時間：2023-05-30 09:26:39
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政效率，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】行政效率；gdp虛高；綠色gdp
一、gdp的定義與核算方式
按照世界銀行的定義，gdp是按照購買者價格計算的一國居民生產者在經濟中的總增加值，加上所有稅收，減去不包括在產品增加值中的所有補貼的總值。在這里，增加值是一個部門的所有產出減去中間投入后的凈產值。按照我國的定義，gdp是一個國家或地區所有常住單位在一定時期內（通常為1年）生產活動的最終成果（即可供最終使用的產品或勞務的價值）。同時，gdp等于國內投資、消費和凈出口之和。一方面它是一個宏觀經濟指標或總量指標，另一方面它是一個采取了價值形式的指標，因此，gdp所表現的是社會財富的總量，它不僅可以把完全不同的東西等同起來，或者加總在一起，而且是社會財富的價值表現形式。[1]
美國著名經濟學家薩繆爾森認為，gdp是20世紀最偉大的發明之一，它為衡量一個國家（或地區）的經濟發展水平以及國家（或地區）之間經濟實力的比較提供了依據。但任何事物都有兩面性。盡管gdp被稱為“20世紀最偉大的發明之一”，其局限性也是顯而易見的。
二、行政效率低下導致gdp虛高
（一）行政效率的現狀
所謂行政效率，是指國家行政機關及其工作人員從事行政管理活動所取得的工作成果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力和時間的比率。行政效率是行政管理的核心問題，較高的行政效率是各級政府追求的首要目標。行政學創始人威爾遜明確指出：“行政學研究的目標在于——盡可能高的效率。”[2]行政效率是政府能力的集中表現， 也是判定政府工作狀況的綜合指標。
政府是社會發展的必要保障，政府存在的必要性是無疑的。然而，政府具有內在的低效率傾向，低效率問題一直是社會對政府揮之不去的遺憾。因此，政府干預的結果不是十全十美的，它的副作用主要是產生浪費和無效率。于是，就出現了“政府失靈”的情況。“政府失靈”的主要現象就是行政低效率。行政低效率成為當今世界普遍存在的問題。
行政效率低下，造成政府機關龐大，職能交叉；政府對公眾服務意識差；辦事程序繁瑣，職責不清，互相扯皮；公共資源浪費嚴重；腐敗問題時有發生，公眾滿意度低。繁瑣復雜而又漫長的審批程序；金融、股市、國企改制、投資失誤以及公款吃喝和公車上的各種無效損耗。資源巨大浪費為代價的經濟發展，勞民傷財，降低了國民的生活水平，損害了政府的形象和人民群眾的利益，妨礙了經濟社會的全面發展。
（二）行政效率低下導致gdp虛高的主要原因
發展改革委員會主任馬凱在中國發展高層論壇2007年會上表示，2006年中國經濟增長10.7%，增速已連續四年保持在10%或者多一點。2006年，按現行匯率初步測算，中國gdp總量占世界的比重約5.5%。但是，經濟增長的強勁態勢并沒有贏得普遍的喝彩，分析表明，看似一片大好的形勢之下，經濟層面尤其是政府行政效率層面上的隱憂更應引起關注。
1. 繁瑣復雜而又漫長的審批程序導致gdp虛高。審批事項過多過濫，政府管了許多不該管、管不了也管不好的事，一方面妨礙了市場機制作用的有效發揮；另一方面導致行政審批事項無所不包，效率低下。
2. 經濟增長績效考核地方官員導致gdp虛高。首先，以gdp為主要考核指標的機制，導致地方政府不可遏制的投資沖動。一些地方政府官員為了獲得驕人的政績，千方百計地加速經濟增長，推動投資。其次，gdp至上的考核體制所造成的過度激勵是gdp數據失真的根本原因。最后，重復統計形成地方重報，最可能造成gdp注水。為了在gdp指標上占據相對優勢，不少地方政府不約而同地加入了gdp的“注水”行列。其結果是，處于信息劣勢的中央政府很難準確考察統計指標的真實性；即便認真起來，也是法不責眾。
3.不斷增加投入的外延式增長以及不顧社會和生態效益來片面強調gdp增長。一些政府為追求高速的經濟發展和驕人成績，不惜以犧牲環境為代價。現在gdp并不計環境污染和生態失衡造成的損失，采劃樹木時，gdp在增加；把污染排放到空氣和水中，gdp在增加。gdp反映增長，卻不反映資源耗減和環境損失。由于土地、資源的緊張，價格日益昂貴，從而使得gdp中資源成本日益提高。
三、提高行政效率，倡導健康經濟增長方式的路徑選擇
目前我國行政效率低下導致gdp虛高的種種弊端，與我國的社會主義現代化建設的要求很不適應，因此，樹立效率觀念，改革機構，提高行政效率是當務之急。
（一）提高政府部門自身的管理
對于政府來說，合理地確定其職能是政府管理社會的前提和依據。建立一套法治化、科學化的管理制度和管理方法， 具體來說，包括以下兩個方面的內容：一方面，要加強行政法制建設。在經濟體制改革和政治體制改革向縱深發展的條件下，我國行政機關的設置與活動在很多方面不適應客觀形勢的要求。另一方面，要加強政府自身的管理。政府管理職能（下轉第16頁）（上接第18頁）是指行政主體依法對國家政治和社會事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能作用。它本質上是一種“外向”的東西，主要涉及政府與社會的關系。政府為了更好地承擔行政管理職能， 權力運行走上正軌，使政府權力的總量與政府能力和政府職能的總量相匹配，這樣才能不斷提高政府的行政效率。[3]
（二） 提高行政人員的素質，改變干部評價考核制度
行政人員個人利益驅動是造成行政低效的原因之一。因此要使行政人員克服一己之私，除加強監督之外，還必須從根本上提高行政人員的素質。其中最主要的是要提高行政領導者的素質。為了最大程度地減少統計注水現象，除了從技術上改進統計方法外，最根本的是按照科學發展觀的要求，切實改變現行的干部評價考核制度。有鑒于干部考核體系主要反映經濟總量和增長速度，缺乏反映全要素生產率、生態文明建設、人的全面發展和社會全面進步的指標，在考核干部時，可以把上述內容囊括進去。進一步理順上下級政府的關系是更為徹底的措施。[4]
（三） 加強管理手段的科學化、現代化，實現綠色gdp
行政管理工作的特點是范圍廣，工作量大，沒有現代化的管理手段，就不可能提高行政效率。行政管理工作必須借助信息和網絡技術，提高管理工作的效率，提升科學決策的水平。實行綠色gdp核算指標后，資源損耗部分和環境污染等外部效應部分將從gdp總量中扣除，鑒于資源成本在gdp總量中所占比重較大，預計綠色gdp核算體系的建立將可有效地遏制住地方政府投資沖動，進而為我國經濟增長方式轉型創造良好外部條件。[5]同時，建立綠色gdp核算體系以后，地方政府將從追求投資、出口為主導手段的gdp拉動向以科技創新、服務增值等由勞動創造價值為主導手段的gdp增長方式轉變，進而真正地推動我國經濟增長方式轉型，實現社會和諧、環境友好的社會建設目標。 參考文獻
[1]陳文通.gdp的功能和局限性[j].學習月刊，2003.(11).
[2] 伍德羅·威爾遜.行政學之研究.[j]外國政治學.1987.6.
[3]楊奎.論公共行政低效率傾向及補救對策[j].今日中國論壇，2006.(8).
【內容提要】行政自由裁量權是現代行政必不可少的權限，它的存在是提高行政效率之必需。但是，行政自由裁量權的固有特征使其在運行中出現被拖延、前后不一及濫用等現象。行政自由裁量權的合理運行是法治的需要。行政程序具有限制隨意行政、衡平公正與效率之價值，是控制行政自由裁量權合理運行的有效手段。
【關鍵詞】行政自由裁量權/行政程序/正當程序/合理規范/有效控制
行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是行政權力中最顯著、最獨特的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權限，它能使行政執法者審時度勢、靈活機動、大膽地處理問題，可見，在現代行政中，行政自由裁量權是必不可少的。但要實現行政法治，又必須對行政自由載量權加以一定的控制。因此，行政自由裁量權不僅是各國行政法學研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務中必須解決的一個實際問題。探討如何適當地合理地運用行政自由裁量權具有現實意義。本文試從規范行政程序的角度對控制自由裁量權的濫用作一探討。
一、行政自由裁量權的存在、錯位及負效應
何謂行政自由裁量權？各學者的解釋不盡一致。有學者認為，“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當的方法的，是自由裁量的行政措施。”（注：王岷燦：《行政法概要》，1983年出版的統編教材。這是該書對行政措施分類時指出的，可以說是我國對自由裁量權慨念的最早表述。）有學者認為，“我國的行政自由裁量權應該是行政主體（能以自己的名義對外行使行政權，并對行為后果承擔法律責任的組織）在法定權限范圍內就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權力。”（注：朱新力：《行政法學原理），浙江大學出版社，1995年版，第258頁、264頁。）有學者認為“自由裁量權是行政主體在法律規定的范圍內自行判斷、自行選擇和自由塊定以作出公正而適當的具體行政行為的權力”（注：司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討》，載《行政法學研究》1998年第2期，第29頁。）等等。從各學者的表述中不難看出，他們對自由裁量權的實質理解是一致的，即行政自由裁量權是行政主體在權限范圍內，行政權力缺乏羈束性規定的情況下，便宜行使的權力。（注：司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討），載《行政法學研究》1998年第2期，第27頁。）但對行政自由裁量權概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的將自由裁量權限于執法領域，有的則沒有這樣明確的規定。筆者將行政自由裁量權限定在行政執法領域內，將其運行作為一種具體行政行為加以研究。從這個意義上來說，行政自由裁量權是指行政主體在法律、法規規定的范圍和幅度內，對具體行政行為的自行決定權。即對行為范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權。
現代社會的發展，使得行政的范圍不斷擴大。不論在哪一個國家，行政自由裁量權都是存在的，只是范圍和監督制約方式不同而已。首先，行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發展變化的各種社會現象，為使行政主體能夠審時度勢、權衡輕重，對各種特殊、具體的社會關系產生的問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國的法律法規賦予行政主體在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。
但行政自由裁量權與其它行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極地能動作用，即行政自由裁量權的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。因為行政自由裁量權執行的是國家意志，這就決定了行政權力作用的方式具有強制性。行政主體為了保證國家法律的有效執行、政令的暢通、公共利益的實現，就必須采取強制性的手段迫使行政權力客體接受。行政權力的這種強制力主要是以國家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。在法律法規只規定了行政自由裁量權運行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時，行政工作人員的素質跟不上行政法治要求，行政自由裁量權又缺乏程序約束及必要有效監督的情形下，相對人的權益保障處在不穩定之中，被侵害的可能性極大。出現這種結果，主要是行政權力目標合理，但手段不當，運行軌道欠暢通的緣故，其集中表現是濫用自由裁量權，在實踐中具體表現為：
1.自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現為畸輕畸重。我國許多法律法規都賦予行政權力主體可以根據權力的目的自由判斷行為條件、自由選擇行為方式、自由作出決定，其立法的目的及一條重要原則是合理和公正，法律法規要求行政主體的處罰措施合理地施加于相對人，做到標準基本統一，結果基本合理公正。但由于行政行為的具體作出者是公務員，公務員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權時，往往發生自由裁量超過一定的標準，或自由裁量超出一定的范圍、種類出現畸輕畸重的現象，造成行政自由裁量權的濫用。
2.自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。法律法現根據社會和行政管理的需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種類內有自由選擇和決定的權力，除提高行政效率外，使社會生活形成一種比較穩定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主體在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應針對事實、情節、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政主體從本部門、本地區的局部利益出發以及考慮相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素，往往對類似的事實、情節、后果作出不一致的具體結果。更有甚者，個別公務員根據受賄錢財、敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權。
3.拖延履行法定職責。我國現行的法律法規中，對履行法定職責有時限要求的有兩類：一是行政許可行為：二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律法規的時限規定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則，行政主體應及時行使行政權，履行法定職責。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。
濫用行政自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴重，危害性大。行政自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應有：1.不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用自由裁量權，處理問題隨意性很大，反復無常，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的穩定性能差。2.造成社會秩序新的破壞。因為行政主體的運權后盾國家行政權是伴隨國家強制力實施的，行政主體的運權手段可采取強制性措施。所以，行政主體面對無抵抗能力的行政相對大（事實上法律也不允許抵抗附著國家強制力的行政行為），其濫用權力的行為是很容易實現，從而造成行政相對人的人身權、財產權的破壞，而這種破壞的威力和后果都會超過行政相對人的違法行為。即”如果共同體有了罪過，它的罪過將大于其成員所犯罪的總和。”（注：［英］梅因：《當代法》，商務印書館，1959年版第73頁。）3.助長特權思想，導致不良社會現象的出現。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權時或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規對自由裁量權的條件、幅度等規定的越寬，某些行政工作人員越覺得自己手中的權力“寶貴”，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權”當“私權”運行，處事武斷、專橫、隨意，執法偏離公正、公平、公開的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。4.滋生腐敗，影響黨和政府的威信。歷史學家阿克頓勛爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對的腐敗。”（注：游振輝：《論行政執法中的自由裁量權），載《中國法學》，1990年第4期。）當前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權的行政自由裁量權有關。“行政賦權行為的功能是創制權利”（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權的控制》，載《汕頭大學學報》（人文科學版），1999年第1期，第16頁。）。有些自由裁量權被某些行業、機關及部門所獨占，具有壟斷性，某些公務員則通過其享有的優越條件采用形似合法的手段撈取實為非法的經濟利益，投機鉆營，個別人甚至不顧違法犯罪追求物質利益，造成了腐敗的政風，影響黨和政府的威信。
對行政自由裁量權的濫用，一些學者都提出了法律控制：有從行政法治原則（行政合法原則、行政合理原則）角度闡述的；（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權的控制》，載《汕頭大學學報》（人文科學版），1999年第1期，第16頁。）有從司法監督，行政程序法控制等角度論證的；（注：芮守勝：《論行政自由裁量權及其法律控制》，載《甘肅社會科學》，1998年第3期。）也有從行政程序法的某項原則的價值角度研究的；（注：傅國云：《公平在行政自由裁量權中的價值定位及其實現》，載《行政法學研究》（京）1998年第2期。）等等。可以說，對行政自由裁量權必須加以控制，在法學界已形成共識。筆者認為行政自由裁量權的行使，除了理所當然地遵循行政法治原則，接受司法監督外，在法律控制中，對如何突出行政程序控制的研究，應具有更加重要的意義。
二、行政程序在行政自由裁量權運行中的價值體現
如前所述，行政自由裁量權是行政權的一種，這種權力的運行會產生正負兩方面的效應。為預防和控制負效應的出現，必須對自由裁量權進行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。正如英國法學家威廉·韋德所說，“在公法中沒有不受約束的自由裁量權，……絕對的和無約束的自由裁量權的觀點應受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似信托，而不是無條件的授予。”（注：威廉·違德：《合理原則》，李相如譯，載《法學譯叢》1991年第6期。）同時，自由裁量權“是一種明辨真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移。”（注：游振輝：《論行政執法中的自由裁量權》，載《中國法學》，1990年第4期。）行政自由裁量權的運行態勢表明，行政自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置。”（注：越永行：《行政權力運行與行政程序），載《現代法學》1999年第20卷第3期，第8O頁。）“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”（注：季衛東：《法律程序的意義》，載《中國社會科學》1993年第1期。）這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。
要正確理解行政程序在行政自由裁量權運行中的價值體現，必須正確理解和把握行政程序的概念。迄今為止，對行政程序的內涵尚未有統一的說法。國內基本上有三種觀點：一是以應松年教授為代表，認為行政程序貫穿行政行為（包括行政立法、行政執法和行政司法）的全過程，包括事先、事中應遵循的程序及事后的補救程序（行政訴訟及其中的一部分）。（注：應松年：《行政法與行政訴訟法詞典》，中國政法大學出版社，1992年版，第221頁。）二是認為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有。”（注：王連昌：《行政法學》，中國政法大學出版社，1994年版第18頁。）三是認為行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的方式、步驟、順序、時限等的總和，這是國內較一致的看法。在國外也有三種說法：一是認為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序。二是認為行政程序包括行政行為程序和行政救濟程序。三是認為行政程序是行政機關行使行政權所遵循的法定程序。（注：張曉光：《現代行政程序價值的透視》，載1998年《浙江省委黨校學報》。）從中可以看出，國內較一致的行政程序概念的內涵外延與國外的第三種觀點相近似。筆者認為，第三種觀點對于研究行政程序的控權功能意義較大，筆者便依此觀點論證行政程序在行政自由裁量中的價值體現。
行政程序在行政自由裁量中的價值體現主要表現在：
1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規制行政自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權利客體的行政相對人，有權要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權。行政程序的設定也可以預防行政主體濫用程序壁壘，拖延行政的行為發生，避免行政主體選擇不適當的手段、范圍、幅度來加重行政權力客體的義務，以防止行政主體濫用行政自由裁量權，扼制行政主體行使自由裁量權的主觀隨意性。
2.行政程序是保障相對人權利的關鍵。行政程序不僅對控制行政主體濫用行政自由裁量權起作用，而且也為行政相對人判斷權利是否被侵犯、義務是否被加重提供依據。行政自由裁量權的運行勢必作用于行政相對人，在理論上說，行政權力運行結果與行政權力本質是相適應的，即權力與權利是一致的。但由于行使自由裁量權的行政工作人員在認知能力與操作經驗等方面有差異，決定了其所選擇的手段、范圍、方法等與相對人的客觀事實不相適應，行政相對人的權益存在潛在的被侵害性。在這一過程中，行政程序為行政相對人提供了重要的標尺。應該說，如何使行政相對人既懂得以實體規則保護自己的合法權益，又學會運用程序規則不使自己的權利被侵犯、義務不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統的國家有著重要意義。
3.行政程序是公正與效率的衡平機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權就是為行政效率所設置。行政程序是行政自由裁量實現公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其行政人更明確行政裁量的責任和意義，同時，在行政執法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現實的行政執法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度。”（注：傅國云：《公平在行政自由裁量權中的價值定位及其實現》，載《行政法學研究》（京）1998年第2期。）從表現或局部或階段來看，要求行政主體嚴格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實施行政的時間，降低了行政效率。但從本質上分析，其實不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的。現代社會行政事務繁雜，行政主體實施行政行為固然需要快速、及時，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢必損害行政相對人的合法權益，那么，行政相對人定會行使救濟權。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過正當性行政程序后，即使出現行政行為結果不利于行政相對人或不能滿足其要求，由于程序已給他們充分的自衛機會，行政主體作了充分的公正努力，行政相對人的不滿情緒就會被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請復議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率。“實際上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相統一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能實現有效率的法治。”（注：黃賢宏：《行政法與行政程序》，載《江漢論壇》1999年第7期第19頁。）
應該說明的是：不是任何一個行政程序都有上述之價值體現。行政程序有好有壞，人們在設定行政程序規則時，應該確立一定的標準，設定具體的內容。“現代的程序規則應當與現代的民主精神相吻合，與現代的人文科學精神相吻合，與國家的整體目標相吻合，（注：江必新：《用程序捍衛公平正義》，載《新華文摘》1999年第10期第14頁。）即必須是正當程序。
三、合理規范自由裁量權運行的程序
任何行政權的行使都不能脫離一定事實上的方式、步驟和時限構成的時空范圍。因此，沒有行政程序就不存在行政權的具體運作。自由裁量權的行使要遵循程序公開和公平的原則。在現代法治國家中，行政程序的表現形式多種多樣，每一種程序的作用是不同的、總結國內外行政程序制度，以下幾類程序制度對督促自由裁量權的公正、合理行使有著重要作用。
1.情報公開制度。所謂情報公開制度，是指凡是涉及行政相對人權利義務的，只要是不屬于法律法規規定應予保密的范圍，都應一律向社會公開，依法允許公眾查閱、復制。美國、澳大利亞等國在法律上對情報公開制度都作了相應的規定，如情報公開的范圍、形式等。我國的法律法規尚無對情報公開作統一的、明確的、詳細的規定。但有關法律已作了部分規定，如《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定，對違法行為給予行政處罰的規定，必須予以公布，未經公布的規定，不得作為行政處罰的依據。
情報公開制度公開了行政主體據以作出行政決定的相關材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現自己的權利，有利于扼制行政自由裁量權的濫用和腐敗的產生。
2.中立制度。“任何人不得當自己的法官，這是英美司法的古老信條。”（注：胡建淼：《十國行政法——比較研究》，中國政法大學出版社，1993年版，第74頁。）這也是英美普通法上最基本的程序規則。因此，當公務員在執行公務行使自由裁量權時，如相應事項與本人有利害關系的，則不能參與該事項的處理，應當回避。我國行政立法借鑒這一法例，將這一程序規則引入行政立法，并作為行政執法的原則。如《中華人民共和國行政處罰法》第36條規定，執法人員與當事人有直接利害關系的應當回避。
中立制度的價值在于防止偏私，保障公正，既保障實體的結果公正，又保障程序的形式公正。
3.告知并說明理由制度。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政主體作出影響行政相對人權益的決定時，應當告知行政決定的內容，并說明其事實根據和法律依據。許多國家的行政程序法都規定了這項制度，如《葡萄牙行政程序法》第55條、124條，日本《行政代執行法》第3條，《行政程序法》第14條，荷蘭的《基本行政法典》第31條等等。（注：姜明安：《行政的現代化和行政程序制度》，載《人大報刊復印資料《憲法學、行政法學》，1998年第3期，第65-72頁。）我國的《行政處罰法》也明確規定告知及說明理由制度，該法第31條及第39條規定，行政主體在作出行政處罰決定之前，應告知相應行政處罰決定的事實、理由及依據，告知行政相對人依法享有的權利，并載明在行政處罰決定書中。
該項制度可以盡可能地防止行政主體不當行政行為的發生。
4.聽取意見制度。行政主體擬實施的行政行為，如果涉及到某一行政相對人，必須事先征求意見。同樣，行政主體在實施自由裁量行政行為時，應認真聽取行政相對人的意見，并加以認真、充分地考慮。如果沒有聽取意見，而是隨意裁量，且損害了行政相對人的利益，這是不公正的。為此，許多國家的行政法都規定了這一制度。如德國《行政程序法》第58條，日本《行政程序法》第13條等等。（注：姜明安：《行政的現代化和行政程序制度》，載《人大報刊復印資料《憲法學、行政法學》，1998年第3期，第65-72頁。）我國《行政處罰法》第32條規定，行政主體對行政相對人實施行政處罰時，相對人有權進行陳述和申辯，行政主體應認真聽取，核實行政相對人提出的事實、理由和論據，采納成立的意見。行政主體不得因當事人申辯而加重處罰。
此項制度的設定能夠最大限度地避免行政錯誤的發生，保證行政自由裁量的合理性。
5.職能分離制度。職能分離制度系調整行政主體內部的機構和人員之間的關系。該制度要求對行政主體內部的某些互相聯系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機構及工作人員掌管和行使。我國《行政處罰法》規定了行政主體行使調查權能的工作人員與主持聽證程序的工作人員相分離，實施處罰決定的行政主體與進行收繳罰款的機構相分離的制度，明確了行政處罰案件的調查人員不得主持聽證會，作出罰款決定的行政主體及其工作人員不得自行收繳罰款，除某些當場罰款外。
建立職能分離制度的目的是為了扼制腐敗和預防權力濫用，以權力制衡權力。
6.時效制度。該制度是指法律法規對行政主體實施行政行為的時間限制。’在行政效率幾乎成為行政活動生命的當今社會中，各國在行政程序立法中都毫無例外地在行政程序各階段規定了時效、時限、期間的內容，明確了違反時效的法律后果，我國《行政處罰法》共64條，其中關于時效、時限的規定有7條。可見，時效制度在行政活動中的重要性。
除上述制度外，不單方接觸制度、教示制度等都對行政自由載量權的濫用起著控制作用。應該說，規范行政行為的各種程序，對制約自由裁量行政行為或多或少地起著作用。行政程序是防止行政自由裁量權濫用的一個重要法律控制要素。
四、有效控制自由裁量權運行的關鍵
1.行政程序法制化。行政程序的控權功能是客觀存在、有目共睹的。但是，如果不將行政程序上升為法律規范，那么行政程序將失去權威，行政程序的公正價值也難以實現。在當今社會，行政程序法制化已成為時代的呼喚。
自20世紀80年代以來，人們對行政程序和行政程序立法工作的重要性的認識日益加深。近幾年來，《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政復議法》等法律的相繼出臺，也充分表明了國家對行政程序法制化的重視。但我國目前行政程序法制化的狀況遠未達到法治的要求。具體表現在：(1)行政程序立法不統一。往往是一部法律一個程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律規范缺乏違反程序之法律責任的規定，某些程序法律規范則沒有建立起保障公民權益的機制等等。(3)行政程序立法滯后。許多行政行為缺乏與之相配套的程序規范等等。這些狀況客觀上為自由裁量權的恣意行使提供了方便。為此，在我國走向法治化的進程中，為使行政自由裁量權的運行遵循統一的程序規則，必須規范程序，建立起系統、完整的行政程序法體系。在現有行政程序法律規范的基礎上，加強吸收、創新，以制定一部統一的程序法典。
2.充分保障相對人的權利。
政府行政效率建設是時展的需要，是干事創業的需要，是落實又快又好、更快更好發展要求的需要。根據政府行政效率建設的要求，就分管工作講以下意見，請有關部門、有關街辦參考，請各位領導和同志們指正。
一、商貿流通服務業
以商貿流通為主的服務業在xx地位特殊，它是全區“工業強區”、“商貿興區”兩大發展戰略之一，是今年我區重點調度的財政稅收、三產服務業二項重點工作之一，在地方稅收的比重已經超過二分之一，是我區發展的方向所在、優勢所在、潛力所在，必須加快發展，強力推進。今年計劃總投資27億元，建設三產重點項目14個，儲備項目6個，其中投資過億元的重點項目13個，到年底，全區服務業增加值達到22億元，增長18%；力爭完成22.5億元，增長20%。實現社會消費品零售總額31.6億元，增長16%；力爭實現32億元，增長18%。市場交易額力爭達到150億元，增長33%。目標已經確定，任務相當艱巨。要實現這個目標，突出抓好以下五個方面：
一是必須樹立和落實科學發展觀。要做到以人為本，滿足人們不斷增長的物質、文化、精神、人性需要，促進經濟社會全面發展為目的，就要從以下幾個方面把握好服務業項目建設：1、視野要寬，既要立足xx實際，又要放眼xx優勢產業，放眼現在消費和未來消費，放眼山東半島城市群和半島制造業基地建設，放眼國家環渤海經濟圈的發展建設，規劃確定一批影響大、帶動強，效益高的大項目，真正實現三產服務業的快速發展。2、項目要好，就是要按照服務業發展的自身規律，科學論證，審慎確定，實現既定的經濟和社會效益，避免急于求成，盲目確定，造成資源浪費。3、規劃設計要精，建設一批從外到內，展示華美、高雅、大氣、高貴的精品工程，成為城市建設的亮點工程、精品工程。4、建設速度要快，項目一旦確定，就要倒排工期，按照建筑周期，在最短時間內建成。5、項目運營管理要活而規范，從而真正使三產服務業成為經濟發展的支柱產業，財政收入的重要增長點，城市形象的全面繁榮。
二是制定全區服務業發展意見。近日，按照區委、區政府的安排，組織有關部門在充分學習上級政策、學習外地經驗的基礎上，結合xx實際，遵循經濟發展規律，確定服務業發展的地位與目標，方向與重點，規劃與布局，政策與措施，督查與考核，服務與領導，形成全區服務業發展的指導性意見，加快全區三產服務業發展速度，提升三產服務業水平，推進三產服務業健康有序發展。
三是加快三產重點項目建設。以市場集群和商貿流通為龍頭，以樓宇經濟和總部經濟為重點，大力發展休閑娛樂業，積極推進現代服務業，進一步增強我區的區域服務功能，構筑功能完善、協調發展的新型服務體系。首先，加快市場建設步伐。做大汽車汽配、紡織品、電子信息等大型專業市場，抓好現有市場的優化升級和標準化管理，完善市場配套服務功能，增強市場輻射力、影響力和帶動力。其次，大力發展樓宇經濟和總部經濟。結合“城中村”改造和城市道路拓寬的機遇，盤活土地資源，沿勝利街、東風街、健康街、文化路等規劃建設一批大型商務樓宇；積極吸引周邊地區乃至國內外具有一定規模實力的企業集團來我區設立營銷總部、研發總部、投資總部和行政總部，打造金融樓宇、商貿樓宇、信息樓宇、服務樓宇等，形成產業集群。第三，突出抓好休閑娛樂業。按照xx市中心城區休閑娛樂業發展規劃，結合我區休閑娛樂業發展現狀，整合現有資源，大力發展綜合性、系列化、高檔次的休閑娛樂中心和特色街區，努力開創休閑娛樂業發展的新局面。第四，加快發展新興服務業。積極推進社區服務業、生態旅游業、會展業、中介服務業、電子信息業，以及金融保險、信息咨詢、教育培訓、電子商務等新興行業發展。
四是搞好商貿流通企業改制工作。在原來有效工作的基礎上，做好友誼商場、東方商場兩個困難企業的盤活文章。抓住道路拓寬及城市規模擴大的機遇，推動恒力商貿、翔冠餐飲等企業發展再上新臺階。努力推進供銷、物資系統企業改制工作，使企業盡快走出困境。
五是加大協調服務力度。各相關職能部門要強化大局意識，在法律和政策允許范圍內，只要有利于服務業的發展，盡量給予支持和配合。要積極探索建設繁榮發展服務業的管理機制和服務體系，加強規范化管理與服務，推動三產服務業實現量的擴張和質的提升，使三產服務業成為推動全區經濟發展的重要增長點。
二、教育工作以科學發展觀統領教育工作，強化措施，深化改革，加快解困工程建設和教育布局調整步伐，促進全區教育事業健康、持續發展。
一是加大素質教育實施力度。將素質教育與應試教育結合起來，加強教學管理和科研工作，改革教育教學模式，加強未成年人思想道德建設，全面提高教育教學質量和升學率，促進學生健康成長，全面發展。
二是大力推進全區中小學“解困工程”。加大協調力度，積極籌措資金，努力完成xx十中、幸福街小學解困工程建設任務。按照政府常務會議確定的意見，做好櫻園中學、十一中解困工程項目的論證、規劃和施工，實現預期目標。
三是繼續深化兩項改革。繼續推行中小學人事制度改革，深化校長職級管理，建立健全配套措施，完善管理方法，造就專家型、職業型校長隊伍。繼續推進基礎教育課程改革，抓好新課程的各類培訓，做好課程資源開發工作，探索新課程背景下的多元評價方法和有效的評價制度。
四是全面優化教育資源配置。結合城市開發和城中村改造，科學論證，統籌規劃，加快教育布局調整步伐，解決部分小學班額過大問題。大力宣傳我區教育優勢，充分發揮國辦優質教育資源作用，積極吸引社會投資，完善民辦學校運行模式。年內建成xx區金寶雙語小學，實現招生和規范辦學。
三、優化發展環境要加快發展，政府就要創造良好的發展環境。公安、消防、工商、司法、等部門要盡職盡責，創造xx安全穩定的投資環境。
一是創造安定的治安環境。公安部門要按照“構建和諧公安機關、打造xx公安品牌、樹立隊伍嶄新形象”的總要求，在近期有效工作的基礎上，圍繞“跨入全市先進行列，爭創全國、全省優秀公安局”的奮斗目標，牢牢把握基層基礎工作和隊伍正規化建設兩條主線，在維護政治穩定、化解社會矛盾、促進社會和諧、打擊刑事犯罪以及社會治安防控體系建設等方面創造出新的業績，為全區經濟發展和人民群眾安居樂業創造良好的治安環境。
二是創造良好的法律環境。政府法制部門要加大行政執法監督檢查、規范性文件的制定審查以及行政復議等方面的工作力度，使政府工作走上規范化、法制化軌道。司法部門在做好普法依法治理工作和法律服務工作的同時，努力加強干警隊伍建設，進一步提高執法水平，為我區良好的法律環境提供有力保障。
三是創造公平公正的市場環境。工商部門要突出食品安全整治，深入整頓和規范市場經濟秩序。大力實施商標興區戰略，創造一批具有xx特色的服務業商標品牌。集中開展以社區和城鄉結合部為重點的區域執法檢查，以商場、超市和集貿市場為重點的自律制度專項執法檢查，嚴格履行監管職責，加強食品市場準入管理，建立安全預警、快速反應的處置機制。以打擊傳銷和反欺詐為重點，嚴厲查處商業欺詐案件。以查處無照經營和推進市場規范化管理為重點，維護良好的市場環境。
關鍵詞：行政效率；行政人員；高校管理
1 影響行政效率的因素分析
我校行政效率地下的原因錯綜復雜，存在于方方面面。從調查的情況分析，影響我校行政效率低的主要原因有：
（1）部門之間各自為政，遇事互相推委。學校機關內部由于功能過分細化，造成在具體執行過程中，不能緊密配合，辦事重復累贅，效率低下，一件事情往往需要跑遍各個部門才能完成，而且一旦出現問題，部門間相互推諉責任和相互扯皮的現象時有發生。
（2）部分行政職能交叉，權責劃分不夠明確。學校部分行政職能交叉，職責不清，人浮于事的現象依然存在。各部門、各層次之間的溝通協調機制不完善，造成行政效率底下。
（3）機構膨脹，人員臃腫。在學校內部管理上仍然沿襲套用老傳統，一級管一級，構建了一個金字塔式的組織結構，管理層級過多，職能部門管理幅度過小，功能分化過細，造成編制內人員和輔助人員隨著增加，管理效率下降。
（4）行政工作人員服務意識不強，辦事拖沓。行政工作人員慵懶，工作拖拉、應付，不按時完成，缺乏積極性，能躲則躲，避重就輕，沒有工作效率。有些部門工作人員上班時間聊天、上網，缺乏責任心，缺乏工作熱情，沒有歸屬感，事業心缺失。
（5）管理方式不科學。行政效率的提高不僅取決于機構設置是否合理，人員是否精干，還取決于行政管理方法是否科學。目前我校在管理上政策、決策長官意識濃厚，延續性不夠，形式主義嚴重，長期以來形成誰也不敢做主，不能做主，不愿做主，一切只有領導來決定，從而表現出來工作效率低。
（6）學校會議太多，效率慢。學校會議過多、分散，時間漫長，內容重復，沒有明確的目的及程序。有些事情提出到落實周期長，缺乏連貫性，變動大，下級無所適從。會議過多也致使辦公人員辦公時間找不到人。
2 對策及建議
2.1 行政人員編制要合理，素質要提高
行政人員是高校管理中最具有能動性、創造生和最為活躍的基本主體，只有保持最佳的人員結構，才能發揮最優效能。因此，首先要緊縮人員編制，認真貫徹實施學校定員標準，有步驟地解決人員超編、結構不合理、人員老化等問題，充分調動工作人員的積極性，在實際工作中才能做到材“以精帶多”、“以少勝多”，如果在人少和人多之間選擇的話，寧可要人少點。人少了，工作量飽滿，工作時間緊張，無暇串門、聊天，議論人長短，有助于形成團結奮斗的好風氣。人多了，不但是莫大的浪費，而且容易產生內耗，使摩擦系數增大，使群體內聚力松散，工作效率低下。其次，人員索質提高，這是提高行政效率的前提。如果人員素質低，工作熱情不高，消極怠工，就會嚴重阻礙決策的執行。只有全面提高行政人員的素質，工作起來才能得心應手，做到高效率，快節奏，達到管理的最佳效果。
2.2 創造條件，大力提升教學水平
學校全部工作的重點是教學。我們一定要深刻認識、理解和實施素質教育，始終堅持奏響主旋律，努力創造條件，為學生的發展和一生的幸福夯實基礎，在學校的所有日常工作中要樹立一切為教學服務的思想，并落實在具體行動上。為此，學校應重點提升教學、科研的硬件條件，如增加兩個校區教師多媒體的數量和質量，并加強管理、維護力度；如提升教師的業務素質，給予教師學習、培訓的補貼和假期。同時，在工作上，生活上盡量為教師和學生提供方便。對于教師和學生反映的問題，要及時反饋，盡量解決。教學質量上去，學校才算履行了職責。
2.3 完善崗位責任制，引入競爭機制，在管理中貫徹公開競爭，獎懲分明的原則
根據本校的實際，創造一種均等的競爭環境，使部門與部門之間，學院與學院之間，人與人之間展開競爭，并科學地考核其貢獻的大小，堅持德、能、勤、績四方面的考核，注重實踐，獎優罰劣，使有真才實學的人在競爭中冒尖，使缺德少才的庸人在競爭中淘汰，造成一種催人向上的競爭環境，從而使高校管理工作充滿生機和活力。
2.4 完善規章制度，按章辦事
完善的規章制度是行政效率提升的前提，有法可依，有章可循，才會讓行政辦公流暢有效。學校各類事務繁雜，面對大小事情，每位工作人員都要態度認真，分清輕重緩急，超出自己職權范圍需請示上一級部門或領導處理，或者等召開行政會議商討定奪，研究決定后再辦理；更多的時候是一些常規性事務，應當機立斷，按管理權限和本校管理的常規及時給予決策處置，迅速執行。盡量精簡會議，讓工作人員留在辦公室，而不是天天在會議室，這樣才能去處理事情，才能更好的為教師和學生服務。
2.5 統籌安排，分工協作
學校在聘用人員時，特別注重他們的思想素質、業務素質以及協調工作能力，對每個崗位都制定了明確的職責，部門工作盡可能放手讓部門領導來處理，減少凡事必報告、請示的繁瑣流程，提高工作的執行力。在每學期初，讓各部門上交本學期工作計劃，將學校各項事務責任到人，分工協作。校長重在把好方向、抓好大事、引好路子、管好班子，全面調控學校的一切工作，做好統籌規劃，安排、落實任務。
2.6 加強監督，提升績效考核的水平
合理客觀的績效考核是促進高校行政管理工作提高效率的重要手段之一，能保證學校長期規劃性戰略目標的順利完成。學校應該從明細崗位職責，制定考核目標，加強日常監督，簡歷考核檔案和評價體系等方面著手進行。完善的績效考核是提升員工工作熱情，提升行政工作效率的有效方法。
為進一步轉變政府職能，提高行政機關辦事效率，積極打造服務型政府，根據省人民政府《關于提高行政機關辦事效率的十條意見》（政〔〕77號）及市人民政府《關于進一步提高行政機關辦事效率的實施意見》（政綜〔〕178號）精神，現結合我區實際，提出如下實施意見：
一、加強服務中心建設。建立以區發展服務中心為主體、鄉鎮便民服務中心為延伸的服務平臺。整合區發展服務中心的職能，優化辦公環境，完善軟硬件設施，提高服務水平；完善各項制度建設，優化窗口設置和辦公場所利用，擴大進駐部門的范圍；加強對進駐部門的管理和鄉鎮便民服務中心的業務指導和監督。加快鄉鎮便民服務中心建設，完善綜合服務設施，推進基層便民服務。今年年底全區所有鄉鎮都必須設立便民服務中心。
二、加大簡政放權力度。按照精簡高效、重心下移、減少層次、能放則放的原則，進一步合理劃分區級和鄉鎮政府行政審批管理事權，最大限度地將一批審批管理事權直接下放或委托鄉鎮人民政府。有審批權限的部門要依據本實施意見制定簡政放權的具體方案，并及時在政府門戶網站上公布，接受效能督查和群眾監督。同時對工業類等投資項目審批流程要再組織一次梳理，最大限度壓縮項目審批時限。
三、規范行政權力運行。加強行政權力“陽光平臺”建設，充分運用科技手段，加強網上審批、行政處罰、行政征收、電子監察和交易系統建設。加快建立區公共資源交易中心，實現“五個統一”，即統一進場交易、統一信息、統一收取費用、統一交易規則、統一現場監管，保障各類交易活動信息暢通、運作程序規范、標后監管到位，杜絕各類違紀違法行為。根據機構改革、職能變化、法律依據修改情況，認真梳理行政許可項目，修訂完善行政許可裁量權，并按程序審核后及時予以公開。
四、提升機關服務水平。切實推行服務發展“五個零”工作。即服務方式“零距離”：不讓時機在我手中耽誤，不讓政策在我手中截留，不讓差錯在我手中發生，不讓服務對象被我冷落，繼續推進“三向并聯審批”，探索推行“容缺預審”、“上門服務”、“代辦服務”等延伸服務方式，縮短與行政相對人的距離；服務受理“零推諉”：能辦的事馬上辦、難辦的事努力辦、棘辦的事想著辦；服務事項“零積壓”：相關部門要充分授權服務窗口，制定開辟“企業直通車”和“綠色通道”等制度，嚴禁出現無故拖延和積壓的現象，提高即辦件的比重；服務企業“零干擾”：清理規范行政執法行為，嚴禁各級各部門在服務企業中亂攤派、亂收費、亂檢查等干擾企業正常生產經營活動的行為；服務質量“零容忍”：嚴格落實機關效能建設八項制度，認真治理機關工作人員的庸、懶、梗、散問題，嚴肅查處干部不作為、亂作為、慢作為等行為。
五、大力精簡文件會議。堅持少而精的原則，可發可不發的文件一律不發，可長可短的文件一定要短。進一步規范文件、信息報送程序和范圍，各級各部門自編的工作信息簡報，應在本部門分發，克服多頭報送和亂發送現象。堅持“無會日”制度，嚴格控制會議數量和規模，能合并的會議原則上要合并，可開可不開的會議，原則上不開。
六、加強行政問效問責。創新項目督查機制，對重點建設項目實行紅綠旗評比制度；對服務企業和群眾的辦事窗口要經常組織明察暗訪；對審批權集中的部門和單位要實行重點監控；對損害發展軟環境的行為，要堅決予以查處。
【關鍵詞】 官僚制；理性；行政效率；對策
一、理性官僚制的內在邏輯及價值取向
1、理性官僚制的內在邏輯
馬克思·韋伯以“工具理性”和“價值理性”為前提，提出傳統型、魅力型和法理型三種統治類型，并認為傳統型和魅力型的本質是價值理性，法理型是工具理性的典型形式，而“官僚制是法理型統治的最純粹方式。”[1]根據韋伯的觀點，近代社會追求工具理性，現代化的過程就是走向合理性的進程，這里把合理性區分為“實質合理性”與“形式合理性”，韋伯所構建的以科學和技術為基礎的理性官僚制組織集中體現了以上方面，具有形式合理性、工具理性特點的官僚制組織是近代社會發展的結果。因此，韋伯認為，無論是私人性、政治性或宗教性組織，這種理性官僚制都普遍適用，“在公法的統治里構成一種官僚體制‘行政機關’的存在，在私有經濟的統治里，則構成一種官僚體制‘企業’的存在。[2]當然，我們這里所講的官僚制組織是在公共行政組織范疇中，作為行政體系組織存在的官僚制是一種典型的金字塔式結構的組織，它以等級制、合理分工、非人格化管理、法定程序性、管理的職業化為原則，“它乃是在對人類行使支配的已知方式中最為理性者，在穩定性、明確性、可賴性及紀律嚴格性方面都比其他形式的組織優越。”[3]
2、理性官僚制的價值取向
（1）非人格化取向。理性官僚制組織追求的是一種理性精神，它否定經驗管理，提倡非人格化控制，實行制度化的管理模式。組織成員嚴格依據規則工作，以此來排除組織中非理性因素的各種干擾，這樣可以保證組織目標的統一性，使個人行為從屬于組織的公共目標，最終實現公共利益。個人的感情不應影響組織的理性決策，組織成員的升遷和獎懲也要嚴格規定，不受人格化的因素影響。可見，制度所規定的程序化、客觀化的量化標準使組織關系程序化，這樣消除了組織成員的人身依附現象，使理性因素在公共組織中發展。
（2）效率取向。理性官僚制的合法合理性決定了它對效率的追求，它所具有的形式合理性和工具理性的特征就是服務于效率這一目的，行政組織結構及行政行為的價值取向是通過對秩序、契約、理性精神的注重表現出來。正如韋伯所言，“官僚制是‘理性’性質的規則、目的、手段和‘求實的’非人格性控制著它的行為”。[4]韋伯認為，官僚制是效率最高的組織形式，作為一種理性和效率的工具，它有嚴格并合理的分工，實行專業化管理，注重對專業知識的培養，并保證具有一定技術和高素質的人進入組織中，這也是工業化發展的必然要求。
（3）法治精神。理性官僚制組織從法理型統治入手，其基礎是法律規則和一系列命令，它要求行政組織成員服從法律，在此，組織成員服從的便不是單獨的個人，而是“報效于非個人的客觀目的”，它通過對法治精神的提倡使官員的行為有規可循，避免主觀臆斷。它要求行政組織的建構、運作以及在處理各種關系上都要法治化，只有這種與合理合法權威相適應的組織形式才是“理性的官僚制”，[5]官僚制的合法性是通過法律來支持，對法治精神的追求使官僚制組織的存在有了理性依據，在此，官僚制的工具理性在一定程度上是與價值理性吻合的。[6]
二、理性官僚制的行政效率困境
理論是時代的產物，如果說韋伯的理性官僚制適應了當時工業化時代的要求，并推動了資本主義經濟與社會發展，那么在追求知識經濟的時代，理性官僚制則凸顯了自身的效率悖論，并不可避免的遇到現實困境。
1、理性官僚制自身的行政效率悖論
（1）機構臃腫，工作量大。官僚制組織有層級節制式的組織規模及等級，根據帕金森定律中的增加部下的法制：官員為解決自身工作量的增加，通常會增加部下，可以減少競爭對手，同時也提高自身地位，這樣便導致組織人員增加，組織規模便無限膨脹。這就決定了對于以前只需一兩個人就可以做完的事情，分解后，人為的增加許多工作量，不可避免的降低效率。理性官僚制中的分工細密化和管理技術專門化也導致組織臃腫、職能重疊，以及對規則和慣例的苦苦追求帶來的時間、精力、財政等資源的浪費，其直接后果就是增加成本，最終降低效率。
（2）體制僵化、反應能力差。理性官僚制的等級制特征使不處在金字塔頂端的官員很難掌握全部信息，習慣于循規蹈矩，以固定的反應模式來應對環境沖擊，這種控制系統和層級管理必然變得日趨鈍化、應變能力差。在信息豐富、變化迅速的時代，無法適應其普遍的社會動態因素對組織的職能要求，處理危機能力下降。此外對專業知識的推崇使得缺乏協做的專業化部門條塊分割，沒有統一的控制，面對相互配合的任務便難高效完成。管理活動日漸復雜化，因循守舊的官僚制組織過分注重精確性和穩定性，缺乏靈活性。一旦某個層級的決策失誤，這個層級的下級仍繼續符號化的工作，長此以往，組織便沒有任何效率可言。
（3）嚴密金字塔結構，阻礙信息有效溝通。官僚制組織是一個金字塔式的結構，橫向上的成員缺乏溝通。這樣，即使是非常簡單的決定也要由金字塔最頂端做出，這就必須首先經過整個官僚系統，由金字塔頂端經過一系列程序做出最終判斷后，再沿著金字塔迷宮把指令逐級向下傳遞。到達基層后，橫向部門之間也許還要討論一番，組織的功能失調便由此產生。作為一個信息交流系統的組織，其效率的獲得主要取決于大量信息的有效篩選傳遞，并在可靠信息基礎上作出決策，官僚體制下過多的層級限制了組織內部官員的工作范圍，從而使他們要花費大量精力用于內部溝通，加之官僚體制結構中的等級鏈式信息傳輸渠道將產生溝通障礙以及造成信息失真，進而導致官僚制效率功能失調。[7]
（4）資歷原則普遍，抑制官員積極性。官僚制主張終身雇傭制，無重大過失可終身任職，這極易使組織內部形成懶惰的風氣，行政人員缺乏積極進取精神，混日子的狀況出現，導致組織辦事的低效率。官僚制組織又缺乏激勵與競爭機制，升遷主要依據工作年限，這往往導致一些工作時間長，能力卻很差的人升上領導職位，使一些有才能的人產生挫折感。行政人員報酬的取得依據的是其所處的層級，而與個人的績效關系很小甚至根本無關，這就形成論資排輩的不良現象，使內部成員缺乏工作熱情，從而不利于組織效率提高。此外，韋伯理性官僚制的假設前提是理想的社會人，而實際中，對職權爭奪的熱衷導致組織內部爭斗，進一步降低組織的效率。
2、理性官僚制在我國行政實踐中面臨的效率困境
（1）“理性精神”缺失導致的效率困境。官僚制追求一種“理性精神”，主張行政官員要非人格化，行政行為理性，這正是我國組織所缺乏的。我國古代是傳統的世襲官僚制，它與理性官僚制相比，缺乏科學、法制和理性精神，廣泛彌漫于組織中的是世俗取向的非理性主義，很難排除情緒因素、主觀因素和人格因素的干擾。在我國政治活動中傳統權力比法定權力更具影響力，傳統政治活動中實際運用的往往是人治而非法治，提倡人情而非理性，這與理性官僚制最基本的特征相悖。傳統的人治與現在的法治結合出現一種雙重異質性，也就是組織的雙層規則——組織運行的正式規則和由一套非正式的但為組織成員所遵守的行為準則，當兩者相互沖突時，極易導致效率下降。
（2）人情社會帶來的低效弊端。我國傳統的行政文化是一種人格取向型文化。曾把我國傳統社會稱為“鄉土社會”，將其中的人際關系概括為“差序格局”。[8]人彩在我國行政文化中較明顯，形式主義盛行，行政人員依法行政的理念比較薄弱，存在一種“關系本位”的特征，導致在行政活動中人與人的關系大于個人能力、身份重于契約、關系與人情取代了制度與法規，規章制度只是流于形式、形同虛設，產生了“權大于法、情大于理”，組織中規則效力喪失，以情代法現象極為普遍，缺乏非人格化文化因素。受人情風的影響，法律有時成為擺設，官員們在行使權力的過程中，往往依靠人情，制度僅僅在不涉及人情關系時才起到作用。
三、理性官僚制行政效率困境的應對策略
韋伯的理性官僚制雖然不可避免的導致低效率的弊端，尤其在我國行政中表現出明顯的不適應，擯棄它的呼聲也很高，但迄今為止任何理論（包括新公共管理）都僅是對它的完善或補充，離替代它還很遠。因此，在沒有任何替代范式之前，官僚制中某些合理成分仍是我們借鑒的對象，要合理解決官僚體制的自身行政效率困境，剔除我國行政中影響官僚制低效率的因素。
1、理性官僚制自身效率悖論的應對策略
（1）推進大部制改革，提高行政效率。要想改變官僚制機構臃腫的弊端，就要實行大部制改革，優化政府職能結構，整合分解過細且相近的職能，使政府管理由微觀轉向宏觀，加強宏觀調控職能，充分利用經濟調節、市場監督的作用，同時解決政府越位、錯位、缺位的現象，簡政放權，理清政府與市場、政府與社會的關系，強化公共服務職能。還要理順部門內部的權責關系，取消不必要的行政許可、行政審批。科學配置黨委、人大、政府、政協這四種權力結構，特別是他們之間的權力關系問題，而且要相對分離決策、執行、監督程序，從而對行政權力的運行進行監督，只有通過以上辦法才能降低行政成本，使行政效率大幅度提高。[9]
（2）合理層級結構，增加行政靈活性。解決官僚制組織層次過多而導致的行政低效弊端，要主張精簡行政層級，實現組織的扁平化。首先要簡化從中央到地方的層級，繼續試行省管縣的嘗試， 使市成為省的派出機構，還原其行署身份。然后精簡地方政府的行政層級，可以將一些地方政府變為派出機構，通過派出模式，擴大橫向管理幅度。最后還要減少辦事機構與協調機構，對一些政府內設的行政層級要加以撤并，同時精簡副職，特別是在縣和縣以下政府中，分管某一領域的副職只是協助正職工作，不應再把他們作為一個層級，這樣可以減少層級，使行政體制向扁平化發展，使行政效率得以提高。
（3）建立多通道信息傳送體制，暢通溝通渠道。解決官僚制金字塔結構造成的溝通障礙，要建立專門的行政信息機構，來專門研究處理、傳送由下及上的信息。目前存在的政策研究機構和機構基本與之類似，但這些機構遠遠不夠，要使信息的傳遞手段發生質的變化，現代化的信息溝通模式必不可少，要繼續推進電子信息政務系統的構建。首先要建立行政事務處理系統，使各部門利用各種數據處理系統來管理日常行政信息業務；然后建立行政內部的綜合網絡系統，通過決策型的行政信息管理系統，使得行政決策機構隨時獲取信息、通觀全局、快速做出決斷；最后是建立部門之間的聯網系統，充分借助電子網絡，以及網絡中的各種資源使信息及時有效溝通，實現各部門之間信息交流的自動化，提高行政效率。
（4）完善公務員制度，增強行政人員工作積極性。行政管理活動日益復雜化，對行政人員的專業化要求也在提高，官僚制中的資歷原則和品位分類制度的弊端等都要求盡快完善公務員制度。要對行政人員的準入有專業技術與能力的要求，提高整體隊伍的專業化水平；進一步規范行政人員的考試和錄用程序，吸收優秀人才，改善隊伍整體素質；完善培訓制度，倡導建立學習型組織，不斷更新和補充行政人員的知識；完善科學的職位分類制度，有效加強對行政人員的激勵；嚴格規范晉升制度，把考核作為晉升的有效依據；完備責任負責制，協作監督制，激發出行政人員的使命感、責任感，使其更加積極、主動地行使職責，使工作效率得到提高。
2、理性官僚制在我國實踐中低效困境的救助路徑
（1）培育“理性精神”，保障行政秩序化。我國行政組織普遍缺乏“理性精神”，因此要貫徹理性精神，實現行政管理的理性化，建立理性政府。剔除傳統文化中的阻礙理性行政的因素，構建中國特色的行政組織文化，一種以“理性”精神之下的契約觀念和法治觀念為基礎的行政文化。克服行政活動過程中的感情因素影響，用理性精神來保證行政組織按一套系統的規則高速運轉。
（2）樹立法制權威，實現行政法制化。人情風的普遍存在使得依法行政的理念很難內化為行政人員的自覺意識，因此，行政管理法制性是我國行政發展面臨的首要任務，當務之急就是要樹立尊重法律和秩序的價值觀，使行政組織運作不以個人的意志為依據，嚴格依照制度法規來運作。根據官僚制理性精神的理念和準則，對我國行政體制及其功能重新進行制度安排設計，進而通過新的制度設計與安排，構建具有中國自身特色的行政管理體制，改革我國傳統的人治觀念模式，完善行政法律制度，避免行政主體人格傾向，人情現象的發生，弘揚法治精神，樹立法制權威，克服組織關系的混亂，使其實現我國行政的有序化。
綜上所述，理性官僚制所面臨的效率困境，一方面是因其自身內在的“效率悼論”，另一方面則是我國的行政環境使其表現出的不適應性。盡管如此，理性官僚制作為一種“理想類型”，其所倡導“理性精神”對我國行政具有一定的現實意義。行政體制的主導模式應受制于所處的社會時代，我國行政應從自身的環境與現實出發考慮，解決官僚制自身的效率困境，借鑒和運用理性官僚制中的有利因素，改革自身行政的不足，使我國行政向著理性化、法制化方向發展。
【注 釋】
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【參考文獻】
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關鍵詞：行政效率 行政管理 主要問題 提高途徑
1 我國行政管理中存在的效率低下問題
政府及其各職能部門在我國社會經濟發展中發揮著不可忽視的作用，隨著世界經濟一體化進程的加快和社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國行政部門所面臨的任務和壓力越來越大，新的環境，新的形勢對政府職能部門的行政管理效率提出了更加高的要求與考驗。政府以及政府工作人員在公眾中的形象直接取決于行政效率的高低，要想得到社會和群眾的好評就必須提高政府的辦事效率，這樣才能在社會上數量良好的形象，提高政府公共部門的權威，以拉近政府與公民、國家和社會之間的互動關系，這樣以來由于在進行行政管理中遇見的阻力降低了，不但降低了公共政府的執行成本，更推動了社會的發展和進步。社會主義市場經濟制度確立之后，我國行政管理取得了可喜的成績但也面臨著亟需解決的問題，主要表現在以下幾個方面：
1.1 有職無責。我國行政部門存在著“在其位不謀其政”的現象。很多人員都是忽視自己的職責而片面地強調政策性，本來屬于自己權責范圍內的事情，為了出問題后自己置身事外而以“集體主義”來承擔責任，常常遇到事情的時候猶豫不決，而且很小的事情還要“集體研究”，經常議而不決，決而不斷，常常錯失良機而貽誤工作。
1.2 責權不分。很多部門以及人員往往都是劃分不清職責并且缺乏協作精神。對于涉及到幾個部門共同處理的實務，則經常推來推去，不知道該去找誰辦，這樣就浪費了大量的人力、財力、物力和時間。如果上級追究此事則又互相推諉扯皮。
1.3 責任虛化。從具體的行政制度上來看，政府公共行政效率方面出現的問題主要是由行政責任虛化導致的。由于公共機構具有多元性和目標彈性的特點，因此作為公共機構的政府服務機構的服務就不能被具體化，加之公眾監督困難，因此就造成了行政職能和責任虛化的現象。
1.4 機構繁雜，我國的行政機構十分龐大，職能交叉，機構重疊。以一個省的辦事層次為例，政府下設委、辦、廳、局，而廳局下邊還有二三級單位等等。在這樣的機構設立下，就算是省級廳局辦一件事情都要經歷七八個環節，就更不用說基層辦事經歷的環節了，這樣很大程度上造成了時間的浪費。這樣不僅僅導致人浮于事，更是我國行政效率低下的最重要的推力之一。
2 行政效率低下的原因
行政管理出現行政效率低下的問題，并不是沒有原因的，此問題的出現有著眾多的促成因素，是政府行政機關內部因素和社會等外部因素共同導致的。但主要的誘因，應該是行政管理系統內部的問題：
2.1 領導者素質不高。隨著社會經濟的逐漸完善，對領導者的要求也會越來越高。如果一個領導者缺乏必要的自身素質，缺乏創新和開拓精神，上梁不正下梁歪，就會將拖沓的惡習慢慢傳染給每一個下屬工作人員，這樣在貫徹上級政策的時候就不能做到準確、完整和及時，并且嚴重降低了行政效率。
2.2 辦公設備及手段落后。隨著計算機和網絡技術的廣泛應用，行政網絡已成為各級政府行政、科研、辦公及管理不可或缺的支撐環境，在我國行政管理體系中體現出越來越重要的作用。傳統的機械式管理辦公方式已經不能滿足行政效率提高快速發展的需要，現代化的通訊、網絡技術等手段沒有廣泛運用于辦公，一定程度上制約了行政效率的提高。
2.3 機制不健全，缺乏競爭意識。雖然很多單位實行了人事改革制度推行競爭上崗，但是考核機制不夠完善，并且很多的考核辦法都只是流于形式，還沒有完全疏通“下”和“出”的通道，這些都是導致政府行政人員素質得不到提高的原因。同時由于缺乏完善的績效考核機制，行政人員的積極性主動性未能被有效激發。這些問題的存在嚴重阻礙了我國行政機關提高行政效率的改革發展。
3 改進措施與方法
行政效率低下的問題不僅僅是阻礙了國家政治、經濟體制改革的進程，更使公眾對政府產生了懷疑，使公眾對政府行為的有效性的期望值降低。因此，為了增強公眾對政府的信任，必須加強行政效率的研究，并且優化行政效率和提高行政效率的地位。因此，筆者對改觀我國的政府公共行政效率提出了幾點對策：
3.1 行政觀念要更新。首先要提高意識，樹立服務理念，把行政效率的提高當成一個系統化的工程。樹立全局觀念，時間觀念，從行政的私有觀念，本位主義和舊的習慣勢力中解脫出來，擺脫舊有觀念的束縛，真正做到為人民服務，為國家建設服務，為提高行政效率服務。
論文摘要：面對我國高校新形勢、新任務和新要求，提高行政管理的效率已經成為其發展面臨的重要而又緊迫的課題。文章針對高校行政管理效率低下的問題，結合高校的實際，提出了提高高校行政管理效率的若干時策。
隨著我國高等教育管理體制改革的不斷深化，我國的各項事業都在突飛猛進地發展，在這新形勢下，許多高校的內部管理體制日益顯得滯后和被動，機構繁雜，層級過多，管理的方式方法不盡科學;服務意識不強，民主氣氛不夠，官本位意識嚴重;管理的規章制度陳舊落后不完善等問題，導致高校的行政管理效率較低。如何運用行政管理方法和技巧，充分發揮人、財、物優化整合應有的效能和作用，文章針對高校行政管理效率低下的問題，分析了制度建設在提高高校行政管理效率中的意義，結合高校的實際，提出了提高高校行政管理效率的若干對策。
一、我國現階段高校行政效率不高的因素分析
高校行政管理，是指通過組織、計劃、實施等行動，使學校所擁有的人力、物力和財力發揮出最大的效益，實現學校的培養目標，保障完成學校所擔負的以教學和科研為中心的各項任務，它是一個特殊的專業管理領域。近幾年，我國高等教育事業的發展取得了長足的進步，但也面臨著嚴峻的挑戰。面對新形勢、新任務和新要求，提高行政管理的效率已經成為學校發展面臨的重要而又緊迫的課題。
1.理論指導薄弱，思想觀念落后。長期以來，我們忽視了高校管理工作的復雜性，以為基于理想和熱情就能解決問題，傳統的一些不合時宜的觀念如僵化、不思進取、崇尚權力、輕視真理和知識、只唯上不唯實，等等，構成了提高高校行政效率的巨大障礙。其次，傳統的管理觀念把教師和學生看作管理的對象，在工作中表現為消極地執行高校的相關管理規定、制度，沒能把教師和學生作為服務對象，不能主動地改進工作方法、刨制人性化的管理制度，從而影響行政效率的提高。
2.機構設置缺乏科學性。高校行政效率低下與學校行政機構臃腫、條線過多、分工過細及職責不清有直接關系有些學校由于分工過細，往往造成物極必反，帶來職責不清，相互扯皮。當出現教學質量下降的現象時，說不清是誰的責任，結果是相互推諉，誰也不承擔責任。
3.行政管理工作沒有納入法制軌道。凡是行政效率高的學校，必定有完善的規章制度，一切行政管理都具有基本的規范和程序，各職能部門明確職權和責任，把左右關系理順，各司其職各盡其責。而一些效率低下的學校，往往無規范化的工作制度，工作憑主觀經驗，隨意性較大，這樣的狀況必定造成行政效率低下。
4.從事行政管理人員素質不高，無法適應現實需要。行政人員素質如何，對行政效率具有決定性的影響，文化水平低導致行政決策水平低;職業道德差導致行政道德淪喪;行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任。現代行政管理，要求行政人員具有現代化的管理意識，既要有良好的政治素質和思想素質，又要具備較高的科學文化素質。此外，還應有健康的體格和充沛的精力。現在學校的行政人員，有很多是因為專業水平不高和健康狀況不佳而調整到行政管理部門的，這也是造成學校行政效率不高的原因之一。
5.管理技術因素。主要指各級行政機關管理手段現代化問題，即運用以計算機為代表的各種現代化先進技術手段收集行政信息，分析決策，以及使用這些先進技術進行日常管理工作管理技術和工具是提高行政效率的一種物質基礎，在現代管理中，技術作用不能忽視。當今世界科學技術迅猛發展，信息空前膨脹。如果辦公手段只靠陳舊的一疊紙、一支筆及一部電話，那么，行政效率不可能提高。
二、提高高校行政管理效率的重要性和意義
提高高校行政管理的重要性及其意義，主要體現在四個方面:
1.是新形勢下高校行政管理工作的迫切要求。高校行政機關是直接為教學和科研服務的基層行政管理部門，是學校對內對外交流的窗口和平臺，是學校管理系統中承上啟下、協調左右的橋梁和紐帶。隨著高校辦學規模的不斷擴大、辦學層次的不斷提升，辦學水平的不斷提高以及內部管理體制的不斷深化，行政機關的地位和作用更加突出，工作任務日漸繁重和復雜。不斷變化的新形勢對高校行政工作提出了更高要求，其工作效率和工作質量直接影響著學校各項工作的效率和質量，更關系到高校的社會形象與信譽。因此，行政機關必須抓好自身建設，提高工作效率，以達到高質高效做好各項工作的目的。
2.是充分發揮行政機關綜合職能作用的重要保證。高校行政機關是高校管理鏈中最重要的一環，承擔著參謀助手、綜合協調、督促檢查和后勤服務等多種職能，在管理工作中發揮著不可替代的重要作用。隨著高校規模的快速發展和高校改革的日益深人，高校內部管理模式也隨之發生了巨大而深刻的變化，行政機關的職能范圍不斷擴大，管理事務的內容、難度、復雜性迅速增加，只有提高工作效率，才能充分發揮行政機關的各項職能作用。
3.是實現行政管理信息化的必然結果。迅速、通暢、開放的互聯網改變了傳統的信息及公文的交流、傳遞和反饋方式，信息量越來越大，工作節奏也日益加快;現代信息技術帶來的辦公科學化、規范化、信息化沖擊著高校的傳統管理模式和管理理念，促進著新的管理機制和運行模式的誕生，同時也給行政機關帶來重大變革，使行政管理工作更富意義、更具挑戰，提高工作效率是必然結果。
4.行政管理效率的提高對高校改革發展具有激勵作用。行政管理具有的基本作用之一就是承擔著對高校各個部門和教職工工作狀況進行監督檢查的任務。高校行政管理部門通過建立嚴格的檢查督辦制度，并且切實履行起職責。對不能按時完成工作的部門或個人提出督辦要求以及改進的措施和建議，督促其及時完成各項任務，提高行政管理效率必然能夠從一個側面上激勵高校內各個部門和教職工認真工作、提高工作積極性，促進高校改革發展各項工作任務的順利完成。
三、提高高校行政效率的方法和途徑
高校行政效率的高低直接關系到我國高等教育事業的發展和現代化建設的進程，我國對高校教育的投人受經濟發展水平制約，一時還不能滿足高等教育和社會發展的需要，解決的辦法之一就是提高高校教育行政效率，合理地配置和使用現有教育資源，最大限度地發揮現有人力、物力和財力的作用，因此，所有高校教育行政的運行過程，都要講求效率，它是對高校行政工作的整體要求。
(一)牢固樹立行政效率觀念
要提高行政效率，首先要解決行政人員的觀念問題。進行教育思想大討論，更新觀念，用一種新的市場化、民主化、社會化、全球化和科學化的行政觀念來替代傳統觀念轉變“一等、二靠、三望”的工作作風，使之認識到提高行政效率是關系到行政管理是否成功的重要條件。
(二)改革和完善高校行政管理體制和工作制度
改革現行的高校行政管理體制。高校職能部門的設置要從科學性和整體性出發，必須符合精干、高效的原則。人員編制不能過多，每個部門都應有明確的職責，科學的分工，部門間還應該強調密切的協作配合。
建立和健全科學的管理法規和工作制度。科學的管理法規和工作制度的建立和完善是提高高校行政效率的保證，如建立辦公制度、領導值班制度、規范的文書工作制度、崗位責任制度、考核獎懲制度，等等。明確劃分權責，從制度上杜絕敷衍塞責、爭功i}過的不良現象。制度應根據實踐發展的需要而不斷進行修改，以提高工作效率為原則。在制定制度時，必須尊重絕大多數人意見，使大多數人認可;在執行時，必須依靠團隊成員，互相促進，互相監督，還要不斷加強行政人員的法制觀念，紀律觀念，依法行政。
(三)強化人力資源開發
提高學校領導者的管理素質和領導藝術。建立高素質人員組成的、結構合理的高校行政領導群體，建立高校行政人員的專業培養及進修制度。領導群體的高素質和合理結構使得高校教育決策正確迅速，領導方式良好有效，帶動整個高校教育行政機構的高速運轉，實現高校教育行政的高效率。
加強在職行政人員的培訓，實行激勵機制，調動行政隊伍的積極性。隨著高校教育行政管理科學化和專業化的發展，各國都重視管理人員的專業訓練，提高全體教育行政人員的素質，既要有較高的科學文化知識水平、業務知識水平，又要有實踐技能;此外還要由具有團隊精神的不同專業水平的人員組織起來，形成科學合理的整體結構。行政管理工作是由行政人員擔任的，因此，充分發揮個人的積極性是提高行政效率的關鍵。
(四)建立管理人員合理流動機制
要讓行政管理工作一直保持高效率，一直充滿生機，就必須對行政管理人員建立一套激勵制約機制，在行政管理部門內部實現科學的人員流動。在行政部門內部可以根據工作性質和工作對象的不同，素質、技能水平的不同分成不同的層次，層次是固定的，而每一個層次的管理人員是不固定的。行政管理部門可以定期對管理人員進行考核，定期對人才層次進行置換，優升劣降，最差的實行待崗學習提高，等待下次測試重新上崗。通過層次間的互換，管理人員經歷了不同崗位的工作，便于找到自己最合適的崗位，發揮自己的最大潛能，更有利于將高校的行政管理工作做得更好。
(五)利用現代科學技術參與管理
實現行政和管理現代化，利用現代科學技術參與管理，主要指運用以計算機為代表的現代電子技術及相關的硬件和軟件設備來進行具體日常操作，提高操作的準確性和快速性，降低管理成本。改善行政工作的環境和條件，現代高校教育行政工作事務多信息量大、速度快，要求實現辦公環境的優化和辦公手段現代化，如電子計算機、信息網、傳真機、數據庫的廣泛運用，以提高辦事效率和行政溝通力度。高校要有計劃、分步驟地改善高校教育行政機關的工作環境和工作條件，不斷更新管理手段，逐步提高行政工作的自動化和現代化水平。
(六)制定科學的績效考核辦法
【關鍵詞】 行政成本； 系統反饋基模； 成本治理
中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0017-03
一、問題的提出
成本是構成商品價值的重要組成部分，屬于商品經濟的價值范疇。對于政府而言，其行為活動也必然需要耗費各種資源和成本，即行政成本。因為只有在耗費資源與投入的基礎上，政府才能維持自身的運轉，才能為社會和民眾提供各種公共管理和公共服務活動。因而可以說，行政成本與政府相伴而生，它是政府為了實現一定的目標，在行動中消耗的資源或成本總和。
改革開放以來，我國政府的行政成本一直快速擴張。來自《中國統計年鑒》的數據顯示，1978―2012年間，我國政府行政成本從52.9億元增長至20 145.89億元，年均增長率高達19.73%，人均行政成本負擔從5.51元增長至1 487.88元，年均增長率達到17.9%，遠高于同期人均收入的年均增長率13.38%。居高不下的行政成本浪費了大量資金資源與其他社會資源，損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，它挑戰的并非僅是政府的績效或民眾的容忍度，還包括國家與社會之間的凝聚力和和諧穩定等。放眼全球，不難發現行政成本問題不是某一個或部分國家面臨的困境，而是世界各國普遍關注的焦點和難點。行政成本的有效治理已然成為當前諸多國家的施政理念。美國、新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家興起的新公共管理運動（Holmes，1995），正是一種基于財政赤字危機、政府規模龐大、行政效率低下等現實問題，旨在通過“建立企業家政府”（Osborne，2006）等途徑控制行政成本和提高政府績效的行政改革。行政成本問題近年在我國也受到空前的重視，黨的十報告提出要“嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本”；十八屆三中全會再次強調要嚴格績效管理、嚴格控制機構編制、減少機構數量和領導職數、控制財政供養人員總量等；歷年的政府工作報告中也不難找到“降低行政成本”等相關主旨或大意。在此背景下，如何有效治理行政成本問題成為理論研究和實務操作的重要方向。但從當前學術界的研究成果來看，創新性不足，鮮有學者借鑒系統動力學的反饋基模分析法進行有針對性的研究。
二、行政成本治理的系統反饋基模構建
（一）系統反饋基模構建的理論基礎
國際組織學習協會創始人、美國麻省理工學院資深教授彼得?圣吉在研習系統動力學理論的基礎上，撰寫了專著《第五項修煉――學習型組織的藝術與實務》，創建了系統反饋基模分析法。該方法主要是從系統論的角度入手，通過分析系統要素之間的因果關系（通常以“+”和“-”表示同向或反向關系），建立因果鏈條并形成正（負）反饋環（■和■分別表示正反饋環和負反饋環）、時間延遲等基本元件。通過構建系統反饋基模，他旨在尋求改善系統行為的滿意途徑而不是“最優解”。系統反饋基模構建與分析的主要步驟包括：第一，實地調研訪談分析，建立核心變量集合；第二，基于核心變量的相對增減性，建立因果鏈集合；第三，由不同因果鏈的相同頂點的鏈接力產生系統反饋基模；第四，針對模型反饋基模特點，提出解決問題的管理對策。
（二）行政成本治理的系統反饋基模構建
1.行政效率的“成長上限”問題
提升行政效率是行政改革的重要價值訴求，但現實中，行政成本的治理可能會面臨行政效率“成長上限”的困境。通過線段復雜考慮各因素，可以構建行政效率的“成長上限”基模。其因果鏈為：行政效率-轉嫁給社會的成本-公民滿意度+公民參與+政府行為質量+行政效率；行政效率+公務員能力需求+成本意識+控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾+挫折感-行政效率。
圖1左邊的正反饋環顯示，行政效率越高，社會需要承擔的成本就越低，公民滿意度就上升，這就會推進公民參與和改進政府行為質量，進而促進行政效率的提高；右邊的反饋環描繪了行政效率的抑制效應，行政效率越高，對公務員的能力需求越高，公務員的成本意識就會增強，這會放大控制行政成本期望與現實中制度約束乏力的矛盾，進而讓人產生挫折感，抑制行政效率的提高。
2.行政成本的“富者愈富”問題
財政支出是政府對公共財政資源進行有計劃地安排、分配和管理的行為，旨在服務于維持政府自身運轉、提供公共產品和公共服務等。但是，在政府自利性（Buchanan，1988）的驅動下，行政成本在財政支出結構中的比重越來越大，擠占了公共服務等方面的財政支出。該“富者愈富”基模的因果鏈為：行政成本/公共服務支出+行政成本+行政基礎+行政服務+行政成本/公共服務支出；行政成本/公共服務支出-公共服務支出+公共服務質量與表現+政績效應-行政成本/公共服務支出。
圖2右邊的反饋環表明，行政成本/公共服務支出越大，財政支出中用于行政成本的支出就更多，這就有利于改善行政基礎，促進行政服務的提升，促使政府繼續加大這方面的支出；左邊的反饋環顯示，行政成本/公共服務支出越大，財政支出中用于教育、社保、醫療、環保等方面的公共服務資金就會減少，這就會導致公共服務質量下降，并降低可能的政績效應，進而促使政府減少公共服務方面的支出。
3.行政成本治理的“舍本逐末”問題
“舍本逐末”反映出政府治理行政成本時頭痛醫頭、腳痛醫腳，重“癥狀解”而輕“根本解”。通過線段復雜考慮各因素，可以構建行政成本治理的“舍本逐末”基模。其因果鏈為：行政成本+控制三公經費-行政成本；行政成本+規范財政支出-行政成本；行政成本+控制三公經費+社會支持+對控制三公經費解決問題的期望值-規范財政支出-行政成本。
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圖3由兩個負反饋環和一個正反饋環構成。上方的負反饋環描繪的是，行政成本越高，控制三公經費力度就會加大，進而會促進降低行政成本；下方的負反饋環表示，行政成本越高，規范財政支出就會加強，從而降低行政成本；右邊的正反饋環表明，行政成本越高，控制三公經費力度就會加大，社會的支持就會增加，人們對控制三公經費解決問題的期望值就會加大，而這種期望與“替代效應”會導致忽視規范財政支出，進而難以實現行政成本問題的根治。
三、解決行政成本治理問題的管理方針
根據彼得?圣吉提出的解決不同問題基模的管理方針或滿意途徑，可以啟示我們提出有效解決行政成本治理問題的針對性方案或對策。
（一）強化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾
解決“成長上限”問題的管理方針，是應該致力于減弱或消除“限制”的障礙，而不要去努力推動“成長”反饋環。即，解決行政效率“成長上限”問題，應該努力消除右邊抑制反饋環的影響。要通過化解控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾，減少或緩解人們的挫折感，破解行政效率“成長上限”的困境與難題。第一，要加強公務員能力建設，徹底清除其“官本位”思想及土壤，促進其樹立“民本”思想和服務意識，這是提高行政效率的重要基礎。同時要強化政府及其公務員的成本意識，并使之呈現在實際行動中，對缺乏成本意識或不計成本的官員要實施嚴厲的懲戒，因為一個不具有成本意識的公務員意味著行政行為的責任缺失，一個缺乏成本意識的政府難以保障其財政支出的公正合理性。第二，強化制度的剛性約束力。首先，加強預算的嚴肅性和剛性約束，避免預算編制過程粗糙、隨意以及非制度安排的政治權力過多干預預算決策等預算“軟化”現象；其次，強化政府績效管理制度建設，將治理行政成本的效果納入到政府績效考核體系中；最后，完善行政成本監督機制，在推進公務員財產申報制度的基礎上，尤其要加強人大、審計的同體監督，以及媒體、公民的異體監督，但同時需要建立監督主體的人身保護制度。
（二）優化財政支出結構，增加公共服務支出
解決“富者愈富”問題需要著力于整體的均衡發展而非僅以“成績”或表現作為依據來決定資源的分配，在某些狀況下，可以消除或減弱兩者使用同一有限資源的競爭關系。因此，解決行政成本的“富者愈富”問題，關鍵就是要優化財政支出結構，適當增加公共服務支出，實現行政成本與公共服務支出的均衡發展。首先，必須加大公共服務方面的財政支出。盡管政績導向下的官員財政支出行為會趨避或減少滯后政績效應的公共服務支出，但毫無疑問的是，健全的公共服務體系和充足的公共服務支出是經濟社會穩定最重要的保障基礎，優化財政支出結構，適度增加公共服務支出有利于發揮財政的財富再分配功能，促進社會公平以及讓更多的民眾分享經濟社會發展的成果。以社會保障就業支出為例，2012年社保就業支出僅占財政支出的9.99%，遠低于西方發達國家甚至亞洲的印度等國，凸顯我國增加公共服務支出、完善公共服務體系的緊迫性和必要性。其次，適度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府績效的前提，我們說要治理行政成本，并非否認行政成本之于政府、社會的重要性，而是在公共財政的巨大蛋糕中，行政成本的結構份額和增長速度過快，會擠壓公共服務等方面的財政支出，造成腐敗和不公。適度控制行政成本的目標，可以考慮通過設置行政成本占財政支出的比重不得超過10%，或者行政成本相對公共服務支出（或財政支出）的彈性系數不得大于1等具體措施來“倒逼”實現。
（三）促進財政支出規范化
“舍本逐末”采用的是“治標”方式來處理問題，在短期內能產生正面而立即的效果，但可能產生對癥狀解的依賴，使用根本解的能力可能會萎縮。解決“舍本逐末”問題的管理方針是“聚焦根本解”，通過“治本”的方式來化解矛盾。三公經費畸高是行政成本問題的重要癥狀表現，無論是總理（2013）的“任期內三公經費只減不增”，還是學者們“三公經費的制度漏洞與對策”，皆映襯出人們對治理行政成本“癥狀”的態度與決心，同時也就容易刺激人們對控制三公經費來實現降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解決行政成本治理的“舍本逐末”問題，關鍵還要靠規范財政支出。一是要擴大財政信息公開內容。公共財政的“公共性”顯示了其“民主財政”的本質，政府對資金的使用必須要圍繞民眾的根本利益而展開，財政支出無論用于經濟建設還是改善民生，都要從政府財政實力和人民利益最大化出發，避免支出浪費與“私利化”等現象的出現。擴大財政信息公開內容，要求除支出外的可以公開的政府財政支出應該明細化、責任化。以公共財政支出經濟分類中的“商品和服務支出”為例，下設辦公費、印刷費、咨詢費、手續費、差旅費、因公出國（境）費用、公務員招待費等31款，不僅要公開這些費用的總體情況，還應該將這些費用具體化、責任化，讓人們明白行政成本或資金的具體流向和責任人，實現“民本財政”。在這方面，四川省巴中市巴州區白廟鄉的財政信息公開實踐是個成功樣本。二是要通過加大懲罰財政支出亂象來促進財政支出規范化。加大懲罰力度是規范財政支出的有效手段，對于財政支出中的職務消費亂象等，應該堅持“違規必查”，避免“抓大放小”，否則，只會縱容更多的支出亂象，導致行政成本問題難以根治、財政支出陷入惡性循環。
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1管理部門繁多，缺少相互配合高職院校行政效率低下與機構臃腫、職責不清有直接關系。目前高職院校內部少則十幾個部門，多則二十幾個部門，主要采取院長領導系主任，系主任領導教研室主任，教研室主任指導教師，一級管理一級，導致了管理層級過多，職能部門管理幅度過小，機構重疊，頂層權力過干集中，也使系部作為重要教學單位自很小，有問題需要層層請示，這也是髙職院校行政效率過低的重要原因。并且很大一部分管理人員過多的關注個人的升遷，不鉆研業務。在實際工作中各職能部門相對獨立，難以形成合力，實際工作中需要由幾個部門共同完成的工作常出現相互推諉的現象，不主動承擔責任，導致工作完成延時或者擱置。
2管理方式落后，行政溝通不暢高職院校行政管理的日常運作主要依靠于領導者憑借自身的行政權力制定的各項規章制度來約束各職能部門的行為，這樣的方式在規范管理秩序，保證政令暢通方面有著一定的合理性。但是也會使下屬職能部門一味的聽命于領導的安排，沒有精力去創新和研究，抑制了基層創造性的發揮。目前存在于高職院校的這種管理方式在決策時更多考慮的是領導滿意，而沒有征求廣大教師的意見，行政管理的透明度不夠。髙職院校行政管理應是服務于教學科研的部門，各項決策都應廣泛聽取教師的意見，當前存在的民主和監督流于表面的形式，阻礙了有效溝通機制的形成。
3管理制度落后，相關政策不匹配高職院校的改革主要集中于教育教學方面，對行政管理重視程度不夠，直接導致行政管理相關規章制度過于落后，目前許多高校現行的行政規章制度都不能充分適應行政管理工作的需要。而且簡單的把作為學校主體的教師和學生看做是管理對象而不是服務對象，管理制度缺乏人性化，這也會影響行政效率的提高。
4管理人員素質相對較低高職院校行政管理人員所從事的工作事務性較強，工作繁雜，工作通常得不到教學科研一線工作人員的認可，且一旦在工作中有所失誤，就會受到責備。行政管理人員評職稱難，進修機會少也成了普遍的問題，直接影響了行政管理人員工作的積極性。
二、行政管理制度建設
對于提高行政效率的重要性“髙等學校行政管理制度建設是一項系統工程，需要建立一整套科學的管理制度與之相應，也需要有完善的、科學的制度制定規范以及制度執行、監督規范，只有這樣才能確保管理制度的效力。”由此可見高職院校行政.管理制度的科學性、系統性直接影響行政效率的高低，合理的規章制度是提高高職院校行政效率的保障，建立健全各項行政管理制度，也可以有利于依法治校，對于高職院校的長遠發展有著重要的意義，因此高職院校應健全教學、科研、學生管理、財務、后勤等方面的行政管理制度，使所有職能部門的管理人員都能做到依章辦事，逐步使高職院校的建設與管理納入規范化的軌道，用法律手段解決發展過程中出現的矛盾沖突。
三、促進高職院校行政效率的提高，重點抓好制度建設
高職院校要提高行政效率，首先應該認真抓好制度建設，形成以制度為依據，治人、治校，最大限度的提高行政管理效率。主要抓好以下幾個方面的制度建設：
(1)完成全員定崗定編，明確崗位責任。應該以制度的形式將每個崗位上固化的工作職責確定好，保證崗位職責有承辦者。完善各類考核和獎勵機制，將職稱評定、考勤考核、獎勵評優等具體辦事程序、要求明確，這樣既可以提髙效率又可以避免人事糾紛。
(2)加強管理信息溝通，提高辦事的時效性。高職院校應該積極拓寬溝通渠道，在決策中廣泛贏取各方意見，充分與師生溝通交流。行政管理人員作為領導的參謀助手應該深入基層了解情況，為領導提高詳實的材料。加強各職能部門之間的交流與合作，保證校內信息的暢通。提高辦事效率進一步提高行政管理的效率，各項工作規定具體時限，不拖拉、不推諉。
(3)端正服務態度、構建服務型管理體系。結合工作實際，制定行政人員日常行為規范，明確服務質量的衡量標準，明確實施院系兩級管理，明確各自工作職責，強化對系部工作的指導，實行目標管理。逐步減少行政審批事項，把一定的組織人事、資源分配、財務收支權力適度下放，提高基層行政管理能力。
一、行政效益的內容
行政效益是政府行政活動所獲得的行政收益與所消耗的資源的比較。政府每一行政活動，一方面要消耗一定的資源，這形成了政府的行政成本（見作者《行政經濟學——政府行政的經濟分析》第三章和《論行政成本》、《行政成本評估研究》天府新論2005年第6期，2006年第六期。互連網上有大量轉載），另一方面，又會產生某種結果，如果這種結果能夠給這個社會帶來利益，這就是行政收益。如果帶來同樣的利益，資源消耗少，行政成本低，那么，行政效益就大，反之，則小；如果消耗了資源，付出了行政成本，不僅沒有給這個社會帶來利益，反而給這個社會造成了損失，那么，它所獲得的，就是負的行政效益，可稱之為“行政負效益”；如果它給這個社會帶來的利益小于它所付出的行政成本，即俗話說的“得不償失”，也是一種負的效益。由此可見，行政效益就是政府行政活動所獲得的行政收益與行政成本的比較，用數學語言來表述就是：
行政效益=行政收益-行政成本
從上面公社中我們可以看出，行政效益是行政收益與行政成本的差額，它類似于企業的利潤，是所費與所得的比較。行政效益的本質要求是，政府應當以盡可能小的資源消耗，或者盡可能低的行政成本，獲得盡可能大的行政收益。
行政效益率是行政效益與政府資源消耗和資源占用的比較。行政效益率可用行政效益與資源消耗或行政成本進行比較，也可以用行政效益與政府占用的資源進行比較：
行政效益率=行政效益/資源消耗或行政成本
這類似于企業成本利潤率。這一公式反映了行政效益與資源消耗的關系。如果分母不變，即消耗同樣的資源或付出同樣的行政成本，獲得的行政效益愈大，行政效益率就愈高；反之則相反；如果分子不變，獲得同樣的行政效益消耗的資源愈少，或者說，付出的行政成本愈低，行政效益率就愈高，反之則相反。
上面的公式反映了行政效益和資源消耗的關系，并未反映出行政效益和資源占用的關系。反映行政效益和資源占用的關系可用下面公式來表述：
行政效益率=行政效益/資源占用
這一公式類似于企業的資金利潤率，可以全面反映行政效益和政府資源占用的關系。
按照馬克思政治經濟學的觀點，資源消耗可以歸結人類勞動的消耗，人類勞動消耗包括活勞動和物化勞動兩個方面，資源占用也包括活勞動和物化勞動兩方面的內容。因此，行政效益率也可以表述為行政效益與勞動消耗和勞動占用的比較。
行政效益包括經濟效益和社會效益兩個方面的內容。從經濟方面來看，經濟方面的行政效益是指政府活動對社會經濟活動所產生的積極影響。政府雖然是一個行政組織，屬于上層建筑，但是政府活動與社會經濟活動并不是截然分開的。政府的活動總是和物質財富的消耗聯系在一起的，而政府是不生產物質財富的，政府消耗的物質財富來自于社會，這是其一。其二，政府的收入最大，沒有哪一個社會組織能夠比擬；在市場上，政府是最大的購買者，也是沒有哪一個社會組織能夠相比擬的。政府的收支活動對社會經濟的影響力最大；其三，政府是一國宏觀經濟的管理者和調控者，政府采取的宏觀經濟政策直接影響著社會經濟的運行和發展；其四，政府采取的其他社會管理政策也是直接間接為社會經濟服務的，也會影響社會經濟活動。正因為政府活動與社會經濟之間存在的這種密切的關系，使得如果政府行為得當，特別是事關全局行政決策得當，會對社會經濟的發展起到巨大的推動作用；如果政府行為錯誤，特別是決策失誤，會對社會經濟活動產生巨大的阻礙。政府行為對社會經濟的這種作用，在我們這樣的國家里更為明顯。政府的每一活動，都應考慮它對社會經濟系統的反作用。政府的活動應當有利于維護社會經濟的穩定，促進社會經濟的發展，這是注重政府經濟方面的行政效益的客觀要求。
政府講求經濟方面的行政效益的基本特征是：它注重的是宏觀經濟效益，而不是微觀的經濟效益。舉例來說，政府投資修建一條公路，承建這條公路的建筑企業關心的是微觀經濟效益，即完成這條公路的修建能夠賺取多少利潤。政府關心的則不是修建這條公路所能賺取的利潤，而是這筆投資能夠拉動經濟有多大的增長和這條公路建成后能夠對沿線經濟和社會發展的作用。政府注重宏觀方面的經濟效益，是由政府的性質和政府在社會活動中扮演的角色決定的。政府是全民利益的代表，是整個社會經濟活動的管理者，它關心的是整個社會經濟的發展。
政府注重的是宏觀經濟效益，而不是微觀經濟效益，并不是說，它就根本不關心微觀經濟效益。因為微觀經濟效益是宏觀經濟效益的基礎。微觀經濟效益與宏觀經濟效益的關系，經濟學界有很多論述，這里就不再重復。
政府活動當然應當講求經濟效益，這是不言而喻的，但政府是個行政組織而不是經濟組織，政府行為不完全是經濟行為，政府行為的目的從根本上講是為社會的穩定和發展，因此，政府活動更注重社會效益，經濟效益是從屬于社會效益的，這是行政效益最基本的特征。
二、行政效益與行政收益
鑒于行政成本及其與行政效益的關系作者已有論述，這里，僅對行政收益作進一步的分析。
行政收益是指政府提供公共產品所獲得的社會評價。公共產品的收益不同于私人產品。私人產品的生產者是通過市場交換來實現他的全部收益的，公眾對私人產品的評價通過對其支付的價格表現出來。如果我們用R表示私人產品的收益，用Q表示私人產品出售的數量，用P表示人們愿意對其支付的價格，私人產品的收益可用公式來表示：
R=Q*P
可見，構成私人產品收益的因素有二：一是產品產量，二是消費者愿意支付的價格。
政府提供的公共產品在數量上是可以衡量的，但價值卻無法衡量。雖然政府在進行行政活動、生產公共產品時也要消耗勞動，特別是政府所生產的物質性公共產品也凝結或物化了政府的勞動，但它是不通過市場交換而直接供社會消費的，它進行行政活動、生產公共產品所耗費的勞動不能轉化為價值。由于政府提供的公共產品沒有市場價格，公眾在消費它時也無須支付貨幣。這就提出了一個問題——用什么來衡量政府提供的公共產品的收益呢？作者認為，既然不能從價值入手分析政府公共產品的收益，就只能從政府公共產品的功效方面來分析它的收益。功，即功能；效，包括效果和效用兩個方面。功能是政府某一行政活動、某一公共產品所固有的功能作用；效果是該行政活動或該公共產品的客觀效果；效用是公眾對該行政活動或該公共產品的主觀評價。功能與效果是客觀的，效用是主觀的，評價政府行政收益應該把主觀和客觀結合起來，進行綜合評價。
由于政府行政活動或政府公共產品的收益不能使用貨幣對其進行直接衡量，只能從功效入手，結合主、客觀兩個方面進行綜合評價，因而，不可能像評價私人產品收益那樣精確無誤，它只能近似地、盡可能客觀地反映政府行政活動或政府公共產品的收益。作者認為，衡量政府行政活動或政府公共產品收益的指標主要有群體滿意度、經濟擴張（收斂）指數、社會進步指數。
群體滿意度。群體滿意度是指消費或享受政府提供的某一或某類公共產品的群體對該公共產品的滿意程度。它可以用絕對數，即該類群體中滿意或不滿意的總人數來表示，也可以相對數，即滿意或不滿意的人數占該群體人口總數的百分比。群體滿意度是衡量政府公共產品收益的一個重要指標。用群體滿意度來衡量公共產品的收益，可以用公式表述為：
公共產品收益=公共產品供給量Ⅹ群體滿意人數Ⅹ該公共產品的壽命周期或
公共產品收益=公共產品供給量Ⅹ群體滿意度Ⅹ該公共產品的壽命周期
經濟擴張（收斂）指數。經濟擴張指數是指政府提供某一公共產品對社會經濟的推動作用。與之相反的是經濟收斂指數。它是指政府減少某一公共產品的供應或政府提供的公共產品不當對社會經濟活動所起的收斂作用。政府活動，特別是政府對社會經濟的干預活動，會直接或間接的作用于社會經濟系統，擴張或者收斂社會經濟。在現代經濟中，政府對社會經濟的干預主要表現為政府的宏觀調控。在繁榮時期，政府一般用“緊”的財政政策和貨幣政策，收斂社會經濟規模，抑制經濟的過度膨脹；在蕭條時期，政府一般用“松”的財政政策和貨幣政策，擴張社會經濟活動，以實現經濟增長、充分就業的目標。即使政府提供一般性公共產品，也會對社會經濟活動產生作用。例如，政府對城市的改造、修路、建機場、失業救濟、乃至辦醫院、學校，發展國防事業、發展科學文化教育事業等，無一不對社會經濟活動產生影響。因此，經濟擴張或收斂指數是反映政府收益的一個重要指標。
應當指出，不能認為經濟擴張指數就是政府的“正”收益，經濟收斂指數就是政府的“負”收益。在特定時期，需要政府對社會經濟進行收斂，例如，通貨膨脹時期。政府通過對社會經濟活動的收斂，穩定了社會經濟，也是一種“正”收益。只有政府提供的公共產品不當，阻礙了社會經濟的發展，才是“負”收益。
經濟擴張或收斂指數一般可以用“乘數”進行計算，也可以通過分析由于政府提供或未提供某種公共產品對報告期與基期的經濟增長指數反映出來。
社會進步指數。什么是社會進步？目前在理論界并沒有統一的定義。我們認為，社會進步首先是一個社會系統工程，其內涵包括人的素質的提高，科學、文化、教育、體育、衛生等社會事業的發展，社會環境和自然環境的改善等諸多內容，其核心是人的素質的提高。其次，社會進步是一個動態的、發展的過程，它泛指一個社會從落后走想現代的過程以及當時所達到的水準。社會進步指數是指當前社會發展所達到的水平同過去（或對比的歷史時期）社會的發展水平的比較。社會進步指數可采用多個指標來進行計算，如反映人的素質提高的指數，就可用當前人均壽命、人均享有的醫療衛生、人均享受的受教育程度同對照期的人均壽命、人均享有的醫療衛生、人均享受的受教育的程度相比較；科學技術的進步可用當前科學技術達到的水平同過去的科學技術水平相比較；文化進步可用現代人們享有的人均文化用品、文化娛樂設施同過去人們享有的人均文化用品、文化娛樂設施相比較。如此等等。
促進社會進步是政府的當然職責，也是政府提供的公共產品應當具有的功能。但是如果政府提供的公共產品不當，不僅不能促進社會的進步，反而會阻礙社會的發展。因此，促進社會進步，是衡量政府收益的一個重要指標。如果政府為社會提供的公共產品促進了社會的進步，我們就說政府的活動獲得了收益；如果政府為社會提供的公共產品促進了社會快速的發展，我們就說政府獲得的收益大；反之，我們就說政府獲得的收益小。如果不僅沒有促進社會的發展，反而阻礙了社會的發展，我們就說政府獲得的是“負”收益。
三、行政效益與行政效率
在行政學界，對什么是效率有不同的理解。一般認為，行政效率是政府行政活動的產出與投入之間的比率：
行政效率=行政產出/行政投入
（《行政管理學》夏書章等編著，中山大學出版社，1998年版）
行政效益和行政效率既有區別又有聯系，它們的區別表現為：
第一，計算方式不同。行政效率是行政投入與行政產出的比率，行政效益是行政收益與行政成本的差額。
第二，內涵不同。從效率的本來意義上講，它是輸入與輸出的比率；經濟學和管理學引入這一概念，是研究投入和產出的關系；人們日常生活中講的效率，更多的是一個時間觀念，即在較短的時間內辦更多的事；行政學引入效率這一概念，是研究行政投入與行政產出的比例關系，而行政效益研究的是政府活動和政府行政產出的后果。
第三，外延不同。行政效率的核心要求是以最小的行政投入獲得最大的行政產出。至于這一產出的后果是什么，是給社會帶來利益還是損失，則不是行政效率所回答的問題。行政效益研究政府活動和政府的行政產出的后果，它回答的是這種后果究竟是給政府和社會帶來了利益還是帶來了損失。如果帶來利益，那是一種什么利益，是經濟利益還是社會利益？帶來的利益有多大？誰在受益？同樣，如果帶來的是損失，它也要回答這是一種什么樣的損失？損失有多大？誰來承擔這種損失？
事實上，在企業的生產經營活動中，效率和效益是分開的。在行政管理學中，由于沒有效益這一概念，往往把二者混同起來，這不能不說是行政管理學研究中的一大遺憾。
行政效益和行政效率的聯系表現為：
1、從資源的占有與消耗（或勞動的占有與消耗）角度來看，行政效率愈高，獲得同樣的行政產出所占有與消耗的資源愈少，行政成本愈低，行政效益就愈高；反之，行政效率低，獲得同樣的行政產出所占有與消耗的資源多，行政成本就大，行政效益就低。因此，二者是正相關關系。
2、在行政產出積極、有益的前提下，提高行政效率就是提高行政效益。但是，如果行政產出的是廢品或次品，行政效率愈高，行政“負效益”愈大，對政府和社會的危害也愈大；
3、如果行政產出是積極的、有益的，但行政產出所獲得的收益小于行政成本，提高行政效率是降低行政成本，是使行政效益由“負”變“正”的必要手段。
總之，在保行政活動方向正確、行政決策正確的前提下，提高行政效率就是提高行政效益；如果行政活動方向不正確、行政決策失誤，提高行政效率不僅不能提高行政效益，反而會給政府和社會帶來危害。
四、提高行政效益的途徑
政府行政活動要講求行政效益，以最小的行政投入，獲得有益于社會的最大的行政產出，是社會對政府的基本要求，也是政府活動應當遵循的基本準則。提高行政效益無論是對推動社會進步，還是對于加強政府自身建設，都具有十分重要的意義。
講求行政效益，能夠減輕納稅人的負擔。講求行政效益，要求政府盡量減少資源的消耗與占用，不僅政府可以實行低稅政策，并減少稅收以外的其它費用負擔，還能夠盡量減少政府對企業的干預，使企業能夠集中精力從事生產經營活動。
講求行政效益，有益于社會。講求行政效益，要求政府不僅要降低行政成本，而且要求行政決策要正確，其產出即公共產品必須符合社會的需要，能夠促進社會的進步。
講求行政效益，有益于政府自身建設。講求行政效益，要求降低行政成本，政府必須精簡機構，減少資源的消耗與占用；講求行政效益，要求政府必須規范自己的行為，按照法定程序進行行政決策，能夠減少政府行政決策的失誤；講求行政效益，要求政府辦事必須節約，有利于加強政府的作風建設；講求行政效益，要求杜絕腐敗，有利于政府的反腐倡廉，重塑政府在民眾中的威望。
總之，樹立行政效益的觀念，按照行政效益的進步要求辦事，扎扎實實地提高政府活動的行政效益，于國于民都是有百利而無一害的事情。
提高政府活動的行政效益，其途徑是很多的：
首先，政府及政府官員要樹立行政效益的觀念。由于理論研究的落后，理論界至今沒有提出行政效益的概念，有的雖然偶爾見到行政效益的提法，也沒有對其作出科學的解釋和界定。據作者在一些地方講授《行政成本與行政效益》的專題講座時了解的情況，許多政府官員還是初次聽到這些概念。政府及政府官員如果連這些概念都沒有，怎么能夠去講求并提高行政效益呢？因此，要提高政府的行政效益，首先要加強對行政效益的研究，并在干部的培訓教育中補上行政效益這一課，使其明確行政效益的內涵、外延、意義及其基本要求，牢固樹立起行政效益的觀念，才能在政府的活動中講求行政效益，提高行政效益。
其次，要精簡政府機構，倡行節約，反對大手大足，提高辦事效率，降低行政成本。行政成本愈大，行政效益就愈小；反之，行政成本愈小，行政效益就愈大。降低行政成本是提高行政效益的主要途徑。政府在降低行政成本方面是大有文章可做的。
再次，提供社會需要的公共產品。公共產品是滿足社會共同需要的，但并不是政府生產的所有的公共產品都是社會需要的。舉例來說，某縣準備修建一座網球場，滿足全縣人民打網球的需要。這對于愛好打網球的人來說，當然是需要的，但對于大多數工人、農民來說，則是不需要的。此外，提供社會需要的公共產品還應當適度。公共產品也是受邊際消費傾向遞減規律和邊際收益遞減規律制約的。公共產品供給過度，會使其收益減少，也會影響行政效益的提高。
作效率。
黨的大要求各級政府必須進一步“提高行政效率”。如何提高政府的行政效率，是一個世界性的恒久課題。在經濟全球化，市場競爭日趨激烈的今天，一個高效率的政府，是促進一國經濟發展、提高綜合國力、提高人民生活水平的保證。
行政效率的提高是一個復雜的系統工程。行政管理過程中的每一個環節和每一種因素都會影響到行政效率。行政職能是否完備、行政組織要素是否優化、國家公務員是否精干積極、行政領導者是否具有較高水平、行政決策是否正確、行政執行是否準確快捷、行政監督是否有效、行政管理方法及技術手段是否先進等是影響行政效率的主要因素。
“文山會海”的現象在一定程度上反映了政府的繁重工作，從一個側面肯定了政府的工作業績，但是它也帶來了大量的人力、物力、財力浪費，直接引發了政府機關人浮于事，工作效能低下。造成這一現象的原因：
一、政府職能定位模糊，管了太多不該由政府管理的事務，精力分散從而影響到其他正常事務的處理；
二、工作模式的陳舊，以開會為工作的方式在政策制定下達和辦公模式上已經不能適應現代社會的要求；
三、忽視了對現代辦公設備的運用，沒有利用好計算機網絡以及無紙化辦公的優勢條件。實踐已經證明，“文山會海”已經是落后的政府工作模式，嚴重制約了政府工作的開展，不符合建設服務型政府的理念，已經到了非改不可的地步。
要消除“文山會海”現象，提高工作效率，根本途徑在于轉變政府職能。這也是實踐科學發展觀的內在要求，是建設服務型政府的必然要求。
第一，轉變政府職能，放開多余權力。政府過多的插手其他非政治性行業，管了太多不該管也管不好的事情，是造成目前政府機構龐大、人員冗余、響應遲緩的根本原因。各地政府需要認真研討，根據當地實際，把本來該由市場、社會團體、中介機構負責的工作事務移交辦理。精簡政府機構，騰出更多精力在處理其他更重要的事情，做一個社會的管理者而不是參與者。
第二，改進政府的工作模式，積極學習現代的管理思想。現代社會的發展日新月異，政府工作模式也要與時俱進，把握潮流。以立黨為公，執政為民為思想，以為民辦事實為態度，以解決問題為辦公責任，以高效便捷為工作效率，創建多種工作模式。如現場辦公，各部門集中辦公，限時辦公，無紙化辦公，網上政府，設立政府及各部門領導的接待日，定時與不定時相結合的走出辦公室來到街上，鄉村接訪群眾。同時限制會議的數量，提高會議質量，逐步利用網絡視頻會議，電話會議等先進方式代替傳統的現場會議提高會議效率，降低會議成本。
第三，提高政府各級領導和工作人員的服務能力。提高工作效率，就要要進一步增強公務員的服務意識和責任意識，制定出競爭擇優的選拔機制，符合社會需求的培養機制，與貢獻能力相配套的激勵機制，選好用好適應服務型政府建設的優秀人才。
第四，要加大對科技辦公手段的應用。定期組織領導干部參加計算機應用培訓，保證所有政府工作人員都能熟練運用計算機網絡這一先進工具。大力推行電子政務，推廣無紙化辦公模式的普及。
