時間：2023-05-30 10:56:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政處罰，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
行政處罰是最容易影響行政相對人的行政執法行為之一。為規范行政處罰行為，國家于1996年出臺了《行政處罰法》，這是我國第一部關于行政執法行為的立法，它所確立的原則和制度為一方面對推動行政機關轉變行政思維方式發揮極大的作用，同時于其他行政執法行為的立法也產生了深遠的影響。因此，熟練掌握行政處罰制度對做好行政處罰工作起著至關重要的作用。
熟練掌握行政處罰制度，首先要正確理解行政處罰的概念，行政處罰是會么？
行政處罰是特定的行政主體依法對違反行政管理秩序但尚未構成犯罪的行政相對人適用一種懲戒措施。
這里主要把握以下幾點：
一是實施行政處罰的主體必須是特定的行政機關或法律、法規授權的組織。由于行政處罰是一種公權力，有權作出行政處罰的只能是法律、法規明文規定的擁有行政處罰權的國家行政機關或法律、法規授權的組織，其他任何主體均無權作出行政處罰；二是行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行政管理相對人。所謂行政管理相對人是指行政管理相對一方當事人，他們是行政權力作用的對象，包括各種社會組織和個人。行政管理相對人與行政機關之間存在著管理和被管理的關系，有義務遵守國家法律、法規、規章，如果違反，有處罰權的機關就可以給予處罰，以示懲戒；三是行政處罰的客體是違反行政管理法規的行為。行政管理相對人有違反行政管理法律、法規的行為存在是行政處罰的前提，只有違法行為，才能給予行政處罰。因此，只有法律、法規規定必須處罰的行為才可以處罰，法律、法規沒有規定就不能處罰；四是行政處罰是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是說行政處罰是指對違反法律、法規但尚未構成犯罪的處罰。一旦違法行為超出行政制裁的范圍，構成刑事犯罪，就要給予刑事制裁。
在行政處罰工作中還必須掌握行政處罰的基本原則，行政處罰共有五個基本原則：
（一）處罰法定原則
（二）公正、公開原則
（三）教育與處罰相結合的原則
（四）保障當事人權利的原則
（五）監督制約原則
其中最基本的最重要的原則就是；處罰法定原則，處罰法定原則內容包括：
一是主體法定。行政處罰是一種特定的行政權力，能夠實施行政處罰的主體只能是法律、法規規定的擁有的行政處罰權的行政機關和法定的組織。此外，根據法律、法規、規章的規定，行政機關可以委托有關事業組織實施處罰。除以上幾種情況外，其他機關或組織不得作出行政處罰。
二是依據法定。行政處罰涉及行政的合法行使，關系到翁、不夫和其他組織合法權益的保護，因此處罰的依據必須法定。根據行政處罰法的規定，法律、法規、規章可以設定行政處罰，因而它們都是行政處罰的依據。而要指出的是法規、規章在設定行政處罰時，必須按照行政處罰法的規定依法設定，否則不能作為行政處罰的依據。比如，地方性法規設定了吊銷企業營業執照，規章設定了高額罰款，這都是違法的，都不能作為處罰的依據。另外，無規章制定權的行政機關，在其依法制定的具有普遍約束力的行政決定和命令中，可以在行政法規、規章規定的行政處罰行為的種類、幅度內作出具體運用的規定，我們通常把這種行政處罰作出具體規定的權力稱為行政處罰規定權。所以從廣義上講，作為行政處罰依據的，不僅包括法律、法規、規章，還包括行政機關依法的有關行政處罰運用的具體規定。
三是行政處罰的程序必須合法。在行政處罰過程中不僅要求實體合法，而且要求程序合法。行政機關在實施行政處罰時，如果不嚴格履行法定程序，就會損害受處罰人的合法權益，這樣做出的行政處罰決定是無效的、違法的。
二、地震行政處罰合法性要件分析
地震行政處罰是地震行政執法的重要內容，也是地震主管部門行使行政管理職能的具體體現。它是指國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，對違反地震管理法律、法規或者規章的各種行為給予制裁的具體行政行為。地震行政處罰必須遵循行政處罰法所規定的原則。又因為地震行政管理是一個特殊的行業管理，地震行政執法隊伍是一個年輕的執法隊伍，地震行政處罰是地震行政執法中的一個重要環節，因此，有必要對地震行政處罰合法性，有一個深入系統的了解和認識。通過歸納分析，我認為地震行政處罰具備以下四個合法性要件：
1、地震行政處罰依據合法
《中華人民共和國行政處罰法》明確規定：沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。地震行政處罰的依據是進行地震行政處罰的根本，沒有依據或者依據本身不具備法律效力，地震行政處罰就象無源之水，無本之木，失去了應有盡有的賴以存在的基礎，地震行政處罰必然無效。地震行政處罰依據合法是地震行政處罰有效的前提。
1）規范地震行政管理的法定依據
《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定：對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。地震行政處罰也不例外，必須依據已經公布、正在發生法律效力的規定進行處罰。截止目前，規范地震行政管理的法定依據有：
（1）法律：《中華人民共和國防震減災法》
（2）行政法規：《地震安全性評價管理條例》、《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》《破壞性地震應急條例》《地震預報管理條例》。
（3）部門規章：《地震行政執法規定》。
另外，地方性法規和政府規章也是地震行政處罰的法定依據，如：《防震減災條例》、《安全性評價管理辦法》等，但其受法律階位和適用范圍的限制，不具備在全國適用的條件，只在各自的行政區劃范圍內具備法律效力。
除此之外的規范性文件或政策規定都不能作為地震行政處罰的法定依據。
2）法定依據中地震行政處罰的相關規定
《中華人民共和國防震減災法》作為我國第一部規范全社會防御與減輕地震災害活動的基本法律，是《地震安全性評價管理條例》等行政法規及法律位階更低的地方性法規和規章的立法依據。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，有關地震行政處罰的規定必須在《中華人民共和國防震減災法》規定的行為、種類、幅度的范圍內，否則，不能成為地震行政處罰的法定依據。由此可見，《中華人民共和國防震減災法》關于地震行政處罰的規定是地震行政處罰的基本依據，也是具有最高法律效力的執行依據，任何超越基本依據范圍的地震行政處罰當屬無效。
《中華人民共和國防震減災法》第43、44條具體設定了地震行政處罰：
第43條規定，違反本規定，有下列行為之一的，由國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令停止違法行為，恢復原狀或者采取其他補救措施；情節嚴重的，可以處五千元以上十萬以下的罰款；造成損失的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）新建、擴建、改建建設工程，對地震監測設施或者地震觀測環境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相應措施的；
（二）破壞典型地震遺址、遺跡的。
第44條規定，違反本法第17條第三款規定，有關建設單位不進行地震安全性評價的或者不按照根據地震安全性評價結果確定的抗震設防要求進行抗震設防的，由國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令改正，處一萬元以上十萬以下的罰款。
上述兩條的規定明確了地震行政處罰的主體、行為、種類、幅度，是賦權條款，也是限權條款，即：賦予地震主管部門地震行政處罰權，同時也限制了地震行政處罰的行為、種類、幅度。
2、地震行政處罰主體合法
行政處罰權是行政職權的一個類型，既是行政處罰主體的權利，又是行政處罰主體的義務。行政處罰的主體是我國行政管理職能分工決定的，也是由法律明確規定的，地震行政處罰的主體行使地震行政處罰權是地震主管部門依法行政、依法執法的必然要求。
《中華人民共和國行政處罰法》第15條規定：行政處罰由具有的行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第17條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。地震行政處罰是我國行政處罰是我國行政處罰在諸行政管理領域中的重要組成部分，行使行政處罰權的法定主體必然要符合《中華人民共和國行政處罰法》的一般規定，即行政機關、受權組織；同時，地震行政處罰是地震行政管理領域中運用的一種法律手段，必須符合規范地震行政管理的基本法即《中華人民共和國防震減災法》的具體規定。《中華人民共和國防震減災法》第43條、第44條的規定，明確了地震行政處罰的主體，一是行政機關即國務院地震行政主管部門；二是行政機關或受權組織即縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構（據目前我國的機構設置現狀，縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者有行政編制，也有非行政編制）。在此要注意；受權組織的權利來源只限于法律、行政法規、地方性法規，《中華人民共和國防震減災法》將地震行政處罰權只授予了縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，縣級以下地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構沒有得到授權。
同時，《中華人民共和國行政處罰法》第18條規定；行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。可見，行政處罰的法定主體也可以符合法定條件受托組織。具體到地震行政處罰，地震行政主管部門可以根據實際需要，在法律規定的范圍內將地震行政處罰權委托給相關組織行使。在實踐中，受托組織也是地震行政處罰的合法主體之一。但，就委托本質而言，委托機關負責監督受委托的組織或者機構實施的地震行政執法行為，并對行為后果負責；受委托組織在委托范圍內，以委托機關名義進行地震行政執法活動，實際上，最終的名義地震行政處罰主體還是地震行政機關。
3、地震行政處罰程序合法
行政機關的行政行為無論在實質上還是程序上都應受法律制約，都應法制化，這是現代法治的要求，也是依法行政的要求。《中華人民共和國行政處罰法》第3條規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條充分肯定了行政處罰程序的重要性。我國目前沒有專門的行政處罰程序法，但《中華人民共和國行政處罰法》第五章、第六章共25條對行政處罰程序進行了兩章規定，明確了行政處罰決定的三種程序（簡易程序、一般程序、聽證程序）及執行程序。《地震行政執法規定》作為專門規范地震行政執法的部門規章，也專章〈第五章〉規定了地震行政執法程序，其中第25條明確了地震行政處罰的一般程序：受理立案、調查取證、決定、執行和結案。第26條到第49條分別對受理立案、調查取證、決定、執行和結案的具體操作進行了規范，從立法上保障了地震行政處罰程序有法可依，也從立法上強制要求地震行政執法人員有法必依、執法必嚴、違法必糾。
地震行政處罰程序合法，可以監督和控制行政機關的行政權，防止執法人員、濫施處罰，保護相對人的合權益，杜絕權大于法，人治凌駕于法治的現象。
4、地震行政處罰決定合法
行政處罰就其性質而言是一種以懲違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。勢必對違法相對人的權益予以限制、剝奪或對其科以新的義務。地震行政處罰也不例外，地震行政處罰決定直接關系到相對人的利益，地震行政處罰決定合法可以懲戒違法行為，制裁違法相對人，維護社會公共利益；地震行政處罰決定不合法，非但不能懲罰應受懲罰的行為，反而給相對人造成不應有損害，有悖行政處罰的宗旨，有違依法行政的要求。
要做到地震行政處罰決定合法，必須以事實為依據，以法律為準繩。
以事實為依據即要求事實清楚，執法人員必須查明違法事實是否存在，違法行為人是誰，違法行為應由誰管轄、違法行為是否應當予處罰。事實清楚，是地震行政處罰決定合法的基本前提。
以法律為準繩即要求處罰種類和幅度與違法事實相一致。我國法律賦予了行政執法人員一定的自由裁量權，不是說行政處罰可以聽憑執法人員主觀臆斷，而是要求執法人員必須綜合考慮相對人違法行為的動機、目的、情節輕重、危害程度、補救措施等情況，在法定幅度內確定具體罰款數額。根據《中華人民共和國防震減災法》的規定，地震行政處罰的種類只有警告和罰款兩種，罰款的幅度有5千到10萬、1萬到10萬兩種，可見地震行政處罰的種類十分有限，警告和罰款之外的處罰顯然是于法無據，但罰款的幅度卻很大，如何確定罰款的數額？必須遵循處罰種類和幅度與違法事實相一致。
一、違法行政處罰行為方面的缺陷
《行政處罰法》第三條第二款明確規定："沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"。這是行政處罰法定原則的具體表現，同時也表明行政處罰的實施必須依照法定依據和法定程序進行，以防止行政處罰權的違法行使，但這一規定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關規定不相協調。
首先，行政行為一經作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當事人應當依照行政行為所決定的內容加以履行，這是行政法上公認的規則。作為行政行為之一種的行政處罰，當然也具有這種特征。論文百事通行政機關作出的行政處罰，是代表國家行使管理權，一經作出就具有強制力和執行力，即使它是不符合法定條件的，在沒有被有關國家機關經過一定程序確認為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對有關當事人具有法律約束力。當事人如果認為行政處罰缺乏法定依據或者違反法定程序而構成違法處罰，也不能自行否認其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過行政復議及行政訴訟程序確認該行政處罰是否違法。
其次，依據《行政處罰法》的規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。這一規定是否意味著對于符合此類情形的行政處罰，當事人從一開始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規定來看，對行政處罰不服的，當事人有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這里所講的"對行政處罰不服的"，既包括對被最終確認為合法的行政處罰的不服，也包括對被最終確認為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認為違法，根據《行政處罰法》第四十五條、《行政復議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規定，當事人在行政復議或者行政訴訟過程中仍應履行原行政處罰決定。顯然，簡單地規定"沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"，會對復議和訴訟期間行政處罰決定不停止執行這一規定帶來很大的影響，不利于這一規定的貫徹實施。
再次，行政處罰最終被確認為無效的原因有諸多情形，除了沒有法定依據或者違反法定程序之外，還包括主要證據不足的、超越職權的以及的情況。對符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規定人民法院均應判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規定了沒有法定依據和不遵守法定程序的行政處罰無效，因而是不全面的。
二、聽證程序方面的缺陷
聽證是指有關國家機關在作出不利于當事人的決定時必須聽取當事人的意見，其方式可以是書面或者口頭的單獨征求意見，也可以是由有關國家機關公開舉行的聽證會。《行政處罰法》首次確立了聽證制度，被譽為我國立法領域中的一個重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權利，切實行使陳述權、申辯權，并要求行政機關履行說明理由、聽取意見等方面的義務。這對加強行政處罰活動中的民主化、公開化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機關依法實施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數量，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關聽證程序的規定還比較原則，在實施過程中至少存在著如下幾個問題：
首先，《行政處罰法》并沒有賦予所有受處罰人聽證的權利，只是給予責令停產停業、吊銷許可證或者執照以及較大數額罰款等程度比較嚴重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽證的權利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽證范圍之外。就聽證的本質而言，一方面，它是法律為受處罰人設置了一個對自己不利指控的抗辯場所，體現了行政處罰中的民主原則、公開原則和相對人參與原則；另一方面，它是一種權力制約的程序機制，也是一種較行政復議、行政訴訟等事后監督手段更為有效的事中監督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當然應該賦予受處罰人有抗辯的權利和機會，以切實保障其人身權利不受侵犯。新晨
其次，《行政處罰法》規定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權。行政機關必須充分聽取當事人的意見，并且不得因當事人申辯而加重處罰。通常說來，對于受處罰人的違法行為，行政機關享有對事實和證據的判斷權、法律依據的選擇適用權和行政處罰的決定權。與此相適應，受處罰人則享有為自己的行為進行辯解的權利。可見，當事人的充分申辯權是聽證程序的基本要求之一。為此，法律還規定了"當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人"等內容，但《行政處罰法》沒有規定當事人或者其律師可否查閱或者復制調查人員的指控材料。如果當事人沒有查閱案卷的權利，他們就不可能充分有效地行使申辯權，從而影響到行政處罰的合法性和適當性，不免使聽證制度流于形式。
再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項規定："聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。"但該法沒有規定書記員的設置。同時，上述規定對聽證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進一步探討。
近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市
行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰
權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：
（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。
由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統
一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。
由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。
（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。
（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。
傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式。現代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。
有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定
處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。
二、行政處罰立法中的幾個問題
（一）關于行政處罰的種類問題
行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。
（二）行政處罰種類的設定問題
行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。
我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。
除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。（三）行政管理權與處罰權的關系
關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。
另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。
解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。
（四）法規競合與一事不再罰原則
一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。
那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式
存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜
合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權的委托問題
行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。
（六）行政處罰程序問題
行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。
2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。
3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。
4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立
幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。
本文作者：丁廉工作單位：蘇州市東吳公證處
法學界歸納的“顯失公正”內容繁多，但多數學者將其表現理解為下列幾種：1.出于不正當的動機；2.違背立法的精神；3.不相關的考慮；4.行政處罰反復無常；5.畸輕畸重；6.同責不同罰；7.不同責同罰；8.行政處罰執法不一。筆者認為，顯失公正的表現主要有以下幾種：(一)動機和目的不當根據法律規定，行政機構雖然有自由裁量，作出某種行為的權力，但行政機關如果為不正當的目的而行使這種權力，就是濫用自由裁量權，在法律幅度內處罰不合理即為顯失公正。這類行政處罰顯失公正，行政主體具有主觀上的意(即故意濫用執罰自由裁量權)，為“顯失公正”中較惡劣的一種，如出于個人好惡、謀取個人或小集團的私利等。對此，人民法院可以酌情判決撤銷，也可以直接予久變更，這是符合立法精神的。(二)專斷和反復無常行政處罰自由裁量應符合立法的原則和宗旨，禁止主觀武斷。所以“，執罰自由裁量不應是專斷、含糊不清、捉摸不定的權力。而應是法定的，有一定之規的權力。如果把自由裁量看作是含糊不清，捉摸不定的權力，就會導致法律范圍內任意執罰，造成明顯不適當、不合理，從而損害公民、法人或怎其他組織的合法權益。反復無常是行政主體對兩個在主要方面相同的問題作出截然不同的處理，或對兩個主要方面相同的案件作出截然不同的裁決。即“法律不允許行政機關許可某人做此項機關在同樣情形不許可別人做的事，不應當星期一用一種原則，星期二又用另一種原則”。(三)責罰懸殊這種表現須具備兩項條件：1.考慮失實。一種是沒有考慮法律規定應考慮的因素，如法定情節和態度；另一種是考慮了法律不要求考慮的因素，如考慮了被處罰人的出身、社會關系等。2.行政處罰結果失去了準確性，如行政處罰畸輕畸重。(四)行政處罰強人所難，不符合行政相對人的實際情況如行政主體對相對人處以巨額罰款，遠遠超出相對人的實際履行能力。
行政自由裁量權是行政機關在法律無詳細規定的條件下，依據事實在法律范圍內自行決定實施其行為的權力。這個權力存在的法律根據主要是行政處罰法律規定。而“顯失公正”也是針對該類法律規范而言的，因而“顯失公正”與“自由裁量權”成正比關系，即行政自由裁量權越大，顯失公正現象越多，反之亦然。筆者認為，這主要是由行政處罰法律規范本身的特征所決定的：(一)模糊性行政處罰規范模糊性表現在三個方面。1.一些行政處罰規定沒有明確的幅度。如罰款規定既沒有起點，也沒有最高限額，執行中只能由執罰者自由裁量。礦山安全管理等方面的規定就是如此，從而留給執罰者廣闊的自由裁量空間，雖然于法有據，也難免顯失公正。2.處罰幅度太大，擴大了行政自由裁量權，滋長了顯失公正。如食品衛生、物價管理等方面的處罰規定。3.行政處罰規范中講到“情節嚴重、“情節較重”、“情節輕微”、“情節顯著輕微”、“后果較重”等執罰依據，因對其內涵均未作界界定。而是由執罰者自由裁量，雖然形式上合法、實質上往往不合理。(二)滯后性由于我國人口眾多，地域遼闊，經濟、文化發展很不平衡，特別是在當前政治、文化、教育、科學技術等各方面的改革正在深入進行的形勢下，許多措沲、辦法帶有探索性、試驗性，加之行政關系發展變化較快，紛繁復雜，但行政處罰規范應保持其相對穩定。因此，上述因素蘊含著穩定性轉化為保守性的可能，這勢必成立法者授予行政執法者更多的自由裁量權，使“顯失公正”的蓋然性大大增加。綜上所述，顯失公正反映了如下特征：1.顯失公正只發生在自由裁量范圍內，超越這一界限便構成行政違法，這是其與行政違法、、違反法定程序的區別。2.行政主體不合理地行使自由裁量權。3.顯失公正是一種行政不當行為(行政瑕疵)，而不是行政違法行為。我國《行政訴訟法》和《行政復議條例》己表明了這種立場。4.顯失公正只存在于拘留、罰款、吊銷許許可證和執照、責令停產停業、沒收財產等行政處罰之中。
我國《行政訴訟法》規定，行政屬人民法院判決撤銷的行政行為，撤銷后該行政行為即無效；而顯失公正屬人民法院判決變更的行政行為，顯然兩者在邏輯是不相容的。那么，兩者之間到底是什么關系呢?對此，法學界有幾種不同看法一種認為“顯失公正”是的一種表現，兩者為種屬關系，即顯失公正蘊含在用職權之中、另一種認為顯失公正與是同一問題的兩個方面或者同一事物的不同角度表述，兩者為同等關系。筆者認為上述兩種觀點都有失偏頗。因為按照第一種觀點，顯失公正是的一種，必然演繹出人民法院對行政處罰顯失公正只能判決撤銷，而不可以判決變更。根據《行政訴訟法》規定，人民法院對的行政行為應當判決撤銷或部分撤銷，這里是“應當”撤銷，而不是“可以”撤銷，更不能解釋成“可以”變更。只有行政處罰顯失公正才可以判決變更，當然也可以不判決變更，而酌情判決撤銷，并要求行政主體重新作出具體行政行為。但不能因為一部分“顯失公正”被判決撤銷，而認為顯失公正為的一種，所以，第一種觀點是與行政訴訟立法直接抵觸的，也是不合邏輯的。第二種觀點混淆了顯失公正與兩個內涵不同的概念，顯然與立法精神相悖。雖然“顯失公正”與均為行政主體在其職權內所為的具體行政行為(主體合格)，但透過這一共性，我們就不難發現兩者之間存在質的差異。(一)主觀因素不同顯失公正一般不問行政行為的動機和目的是否符合公利益和法律要求，只要行政處罰在事實上達到明顯不合理的程度這種程度大多通過一個“參照系”(如同案比較或異案比較等)得出，從而確認該行政處罰為顯失公正。顯失公正主觀因素有故意和過失兩種，而主觀上只能出于故意，不可能是過失。(二)法律原則、范圍的表現后果不同行政處罰顯失公正均發生在法律原則、在圍內，而常常超越法律的原則、范圍。(三)存在的范圍不同顯失公正在于行政處罰之中，而可存在在所有的具體行政行為中(包括羈束行為)。可見，與顯失公正的主要區別是主觀惡性的不同。違背行政合法性原則，是行政主體故意地作出違背法律授予其某項行政職權之目的的行為，帶有主觀性；而顯失公正違背行政合理性原則，是行政主體非故意地作出的行為，帶有客觀性。這種行為由于不符合客觀事實而呈現畸輕畸重的特點。
享有行政處罰權、能夠實施行政處罰的機關應具備以下條件：第一，必須是行政機關。行政機關一般是指依法行使國家行政權，按照法律、法規、規章的規定管理國家行政事務的機關。它能夠獨立行使職權，是具有法人資格的行政主體。第二，必須具有外部管理職能。不具有獨立主體資格，不能以自己的名義獨立地行使職權、承擔法律責任的內部行政機構就不能成為行政處罰的實施主體。第三，必須取得特定的行政處罰權。具有外部管理職能的行政機關雖然享有管理社會事務的權力，但是，它并不必然地享有行政處罰權，行政機關所享有的行政處罰權必須經法律、法規和規章的明確授權。第四，必須在法定的職權范圍內實施。六、結語綜上所述“，顯失公正”只限于具有行政處罰權的行政主體作出的行政處罰,沒有行政處罰權的行政主體或其他組織作出的顯失公正的處罰屬于超越職權的行為,行政處罰以外的行政行為也不構成行政訴訟法上的“顯失公正”。“顯失公正”只發生在自由裁量權限范圍內，超越權限范圍就構成其他形式的違法。“顯失公正”雖然在形式上合法，但違背了合理性原則，表現出明顯的不公正。
本文作者：王東海工作單位：北方工業大學文法學院
在藥品監管中，一些執法人員對涉藥違法行為的處理隨意性很大，不同情況相同處理，相同情況不同對待，該處罰的不處罰，該重罰的給予輕罰，這些行為不僅易引起當事人對法律的不信任，同時也影響了藥品監管系統的良好形象。目前，行政處罰自由裁量權在以下方面最易被濫用。1.處罰幅度內的自由裁量。藥品監管機關對行政相對人作出行政處罰決定時，可在法定的幅度內自由選擇。例如，《醫療器械監督管理條例》第四十四條規定了違反本條例規定的“責令改正，給予警告，可以處以1萬元以上3萬元以下罰款”，也就是說，既可以在罰款、警告這兩種罰種中選擇一個，也可以視違法情節而定，選擇罰款數額。2.選擇作為或不作為的自由裁量。《藥品監督行政處罰程序規定》第二十二條第二款，藥品監督管理部門對有證據證明可能危害人體健康的藥品及有關材料和已經造成醫療器械質量事故的產品及有關材料，可依法采取查封、扣押的行政強制措施。這里的“可依法采取查封、扣押的行政強制措施”，說明執法人員不是必須采取這一措施，而應根據具體情況自由裁量。3.對違法情節輕重的自由裁量。藥品管理法律法規大都有“情節較輕的”、“情節較重的”等語義模糊的條款，且沒有規定認定情節輕重的法定條件，這樣行政機關在自由裁量時極容易濫用權力。例如，《藥品管理法》第八十二條規定：“偽造、變造、買賣、出租、出借許可證或者藥品批準證明文件的……沒有違法所得的，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的……撤銷藥品批準證明文件；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。4.對違法事實的自由裁量。《藥品管理法》第八十一條規定：“藥品經營企業、醫療機構未違反《藥品管理法》和本條例的有關規定，并有充分證據證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的……可以免除其行政處罰。”這里的“不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的”情形認定，其實是賦予了藥品監管機關一定的酌情裁量權。
1.從主觀方面來分析。一些藥品監管執法人員法制觀念淡薄，習慣于管、卡、壓的工作方式，把嚴格執法同維護行政相對人的利益對立起來，只注重懲罰，而忽視對行政相對人利益的保護。再加上一些執法人員業務素質不高，對法律法規缺乏深刻的理解，針對復雜案情難以作出恰當的分析，導致同類案件出現不同的處罰。2.從客觀方面來分析。自由裁量權是在法律無法對所有違法行為作出詳盡固定處罰的情形下產生的，它相對羈束裁量權具有更大的靈活性和主觀性，這也就給濫用者以可乘之機，為權力尋租和滋生腐敗提供了土壤。此外，由于執法人員受地方保護主義干擾，難以依法裁量；說情風盛行，執法不能到位，甚至出現了隨意減免罰款的現象。再加上內部執法制度不嚴，對案件處理審核把關不嚴；外部監督制度不健全，恣意行使自由裁量權的現象時有發生。
充分考慮違法的事實、性質、情節、后果等實際情況，對《藥品管理法》和《醫療器械監督管理條例》規定的處罰幅度進行量化細化。如把同一類案件分割成若干檔次，再依照責罰相當的原則對處罰種類、量罰幅度進行固定；被處罰對象屬于在主觀上沒有違法故意或受他人脅迫的、違法數額較少、未造成惡劣社會影響的，可依法從輕按下限處罰；對于情節比較惡劣的，可依法從重按上限處罰。實行行政處罰案例制度。建議以典范案例為范本，國家局組織編制藥品監督執法案例精選，以案釋法，以便為行政處罰自由裁量權的實施確定參照，減少同案不同罰或畸輕畸重的現象發生。尤其是對法律規定的“情節輕微”、“情節惡劣”設定一個參照標準，防止執法人員在辦案中“自由裁量”演變為“自我裁量”。嚴格執行法定程序。執法人員在行使自由裁量權時，必須嚴格遵守法定程序，不但要亮明自己的身份，使行政相對人了解其職權范圍，而且還要對行使自由裁量權所依據的法律和理由進行說明，與此同時要履行告知義務、遵守聽證程序和回避制度，使當事人的陳述申辯權有效實現，使有特殊利害關系的執法人員依法回避，避免由此導致處罰結果不公。完善立法。建議在立法時處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確具體，從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題。立法部門在制定規范性文件時，要明晰和界定“情節較輕”、“情節較重”、“情節嚴重”、“可能危害人體健康的”等概括性和模糊性的法律詞語，確立具體的適用標準。提高執法隊伍整體素質。通過法律法規知識的學習與培訓，使執法人員能夠熟悉有關規定，掌握各種解釋和推理，進而全面考慮各個相關因素，正確做出自由裁量。通過思想道德教育，使執法人員樹立正確的權力觀，堅持黨和人民的利益高于一切宗旨，擺正權力、責任和義務的關系。
公司行政處罰通知書范文一
____________________________：
經初步調查，你單位(個人)____________________________________的行為，違反了__________________________________________的規定，我局已決定立案，并擬定由_______________________________ ____________________________等______名行政執法人員具體負責調查本案。你單位(個人)如認為上述行政執法人員應當回避，可在收到本通知之日起三日內向我局提出書面申請，并說明理由。
同時，你單位(個人)應如實回答詢問、協助調查或檢查。
年月日(章)
公司行政處罰通知書范文二
______________單位：
你單位在___________________________________________中，經_______________________下發《限期整改通知書》后，仍沒有按照《公安派出所內部單位安全檢查筆錄 》內容要求進行整改，根據《 條例 》第 條 款，決定對你單位給予行政處罰，請在接到此通知書后三個工作日內，到____________ 接受處罰。
____年___月____日
公司行政處罰通知書范文三
_____________：
你局(廳)對__________________________________________________的房地產違法行為，沒有依照《中華人民共和國城市房地產管理法》第__________條的規定，現責令你局(廳)立即作出行政處罰決定(直接給予行政處罰)。__________________________________________________
(印章)
年 月 日
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行政處罰作為征表人身危險性的客觀評估標準，在非法行醫案中系認定是否入罪的唯一標準，只有當第二次行政處罰決定已經超過最長救濟期，且相對人在此期間內未提出異議，才能認定完全生效，從而構成非法行醫罪。
關鍵詞：
非法行醫；行政處罰；人身危險性
［基本案情］犯罪嫌疑人朱某某不具有醫生職業資格，也未取得醫療機構職業許可。因非法行醫，衛生行政機關于2012年5月24日對其作出罰款、沒收診療藥品器械的行政處罰決定，次日送達，由其母親代為簽收。后2015年2月9日衛生行政部門再次因非法行醫對其行政處罰，3月3日送達，其本人簽收。行政處罰決定書中明確寫明：如不服本處罰決定，可在接到本處罰決定書之日起60內申請行政復議，或3個月內提起行政訴訟。2015年3月9日，衛生行政部門執法檢查時發現朱某某仍然在其私設的牙科診所內，明知自己未取得《醫療機構執業許可證》的情況下為患者王某某治療牙病。
一、司法實務分歧
本案的爭議焦點在于，非法行醫罪中前置行政處罰的有效性是否以經過救濟期為必要條件。對此，司法實務中存在以下兩種意見：第一種觀點認為，最高人民法院《關于審理非法行醫刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第2條第4款規定，非法行醫被衛生行政部門行政處罰兩次后，再次非法行醫的，屬情節嚴重，應按非法行醫罪定罪處罰。該條款即所謂的“行轉刑”，其將未造成危害結果，本應受行政處罰的違法行為直接納入到刑事范疇，使前兩次行政處罰成為評判第三次非法行醫行為能否入罪的決定性要素，因此需要我們在司法程序中對其進行嚴格審查。而本案中，第二次行政處罰未過救濟期，無法認定其是否生效，故現有證據不足以認定嫌疑人的行為涉嫌構成非法行醫罪。主要理由為：行政處罰作為征表人身危險性的客觀評估標準，在非法行醫中系認定是否入罪的唯一標準，理應對其嚴格審查。而本案中，第二次行政處罰未過救濟期時，效力處于待定狀態，同時該決定的行政程序尚不完整，以此作為認定罪與非罪的決定性證據顯然不恰當。第二種觀點則認為，經過救濟期并非認定行政處罰有效性的必要條件，本案中第二次行政處罰的實體依據不存在問題，因此送達即已生效，無需經過救濟期，故朱某某的行為涉嫌構成非法行醫罪。主要理由包括：第一，“兩次行政處罰后再實施”的入罪模式，實質上是以人身危險性的入罪機能為前提，通過法律擬制的形式，將行政處罰作為人身危險性的客觀量化標準，以評估行為人是否達到刑法規制的程度，由此使行政處罰成為罪與非罪的直接認定標準。本案中，朱某某在不具備醫生執業資格的情況下非法行醫，因此在2012年、2015年分別兩次被衛生行政機關處以行政處罰并送達。從實體上看，第二次行政處罰的法律依據不存在任何問題，同時處罰決定在送達當事人時已經生效，后行為人再次非法行醫，表明該人屢教不改，人身危險性較大，符合情節嚴重的要求，故構成非法行醫罪。第二，即便是朱某某在救濟期內提出異議并進入復議或者訴訟程序，因第二次行政處罰的實體依據不存在問題，所以其救濟程序的結果也不會對人身危險性的證明產生任何影響。相反如果完全機械地對行政處罰生效節點進行審查，其可能窮盡各種救濟期限，使其行為遲遲得不到應有的懲罰，同時朱某某還可能在該期限內繼續非法行醫，使該行為的社會危險性處于持續狀態。
二、法理分析
筆者同意第一種觀點，對本案的第二次行政處罰進行審查時，只有當該處罰決定已經超過最長救濟期，且相對人在此期間內未提出異議，才能認定完全生效，并作為征表人身危險性的客觀證據使用。理由如下：
（一）是否經過救濟期系行政處罰司法審查的合適標準
就行政處罰本身而言，其作為行政機關依據相關行政法規范作出的決定，所遵循的系行政程序法規定，而行政法作為區別于刑事法的法律領域，所涉類型和法律問題都有其特殊性，因此較難在刑事程序中對每個處罰決定的合法性和有效性進行全面審查。同時行政處罰也設置有專門的救濟程序，比如在決定書上都會列明，如不服本處罰決定，可在接到本處罰決定書之日起60日內申請行政復議，或3個月內提起行政訴訟。若相對人對處罰決定存在異議，就需要通過訴訟抑或復議程序對行政處罰的合法性及合理性進行審查，而不應是刑事程序的工作。故而，當行政處罰因刑法入罪機能而進行刑事認定時，最有效的審查方式即是以救濟期為標準，只有當處罰決定經過最長救濟期，且相對人未對該決定提出異議時，就推定其獲得司法確認，并確認合法有效。
（二）未過救濟期的處罰決定效力待定
司法解釋明確規定“非法行醫被衛生行政部門行政處罰兩次以后，再次非法行醫的”構成非法行醫罪。這里的“被衛生行政部門行政處罰兩次以后”顯然是指兩次合法且生效的行政處罰。關于行政處罰決定何時生效，存在以下三種觀點：其一，決定說，即完成前期調查之后做出正式行政處罰決定的時間；其二，送達說，即相對人在執行回執上簽字的時間；其三，救濟說，指行政處罰經過救濟期限，且相對人未對該處罰提出異議的時間。筆者認為，法律為行政處罰設定救濟期，目的就在于保護行政相對人的合法權益不被錯誤的行政行為侵害。雖然在救濟時間內，不停止行政處罰的執行，但這并不代表該行政處罰就一定是合法有效的。當被處罰人提出異議時，表明處罰本身還存在一定爭議，需要通過復議或者訴訟程序予以確認，其結果當然就可能存在確認合法有效抑或判定違法并撤銷兩種結果。［1］因此，只有當行政處罰經過了救濟程序的證明過程，該處罰的合法性才能得到司法確認，并獲得了“不可爭力”的品質，［2］方能認定其生效，繼而以此作為評判罪與非罪的標準。本案中，對朱某某的第二次行政處罰于2015年2月9日作出，3月3日送達，3月9日公安機關便對朱某某的第三次非法行醫行為予以刑事立案，可見第二次行政處罰決定尚處于救濟期內，無法確定其已經生效，故不能以此作為認定朱某某涉嫌犯罪的基礎條件。
（三）刑法保障機能的必然選擇
刑罰作為刑事法主要的制裁后果，一向是國家最嚴厲的強制方法，適用時會直接影響公民的人身自由等權利，此外基于我國的社會現狀，即便刑事處罰已經執行完畢，其所產生的標簽效應也會對行為人之后的生活和工作造成重大影響。因此，在實踐中必須嚴守刑事法的補充性特征，限縮犯罪圈，使刑事處罰成為最后的手段，以最大程度地實現對行為人權利的保障。尤其是在非法行醫罪中，行政處罰的入罪機能系一元模式，區別于盜竊罪適用人身危險性與數額的二元標準，其規定只要行為人曾因非法行醫受過兩次行政處罰后再次非法行醫的，就表明該人屢教不改，人身危險性較大，已然達到刑法規制的程度。那么如果我們按照第二種意見處理，實質上是以尚未確認有效的第二次行政處罰作為定罪依據，將朱某某的行為入罪，勢必會在一定程度上不當擴大犯罪圈，進而侵犯到行為人的人身自由等權利，有礙于刑法人權保障機能的發揮。
（四）可能面臨的程序難題無法解決
每個行政處罰都會有最長3個月的行政救濟期限，倘若公安機關因第三次非法行醫行為對行為人刑事立案時，之前的行政處罰尚未經過上述期限，則意味著已經進入刑事訴訟程序的嫌疑人仍然有權對入罪前提的處罰決定提出行政復議或者行政訴訟。就本案而言，一旦朱某某在救濟期內行使此權利，即會使第二次行政處罰進入審查救濟程序，前后經歷受理、審查、決定等一系列過程，那么此時已經啟動的刑事訴訟程序該何去何從，是中止程序，待復議、訴訟決定作出后再恢復審理，抑或以證據存在疑問為由退回偵查機關，等待終局決定作出后再次移送，又或者以證據不足直接作出司法決定。顯然目前并無明確的法律依據能夠解決此問題。本案中的第二次行政處罰，從被送達行為人至再次被查處，僅間隔幾天時間，未經過行政處罰規定的救濟期，無法直接認定第二次行政處罰已經生效，因而朱某某涉嫌非法行醫罪的證據不足。
注釋：
［1］李國煒：《一起行政訴訟判決撤銷非法行醫行政處罰案評析》，載《中國衛生法制》2010年第4期。
第一條 為規范行政處罰聽證程序,保障行政機關依法實施行政處罰,保護公民、法人和其他組織的合法權益,根據《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定,制定本規則。
第二條 本規則適用于本省行政區域內擬作出停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰的行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下統稱行政機關)以及與聽證相關的公民、法人和其他組織。
前款所稱較大數額罰款,是指對非經營活動中公民的違法行為處以500元以上、法人或其他組織的違法行為處以1000元以上,對經營活動中的違法行為處以10000元以上的罰款。行政機關確需擬定高于或者低于上述規定的較大數額罰款標準的,應報青海省人民政府法制局批準并公布后方可實施。
國務院有關部門對舉行聽證的較大數額罰款另有規定的,可按其規定執行。
第三條 聽證遵循公開、公正的原則。
除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外,聽證應公開舉行。
第四條 當事人與案件調查人在聽證中的法律地位平等。
第五條 各民族公民都有使用本民族語言文字進行聽證的權利。
第六條 縣級以上人民政府法制機構對本行政區域內的聽證工作實施指導和監督。
第二章 聽證機關和聽證主持人
第七條 聽證由擬作出行政處罰的行政機關組織。
行政機關依照法律、法規或者規章的規定委托實施行政處罰的,由委托的行政機關組織聽證。
兩個或者兩個以上行政機關擬共同作出行政處罰,需要聽證的,由共同作出處罰的行政機關組織。
第八條 聽證主持人由行政機關負責人或其指定本機關法制機構工作人員等非本案調查人員擔任。
第九條 行政機關根據案件需要,其負責人還可指定若干名非本案調查人員協助聽證主持人進行聽證。
第十條 聽證主持人獨立行使職權,不受非法干預。
第十一條 聽證人員有下列情形之一的,應當自行回避,當事人及其人也可申請回避:
(一)本案的調查人;
(二)當事人或者本案調查人員的近親屬;
(三)擔任過本案的證人、鑒定人,以及與本案處理結果有直接利害關系的人員;
(四)與本案有其他關系,可能影響聽證公正舉行的。
聽證主持人是否回避,由行政機關負責人決定;其他人員是否回避,由聽證主持人決定。
第三章 聽證參加人
第十二條 依照《行政處罰法》規定,行政機關擬作出適用聽證程序行政處罰要求聽證的公民、法人或者其他組織是當事人。
第十三條 行政機關擬作出適用聽證程序行政處罰決定的案件調查、檢查、取證工作的人員是案件調查人員。
第十四條 同適用聽證程序的行政處罰有利害關系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人要求參加聽證,是否準許,由組織聽證的行政機關決定。行政機關認為必要時,也可通知第三人參加聽證。
第十五條 根據當事人委托,以當事人名義參加聽證的人是人。
人參加聽證應由當事人出具委托書,明確權限。
第十六條 當事人享有下列權利:
(一)要求或者放棄聽證;
(二)依照本規則申請回避;
(三)對案件的事實情況和適用處罰的法律依據等進行申辯、舉證和質證;
(四)對聽證筆錄進行審核、補充或者修正;
(五)法律規定的其他權利。
第四章 聽證的告知和受理
第十七條 行政機關在作出應當適用聽證程序的行政處罰決定之前,應當以書面方式告知當事人有聽證的權利。
第十八條 當事人要求聽證的,應自收到聽證告知書次日起3日內,向行政機關書面或口頭提出聽證要求。當事人口頭提出聽證要求的,行政機關應記入筆錄。
當事人明確提出放棄聽證權利的,不得對本案再次提出聽證要求。
第十九條 當事人超過期限提出聽證要求或者不符合聽證條件的,行政機關應當在3日內書面告知當事人不予聽證。
第五章 聽證程序
第二十條 當事人要求聽證的,行政機關應當在收到當事人聽證要求之日起3日內,確定舉行聽證的時間、地點和方式,并在舉行聽證的7日前,將聽證通知書送達當事人及其他有關聽證參加人。
公開舉行聽證的,行政機關應在聽證舉行前3日將聽證的案由、時間、地點公告。
第二十一條 聽證通知書應當載明下列事項:
(一)當事人的姓名或者名稱;
(二)聽證的事項;
(三)舉行聽證的時間、地點;
(四)聽證人員的姓名;
(五)告知當事人申請回避的權利;
(六)聽證機關簽章。
第二十二條 聽證按下列步驟進行:
(一)聽證主持人宣布聽證案由及聽證紀律;
(二)核對案件調查人和當事人及其委托人的身份;
(三)宣布聽證的組成人員,交待聽證中的權利和義務,征詢當事人是否申請聽證人員回避;
(四)案件調查人提出當事人的違法事實、證據和行政處罰建議及法律依據,由當事人或其人進行陳述、申辯和質證;
(五)聽證主持人就案件事實、證據和有關法律依據進行詢問;
(六)案件調查人、當事人作最后陳述;
(七)聽證主持人宣布聽證結束。
第二十三條 聽證的證據包括書證、物證、證人證言、鑒定結論,勘驗筆錄、現場筆錄、視聽資料、當事人的陳述等。
所有與認定案件事實相關的證據都應當在聽證中出示、并經質證后確認。
第二十四條 聽證應當制作筆錄,并載明下列事項:
(一)案由;
(二)舉行聽證的時間、地點;
(三)當事人的姓名、名稱、法定代表人及委托人,案件調查人的姓名、職務;
(四)聽證主持人、聽證員、書記員姓名;
(五)案件調查人員提出的事實、證據和行政處罰建議及法律依據;
(六)當事人陳述、申辯和質證的內容;
(七)其他需要載明事項;
(八)聽證參加人簽名或者蓋章。
第二十五條 聽證結束后,聽證主持人應當將聽證筆錄交當事人和案件調查人員核對無誤后簽名或者蓋章。當事人拒絕簽名或者蓋章的,由聽證主持人在聽證筆錄上記明情況。
聽證筆錄中有關證人證言部分,應當交證人審核無誤后簽名或者蓋章。
聽證主持人應當對聽證筆錄進行審閱,并寫出聽證意見書。
第二十六條 聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據。
第二十七條 有下列情形之一的,應當中止聽證:
(一)當事人死亡或者解散,需要等待權利義務繼承人的;
(二)當事人或者案件調查人員因不可抗力事件,不能參加聽證的;
(三)需要對有關證據重新調查或者鑒定的;
(四)其他需要中止的情形。
第二十八條 有下列情形之一的,應當終止聽證:
(一)當事人撤回聽證要求的;
(二)聽證通知書送達后,當事人無正當理由不參加聽證的;
(三)當事人死亡或者解散滿3個月后,未確定權利義務繼承人的;
(四)將要作出的行政處罰決定改變,已不屬聽證范圍的;
(五)其他需要終止聽證的情形。
第六章 附 則
第二十九條 組織聽證的費用由行政機關承擔。
行政處罰的原則是由行政處罰法規定的設定和實施行政處罰時必須遵守的準則。主要有以下幾個方面：
1、法定原則。包含三個方面的基本要求：一是法無明文規定不處罰，即實施行政處罰必須有法定依據，沒有法定依據不能行政處罰；二是行政機關必須在法定職權范圍內實施行政處罰；三是行政機關必須遵循法定程序實施行政處罰，違反法定程序的，行政處罰即無效。
2、公正、公開原則。公正原則要求行政機關正確行使行政處罰中的自由裁決權，保證行政處罰的合理性；公開原則要求設定和實施行政處罰的過程和結果必須向行政相對人和社會公開、開放、以接受社會的民主監督，對違法行為給予行政處罰的規定必須公布，未經公布的，不得作為行政處罰的依據。
3、處罰與教育相結合原則。
4、無救濟即無處罰原則。行政機關給予行為人行政處罰，必須為其提供救濟途徑，否則，就不應對其實施處罰。例如受到行政處罰的人有權要求舉行聽證、申請復議、向法院起訴、請求行政賠償等，就屬于救濟途徑。
第一條為了規范林業行政處罰，保障和監督林業行政主管部門有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據有關法律、法規，制定本規定。
第二條依法實施林業行政處罰適用本規定。
第三條實施林業行政處罰必須以事實為依據，以法律為準繩，遵循公正、公開、及時的原則。實施林業行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。
第四條公民、法人或者其他組織對林業行政主管部門所給予的林業行政處罰，享有陳述權、申辯權；對林業行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因林業行政主管部門違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。
第五條違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。
第二章實施機關與管轄
第六條實施林業行政處罰的機關，必須是縣級以上林業行政主管部門，法律、法規授權的組織以及林業行政主管部門依法委托的組織，其他任何機關和組織，不得實施林業行政處罰。
林業行政主管部門依法委托實施林業行政處罰，必須辦理書面委托手續，并由委托的林業行政主管部門報上一級林業行政主管部門備案。委托的林業行政主管部門對受委托的組織實施行政處罰的行為負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。
受委托組織在委托范圍內，以委托的林業行政主管部門名義實施行政處罰；不得再委托其他組織或者個人實施行政處罰。
第七條地州級以上林業行政主管部門的法制工作機構統一管理林業行政處罰工作。
縣級林業行政主管部門可以確定一個內部機構統一管理林業行政處罰工作。
第八條縣級林業行政主管部門管轄本轄區內的林業行政處罰。
地州級和省級林業行政主管部門管轄本轄區內重大、復雜的林業行政處罰。林業部管轄全國重大、復雜的林業行政處罰。
第九條林業行政處罰由違法行為發生地的林業行政主管部門管轄。
第十條上一級林業行政主管部門在必要的時候可以處理下一級林業行政主管部門管轄的林業行政處罰，也可以把自己管轄的林業行政處罰交由下一級林業行政主管部門處理；下一級林業行政主管部門認為重大、復雜的林業行政處罰需要由上一級林業行政主管部門處理的，可以報請上一級林業行政主管部門決定。
第十一條幾個同級林業行政主管部門都有管轄權的林業行政處罰，由最初受理的林業行政主管部門處理；主要違法行為地的林業行政主管部門處理更為適宜的，可以移送主要違法行為地的林業行政主管部門處理。
林業行政處罰管轄權發生爭議的，報請共同上一級林業行政主管部門指定管轄。
第十二條法律、法規授權的組織和林業行政主管部門依法委托的組織，管轄授權、委托范圍內的林業行政處罰。
第三章立案、調查與決定
第十三條違法行為在二年內未被發現的，不再給予林業行政處罰。法律另有規定的除外。
第十四條林業行政執法人員調查處理林業行政處罰案件時，應當向當事人或者有關人員出示執法證件。執法證件由林業部統一制發，省級以上林業行政主管部門法制工作機構負責執法證件的發放和管理工作。
第十五條林業行政執法人員在調查處理林業行政處罰案件時與當事人有利害關系的，應當自行回避。
當事人認為林業行政執法人員與本案有利害關系或者其他關系可能影響公正處理的，有權申請林業行政執法人員回避。
林業行政執法人員的回避，由行政負責人決定；行政負責人的回避由集體討論決定。
回避未被決定以前，不得停止對案件的調查處理。
第十六條林業行政執法人員在調查處理林業行政處罰案件時應當依法收取證據。
證據主要有以下幾種：
（一）書證；
（二）物證；
（三）視聽資料；
（四）證人證言；
（五）當事人的陳述；
（六）鑒定結論；
（七）勘驗筆錄、現場筆錄。
證據必須經過查證屬實，才能作為認定案件事實的根據。
第十七條公民、法人或者其他組織違反林業行政管理秩序的行為，依法應當給予林業行政處罰的，林業行政主管部門必須查明事實；違法事實不清的，不得給予林業行政處罰。
第十八條林業行政主管部門在林業行政處罰決定書送達之前，應當告知當事人作出林業行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。
第十九條當事人有權進行陳述和申辯。林業行政主管部門必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，林業行政主管部門應當采納。
林業行政主管部門不得因當事人申辯而加重處罰。
第二十條凡給予林業行政處罰的，應當具備下述條件：
（一）有明確的違法行為人；
（二）有具體的違法事實和證據；
（三）法律、法規和規章規定應當給予林業行政處罰的；
（四）屬于查處的機關管轄。
第一節簡易程序
第二十一條違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出林業行政處罰決定。當事人應當依照本規定的有關條款履行林業行政處罰決定。
第二十二條執法人員當場作出林業行政處罰決定的，可以由一人進行，應當向當事人出示執法身份證件，制作《林業行政處罰當場處罰筆錄》，填寫《林業行政處罰當場處罰決定書》，按規定格式載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額或者警告、時間、地點以及本行政主管部門名稱，由林業行政執法人員簽名或者蓋章，當場交付當事人。
執法人員當場作出的林業行政處罰決定，必須報所屬林業行政主管部門備案。
第二節一般程序
第二十三條除本規定第二十一條規定的可以當場作出的行政處罰外，林業行政主管部門必須按照一般程序規定實施林業行政處罰。
第二十四條凡發現或者接到舉報、控告、移送、上級交辦、主動交代等違反林業法律、法規、規章的行為，應當填寫《林業行政處罰登記表》，報行政負責人審批。對認為需要給予林業行政處罰的，在七日內予以立案；對認為不需要給予林業行政處罰的，不予立案。
立案必須符合下列條件：
（一）有違法行為發生；
（二）違法行為是應受處罰的行為；
（三）屬于本機關管轄；
（四）屬于一般程序適用范圍。
林業行政處罰案件立案以后，經調查并報行政負責人審批，沒有違法事實的，撤銷立案；不屬于自己管轄的，移送有關主管部門；需要追究刑事責任的，移送司法機關處理。
第二十五條調查處理林業行政處罰案件不得少于二人。
第二十六條林業行政主管部門收集證據時，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，填寫《林業行政處罰登記保存通知單》，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。
第二十七條林業行政執法人員應當全面、公正、客觀地收集、調取各種證據，必要時，可以會同有關部門共同收集、調取各種證據。收集、調取證據應當制作筆錄，由調查人和有關當事人在筆錄上簽名或者蓋章。
第二十八條林業行政執法人員調查處理林業行政處罰案件應當詢問當事人或者其他知情人（以下稱被詢問人），并制作《林業行政處罰詢問筆錄》。被詢問人拒絕回答的，不影響根據證據對案件事實的認定。
詢問筆錄應當交被詢問人核對，對于沒有閱讀能力的，應當向其宣讀；被詢問人提出補充或者改正的，應當允許；被詢問人確認筆錄無誤后，應當在筆錄上簽名或者蓋章；被詢問人拒絕簽名或者蓋章的，應當在筆錄上注明，詢問人也應當在筆錄上簽名或者蓋章。被詢問人要求自行書寫的，應當允許；必要時，林業行政執法人員也可以要求被詢問人自行書寫，自行書寫的應當有本人簽名或者蓋章。
第二十九條林業行政執法人員對與違法行為的有關的場所、物品可以進行勘驗、檢查。必要時，可以指派或者聘請具有專門知識的人進行勘驗、檢查，并可以邀請與案件無關的見證人和有關的當事人參加。當事人拒絕參加的，不影響勘驗、檢查的進行。
勘驗、檢查應當制作《林業行政處罰勘驗、檢查筆錄》，由參加勘驗、檢查的人和被邀請的見證人，有關的當事人簽名或者蓋章。
第三十條為解決林業行政處罰案件中某些專門性問題，林業行政主管部門可以指派或者聘請有專門知識的人進行鑒定。鑒定人進行鑒定后，應當提出書面鑒定結論并簽名或者蓋章，注明本人身份。
第三十一條林業行政處罰案件經調查事實清楚，證據確鑿的，應當填寫《林業行政處罰意見書》，并連同《林業行政處罰登記表》和證據等有關材料，由林業行政執法人員送法制工作機構提出初步意見后，再交由本行政主管部門負責人審查決定。情節復雜或者重大違法行為需要給予較重行政處罰的，林業行政主管部門的負責人應當集體討論決定。
第三十二條凡決定給予林業行政處罰的，應當制作《林業行政處罰決定書》。按照規定格式載明下列事項：
（一）當事人的姓名或者名稱、地址；
（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據；
（三）林業行政處罰的種類和依據；
（四）林業行政處罰的履行方式和期限；
（五）不服林業行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
（六）作出林業行政處罰決定的林業行政主管部門名稱和作出決定的日期。
第三十三條林業行政主管部門或其委托的組織作出的林業行政處罰，應當在《林業行政處罰決定書》上蓋林業行政主管部門的印章。
法律、法規授權的組織作出的林業行政處罰，應當在《林業行政處罰決定書》上蓋本組織的印章。
第三十四條林業行政處罰案件自立案之日起，應當在一個月內辦理完畢；經行政負責人批準可以延長，但不得超過三個月；特殊情況下三個月內不能辦理完畢的，報經上級林業行政主管部門批準，可以延長。
第三十五條林業行政主管部門及其執法人員在作出林業行政處罰決定之前，不依照規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人陳述、申辯，行政處罰不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。
第三十六條公民、法人或者其他組織對林業行政主管部門或者行政執法人員作出的行政處罰有權提出申訴和檢舉；林業行政主管部門應當認真審查，發現確有錯誤的，應當主動改正。
作出林業行政處罰決定的林業行政主管部門負責人認為作出的林業行政處罰決定確有錯誤的，有權提請集體討論，決定是否重新處理。
第三節聽證程序
第三十七條林業行政主管部門作出責令停產停業、吊銷許可證、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，林業行政主管部門應當組織聽證，制發《舉行聽證通知》，制作《林業行政處罰聽證筆錄》。當事人不承擔林業行政主管部門組織聽證的費用。聽證依照法定程序進行。
第三十八條聽證結束后，林業行政主管部門依照本規定第三十一條，作出決定。
第四章送達與執行
第三十九條《林業行政處罰決定書》應當及時送達被處罰人，并由被處罰人在《林業行政處罰送達回證》上簽名或者蓋章；被處罰人不在，可以交給其成年家屬或者所在單位的負責人員代收，并在送達回證上簽名或者蓋章。
被處罰人或者代收人拒絕接收或者簽名、蓋章的，送達人可以邀請其鄰居或者其單位有關人員到場，說明情況，把《林業行政處罰決定書》留在其住處或者其單位，并在送達回證上記明拒絕的事由、送達的日期，由送達人簽名，即視為送達。
被處罰人不在本地的，可以委托被處罰人所在地的林業行政主管部門代為送達，也可以掛號郵寄送達。郵寄送達的，以掛號回執上注明的收件日期為送達日期。
第四十條除依照本規定第四十一條、第四十二條規定當場收繳的罰款外，作出林業行政處罰決定的林業行政主管部門及其執法人員不得自行收繳罰款。
當事人應當自收到林業行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。
第四十一條依照本規定第二十一條可以當場作出林業行政處罰決定，有下列情形之一的，執法人員可以當場收繳罰款：
（一）依法給予二十元以下的罰款的；
（二）不當場收繳事后難以執行的。
第四十二條在邊遠、水上、交通不便地區，林業行政主管部門及其執法人員作出罰款決定后，當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經當事人提出，林業行政主管部門及其執法人員可以當場收繳罰款。
第四十三條林業行政主管部門及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。
第四十四條執法人員當場收繳的罰款，應當自收繳罰款之日起二日內，交至林業行政主管部門；在水上當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起二日內交至林業行政主管部門；林業行政主管部門應當在二日內將罰款繳付指定的銀行。
第四十五條當事人逾期不履行林業行政處罰決定的，作出行政處罰的林業行政主管部門可以采取下列措施：
（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；
（二）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；
（三）申請人民法院強制執行。
第四十六條當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和作出處罰決定的林業行政主管部門審查批準，可以暫緩或者分期繳納。
第四十七條除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。
罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，按照國家有關規定處理。
第四十八條《林業行政處罰決定書》送達后，承辦人應當將案件材料立卷。
論文關鍵詞 行政執法;責令改正;通報批評;罰金
論文摘要 對行政執法實踐中的3個問題,即責令改正、通報批評、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問題進行分析,以期能為行政執法尺度的確定和執法工作實踐提供參考。
《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規定了行政處罰的種類共7項,前6項明確規定了行政處罰常用的處罰種類,而第7項只是籠統地規定:“法律、行政法規規定的其他行政處罰”,在行政法學上規結出行政處罰種類共四大類,即申誡罰、財產罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關向違反行政法律規范的行政相對人提出警戒或者譴責,申明其行為違法,教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒,而不是對行政相對人的其他實體權利的剝奪或者限制,因此申誡罰更能體現教育與處罰相結合的原則。財產罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數額的金錢或者剝奪其原有財產的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經濟上給予制裁,迫使行政相對人履行金錢給付義務。財產罰是目前應用最廣泛的一種行政處罰,如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收入應采取沒收措施,而罰款是處罰違法相對人的合法收入,這是罰款與沒收的主要區別。行為罰(能力罰)是對行政相對人的行為權進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經行政機關批準同意從事某項活動的權利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、責令停產停業。自由罰(人身罰)是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制,也就是行政相對人在短時期內將失去人身自由,如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規定的常用處罰種類外,許多單行法律、法規規定了責令改正、通報批評等,下面將就這些規定是否行政處罰進行探討。
1責令改正是否為行政處罰的種類
許多學者們和執法工作者持不同意見,有的人認為責令改正不是一種行政處罰,因為《行政處罰法》中沒有規定,因此它只是行政措施或行政命令,或者是行政強制,而有的人認為,它是一種行政處罰,因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的,并且對行政相對人具有約束力,要求相對人必須執行的。《行政處罰法》除了規定6種基本行政處罰種類外,還規定:法律、行政法規規定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規定,違反本法規定,有下列行為之一的,由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正,處以1 000元以上10 000元以下罰款:①經營的種子應當包裝而沒包裝的。②經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的。④未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的。⑤種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。
這些規定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢?筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前,單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰,只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用,具有教育意義;如果單行法條款中規定了責令改正,行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的,那就是行政處罰。地方法規中規定的“責令改正”是不是行政處罰呢?如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規定,違法本條例第6條第2款規定,未經批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的,由縣級以上地方人民政府農業或林業行政主管部門責令改正,沒收種子和違法所得,處以違法所得1倍以上3倍以下罰款;沒有違法所得的,處以1 000元以上20 000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規,只能規定6種基本的處罰種類,但是該條例的第1條規定,根據《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規的規定,結合本省實際,制定本條例。《行政處罰法》第11條規定,地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律行政法規對違法行為作出具體規定的,必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。該條例的這條規定,實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規定。另外,在法律和行政法規的法律責任或者罰則中規定類似于責令改正的,應一并如上理解。
2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評,在法學界也有不同的看法,有的人認為通報批評不是行政處罰的一種,而是一種機關內部指出錯誤的方法,不具有處罰性,有的人認為通報批評是一種行政處罰,一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為,通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級,或者黨和行政機關內部監察部門或者紀委處理違反紀律的人,這時只是一種行政處分,不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時,是否是行政處罰呢?按照《行政處罰法》的第8條第(7)項規定,先看一個例子。《中華人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規定,被審計單位違反本法規定,拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的,或者提供的資料不真實、不完整的,或者拒絕、阻礙檢查的,由審計機關責令改正,可以通報批評,給予警告;拒不改正的,依法追究責任。這條規定中包含警告,也就是行政處罰的一種,筆者認為,單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時,不是行政處罰,只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示,利用其聲譽對其施加壓力,迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中,并在一定范圍內書面通報批評的,就是行政處罰。因此,通常有人把通報批評同警告一起,作為申誡罰的2種最重要的形式。其實,警告通常僅限于直接告知違法行為人,而通報批評告知的范圍較廣泛,不僅限于告知行為人自己,還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。
3罰金是否為行政處罰的種類
有的人將罰金和罰款混淆,在行政處罰決定書中寫了“處以罰金××元”之類的文字,這是錯誤的。罰款,屬于財產罰,是指行政機關強迫違法的行政相對人繳納一定數額的貨幣從而依法損害或者剝奪行政相對人某些財產權的一種處罰。罰款就是依法對違法行為人財產權的剝奪,不管行為人是否侵犯了他人的財產權利,只要違反了法律、法規,危害了行政管理秩序,就可以依法予以罰款。在行政處罰中只能是罰款,是行政機關對違法而沒有犯罪的行政相對人實施金錢的處罰,而罰金是對觸犯刑法構成犯罪的個人或者組織的一種刑事處罰,是刑罰中的一種附加刑,是由人民法院實施和執行。另外,行政處罰中的罰款與司法上排除妨礙訴訟行為的強制措施的罰款也不同,后者是針對在訴訟程序中實施了妨礙訴訟活動的違法行為人進行的,由人民法院決定與實施。
第一章總則
第一條為了規范民用航空行政處罰行為，保障和監督民航行政機關有效實施行政管理，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國民用航空法》，制定本辦法。
第二條民用航空行政處罰的設定和實施，應當遵守《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、有關行政法規和本辦法的規定。
第三條中國民用航空總局（以下簡稱民航總局）依照法律、行政法規和規章的規定實施行政處罰；民航地區管理局依照法律、行政法規和規章的規定在所轄地區范圍內實施行政處罰。
接受授權或者委托的組織，依照授權或者委托的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍實施行政處罰。
第二章行政處罰的種類、設定和規定
第四條民航行政機關實施的行政處罰的種類包括：
（一）警告；
（二）罰款；
（三）沒收違法所得、沒收非法財物；
（四）責令停產停業；
（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；
（六）法律、行政法規規定的其他行政處罰。
第五條民用航空規章規定行政處罰，應當在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類、幅度范圍內作出具體規定。
法律、行政法規對違反民用航空行政管理秩序的行為沒有規定或者沒有設定行政處罰的，民用航空規章可以設定警告和本辦法第六條規定數量的罰款。
法律、行政法規、規章以外的其他文件，不得設定或者規定行政處罰；設定和規定行政處罰的條款一律無效。
第六條民用航空規章對非經營活動中的違法行為設定的罰款不得超過1000元；對經營活動中的違法行為，有違法所得的，設定的罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過30000元，沒有違法所得的，設定的罰款不得超過10000元。
第七條民航地區管理局可以根據本地區管理局的具體情況制定行政處罰的具體工作程序，但不得與本辦法相抵觸。
第三章行政處罰的實施機關和執法人員
第八條下列民航行政機關依照法律、行政法規、規章的規定，以自己的名義獨立行使相應的行政處罰權：
（一）民航總局；
（二）民航地區管理局；
民航地區管理局設立的派出機構，可以依照法律、行政法規、規章的規定和民航地區管理局的授權，以該民航地區管理局的名義行使相應的行政處罰權。
第九條本辦法第八條規定的民航行政機關的內設職能部門，可以具體承辦處罰事項，但不得以該內設職能部門的名義實施行政處罰。
第十條除經依法授權或者委托的外，任何其他組織不得實施行政處罰；其以行政處罰名義實施的處罰行為一律無效，有關當事人有權拒絕或者向有關部門申訴、舉報。
任何個人都不得以自己的名義實施行政處罰。
第十一條法律、行政法規授權的其他組織實施民用航空行政處罰的，接受授權的組織應當對其所作出的行政處罰行為的法律后果承擔法律責任。
第十二條民航行政機關可以將行政處罰委托給其他組織實施，但應當符合下列條件：
（一）委托的民航行政機關（以下簡稱委托機關）依法具有該項行政處罰權；
（二）受委托組織符合本辦法第十三條規定的條件；
（三）委托機關直接實施行政處罰在人員、裝備、技術、空間方面確有困難；或者委托的行政處罰事項在時間、空間和管理對象方面具有廣泛性、普遍性和經常性。
第十三條受委托組織應當符合下列條件：
（一）是依法成立的管理民用航空公共事務的事業組織；
（二）與被委托的行政處罰事項無利害關系；
（三）具有熟悉《中華人民共和國民用航空法》和相應民用航空行政法規、規章以及其他必需的法律、法規，熟悉相關民用航空業務、技術的正式工作人員；
（四）對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件進行相應的技術檢查或者技術鑒定。
第十四條民用航空規章可以明確受委托組織實施行政處罰。
民用航空規章沒有明確委托的，民航行政機關可以委托受委托組織實施行政處罰。委托受委托組織實施行政處罰應當出具正式的委托書。
委托書應當載明下列事項：
（一）委托機關和受委托組織的名稱、地址；
（二）委托實施行政處罰的范圍和適用處罰的條件、方式、理由、程序和期限；
（三）違反委托事項的責任；
（四）其他需要載明的事項。
第十五條委托機關發現受委托組織喪失委托條件、違法實施行政處罰或者有其他不適宜接受委托情況的，可以解除委托，收回委托書。
第十六條受委托組織應當以委托機關的名義實施行政處罰。受委托組織應當依照法律、行政法規、民航規章所規定的行政處罰的條件、方式和程序實施行政處罰。
受委托組織實施行政處罰，不得超越委托權限。
受委托組織不得將委托事項再委托他人。
第十七條委托機關對受委托組織實施的行政處罰行為實施監督，并對該行為的后果承擔法律責任。
前款所稱監督，應當包括受委托組織所實施的行政處罰行為是否合法、合理，是否超越委托范圍，是否應當處罰而不處罰或者不應當處罰而擅自處罰，是否符合法定程序等。
第十八條被處罰的當事人對受委托組織實施的行政處罰決定不服的，可以向委托機關的上一級民航行政機關申請復議。法律、行政法規、民航規章另有規定的除外。
公民、法人或者其他組織發現違法行為應當處罰，需要舉報、申訴的，可以向委托機關提出，也可以向受委托組織提出。委托機關和受委托組織對依法應當辦理的案件，應當受理。
第十九條民航行政機關和受委托組織具體辦理行政處罰的執法人員應當具備監察員資格。
不具有監察員資格的其他工作人員或者專業人員，可以在監察員的帶領下，協助檢查和調查取證。
第四章行政處罰的管轄和適用
第二十條民航地區管理局應當依據法律、行政法規、民用航空規章的規定對本轄區內發生的違法行為實施行政處罰。對空中發生的違法行為，由違法行為首次發現后降落地所在地的民航地區管理局管轄。
民航地區管理局對管轄有爭議的，由民航總局指定管轄。
第二十一條民航總局在必要時可以處理民航地區管理局管轄的行政處罰案件；民航地區管理局認為行政處罰案件案情重大、情況復雜需要由民航總局決定的，可以報請民航總局實施行政處罰。
第二十二條民航行政機關實施行政處罰，適用簡易程序的，由有關監察員當場作出處罰決定。
民航總局管轄或者決定管轄的行政處罰案件，適用一般程序的，由民航總局有關職能部門負責調查、取證、提出行政處罰建議，報民航總局負責人作出決定。
民航地區管理局實施行政處罰，適用一般程序的，由有關職能部門負責調查、取證、提出行政處罰建議，然后移送法制職能部門。法制職能部門接到案件后，應當對移送的案件進行初步審查，對符合聽證條件的辦理聽證事宜，提出行政處罰意見，報民航地區管理局負責人作出行政處罰決定。民航地區管理局負責人作出行政處罰決定后，由法制職能部門會同其他有關職能部門執行行政處罰。
民航地區管理局派出機構實施行政處罰，按本辦法第四十一條規定不組織聽證的，由派出機構有關職能部門負責調查、取證、提出行政處罰建議，經本派出機構法制職能部門初步審查后，由派出機構負責人以民航地區管理局的名義作出行政處罰決定；應當組織聽證的，移送民航地區管理局作出行政處罰決定。
第二十三條違法行為人所受行政處罰，應當與其違法情節、性質、損害后果相適應。
不同當事人的違法行為相同或者相似的，其所受到的行政處罰應當相當。
第二十四條當事人違反法律、行政法規、民用航空規章某一規定的一次，不得給予兩次以上相同種類的行政處罰，但可依法并處其他種類的行政處罰。
第二十五條兩個以上當事人共同實施違法行為的，應當根據各自的違法情節，分別給予處罰。
第五章簡易程序
第二十六條對同時符合下列條件的違法行為，可以適用《行政處罰法》第五章第一節規定的簡易程序：
（一）違法事實清楚、情節簡單、后果比較輕微；
（二）證據確鑿或者當場發現行為人違法；
（三）對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰。
第二十七條民航地區行政機關監察員當場作出處罰決定，按照下列程序辦理：
（一）出示表明執法身份的證件；
（二）告知當事人違法行為事實并提出證據，說明其違反的法律規范的條款；
（三）詢問當事人對違法事實或者法律依據是否有爭議，聽取當事人的陳述和辯解；
（四）按本辦法附件一的規定制作《民用航空當場處罰決定書》（以下簡稱當場處罰決定書），由當事人或者當事人代表簽字并告知其有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。當場處罰決定書一式三份，一份當場交給當事人；
（五）依法可以當場執行的，給予警告或者當場收繳罰款并出具合法的罰款收據；
（六）其余兩份當場處罰決定書，一份及時交監察員所在的行政機關職能部門存
檔，一份送本行政機關法制職能部門備案，并按規定上交罰款。
第二十八條當場處罰決定書應當載明下列事項：
（一）當事人單位名稱或者當事人姓名；
（二）主要違法事實、情節；
（三）作出處罰決定所依據的法律規范條款；
（四）處罰的形式和數額；
（五）處罰執行方式；
（六）復議權利、復議機關、復議期限，訴訟權利及期限；
（七）作出當場處罰決定的民航行政機關的名稱及行政負責人；
（八）監察員的簽名或者蓋章；
（九）作出處罰的地點；
（十）填寫當場處罰決定書的日期；
（十一）當事人或者當事人代表簽字。
當場作出處罰決定應當責令當事人改正違法行為，責令改正違法行為可以一并列入當場處罰決定書。
第二十九條除法律、行政法規另有規定外，當場處罰時，依法給予20元以下罰款或者警告的、不當場收繳罰款事后難以執行的或者當事人按規定方式繳納罰款有困難并經當事人提出的，可以當場執行。不屬上述情況的罰款，應當按有關規定繳納。
第三十條當事人對當場處罰決定提出異議、申辯的，監察員應當聽取并復查。
不得因當事人提出異議、申辯而加重處罰。
當事人提出異議、申辯，不停止當場執行。法律、行政法規另有規定的除外。
第六章一般程序
第一節案件調查
第三十一條舉報民用航空違法案件可用書面或者口頭的方式。民航行政機關、受委托組織受理口頭舉報案件時，應當詳細記錄，經核對無誤后，由舉報人簽名蓋章，但電話舉報的除外。舉報人不愿意使用真實姓名的，民航行政機關、受委托組織應當為其保守秘密。
第三十二條民航行政機關或者受委托組織發現公民、法人或者其他組織的舉報不屬自己管轄的案件，應當及時向舉報人說明，并從接受之日起10日內移送有管轄權的機關。
第三十三條監察員履行職務時，應當出示執法證件。
參加對違法案件進行檢查、調查、取證的監察員不得少于兩名。
監察員與本案有利害關系的，應當回避；當事人也可以向行政機關提出要求監察員回避的申請。
第三十四條監察員查處案件應當收集與案情有關的、能夠證實違法行為性質和情節的各種證據。
證據包括下列幾種：
（一）物證、書證；
（二）視聽資料；
（三）證人證言；
（四）當事人陳述；
（五）調查筆錄和現場筆錄；
（六）鑒定結論和調查結論。
證據未經查證核實，不得作為認定事實的根據。
第三十五條監察員可以要求當事人提供與案件有關的材料，可以就與案件有關的問題詢問當事人或者其他被調查人。
當事人或者其他被調查人應當如實回答監察員的詢問，但對與本案無關的問題有權拒絕回答。
調查、詢問應當按本辦法附件二的規定制作《民用航空行政案件調查筆錄》。調查筆錄應當包括下列內容：
（一）調查時間、調查地點；
（二）當事人及其他被調查人的姓名、性別、年齡、工作單位等基本情況；
（三）涉及航空器的，航空器的型號、國籍登記號、所有人、承租人等基本情況；
（四）違法行為的情節和后果；
（五）證據情況；
（六）其他情況。
調查筆錄應當表述清楚，如實記錄，并應當經被調查人核對無誤后逐頁簽名或者蓋章。被調查人員拒絕簽名或者蓋章的，由監察員在筆錄上注明。筆錄應當有在場兩名以上監察員簽名，并載明時間。
調查筆錄應當歸入民航行政機關案卷。
第三十六條監察員可以要求當事人和其他被調查人接受調查，提供有關的材料、證據，有關個人或者單位應當積極予以支持和協助。有關材料和書證應當是原始材料或者憑證，調取原始證據有困難的，可以復制。復制件應當注明“經核對與原件無誤”。有關材料和書證應當由提供人簽字或者蓋章，拒絕簽字或者蓋章的，應當由監察員注明。
與案件有關的材料、證據有可能被隱匿、涂改、毀滅的或者以后難以取得的，應當先行登記并由監察員保存。監察員難以保存的，可以由當事人保存。當事人隱匿、涂改、毀滅證據或者作偽證的，依法承擔法律責任。
第三十七條先行登記保存有關證據，應當當場清點并按本辦法附件三的規定制作《證據登記保存通知書》，由當事人或者當事人代表和辦案人員簽字或者蓋章。該通知書一式二份，交當事人或者當事人代表一份，歸入民航行政機關案卷一份。
采取先行登記措施并由當事人保存證據的，應當經民航行政機關負責人批準。證據應當加封民航行政機關先行登記保存封條。
第三十八條對于先行登記保存的證據，應當在7日內作出下列處理決定之一：
（一）違法事實成立應當予以沒收的，作出行政處罰決定，予以沒收；
（二）違法事實不成立，或者依法不應予以沒收的，決定解除登記保存措施。
決定解除登記保存措施的，監察員應當按本辦法附件四的規定制作《登記保存證據退還清單》，由當事人或者當事人代表簽字或者蓋章。該清單一式兩份，一份交當事人或者當事人代表，一份歸入民航行政機關案卷。
第三十九條監察員根據需要可以進行現場檢查。涉及專門問題的，應當由國家認可的單位進行鑒定，出具鑒定結論。現場檢查應當按本辦法附件五的規定制作《民用航空行政案件現場筆錄》并應當有當事人在場；當事人拒絕到場的，應當在現場筆錄中注明。現場筆錄應當表述清楚，如實記錄并經當事人核對無誤后簽字或者蓋章。被調查人員拒絕簽字或者蓋章的，由監察員在筆錄上注明。現場筆錄應當有在場兩名以上監察員簽字并載明時間。
第四十條民航行政機關負責案件調查取證的部門（以下稱承辦部門）在調查、取證結束后，應當對符合下列條件的案件提出行政處罰建議：
（一）有違法行為人；
（二）有違法事實；
（三）依照法律、行政法規、民航規章應當追究行政法律責任；
（四）屬本機關、組織管轄和職責范圍；
（五）違法行為未超過二年追訴時效。
民航行政機關案件承辦部門在調查、取證結束后，應當按本辦法附件六的規定制作《民用航空行政案件調查報告》并附以案卷材料移送法制職能部門。民用航空行政案件調查報告應當依次包括下列各項內容：
（一）調查時間；
（二）承辦部門和具體辦理調查取證的監察員（以下稱承辦監察員）；
（三）當事人情況；
（四）案由；
（五）調查、檢查得到的事實、證據；
（六）行政處罰建議。
調查報告應當由承辦監察員和承辦部門負責人簽字。
第二節聽證程序
第四十一條民航行政機關法制職能部門收到案件承辦部門提出的民用航空行政案件調查報告后，應當進行初步審查。對擬同意進行下列行政處罰的，應當在報民航行政機關作出行政處罰決定之前，按本辦法附件七的規定制作《民用航空行政處罰聽證告知書》，告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求組織聽證的，民航行政機關應當組織聽證：
（一）不少于人民幣30000元的罰款；
（二）吊銷經營許可證或者執照；
（三）責令停產停業。
民用航空行政處罰聽證告知書應當由當事人或者當事人代表簽字或者蓋章。該告知書一式兩份，一份送達當事人，一份歸入民航行政機關案卷。
不屬于本條第一款規定情形的，不組織聽證，由法制職能部門提出行政處罰意見，報民航行政機關作出行政處罰決定。
第四十二條案件當事人要求聽證的，應當在收到行政處罰聽證告知書后3日內提出并應當向民航行政機關法制職能部門提交舉行聽證申請書及有關證據。
民航行政機關法制職能部門在接到申請書后，應當審查申請是否符合本辦法第四十一條規定的條件，并在接到申請后10日內做出是否舉行聽證的決定。
民航行政機關法制職能部門決定舉行聽證會的，應當按本辦法附件八的規定制作《民用航空行政處罰聽證通知書》。該通知書一式兩份，一份在舉行聽證7日前送達當事人，告知舉行聽證的日期、地點，同時通知案件承辦部門，一份歸入民航行政機關案卷。
第四十三條案件當事人可以親自參加聽證會，也可以委托一至二人，人享有被委托的權利。人可以是律師，也可以是當事人的近親屬或者經聽證主持人批準的其他人員。應當出具委托書。
人在委托權限范圍內的行為，視同當事人的行為，但以其未立即提出異議為限。
案件當事人不止一人的，可以委托共同人，也可以分別委托一至二人。
案件當事人無故不參加聽證，又不委托人參加的，視為放棄聽證。
案件當事人中途主動要求終止聽證的，應當許可。
第四十四條組織聽證，應當以核查事實為主要目的。
聽證由民航行政機關法制職能部門負責人或者其指定的人員主持，承辦監察員應當參加聽證。
聽證按下列程序進行：
（一）由聽證主持人宣布聽證開始和聽證目的；
（二）由承辦監察員就當事人的違法事實向聽證主持人提出有關證據、處罰依據和行政處罰建議；
（三）由案件當事人出示證據，進行申辯；
（四）詢問證人、向證人質證；
（五）聽證雙方就與本案相關的事實和法律進行辯論；
（六）辯論結束后，聽證雙方作最后陳述；
（七）按本辦法附件九的規定制作《民用航空行政處罰聽證筆錄》并由聽證雙方核對無誤后簽字或者蓋章。
聽證結束后，由聽證主持人按照《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條的規定提出行政處罰意見。聽證筆錄應當歸入民航行政機關案卷。
第三節決定
第四十五條不適用聽證程序的民用航空行政處罰案件在作出行政處罰決定之前，由民航行政機關法制職能部門按本辦法附件十的規定制作《民用航空行政處罰事先告知書》，告知當事人有陳述和辯解的權利并由當事人或者當事人代表簽字或者蓋章。該告知書一式兩份，一份送達當事人，一份歸入民航行政機關案卷。
當事人應當在收到民用航空行政處罰事先告知書之日起5日內履行陳述和辯解。當事人放棄陳述和辯解的，由民航行政機關法制職能部門報民航行政機關負責人作出行政處罰決定；當事人要求陳述和辯解的，民航行政機關法制職能部門應當聽取陳述和辯解并按本辦法附件十一的規定制作《當事人陳述和申辯筆錄》。當事人陳述和申辯筆錄應當由當事人或者當事人代表核對無誤后簽字或者蓋章并歸入民航行政機關案卷。
第四十六條案件聽證或者當事人陳述和申辯結束后，民航行政機關法制職能部門應當向民航行政機關提出行政處罰呈批報告。行政處罰呈批報告應當包括下列內容并附以所有案卷材料：
（一）案由；
（二）當事人；
（三）承辦部門和承辦人；
（四）違法事實；
（五）處罰依據；
（六）行政處罰程序執行情況；
（七）承辦部門處罰建議；
（八）法制部門處罰意見。
民航行政機關實施的一般行政處罰，由民航行政機關主要負責人或者分管法制工作的負責人作出決定。責令停產停業、吊銷許可證、給予法人或者其他組織較大數額罰款的行政處罰，由民航行政機關主要負責人召開局務會議決定。
第四十七條民航行政機關決定給予行政處罰的，由其法制職能部門按照《行政處罰法》第三十九條的和本辦法附件十二的規定制作《民用航空行政處罰決定書》。該決定書一式兩份，一份送達當事人，一份歸入民航行政機關案卷。
行政處罰決定書必須蓋具作出處罰決定的民航行政機關的印章，不得蓋具承辦部門的印章。
行政處罰決定書應當在制作后5日內向當事人宣告或者送達。
第四十八條實施行政處罰時應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。責令改正或者限期改正違法行為的要求可以一并列入行政處罰決定書。
第七章執行、結案與歸檔
第四十九條行政處罰的決定作出后，按照《行政處罰法》第六章的規定執行。
第五十條除依法可以當場收繳的罰款外，行政處罰罰款實行罰款決定與罰款收繳相分離的制度，具體辦法按照國務院的有關規定辦理。
第五十一條屬于下列情形之一的，應當予以結案：
（一）行政處罰決定由被處罰人自覺履行完畢的；
（二）行政處罰決定依法強制執行完畢的；
（三）據以執行的行政處罰決定被依法撤銷；
（四）免予行政處罰的；
（五）不予行政處罰而撤銷案件的；
（六）執行機關認為可以結
案的其他情況。
第五十二條案件辦理完結后，民航行政機關法制職能部門應當按本辦法附件十三的規定制作《民用航空行政處罰案件結案報告》并將查處過程中的所有材料立卷歸檔。
第八章處罰監督
第五十三條鼓勵社會對民航行政機關和監察員的行政處罰活動實施監督。
第五十四條民航總局對民航地區管理局的行政處罰活動實施監督。
第五十五條民航總局對民航地區管理局不合法、不適當的行政處罰決定，可以依法撤銷。
第五十六條監察員、、枉法裁判或者濫施處罰的，給予行政處分；情節嚴重的，依法追究法律責任。
第九章附則
第五十七條本辦法規定的期限按工作日計算。
