能包括對(duì)水功能區(qū)、入河排污口、重要飲用水源地、省界緩沖區(qū)等的具體監(jiān)測職能等等。
（3）明確區(qū)域管理的責(zé)任。
由于區(qū)域管理機(jī)構(gòu)是水資源保護(hù)的具體管理部門，其管理行為決定了水資源保護(hù)任務(wù)是否能夠真正實(shí)現(xiàn)和落實(shí)，因此必須使其承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，做好水資源保護(hù)工作。
鳴珂江位于廣西欽州市靈山縣境內(nèi)，是欽州市第一長河欽江的支流與上游河段。主干流發(fā)源于靈東水庫內(nèi)的東山山麓，另一干流發(fā)源于羅陽山北麓，兩條干流在平山圩匯合，流經(jīng)靈山縣九個(gè)鎮(zhèn)，與欽江連接，注入北部灣。鳴珂江主干流河長103千米，集水面積1 617千米2，年均徑流量9.396億米3，其中在靈山縣縣城境內(nèi)長度為18.6千米。鳴珂江是沿岸人民的母親河，但近年來，由于種種原因，鳴珂江的水污染現(xiàn)象比較突出。
二、水污染現(xiàn)狀及原因
同學(xué)們組成調(diào)查研究小組通過走訪調(diào)查、實(shí)地觀察以及向靈山縣水利局、環(huán)境保護(hù)局等有關(guān)部門參觀訪問的方式，重點(diǎn)調(diào)查了靈山縣靈城鎮(zhèn)境內(nèi)的鳴珂江水污染狀況并分析其污染的原因。目前鳴珂江水污染狀況及原因主要有如下幾方面。
1.工業(yè)廢水排放逐年增多
據(jù)縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站多年檢測資料，靈山縣鳴珂江上游生活飲用水源水質(zhì)都達(dá)到地面水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，但是縣城河段及下游水質(zhì)多年來一直都超過地面水III類標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)項(xiàng)目有COD、氨氮、鐵、總磷、氟化物5個(gè)項(xiàng)目。又據(jù)縣衛(wèi)生防疫站和縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站多年對(duì)鳴珂江枯水期定點(diǎn)測試結(jié)果，洛解氧、氦、氨3個(gè)有機(jī)污染物和酸、汞、氰、砷、鉻5項(xiàng)毒物分別對(duì)水質(zhì)有不同程度的污染。另外，據(jù)近年區(qū)水文總站水質(zhì)中心化驗(yàn)結(jié)果，縣城河段上游靈山水廠的鐵、氨氮、亞硝酸鹽氮、BOD5、細(xì)菌總數(shù)、大腸菌數(shù)的濃度為0.67 mg/L、2.00 mg/L、0.525 mg/L、5.20 mg/L、5 400 mg/L、23 800 mg/L，均超過生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)調(diào)查，縣化肥企業(yè)排放的污水中砷化物嚴(yán)重超標(biāo)，據(jù)檢測，斷面檢測出砷、氟超標(biāo)97.6倍和8.9倍。縣電鍍廠和縣皮革廠排放的工業(yè)廢水中都含有六價(jià)鉻致癌物質(zhì)。縣鈦白粉廠排放的工業(yè)廢水對(duì)鳴珂江污染極其嚴(yán)重。此外，近年來我縣引進(jìn)大批的工業(yè)，粗放的增長方式使一些技術(shù)落后、無力治理污染的行業(yè)在耗水的同時(shí)，也造成了大量水體污染，尤其是糖廠、造紙廠和淀粉廠等。
2.生活污水隨意排放
城鎮(zhèn)人口的生活廢水及生活垃圾對(duì)鳴珂江造成污染。靈山縣城人口約10.5萬，生活污水大部分未經(jīng)處理就直接排入江中，致使鳴珂江水質(zhì)富營養(yǎng)化。靈山縣城生活垃圾現(xiàn)在的清運(yùn)處理率由以前的75%提高到90%左右，但是生活垃圾和建筑垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象屢禁不止。鳴珂江沿岸的 垃圾長期堆積，導(dǎo)致河床被蠶食，污染物越積越多。
醫(yī)院病原體污水和馬鞍山屠宰場的污水對(duì)鳴珂江造成污染。縣城的醫(yī)院中，只有人民醫(yī)院建有污水處理廠，其它醫(yī)院均未建治污設(shè)施，每天都排放大量的醫(yī)療污水。馬鞍山屠宰場是縣城惟一的生豬屠宰定點(diǎn)廠，其污水的排放也相當(dāng)驚人。
3.生態(tài)破壞使河流納污和自凈能力下降
過度砍伐森林導(dǎo)致水土流失、水源枯竭，陡坡開荒造成土石方大量坍塌，隨暴雨被沖入河流中，大量泥沙涌入江河，淤積河道。以上均會(huì)造成江河不暢、河流水量減少、徑流量銳減、流動(dòng)緩慢、污染物積淀，使河流納污能力和自凈能力下降，水污染增加。
4.沿岸農(nóng)田施用農(nóng)藥和化肥危及水質(zhì)
靈山縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，以種植業(yè)為主，從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的人口所占比例大，但集約化、機(jī)械化水平低，均為個(gè)體經(jīng)營。據(jù)縣農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代至今，全縣年均農(nóng)藥施用總量1 209.6噸/年，單位面積平均施用量為22.5公斤/公頃；全縣年均化肥使用總量為59 884.6噸/年，單位面積平均施用量為818.3公斤/公頃，而且近年來呈增加的趨勢。農(nóng)藥、化肥進(jìn)入土壤后，相當(dāng)一大部分被微生物分解，轉(zhuǎn)變?yōu)橄跛猁}和亞硝酸鹽而污染地面水和地下水，造成水的氮污染。
三、水污染治理建議
1.依法加大工業(yè)廢水排放的監(jiān)管與處理力度
針對(duì)目前嚴(yán)峻的廢水污染狀況，有關(guān)部門應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真貫徹落實(shí)入河排污口設(shè)置審查制度，對(duì)現(xiàn)有入河排污口進(jìn)行造冊(cè)登記，加強(qiáng)對(duì)入河排水口的水質(zhì)監(jiān)測，對(duì)不達(dá)標(biāo)的工廠依法整改或關(guān)閉，減少工廠“三廢”的排放。
2.設(shè)立重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和隔離區(qū)
有關(guān)部門應(yīng)在河道兩岸、江水附近的農(nóng)貿(mào)市場、城鄉(xiāng)結(jié)合處、廣場等人口較多、水污染較嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)行重點(diǎn)治理，建設(shè)隔離帶工程，并在各排污口處設(shè)立重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，從源頭上切實(shí)管理污水排放與水體污染。此外，還要加快建設(shè)醫(yī)院的排污系統(tǒng)，對(duì)規(guī)模較大的醫(yī)院排污情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。
3.加強(qiáng)上游生態(tài)保護(hù)和建設(shè)
保持上游的生態(tài)建設(shè)，涵養(yǎng)水源，提高河流的環(huán)境容量；規(guī)范河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的管理；防止亂搭亂建導(dǎo)致的水土流失及水源破壞。
4.發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)
在上游的農(nóng)村地區(qū)，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，少用農(nóng)藥和化肥。規(guī)范畜禽養(yǎng)殖和水面養(yǎng)殖污染防治，采取有效措施控制面源污染，有效促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)河流水質(zhì)。
5.定期清理河道
縣城境內(nèi)鳴珂江多段河道淤積、堵塞情況較嚴(yán)重，兩岸違章建筑占道多，因此治理鳴珂江污染的重點(diǎn)工作應(yīng)為清理河道，整治環(huán)境，使鳴珂江的徑流量逐步增加，使江水自身納污能力和自凈能力得以提高，從而改善河流水質(zhì)。
6.建成縣城重點(diǎn)旅游休閑之地
靈山縣旅游資源眾多，在縣城內(nèi)就有六峰山和三海巖等“三A”景點(diǎn)，應(yīng)將流經(jīng)市中心的鳴珂江作為一個(gè)重點(diǎn)的景區(qū)加以建設(shè)，豐富縣城的旅游項(xiàng)目，打造“美”、“綠”、“凈”的良好形象，使之成為居民和游人休閑的好去處。
7.增強(qiáng)民眾環(huán)保意識(shí)
