時間：2023-05-29 18:17:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇省管縣改革，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、強縣擴(kuò)權(quán)應(yīng)是省直管縣前的有序過渡
從20__年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶/:請記住我站域名/直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣，這為進(jìn)一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗。
從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統(tǒng)管縣財政，逐步地讓地級市恢復(fù)到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴(kuò)權(quán)強縣，目的是在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權(quán)限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴(kuò)權(quán)縣（市）抓住機遇，加快發(fā)展，盡快形成一批經(jīng)濟(jì)活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣（市），促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進(jìn)制度創(chuàng)新的客觀需要，也是增強縣（市）自主發(fā)展能力、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
縣域經(jīng)濟(jì)落后是廣東的弱項，全省68個縣(市)，面積占全省總量的83.8，人口占62.8，但財政收入僅占6.5。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，被廣東快速工業(yè)化取得的經(jīng)濟(jì)成就掩蓋了。權(quán)威部門調(diào)查表明，目前阻礙廣東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題是縣級政府權(quán)力小、財力弱、負(fù)擔(dān)重，缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自和積極性。同時，由于管理層次過多，導(dǎo)致運行效率降低，行政成本加大。廣東把加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一大戰(zhàn)略來抓，出臺了激勵型的財政機制，下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，已下放給地級市的審批權(quán)，除另有規(guī)定外，一律下放到縣(市)。下放的權(quán)力主要涉及市場準(zhǔn)入、企業(yè)投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優(yōu)惠，認(rèn)定個人的技術(shù)資格及部分社會管理等方面的內(nèi)容。還出臺了加強縣級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的有關(guān)文件，真正從人、財、物入手，加強省管縣及激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
在強縣擴(kuò)權(quán)上，河北出臺的政策是：第一，堅持能放都放。擴(kuò)大管理權(quán)限的基本原則是：“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”，逐步做到除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審批或管理的，變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、報省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務(wù)院有關(guān)部門文件規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權(quán)等辦法放權(quán)。擴(kuò)權(quán)縣（市）取得相應(yīng)的管理權(quán)限后，同時承擔(dān)與管理權(quán)限對等的責(zé)任。第二，逐步全面推開。擴(kuò)大管理權(quán)限首先在部分縣（市）進(jìn)行試點，取得經(jīng)驗后再搞第二批。首批試點縣的選擇，注重把握四個方面：縣（市）綜合經(jīng)濟(jì)實力，城市合理布局，發(fā)展?jié)摿Γ菂^(qū)統(tǒng)籌兼顧。
“省直管縣”和“強縣擴(kuò)權(quán)”，在目前國情條件下對于解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是最現(xiàn)實的選擇。不少地方總結(jié)經(jīng)驗時，注意到了浙江經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的經(jīng)驗，也認(rèn)為有“省直管縣”和“強縣擴(kuò)權(quán)”的功效。強縣擴(kuò)權(quán)無異給條件好的縣(市)進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，使之擁有更大的自，為最后省完全管縣做好準(zhǔn)備，具有不可忽視的重要作用。
在市管縣的體制下，市級機構(gòu)，實際上多是起上傳下達(dá)的作用；縣里要解決實際問題，往往要直接找到省里的廳局。而省里的一些決定、措施，也要經(jīng)過市級，才能貫徹到縣里。這樣多了一個環(huán)節(jié)，不利于政令的暢通。有人甚至說，在省和縣之間，加進(jìn)一個市級機構(gòu)，只有一個好處，就是可以多安排一批干部。這樣的說法可能有些極端，但這其中的利弊究竟如何，確實是可以討論的。然而，在推進(jìn)強縣擴(kuò)權(quán)過程中，新的矛盾顯現(xiàn)出來。
一是省轄市對擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經(jīng)審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發(fā)展帶來很大資金制約。
二是省直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。這些部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。
三是擴(kuò)權(quán)帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴(kuò)權(quán)縣既要主動維護(hù)使用對省一級部門的話語權(quán)，還要維護(hù)與市的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這就大大增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。
二、省直管縣改革的步驟、方向和政策建議
理論界對改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發(fā)點是使行政區(qū)劃和管理體制適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提高行政效率，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決“三農(nóng)”問題。但行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級政府職能的合理設(shè)定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。實行省直管縣的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循一定的原則，理順各種關(guān)系。同時，也要考慮后續(xù)的鞏固和進(jìn)一步的改革。
省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進(jìn)行。第一個步驟是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴(kuò)充。第三個步驟是市的改革，合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡機構(gòu)和人員。總的方向應(yīng)當(dāng)是，撤消傳統(tǒng)意義的管縣的地級市（級別可保留），省真正直管縣。
第一，按照總理的講話精神，在“具備條件的地方”進(jìn)行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認(rèn)識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。
第二，在改革推進(jìn)中，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是十六大提出的今后國家改革建設(shè)非常重要的戰(zhàn)略布局。解決“三農(nóng)問題”，縣級政府責(zé)任重大。省級政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級行政單位解決，減小省縣發(fā)生關(guān)系的工作量，這是目前縣級行政單位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程 中需要盡快解決的問題。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。
第三，目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴(kuò)權(quán)縣(市)與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴(kuò)權(quán)政策不熟知，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關(guān)實施細(xì)則，一些應(yīng)該下放到縣(市)的管理審批權(quán)限沒有下放，仍需到市里辦理，擴(kuò)權(quán)政策執(zhí)行不徹底。這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴(kuò)權(quán)的推進(jìn)力度。
第四，在強縣擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)上的省直管縣，這種體制上的大手術(shù)，牽涉到數(shù)以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。如果說，我們以往的所有改革都要考慮到群眾的承受度，那么，這項改革所要進(jìn)行的機構(gòu)和人員調(diào)整，將主要考驗地級市及官員的承受度，從改革試點的情況來看，這一層級還有不少疑問和困惑需要解決，在面上對改革不好提出反對的意見，但心里還有抵觸和某種失落感。此方面還應(yīng)做大量艱苦的工作，要考慮比較穩(wěn)妥的漸進(jìn)式改革方案。
第五，在條件成熟后改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級單位的派出機構(gòu)，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)的管理幅度。目前，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政風(fēng)險日益顯現(xiàn)，政府的形象和公信力受損嚴(yán)重，國家大范圍、大幅度減免農(nóng)業(yè)稅，也會使鄉(xiāng)財政收入減少，如果不采取改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運轉(zhuǎn)，就可能轉(zhuǎn)嫁壓力，繼續(xù)違規(guī)克扣農(nóng)民，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府改成為政府的派出機構(gòu)，財政由縣政府掌控和統(tǒng)籌，這樣也可防止新的“三農(nóng)”政策落實出現(xiàn)反彈。從服務(wù)于強縣擴(kuò)權(quán)和省直管縣的高度出發(fā)，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，切實做好撤小鄉(xiāng)并大鄉(xiāng)工作。
關(guān)鍵詞:市管縣； 省管縣； 體制變革
自改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善與確立，政府的治理模式與管理方式必須不斷適應(yīng)新形勢、新變化，適時調(diào)整自身職能。舊的“市管縣”管理體制的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)，改革“市管縣”管理體制迫在眉睫。此時，“省管縣”體制逐漸成為政府改革的主流思想，并將成為政府改革的重要突破口，對我國行政體制、行政區(qū)劃改革將產(chǎn)生重要的影響和推動作用。
1 推行“省管縣”體制改革的動因
1.1 “市管縣”體制存在的弊端與局限性。“市管縣”體制是我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，為了利用中心城市優(yōu)勢， 打破城鄉(xiāng)二元體系，解決城市發(fā)展所需的人力和物力資源，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了一定的積極作用。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和行政治理環(huán)境的變化，“市管縣”體制逐步失去了它曾經(jīng)起到的積極作用，弊端日益暴露。
1.1.1 束縛了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)初設(shè)置市管縣的目的之一在于發(fā)揮中心城市的優(yōu)勢，帶動縣域和村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，實際上，中央和省級配置的資源經(jīng)常被市級截流，市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往優(yōu)先于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市級政府為了自身的發(fā)展?fàn)奚丝h級政府的利益。因此， “市管縣”體制不僅沒有發(fā)揮中心城市的輻射作用，反而出現(xiàn)“市吃縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市刮縣”現(xiàn)象，造成縣財政資源不足，嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，市級政府權(quán)力的集中，限制了縣級政府的自，降低了縣級政府為民服務(wù)的能力。一方面，縣級政府財權(quán)收到限制，另一方面，縣級政府的事權(quán)又過大，財權(quán)和事權(quán)的不對稱，嚴(yán)重制約了縣級政府公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會管理的職能的履行。
1.1.2 加大了城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的本質(zhì)在于城與鄉(xiāng)利益的一致性。但由于市本級發(fā)展與市財政收入的關(guān)系，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制帶來的城市工商經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展相較于縣域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更具時效性，加之市管縣的寬范圍、廣地域與城市的弱實力，決定了市縣發(fā)展格局中，市從縣鄉(xiāng)索取資源，集中力量用于城市發(fā)展不是權(quán)宜之計，因而“重工輕農(nóng)”、“厚城薄鄉(xiāng)”成為市縣關(guān)系中的常態(tài)，城市對農(nóng)村的“反哺”帶動作用不顯性。大量農(nóng)業(yè)利潤和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)資源被城市所吸收，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展自我積累效應(yīng)降低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。
1.1.3 增加了行政管理層次，提高了行政成本。行政管理學(xué)理論研究證實，行政組織每多出一個管理層次，就會造成機構(gòu)和公務(wù)人員增多、膨脹行政管理隊伍、導(dǎo)致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管縣體制下，我國行政管理層級在原來基礎(chǔ)上多出一個行政管理層次。在原先地、市分設(shè)的情況下，城鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)分別以管理城市或農(nóng)村為重點，管理目標(biāo)較單一，而市管縣必然是由城市管理為主體制向城市、農(nóng)村合治體制轉(zhuǎn)變。我國地級市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然帶來地級市政府機構(gòu)設(shè)置的增加與行政人員的擴(kuò)張。
1.2 我國推行“省管縣”體制改革的可行性。“省管縣”體制是指，由目前的“省―市―縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆〃D市、縣”二級體制，替代“市管縣”的一種財政管理體制。在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，不再經(jīng)過市。“省管縣”體制明確了地級市與縣和縣級市之間平等的財政主體地位，減少了財政層級，從制度上保證了省直接對縣的資金使用效率，增強了省級財政的直接調(diào)控能力。
2 “省管縣”體制改革的實證分析
浙江是我國較早推行省管縣改革的地方，它分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對經(jīng)濟(jì)強縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，使之擁有更大的財政、經(jīng)濟(jì)管理和社會事務(wù)管理自，通過改革，浙江進(jìn)一步優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣（市）， 促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。僅2002年，浙江省就將313項審批權(quán)下放給紹興縣、溫嶺市、慈溪市等17個經(jīng)濟(jì)強縣，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給縣，涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項，幾乎包括了省市兩級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面，這種“直管”還擴(kuò)展到社會管理職能，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣財政直接對省負(fù)責(zé)。浙江的省管縣的積極效果十分明顯，多年來浙江省占據(jù)著全國“百強縣”近1/ 3 的席位。
浙江省農(nóng)辦副主任顧益康指出，浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與省管縣財政體制有著密不可分的關(guān)系，這甚至被一些研究者稱為浙江的“秘密武器”。“省管縣”體制作為一個有效的制度框架，推動縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動力，促成了內(nèi)生性民營經(jīng)濟(jì)的生長和繁榮，也帶動了縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。浙江的省管縣改革試驗，對周邊省份產(chǎn)生了強烈的示范效應(yīng)。從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺了以浙江經(jīng)驗為主要框架的、加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的政府文件，一些地方還迫不及待地提出了搶抓擴(kuò)權(quán)強縣機遇的口號，引發(fā)了對于制度建設(shè)的新一輪探索，應(yīng)該說成功的榜樣是省管縣體制出現(xiàn)的推動力之一。
盡管浙江省省管縣實行的比較好，但是也存在一些不足。首先，被下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限在實施的過程中，縣配套措施不完善，同時由于省、市、縣政府的職責(zé)劃分不清，政府職能無法全面發(fā)揮。其次，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會管理權(quán)限下放的多的縣，由于具有較大的自，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會很迅速，而那些權(quán)利下放的少縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，由此可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)在不同縣域的不平衡發(fā)展以及資源在整個省的不合理配置問題，甚至造成不公平的縣域競爭問題。再次，盡管下放的行政管理權(quán)限數(shù)目很多，但是在具體的實施中，會遇到很大的改革阻力，權(quán)限能落到實處的項目數(shù)不是很多。
參考文獻(xiàn)
【關(guān)鍵詞】 “省管縣”;財政管理;完善創(chuàng)新
一、“省管縣”財政管理體制改革的歷史背景
我國有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府,相應(yīng)地形成五級財政。省管市、市管縣財政體制是一種傳統(tǒng)的體制。這種體制在不同程度上存在行政機構(gòu)臃腫,管理層級重疊,行政效率低下,縣級財力被市級財政擠壓、截取、挪用等現(xiàn)象,造成縣鄉(xiāng)財政困難,嚴(yán)重阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,城鄉(xiāng)差別不但不能縮小反而拉大,對貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會帶來負(fù)面影響。《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》和黨的十七大報告明確要求積極推進(jìn)省以下財政體制改革。2002年以來,浙江、湖北等24個省份先后實行或者開始“縣財省管”試點。
二、“省管縣”財政管理體制改革現(xiàn)狀
(一)“省管縣”財政管理體制改革的管理方式
從“省管縣”財政管理體制改革現(xiàn)狀看,在管理方式上,“省管縣”財政體制主要有四種:一是行政管理型,北京、天津、上海、重慶四個直轄市和海南省的行政管理體制和財政體制都是省直接管理縣;二是全面管理型,預(yù)算管理體制、省對下轉(zhuǎn)移支付補助、專項撥款補助、各項結(jié)算補助、預(yù)算資金調(diào)度、債務(wù)償還等,均實行省對縣直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省屬于這種類型;三是補助管理型,以山西、遼寧、河南等省為代表,主要是對轉(zhuǎn)移支付等補助資金的分配和調(diào)度實行省直接管理縣,縣級財政管理體制仍然由市級政府確定;四是廣東特色型,這是一種介于省管市、市管縣體制與“省管縣”財政管理體制之間的體制,它規(guī)定市不能調(diào)整財政體制或從體制外向縣另行集中財力,但市本級可以采取措施支持縣,形成省市共同幫助縣,解決縣鄉(xiāng)財政困難的財政機制。除了這四種管理方式外,其他地區(qū)也有一部分在核定轉(zhuǎn)移支付等補助時直接計撥到縣。
(二)“省管縣”財政管理體制改革的現(xiàn)狀特點
1.擴(kuò)權(quán)強縣成為“省管縣”財政管理體制改革的主旋律。賦予縣級政府更多的自,如一些地區(qū)把原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)直接下放到縣,縣級政府擁有了較大的財經(jīng)決策權(quán)。
2.縣級政府的財力與事權(quán)逐趨匹配。相應(yīng)增加了縣級財政的財稅分享比例,縣級政府的財力得到了改善與保障。
3.有選擇地漸進(jìn)式推進(jìn)。各地“省管縣”財政管理體制改革中,一般選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好和實力較強的縣,兼顧中等縣和貧困縣,形成了三個級別的改革層面。
(三)“省管縣”財政管理體制改革的利弊
1.“省管縣”財政管理體制改革的積極影響。目前,“省管縣”財政管理體制改革仍屬試點階段,盡管離其改革目標(biāo)尚有很長的路要走,改革成果尚未完全彰顯出來,但其積極影響不可低估。
(1)創(chuàng)新了財政管理體制機制,為深化財稅體制改革和行政體制改革,加快公共財政體系建設(shè)提供了更深厚的理論基礎(chǔ)和實踐探索。“省管縣”財政管理體制改革是對傳統(tǒng)的“市管縣”體制的挑戰(zhàn),是我國公共財政的一場重大變革,直接影響我國行政事業(yè)單位管理體制,是一項既考慮國情又與國際接軌的機制創(chuàng)新。(2)“省管縣”財政管理體制改革充分體現(xiàn)了財政在社會公共資源配置、社會總供求調(diào)控、效率與公平的協(xié)調(diào)、和諧社會環(huán)境的保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期增長的制度供給等職能作用,成為國家實行有效宏觀調(diào)控的政策手段。(3)充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀理財服務(wù)能力,促進(jìn)社會和諧。“省管縣”財政管理體制不僅僅是體制的創(chuàng)新,而且改革的原則與目標(biāo)更加注重政府職能轉(zhuǎn)變,突出財政資源的公共性和均等化,突出利益共享,進(jìn)一步理順了省以下財政分配關(guān)系,邁出了以基本公共服務(wù)均等化的步伐。(4)為貫徹落實“三農(nóng)”政策提供了物質(zhì)保證。通過“省管縣”直撥專項資金,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大生產(chǎn),擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),實現(xiàn)農(nóng)工貿(mào)一體化,加快社會主義新農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。(5)緩解縣鄉(xiāng)財政困難,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“省管縣”財政管理體制的實質(zhì)就是縣級財政擴(kuò)權(quán)。因此,“省管縣”財政管理體制改革可以避免市級財政集中縣級財力的弊端,減少“市管縣”體制下縣級財力可能被市級財政擠壓、截取、挪用的風(fēng)險,對緩解縣鄉(xiāng)財政困難和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有利的。
2.“省管縣”財政管理體制改革存在的問題。“省管縣”財政管理體制改革的初衷就是減少管理層次,理順分配關(guān)系,緩解縣鄉(xiāng)財政困難,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。作為一項創(chuàng)新與改革,由于各地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及部門利益博弈等各種因素,在改革過程中未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo),或者說,改革中出現(xiàn)的矛盾與問題不容忽視。
(1)各級政府事權(quán)與財力的劃分與界定的科學(xué)合理性問題。首先,各級政府事權(quán)劃分缺乏原則性和法制化基礎(chǔ)。以教育和醫(yī)療為例,關(guān)系國計民生的兩大項基本公共服務(wù),本應(yīng)是中央和省政府的責(zé)任,但中央和省政府對其支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方,造成地方財政承擔(dān)著超職能的相當(dāng)沉重的支出責(zé)任。以廣西為例,地方政府縣鄉(xiāng)兩級共同承擔(dān)著70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%～60%的醫(yī)療支出。其次,由于經(jīng)濟(jì)、政策、體制等因素影響,政府層級與財政層級存在不一致性,各級政府之間的事權(quán)界定不清,職能不明。以廣西為例,2006年2月“專升本”的四所省市共建高校,省市兩級政府至今對其事權(quán)與財力的劃分與界定尚未有科學(xué)合理的定論,以致四所省市共建高校在省市兩級政府職能模糊性或邊緣化甚至虛置化之間苦苦支撐,并承擔(dān)著高等教育的社會責(zé)任。(2)地級市的定位、人員精簡與分流、庫存財產(chǎn)物資的調(diào)配使用以及城市發(fā)展等問題。“省管縣”后,地級市的定位、屬性與存在的意義,人員的去留,地級市豐富的人力資源、行政資源的處置與使用、城市與縣鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等問題,必須通過制定“省管縣”財政管理體制的配套措施加以解決。然而,目前仍然缺乏這方面的配套保障政策。(3)縣鄉(xiāng)財政仍然困難,未能得到完全緩解。縣鄉(xiāng)財政仍然受到基礎(chǔ)性、區(qū)域性、經(jīng)濟(jì)性、政策性、體制性、行政性等因素困擾,“后發(fā)展劣勢”問題尚未得到有效解決,縣鄉(xiāng)基本保障水平較低,縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,與改革初衷存在較大差距。(4)“省管縣”財政管理體制對縣的監(jiān)管問題。“省管縣”財政管理體制改革實質(zhì)是縣級財政擴(kuò)權(quán),內(nèi)容是收支劃分、財政收入目標(biāo)的下達(dá)和考核、債務(wù)償還等,并不涉及對縣財政管理和財政業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這種制度設(shè)計存在監(jiān)管真空,是一項殘缺的隱藏較大風(fēng)險的改革。(5)跨區(qū)域性的公共服務(wù)供給問題。涉及多個省、縣的環(huán)保、水利、衛(wèi)生防疫、抗災(zāi)救災(zāi)等跨區(qū)域性的環(huán)保資源、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等公共服務(wù)供給及公共危機管理等問題。(6)管理幅度與管理難度問題。“省管縣”對于一些地域遼闊、人口眾多的大省而言,省級財政管理幅度過寬則會加大縣鄉(xiāng)的管理難度,有可能因管理不到位而出現(xiàn)失范、失控、失策等問題。
三、進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革的思考
(一)夯實基礎(chǔ),為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革鋪平前進(jìn)道路
1.改革行政管理體制,為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革提供強有力的支持。“省管縣”管理體制與當(dāng)前的行政管理體制不一致,因此,必須改革行政管理體制。首先,正確劃分行政區(qū)域;其次,減少管理層級和行政管理成本,實現(xiàn)地市級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府轉(zhuǎn)型。根據(jù)各地實際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,以擴(kuò)權(quán)強縣為導(dǎo)向,從更有利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效率的角度,對地市級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市級的部份行政職能(如監(jiān)管職能)并上或升格到省級政府,地市級的部份行政職能(如決策執(zhí)行職能)撤并或下調(diào)到縣級政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政職能撤并或升格到縣級政府,從而總體上形成中央、省、縣、鄉(xiāng)四級政府。
2.加強地方財政建設(shè)。根據(jù)行政區(qū)劃和主體功能建設(shè),堅持財力、財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則,在進(jìn)一步規(guī)范分稅制財政體制的基礎(chǔ)上,科學(xué)合理劃分和界定各級政府的事權(quán)與財力,使各級政府適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)既不“越位”也不“缺位”,確保各級政府的信息對稱和地方政府擁有與事權(quán)相匹配的可支配財力;同時,中央和省政府有必要調(diào)整與優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),對欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付財力的力度,以保證地方政府有效提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
3.改革政府會計制度。在建立公共服務(wù)型政府和“省管縣”管理體制改革的迫切需要下,改革政府會計制度,擴(kuò)大預(yù)算范圍,將政府全部經(jīng)濟(jì)資源及其變化情況,以及國際金融組織貸款納入預(yù)算管理;改進(jìn)核算基礎(chǔ),把政府全部經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置,合理使用;建立政府財務(wù)報告制度和績效考評制度,提升科學(xué)理財能力和財政管理水平,為完善“省管縣”管理體制改革提供會計的實務(wù)與監(jiān)管支持。
4.加快工業(yè)化進(jìn)程,逐步實現(xiàn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化,人才流動合理化,城鄉(xiāng)信息對稱化,市縣財力均衡化,城鄉(xiāng)發(fā)展全面化,為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革夯實基礎(chǔ)。
5.進(jìn)一步研究、梳理、完善“省管縣”管理體制改革的實施方案,包括總體框架、原則、內(nèi)容、配套措施、操作可行性及具體步驟等,在制度設(shè)計和實務(wù)操作上為進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制消除改革道路上的障礙。
(二)創(chuàng)新突破,突出“省管縣”管理體制改革的總體目標(biāo)與積極影響,提升試點的帶動與輻射效應(yīng)。進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革,地方政府必須從知識存量、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益博弈的“罅隙”中實現(xiàn)“需求誘致性”的制度創(chuàng)新。
1.轉(zhuǎn)變政府職能。建立服務(wù)型政府的財政運行機制和公共服務(wù)供給機制,加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等社會管理職能。
2.適當(dāng)提高中央政府對地方政府投入比重和支出責(zé)任,加大對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度,推進(jìn)因素法分配轉(zhuǎn)移支付,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出結(jié)構(gòu),調(diào)動各級政府科學(xué)理財、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。
3.創(chuàng)新財稅管理體制,建立財力與事權(quán)相匹配的財稅管理體制。
4.明確責(zé)任,權(quán)責(zé)統(tǒng)一。正確理順投入與管理的關(guān)系,建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府投資機制,按照基本公共服務(wù)均等化的要求,把市縣的市場、資源、布局、規(guī)劃、資金與管理統(tǒng)一研究落實,確保“省管縣”管理體制改革取得重大突破,達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
(三)形成體系,發(fā)揮“省管縣”管理體制改革的整體效應(yīng)
1.完善財政法制體系。不斷改進(jìn)與完善財政立法工作,尤其是財力與事權(quán)相匹配的財政法制體系,進(jìn)一步完善“省管縣”管理體制改革。
2.建立健全財政激勵機制。充分發(fā)揮地方增收節(jié)支的潛力和科學(xué)理財?shù)姆e極性,把調(diào)動縣級財政的積極性作為“省管縣”管理體制改革的政策導(dǎo)向。建立以有效提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為中心,以促進(jìn)地方財政收入增長,或?qū)⑥D(zhuǎn)移支付與財政收入增長掛鉤,亦或?qū)⒇斦罩胶馀c轉(zhuǎn)移支付掛鉤的財政激勵機制。
3.建立健全財政績效評估機制。對于“省管縣”管理體制的績效評價,必須以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo),促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展為核心,包括財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會福利(公平)等各方面的綜合協(xié)調(diào)評估,績效評價內(nèi)容為5E (即:經(jīng)濟(jì)economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、環(huán)保environmental protection)。
4.建立健全財政監(jiān)督管理體制。進(jìn)一步明確省、市、縣各級政府的財政監(jiān)督行為的主體、客體和法律責(zé)任,為加強財政監(jiān)督,維護(hù)健康的財政經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)秩序,為促進(jìn)“省管縣”管理體制改革提供強有力的保障。
【參考文獻(xiàn)】
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關(guān)鍵詞：財政體制；改革；縣級財力
中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）08-0-01
2009年，財政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》（簡稱《意見》），明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標(biāo)，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。《意見》中明確，資金往來方面，省與市、縣之間建立財政資金直接往來關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。此項改革旨在減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構(gòu)。
本文以西部某省為研究目標(biāo)，從該省選擇3個縣作為對象，分析3縣實施“省管縣”財政體制改革前后財力變化情況。該省從2007至2011年開始分三批完成了省直管縣財政管理體制改革，所選3縣都是2009年實施改革的，截至2009年該省實施了“省直管縣”財政體制改革的縣占全省縣（區(qū)）總數(shù)的48%。
一、“省直管縣”財政體制改革顯著增加了縣級總體財政收入規(guī)模
2008年，3縣政府性收入分別為87573萬元、97035萬元、58204萬元，2009年當(dāng)年3縣同時被省級財政納入“省管縣”財政體制改革范圍，改革當(dāng)年3縣收入分別為119413萬元、125226萬元、81230萬元，比上年增長36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3縣財政收入分別比2009年增長27.06%、12.27%、19.47%，財政收入增幅回落，回歸正常水平。以上數(shù)據(jù)顯示，“省直管縣”財政體制改革增加了縣級總體財政收入規(guī)模。
二、改革后縣級財政收到上級補助收入比改革前大幅增加，但專項轉(zhuǎn)移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，縣級政府財政調(diào)控能力并未加強
推行“省直管縣”改革當(dāng)年，3個縣收到的上級補助收入分別為9.3億元、11億元、7.3億元，分別比2008年增長39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3縣收到的專項轉(zhuǎn)移支付額度分別比2008年增長72.48%、41.32%、82.3%，充分說明，省管縣改革措施的實施增加了縣級財政收到的專項轉(zhuǎn)移支付額度。專項轉(zhuǎn)移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，2009年增加的專項轉(zhuǎn)移支付占總收入增加額的比例分別為64.28%、61.81%、62.15%，剔除專項轉(zhuǎn)移支付后，3縣實際可支配財力增加額分別為1.03億元、1.17億元、0.87億元。
三、改革后縣級財政自身收入能力并未提高，“省直管縣”財政體制改革對促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果有待觀察
從改革后3縣稅收收入增長并不穩(wěn)定。2009年至2011年，A縣稅收收入比上年增長67%、36%、32%，增長幅度持續(xù)下降；B縣稅收收入比上年增長17%、46%、26%，呈先揚后抑的山峰走勢；C縣稅收收入比上年增長18%、21%、209%。 2009年至2011年，全國稅收收入分別比上年增長10%、30%、24%，該省全省稅收收入增長率分別為8%、25%、29%。“省直管縣”財政體制改革減少了財政撥款級次，財政資金撥付更加流暢，有力保障了中央財政資金向縣級傾斜的政策意圖。
四、改革后縣級財政投向民生支出比例逐漸增高，公共財政職能進(jìn)一步落實
通過對2008年至2009年3個縣在教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)4個民生投入數(shù)據(jù)分析，改革后縣級財政投向民生支出比例迅速增長。2008年，3縣投入到上述4個民生項目的資金分別為5.1億元、6億元、3.4億元，2009年，投入分別達(dá)到7.6億元、7.3億元、4.8億元，分別增長49%、22%、41%，均超過了當(dāng)年3縣收入增長幅度和支出增長幅度，這在一定程度上較好體現(xiàn)了公共財政的職能，發(fā)揮了公共財政保障民生、維護(hù)國家和人民的根本利益的作用。
五、保障縣級財力扶持縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的對策和建議
（一）調(diào)整中央同地方收入分享比例，進(jìn)一步促進(jìn)事權(quán)與財力相匹配
調(diào)查的3個縣2011年縣域內(nèi)實現(xiàn)的稅收在中央、省、縣的分成分別為13888.79萬元、8066.54萬元、24485.72萬元，中央財政集中收入占全部收入的29.87%，省級財政分成僅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科學(xué)，造成一方面省級財政分成比例相對較低，影響了省級財政均衡所轄縣際間財力水平的能力；另一方面縣級財政為了增加收入，傾向于通過招商引資擴(kuò)大稅基，或是獲得土地出讓收入等獨享收入，影響了縣級政府性收入質(zhì)量。
（二）降低專項轉(zhuǎn)移支付比例，擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付額度，增強地方財政自主支配能力
2011年，調(diào)查的3個縣收到專項轉(zhuǎn)移支付20.29億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的47.4%，由于專項轉(zhuǎn)移支付縣級政府無法根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要安排使用，嚴(yán)重影響縣級財政的自主性，只有增加均衡性轉(zhuǎn)移支付，才能引導(dǎo)各地方政府因地制宜地投向適合該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域，推動地方政府穩(wěn)步建立科學(xué)、合理地經(jīng)濟(jì)發(fā)展機制。
（三）加快財稅體制改革，推動建立地方主體稅種
關(guān)鍵詞：財政體制改革 省直管縣 株洲
2010年，湖南省在全省推行“省直管縣”改革，此次改革是繼1994年分稅制改革后又一次體制重建，株洲市醴陵市、攸縣、株洲縣、茶陵縣、炎陵縣5縣均列入其中。改革實施以來，效果如何，對各級財政收支、經(jīng)濟(jì)造成哪些影響，存在哪些問題，株洲國庫展開了專題調(diào)研。
一、“省直管縣”基本情況及主要措施
（一）基本情況
此次，株洲市納入改革的5個縣，2009年，人口總量282.59萬人，gdp總量502.41億元、財政總收入34.14億元，分別占株洲市人口、 gdp、財政收入總量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均財政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5縣中株洲縣、茶陵 縣、炎陵縣gdp總量在全省122個縣(市)區(qū) (不含長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)五大示范區(qū))中分別位列66位、70位、112位，屬落后貧困縣。
（二）改革的主要措施
此次改革的核心內(nèi)容包括“省直管縣”財稅體制改革和收入分享改革兩個方面。
1、“省直管縣”財稅體制改革。與浙江、湖北、吉林等各省相似，即對財政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專款的分配、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財 政管理的各個方面，全部實行省對縣直接對接，地級市與縣(市)在財政管理體制上相互獨立,同時保留了市對縣市財政業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作銜接和監(jiān)督管理等職能。
2、收入分享改革。包括分享稅種及基數(shù)核定。分享稅種可以概括為“兩分兩調(diào)兩放”6個字。“兩分”即分享增值稅、營業(yè)稅。將除湖南中煙公司和華菱集團(tuán)的增 值稅繼續(xù)作為省級收入以外，其他行業(yè)增值稅地方25%部分，改為省與市縣按25：75分享；將除高速公路和鐵路建安營業(yè)稅及屬于省級的鐵路運營營業(yè)稅繼續(xù) 作為省級收入外，其他省屬企業(yè)營業(yè)稅與原屬市縣營業(yè)稅，改為省與市縣25：75分享；“兩調(diào)”，即調(diào)整所得稅、資源稅分享范圍。將原屬省級的省電力公司、 省經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資公司、財信控股等企業(yè)所得稅地方40%部分下劃市縣，按省與市縣30：70比例分享，并改變跨市縣企業(yè)所得稅分配辦法，實行總分支機構(gòu)按比 例繳納。將資源稅原省與市州按50：50比例分享調(diào)整為省與市縣按25：75；“兩放”，即下放土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。將原省市縣按50：50比例 分享土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅下放市縣，增量部分省財政不參與分享。二是核定基數(shù)。以2009年1-10月的實際完成數(shù)加后兩個月推算數(shù)，作為增值稅、 營業(yè)稅、資源稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及新下放的企業(yè)所得稅等稅收基數(shù)。
二、改革取得成效
（一）省與縣對接，財政資金運轉(zhuǎn)效率提高
改革前，除了大部分一般性轉(zhuǎn)移支付和少數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付直接分配到縣市，其余都需要通過市級財政再分配，使得一些上級往來資金不能及時撥付到縣。改革后，縣 財政的資金調(diào)度由省財政直接劃撥到縣，減少了劃撥資金的中間環(huán)節(jié)，各種財力性轉(zhuǎn)移支付資金基本能夠按時間進(jìn)度劃撥到位。5-7月，改革5縣共計接收上級往 來資金8.1億元，同比增長11.42%，若剔除“兩稅”返還數(shù)，實際增長244.68%。上級轉(zhuǎn)移資金到位及時，縣財政對公共領(lǐng)域投入明顯增強，對支持 新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民保障起到了積極作用。5-7月，改革5縣辦理財政支出13.69億元，增長36.92%，占到1-7月支出總額的45.08%，其 中：交通運輸、科學(xué)技術(shù)、公共安全、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)同比增長均在50%以上。2010年二季度，5縣農(nóng)民人均收入3970元，同比 增長15.7%，較2009年同期上升5.9個百分點，增收538元。
（二）部分稅種下放，縣級一般預(yù)算收入增加
改革后，市不再參與縣稅收分成，省將土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅全額下放給縣（市），同時把原省與縣五五分成的資源稅再下放25%給縣市，株洲市縣級一般 預(yù)算收入增長。5-7月，縣級一般預(yù)算收入17.94億元，同比增長51.52%，月平均入庫5.98億元，較改革前月平均多收1.88億元，增長 45.85%。1-7月，縣級一般預(yù)算收入34.42億元，同比增長30.87%(見表1)，其中：土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅同比分別增長 83.89%、44.89%、72.39%。
(三)省級財力壯大，省級財政調(diào)控能力增強
此次改革，將增值稅地方25%部分，地方營業(yè)稅改為省與市縣25：75共享，雖然在已實行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省級收入份額。 1-7月，株洲市共計上劃省級收入5.55億元，同比增加3.26億元，增長70.15%(見表1)，較2009年同期上升68個百分點。其中，5-7 月，省級增值稅、營業(yè)稅分別入庫0.65億元、1.45億元，同比分別增長550%、752.94%，共計增收1.83億元，占到1-7月省級增收額的 56.13%。省級財力增加，按照改革精神，省將把增量資金更多投入到欠發(fā)達(dá)縣市，這將對實現(xiàn)我省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到很強的促進(jìn)作用。
(四)省、市雙指導(dǎo)，縣級財政管理水平提升
改革后，省里的很多會議、培訓(xùn)班直接開到縣級，使縣里了解各種財政信息更及時、更全面，對各種財政政策的理解和掌握更加到位；同時保留了區(qū)市對縣市財政業(yè) 務(wù)指導(dǎo)、工作銜接和監(jiān)督管理等職能，市里的重要會議、重大改革縣級財政也都參與。省與市雙重領(lǐng)導(dǎo)與幫助，大大提高了縣級財政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平， 對提升5縣財政管理水平起到了積極作用。
三、目前改革存在的問題
（一）市縣收入質(zhì)量下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力大
此次改革省將土地增值稅、土地使用稅下放給縣市，將增值稅地方25%部分、營業(yè)稅作為省與縣(市)共享收入，這種“分享主體稅種，下放土地管理稅種”方 式，導(dǎo)致地方政府更加注重契稅征管、非稅收入的挖潛、土地交易市場的盤活等，使地方收入質(zhì)量進(jìn)一步下滑，同時更加依賴于房地產(chǎn)市場發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力 加大。1-7月，株洲市地方稅收收入24.05億元，占全市地方財政總收入的45.36%，較2009年同期下降4.2個百分點，其中：市、縣級增值稅、 營業(yè)稅12.21億元，占地方財政總收入比重的23.03%，較2009年同期下降4.3個百分點。土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、國有土地使用權(quán)出 讓金收入7.7億元，占地方財政總收入的14.52%，較2009年同期上升10個百分點，多增6億元。二季度，5縣市全社會固定資產(chǎn)投資額123.78 億元，增長60.2%，較2009年同期上升8個百分點，而高新技術(shù)產(chǎn)品增加值2.3億元，同比僅增7.8%。
（二）部分縣市財力減弱，改革促經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用不明顯
省直管改革，減少了管理層次，目的是增加縣級財力，擴(kuò)大縣級管理權(quán)限，從而推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但從目前情況來看，部分縣市財力不增反降，改革促經(jīng)濟(jì)發(fā)展作 用不明顯。截止7月末，5縣中株洲縣、茶陵縣、攸縣財政庫存余額同比分別下降51.6%、19.62%、13.88%，共計減少1.3億元。2010年二 季度，5縣（市）實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值248.53億元，同比增長14.8%，總量占全市生產(chǎn)總值的47.56%，較2009年同期下降2個百分點，增幅較株 洲市總水平低0.7個百分點，較2009年同期下降0.8個百分點。
1、部分改革配套措施未實施，省對縣扶持有限。改革后，省級財政管理單元由原來的14個增加至93個，管理幅度是改革前的6.42倍，管理單位劇增，管理 事務(wù)增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實，部分縣可自主支配財力減少。一是全省“兩稅”返還暫停。僅此一項5縣共計較2009年減 收5900萬元，下降39.33%；二是按新體制核算1-4月縣級600萬凈調(diào)入資金8月仍未到位；三是省對縣支持并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。改革后，省直撥 資金效率提高，但轉(zhuǎn)移資金絕大部分是專項的轉(zhuǎn)移支付，只是在原來設(shè)區(qū)市應(yīng)得的大蛋糕里，由省里直接撥付給縣，并沒有把蛋糕加大。
2、市幫扶縣積極性削減，貧困縣獲上級扶持減弱。改革后，雖然省明確提出鼓勵市級繼續(xù)對縣市給予支持和補助，株洲市政府也表示將繼續(xù)按照2009年標(biāo)準(zhǔn)給 予縣支持，但從實際情況來看，在各項改革配套方案不明朗時，市對縣支持進(jìn)度有所放緩。如，2009年，株洲市政府提出“農(nóng)民用水，政府買單”農(nóng)村水費改 革，當(dāng)年市財政對5縣補助農(nóng)村水費改革支出1020萬元。改革后，截止7月底，市財政對縣農(nóng)村水費改革補助支出為0。
3、收入基數(shù)重新核對，部分縣市收益受損。“省直管縣”改革一個重要的工作環(huán)節(jié)是核定收入基數(shù)，是以2009年前10個月的實際完成數(shù)加后兩個月收入數(shù) (后兩個月收入測算數(shù)按前10個月月平均收入的1.24倍計算)確定改革后的收入依據(jù)和省財政轉(zhuǎn)移支付的撥付指數(shù)。這一方案顯然不利于2009年基數(shù)較低 縣市。如，茶陵縣屬于老少邊窮縣, 以采掘、建材、冶煉、鑄造為四大支柱產(chǎn)業(yè)。在前兩年，茶陵縣受冰災(zāi)、金融危機、落實環(huán)保等政策因素的影響,關(guān)、停了一些冶煉、造紙企業(yè)，再加上落實各項優(yōu) 惠政策辦理退庫，增值稅等主體稅種連年減少,2009年增值稅減收35.48%，尤其港澳和外商企業(yè)和私營企業(yè)減少幅度較大，分別達(dá)44.15%和 56.56%。以2009年增值稅減收35.48%的基數(shù)核定改革后的增值稅收入數(shù)，增量部分則進(jìn)行調(diào)整，基數(shù)核定后，茶陵將減少收入900萬元。
(三)市級調(diào)控能力減弱，市本級財政收支矛盾突出
近年來，為加快“兩型”社會建設(shè)步伐，株洲市加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府債務(wù)規(guī)模大幅擴(kuò)大，償債壓力明顯加大，2010年市本級需償還政府債務(wù)規(guī)模達(dá) 33.35億元。舊體制下，市本級不但掌控了自身財力，同時庫存中還包含著中央、省對縣轉(zhuǎn)移支付資金的一部分及縣上繳收入，市財政可調(diào)劑資金較充裕。改革 后，省直接對縣撥付資金，縣不再向市上繳收入，部分稅種分享比例變化，市財政掌控資金減少，資金調(diào)劑能力明顯減弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本級一般 預(yù)算收入12.01億元，同比增長8.75%，較2009年同期下滑5個百分點，一般預(yù)算支出28.75億元，增長81.7%，較2009年同期上升60 個百分點，市本級庫存余額6.1億元，同比下降47.27%，較年初減少9.8億元。
四、相關(guān)建議
（一）加快“省直管縣”體制建設(shè)步伐
一是建立健全省、市、縣財政網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。以做到省、市、縣既實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，確保工作聯(lián)系和溝通順暢，又降低行政成本，提高工作效率；二是盡快完善改革配 套政策。財政體制變化、收入分享改變，各項原有制度已不適應(yīng)新體制要求，必須盡快完善、出臺新的配套政策方案，以保證改革順利進(jìn)行；三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，落 實對困難地區(qū)的扶持政策，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增加基層財政的可支配財力，解決縣鄉(xiāng)財力不足問題；四是完善市、縣、區(qū)激勵機制，安排一部分資金，把資 金與地級市管理省直管縣的工作成績結(jié)合起來，安排一部分資金，把獎金與省直管縣自力更生、落實各項省級政策結(jié)合起來，通過激勵制度的設(shè)計，鼓勵地級市與改 革縣(市)建立利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，幫助縣（市）級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，鼓勵縣（市）級自力更生、自我發(fā)展，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展；五是逐步實現(xiàn)完全“省直管縣”。 建立完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務(wù)和干部人事方面的省直管縣，因為只有把事權(quán)劃分清楚了，才能調(diào)整和規(guī)范省與縣的收支關(guān) 系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制，從根本上保證省直管縣的持續(xù)健康有序運行，避免由于財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一，而造成的內(nèi)部運轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)。
(二)以改革為契機，做大做強縣級財力
一是縣財政積極對上銜接，全力爭取支持。“省直管縣”改革中明確提出要加大對困難地區(qū)的支持力度。縣級政府要把握這一利好政策，積極爭取上級資金和項目支 持，增加地方財政力。在省直管扁平化管理體制下，省級管理幅度過寬可能產(chǎn)生輻射遞減以及在體制改革過渡可能產(chǎn)生銜接不暢等問題，地方政府應(yīng)超前計劃，積極 研究省委、政府已經(jīng)出臺和即將出臺的各項扶持政策，把握上級動向，通過多種途徑主動加強對上銜接，積極推介縣域特色資源和產(chǎn)業(yè)，努力引入省級資金和優(yōu)質(zhì)項 目，以此拉動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方稅收增長；二是強化稅收征管。加大財稅征管工作力度，堅持大稅小稅一起抓，正常收入和清理欠稅一起抓，稅收、基金一起 抓，實施全方位監(jiān)管，確保實現(xiàn)的財政收入全部清繳入庫；三是加大招商引資力度。新體制，將原屬省級的電力、石化、冶金、有色四大行業(yè)增值稅，重點工程營業(yè) 稅、金融保險稅以及其他省屬企業(yè)營業(yè)稅下劃。地方政府要抓住這一重點，優(yōu)化投資環(huán)境，集中全力引進(jìn)一批骨干稅源企業(yè)，同時加快金融業(yè)發(fā)展，在良性互動中， 以獲取更多稅收。
(三)緊密市區(qū)聯(lián)系，促進(jìn)市區(qū)財源建設(shè)
改革后，各市區(qū)要重新定位設(shè)區(qū)市功能，要突出“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”原則，打破市區(qū)界限，切實做好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，共同促進(jìn)市區(qū)財源建設(shè)。一是大力培植區(qū)級財源， 形成多層次、多產(chǎn)業(yè)、多所有制、多區(qū)域的穩(wěn)定的財政收入增長點，以保證區(qū)級財政正常運轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時區(qū)經(jīng)濟(jì)要主動融入市經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈范圍， 不搞重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局；二是市要充分發(fā)揮龍頭作用，以中心城市的輻射力和吸引力來帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，通過城鄉(xiāng)結(jié)合，條塊結(jié)合，內(nèi)外結(jié)合 來組織開展各地經(jīng)濟(jì)活動，特別是在交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，要注意城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，形成輻射市區(qū)以外鄉(xiāng)村的交通網(wǎng)架，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下基礎(chǔ)，從而促進(jìn)區(qū)域 經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是依托長株潭經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，利用三市合力，引進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)，壯大特色產(chǎn)業(yè)，加快地方財源建設(shè)。
參考文獻(xiàn)：
[1]2010，《湖南省財政體制改革收入管理和基數(shù)核定辦法》
關(guān)鍵詞： 行政區(qū)劃改革 “省直管縣”體制 “市管縣”體制
一、行政區(qū)劃改革概述
（一）什么是行政區(qū)劃改革
行政區(qū)劃是一種有意識的國家政治行為，是國家行政結(jié)構(gòu)體系的安排。國家為了其政權(quán)建立和行政管理的目的，根據(jù)領(lǐng)土大小、自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、人口分布、歷史傳統(tǒng)等各項因素，將領(lǐng)土進(jìn)行合理的有層級的以及同一層級的劃分，并設(shè)置相應(yīng)的地方國家行政機關(guān)，以此來形成行政區(qū)劃的設(shè)置。
行政區(qū)劃改革需要適應(yīng)著社會歷史條件的變化，是一種復(fù)雜且是有著十分重要影響的國家政治行為。它的變更頻率影響著一個國家或者區(qū)域的社會、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定程度及發(fā)展趨勢。行政區(qū)劃改革的目標(biāo)就在于解決或者完善行政區(qū)劃設(shè)置的不合理，行政區(qū)域之間發(fā)展的沖突和制約，實現(xiàn)最大程度的合理的國家和地方間權(quán)力分配，實現(xiàn)資源的有效科學(xué)配置，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、政治的穩(wěn)定發(fā)展。
（二）行政區(qū)劃改革歷史沿革
我國歷史上的行政區(qū)劃改革有著悠久的歷史，但是從整體上看，主要是隨著朝代的更替來實現(xiàn)的。在先秦時期，就已經(jīng)產(chǎn)生了行政區(qū)劃的萌芽了。從春秋中期，產(chǎn)生了縣，隨后的幾百年產(chǎn)生了郡。到秦漢時期，郡縣制得到了廣泛的推行。在整個魏晉南北朝時期， 沿襲東漢末年以來形成的州、郡、縣三級政區(qū)制度。隋朝建立后， 隋文帝按照“存要去閑， 并小為大”的原則， 實行州縣兩級政區(qū)制。煬帝時， 又改行郡縣兩級制。唐朝在貞觀元年， 按天下山川形式， 仿漢代體制， 分全國為10個監(jiān)察區(qū)， 稱為“道”，形成了道州縣的布局。宋朝實行路府州縣制度；元朝在全國共設(shè)有十一個行省， 行省之下為路、府、州、縣；明初沿襲元朝舊制， 設(shè)立了十三個行省（布政使司），下轄府， 府領(lǐng)州，州領(lǐng)縣；清朝的行省府（廳、州）縣制度。1據(jù)統(tǒng)計，從秦至民國末2100 多年，我國地方政權(quán)有290 年為兩級制，占13.6%；有610 年為虛三級制，占28.7%；有600 年為三級制，占28.2%；有276 年為三、四級并存制，占13%；有350 年為多級制，占16.5%。2
（三）當(dāng)代行政區(qū)劃設(shè)置
我國當(dāng)代的行政區(qū)劃設(shè)置一方面沿襲了歷史傳統(tǒng)，另一方面則是受到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。后，逐漸形成了省、市、縣、鄉(xiāng)的行政區(qū)劃模式為了發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)中心作用，帶動農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互助，中國兩次推行市管縣體制，第一次是從1958年開始，第二次是1982年12月提出改革地區(qū)體制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地市合并，實行市管縣。
行政區(qū)劃的合理設(shè)置關(guān)系著行政的有效運行和可持續(xù)的發(fā)展，關(guān)系著資源的有效配置和良性發(fā)展，所以這就要求行政區(qū)劃不斷地完善。對于當(dāng)下行政區(qū)劃的改革，目前主要有兩種比較鮮明的聲音。一是改革現(xiàn)有省制，調(diào)整行政區(qū)劃，增加新的省份，可理解為“分省減層”；二是“擴(kuò)權(quán)強縣”，逐漸推行省管縣體制，進(jìn)而代替市管縣體制，可理解為“分權(quán)強縣”。3本文在這里僅僅討論第二種聲音即以“省直管縣”代替“市管縣”的問題。
二、以“省直管縣”代替“市管縣”的必要性
“省直管縣”體制是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省——市——縣”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆 小⑹ h”二級管理，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢嵭小笆≈惫芸h”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。市管縣體制（又稱市領(lǐng)導(dǎo)縣體制）是指由直轄市和較大的市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政區(qū)劃體制。目前，“市管縣”體制已成為我國大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。
以“省直管縣”代替“市管縣”體制不僅是國家政策和國家法律的要求，同時也是基于“市管縣”的缺陷所決定的。
（一）國家政策的要求
我國在十報告中指出：“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革需要繼續(xù)深化行政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。”
通過十報告，可見我們黨和國家對于行政區(qū)劃改革的重視，尤其是在十報告中直接指出了“有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”，提出了“省直管縣”，為行政區(qū)劃改革明確了具體的方向。
（二）《憲法》的要求
在《憲法》第三十條當(dāng)中：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。”
通過以上憲法條文可知，我國《憲法》實行的是省、縣、鄉(xiāng)的三級地方行政區(qū)劃體系。憲法對我國地方政府所設(shè)層級的具體規(guī)定，清晰的表明了我國實行省—縣—鄉(xiāng)的三級地方行政權(quán)力模式。然而當(dāng)下我國實際存在的是省—市—縣—鄉(xiāng)的四級行政架構(gòu)模式，市的存在是特殊的。市的存在沒有憲法上的具體規(guī)定和明確定位，缺少法律上的依據(jù)。所以，根據(jù)《憲法》的具體條文，市的存在應(yīng)當(dāng)是特殊性質(zhì)的，而非普遍性質(zhì)的，有必有對“市管縣”的制度進(jìn)行改革。
（三）“市管縣”體制的缺陷的要求
1、阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)及其周邊農(nóng)村的發(fā)展
“市管縣”體制設(shè)置的初衷是為了充分利用城市的優(yōu)勢，帶動周邊區(qū)域的發(fā)展，對落后的縣域?qū)嵭幸欢ǚ绞降呢斦戎s小城鄉(xiāng)差距。這種以中心帶動周邊的思路無疑是正確的，不僅具有理論意義，而且也確實具有實際的可行性。但是，從實際的效果來看，卻與目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。雖然確實有一些中心城市帶動了一部分周邊縣域的發(fā)展，但是從整體上看，市管縣的作用是有限的，尤其對于一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡越來越大。
更重要的是，市作為一級行政主體，為了自己城市的建設(shè)和發(fā)展，為了自己本身的政績，其過多地投入到對于本身城市的建設(shè)當(dāng)中，因此對于周邊就忽視了。自己本身城市的建設(shè)就需要較高的投入，城市自身財政有限，就難以對縣級財政及其周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行支持了。更為糟糕的是，市一級的政府為了自己本身的發(fā)展，往往會利用自身的行政優(yōu)勢，對于縣級的及其周邊資源進(jìn)行搶占或者剝奪。“市管縣”會演變成“市掛縣”、“市卡縣”，阻礙著縣域經(jīng)濟(jì)及其周邊農(nóng)村的發(fā)展。所以，為了縣域經(jīng)濟(jì)及其周邊農(nóng)村的發(fā)展，“省直管縣”體制改革是有必要的。
2、降低了行政效率，增加了行政成本
市一級的設(shè)置節(jié)省了省級管轄縣級的行政成本，但是卻作為增加的一級行政主體，作為省縣之間增加的一個環(huán)節(jié)，大大降低了行政的效率，以此增加了整個行政系統(tǒng)的行政成本。縣需要向省請示的工作，原本是可以直接與省進(jìn)行溝通聯(lián)系的，但是現(xiàn)在卻只能先向市里請示，通過市里的審查，大大降低了行政效率。與此同時，有時市一級為了自己的利益，可能將對于縣有利的規(guī)定或者請示進(jìn)行截留，削弱縣域權(quán)力，增加自己本身的權(quán)力，限制了縣以及周邊區(qū)域的發(fā)展。世界各國的政府管理經(jīng)驗顯示：政府層次增加一級，納稅人的負(fù)擔(dān)就多一分，政務(wù)信息的上傳下達(dá)就多了一道門檻，政策的貫徹執(zhí)行就多一道藩籬。因此，扁平化———通過擴(kuò)大政府管理幅度進(jìn)而減少政府縱向?qū)哟蔚氖侄我赃_(dá)成對社會的管理，是未來政府行政組織的發(fā)展趨勢。增加行政層級會導(dǎo)致政務(wù)信息傳遞過程的距離和時間都變長，進(jìn)而信息在上傳下達(dá)的過程中發(fā)生扭曲并造成失真的幾率也成倍增長。4所以有必有進(jìn)行“省直管縣”的改革，減少行政層級，增加行政行政效率，減少行政成本。
三、“省直管縣”體制的可行性
“省直管縣”體制的改革并不是高屋建瓴的，而是有著深厚的理論及實踐基礎(chǔ)的。我們可以從我國行政區(qū)劃的歷史傳統(tǒng)、國內(nèi)外的成功實踐、以及基于行政效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，來探討“省直管縣”體制的可行性。
（一）我國行政區(qū)劃的歷史傳統(tǒng)
在上文當(dāng)中，介紹“我國行政區(qū)劃的歷史沿革”的時候，我們通過歷朝歷代的行政區(qū)劃設(shè)置，可以發(fā)現(xiàn)我國歷史上更多的時候的行政區(qū)劃設(shè)置是三級制的，所以我國省—縣—鄉(xiāng)的三級行政區(qū)劃設(shè)置是有其歷史依據(jù)的。由省直接對縣進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理，是完全可以實現(xiàn)的。在古代，基于交通及信息傳遞方式的限制，其政務(wù)效率是十分低下的。而現(xiàn)代，有著非常發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息傳遞方式，相對于古代具有非常優(yōu)越的條件。古代尚能實現(xiàn)政務(wù)的管理，而我們現(xiàn)代的“省直管縣”體制就更容易實現(xiàn)了。
（二）我國已有的成功實踐以及國外的成功借鑒
“省直管縣”體制的存在不僅是基于歷史曾經(jīng)有過的傳統(tǒng)，而且也因為在當(dāng)代中國已經(jīng)有了很多的成功實踐，還有國外的實際經(jīng)驗。我國在許多省市都有了成功的試點。世界上191個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計，地方行政層次多為二、三級，約占67%，超過三級的只有21個國家，占11%。當(dāng)下我國已經(jīng)有更多的地方實現(xiàn)了“省直管縣”體制的改革，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得了巨大的成功，如海南省。
（三）有助于行政效率的提高
根據(jù)管理學(xué)的理論，在管理規(guī)模既定的情況下，一般各國政府對地方的管理都會采用在管理幅度和管理層次之間進(jìn)行動態(tài)平衡。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)傳遞取得了巨大的成果。政府在同等時間內(nèi)所處理的信息量相對以往有了呈幾何數(shù)的增長，一級政府目前應(yīng)對的直接管理對象不斷呈上升態(tài)勢，這也為縮小管理層次提供了契機。行政層級的減少，增加了信息的傳遞速度，提高了政務(wù)處理的效率。“省直管縣”體制改革減少了市一級的行政信息拖沓，直接由省級傳遞至縣級，節(jié)約了行政成本，也有效杜絕了市一級為了自己的利益而出現(xiàn)的“市卡縣”“上傳而下不達(dá)”局面的出現(xiàn)。
四、“省直管縣”體制改革的建議措施
“省直管縣”體制改革是一個浩大的工程，它不是單一的定向改革，而是需要一系列的配套措施的配套改革。它需要同中國當(dāng)下轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政管理體制改革相匹配。如何有效的進(jìn)行“省直管縣”體制改革，本文在此提出幾點建議。
（一）大量的試點推行
在較難以全面展開“省直管縣”體制改革的情況下，通過大量的試點推行，不斷積累實踐經(jīng)驗。實際上，在當(dāng)下全國范圍內(nèi)，有很多省市已經(jīng)在有條不紊的進(jìn)行“省直管縣”的試點了，例如湖北省的仙桃市、潛江市，天門市、神農(nóng)架區(qū)，通過又省一級進(jìn)行直接管理和支持，這些地區(qū)又充分發(fā)揮自己的地理、資源優(yōu)勢，很好的促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。
（二）注意維護(hù)地級市的利益
在“省管縣”改革過程中，必然會初級到地級市的利益，其積極性和主動性將會受到一定程度上的打擊。與此同時，地級市能夠憑借行政級別上的優(yōu)勢，可能會利用權(quán)力對“省管縣”體制進(jìn)行干擾。進(jìn)行“省管縣”改革決不是將地級市同縣鄉(xiāng)相互之間孤立開來，而是解決“市刮縣”、“市卡縣”的局面，促進(jìn)周邊區(qū)域發(fā)展，尤其農(nóng)村的發(fā)展。在推進(jìn)“省管縣”改革的過程中，一定要注意維護(hù)地級市的利益，要考慮到地級市長遠(yuǎn)規(guī)劃和未來持續(xù)發(fā)展的客觀需要，盡量減少改革進(jìn)程中的阻力。
（三）縣域整合
“省直管縣”體制改革對于省級政府能否有效接管如此數(shù)目龐大的縣（市）是一個巨大的挑戰(zhàn)。縣域整合可以有兩種思路：一種是小縣合并，另一種是大縣擴(kuò)權(quán)。我國縣一級因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會環(huán)境、人口密度等因素存在著很大的不同，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在著嚴(yán)重的不平衡。不論區(qū)域面積大小、人口多寡、經(jīng)濟(jì)實力強弱和職能繁簡，各個縣在行政編制和人員配備上呈現(xiàn)出驚人的一致性，這直接導(dǎo)致了行政負(fù)擔(dān)急劇升高，社會成本居高不下。這就有必要進(jìn)行縣域整合了。一方面，對于管轄范圍小、人口少、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的小縣進(jìn)行合并，減少行政開支，增強縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力；另一方面，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，資源較為豐富的縣域，可以賦予其更多的自治權(quán)力，并擴(kuò)大其轄區(qū)范圍，以此帶動更大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
五、結(jié)語
“市管縣”體制的廢除，“省直管縣”體制的實現(xiàn)并不是一蹴而就、一朝一夕的事情。“市管縣”有著自己的優(yōu)缺點，“省直管縣”體制也不例外。除了擁有自己的優(yōu)勢，“省直管縣”體制的缺陷也是很明顯的。一方面，我國疆域遼闊，區(qū)域差異明顯，不同地區(qū)所需要的行政體制也不盡相同，而且“省直管縣”體制改革必然涉及大量精簡政府機構(gòu)，然而面對這嚴(yán)峻的就業(yè)局勢，其影響之大，難度之高可想而知，所以，全面推行“省直管縣”體制的時機尚未成熟；另一方面，“省直管縣”體制需要政府轉(zhuǎn)變職能，否則還會出現(xiàn)類似“市卡縣”的局面出現(xiàn)，最后還是阻礙著縣域經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展。總之，以“省直管縣”體制代替“市管縣”是大勢所趨，但是在整個體制改革的過程當(dāng)中我們應(yīng)當(dāng)全局把握，科學(xué)謀劃，從試點向全局不斷推進(jìn)。
參考文獻(xiàn)：
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新一輪財稅體制改革被輿論稱為今年經(jīng)濟(jì)體制改革的“最大動作”；而“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”則成為深化公共財政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
要“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”，一種主流思路是從支出入手，下放財力與責(zé)任。“把財力和責(zé)任都下放給有比較優(yōu)勢的地方，主要是縣級政府，是比較穩(wěn)妥的。”
這意味著將做實縣級財政，“省直管縣”改革即將提速。
江蘇試點“省管縣”，做到了“省進(jìn)市不退”，并將“管縣”提升為“強縣”。
篤?行
省直管縣財政管理體制在江蘇平穩(wěn)運行一年多來，業(yè)已取得初步成效。為了促使財政省直管縣改革進(jìn)一步推進(jìn)，江蘇省不斷完善改革措施，力求做到慎思篤行。
首先，擴(kuò)大縣級財政自。
實施財政省直管縣改革，核心是改變原有省對市、市對縣的財政管理格局，增加縣級財政的自，增強縣級政府的統(tǒng)籌發(fā)展能力。所以，需要逐步減少管理層次，提高財政管理效率,將原來的三級財政管理模式改為兩級，省財政與13個市、52個縣直接聯(lián)系。省財政轉(zhuǎn)移支付、專項補助、資金調(diào)度、年終結(jié)算直接到縣；縣財政項目申報、補助申請、情況反映直接到省。省轄市不再與縣發(fā)生直接財政聯(lián)系，市縣間的結(jié)算事項一律通過省財政辦理，省轄市對縣的財政專項補助通過省下達(dá)到縣。
同時，規(guī)范分配關(guān)系，調(diào)動縣級發(fā)展積極性。市級與縣級財政收入，按屬地原則統(tǒng)一劃分，市、縣之間不得分享或集中對方區(qū)域內(nèi)的財政收入，市縣間原收入分享或集中的政策規(guī)定相應(yīng)終止。改革后市不得將應(yīng)屬于縣級范圍內(nèi)的收入劃歸市級，不得以任何方式集中縣級財政收入和資金。
當(dāng)然，按照“一級政府、一級財政、一級事權(quán)”的要求，確定市級與縣級財政支出責(zé)任。各市縣應(yīng)負(fù)責(zé)與其事權(quán)相匹配的本級財政支出，市不能要求縣分擔(dān)應(yīng)屬于市事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任，不能隨意開減收增支的政策口子或要求縣級配套資金。
其次，妥善處理市縣既得利益。
全面清理市縣間原有的財政分配事項，處理各市縣的既得利益，一直都是財政省直管縣改革的重點和難點。為兼顧各方面利益，確保改革順利推進(jìn)，在正確對待各項利益分配和責(zé)任承擔(dān)等問題上，處理好既得利益；在核定基數(shù)過程中，本著既堅持原則又實事求是的方針，允許市縣雙方根據(jù)基期年實際情況自行商定劃轉(zhuǎn)基數(shù)，在劃分市縣收入時允許適當(dāng)照顧歷史因素。
此外，注意調(diào)動各方積極性。實施財政省直管縣改革，目的是促進(jìn)縣域更好地發(fā)展，需要充分調(diào)動各方積極性，形成更大合力，避免管理上的脫節(jié)。
為調(diào)動市級積極性，做到“省進(jìn)市不退”，在規(guī)定基數(shù)內(nèi)專項撥款仍由市安排項目的基礎(chǔ)上，對各市安排給縣的專項補助比上年的增長部分，由省財政給予30%的獎勵。同時，建立省財政廳對各縣的聯(lián)絡(luò)員制度，從廳機關(guān)為52個縣每縣安排1名處長、1名業(yè)務(wù)骨干作為聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)了解掌握各縣財政經(jīng)濟(jì)運行情況，指導(dǎo)督促各縣落實省直管縣改革、加強財政管理。同時，在廳內(nèi)預(yù)算處專門增設(shè)市縣科，加強對市縣的業(yè)務(wù)聯(lián)系和工作服務(wù)。
最后，為了解掌握省直管縣改革進(jìn)展情況，省財政廳組織力量，及時對蘇南、蘇中、蘇北6縣進(jìn)行調(diào)研，并根據(jù)各地反映的資金周轉(zhuǎn)困難問題，加大對縣財政的資金調(diào)度力度。
管?強
江蘇省對于省直管縣改革，并沒有停留在單純直管的形式上，管縣為了強縣。
眾所周知，縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，省直管縣需要有利于增強縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。改革開放以來，江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但縣域發(fā)展活力有待進(jìn)一步釋放，而且與浙江相比，江蘇省在農(nóng)村和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上較為薄弱。推行省直管縣財政管理體制，根本出發(fā)點是“擴(kuò)權(quán)強縣”，從財政體制機制上調(diào)動縣域發(fā)展積極性，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，強化縣級政府責(zé)任，如此才能為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動力。
同時，由于種種原因，目前江蘇省南北發(fā)展差距仍十分明顯，亟待推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。因此，實行省直管縣財政管理體制就是要規(guī)范財政分配關(guān)系，在全省范圍內(nèi)實行統(tǒng)一財政政策，營造公平競爭環(huán)境，促進(jìn)各地科學(xué)發(fā)展；就是要便于省級加大宏觀調(diào)控力度，加大區(qū)域分類指導(dǎo)力度，加大對縣域支持力度，更好地推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；就是要推動市縣進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，集中精力謀劃本級發(fā)展，加快公共財政體系建設(shè)。以此縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。
如果省以下財政管理層次過多，不僅會影響中央和省級財政資金的時效性，還容易引發(fā)分配關(guān)系不規(guī)范、管理成本增加等問題，這就要考慮到提高財政管理效率。通過實行省管縣財政管理體制，使省級財政資金直接下?lián)艿娇h，縣域真實情況直接反映到省，縮短時空距離，提高運轉(zhuǎn)效率，增強財政政策的時效性和針對性。在過去一年來財政的省直管縣改革基礎(chǔ)上，2008年江蘇省明確提出將探索建立省直管縣經(jīng)濟(jì)管理體制，逐步擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，增強縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,賦予縣更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,經(jīng)濟(jì)管理原則上由省直接對縣；省向下分配經(jīng)濟(jì)資源、落實發(fā)展規(guī)劃、部署經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和工作，除特殊情況外，均直接安排到縣，縣承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)，直接對省負(fù)責(zé)。
在清代各省的行政區(qū)劃設(shè)置體系中，一般都是省-府-縣三級地方行政管理體制。總督和巡撫在明代即有設(shè)置，但是到了清代才成為正式的地方行政長官。山東則不設(shè)總督，單設(shè)巡撫。因此，山東的最高行政長官是巡撫，一般是從二品，加副都御史或者侍郎銜的則為正二品。巡撫的重要屬官包括布政使和按察使。布政使為從二品，主管一省的行政、財務(wù)等事宜。按察使為正三品，專職負(fù)責(zé)監(jiān)察、刑名之事。在省級部門之下分設(shè)各府，府下為縣。據(jù)《清史稿·地理志》記載，清代山東全省轄有濟(jì)南、東昌、泰安、武定、兗州、沂州、曹州、登州、萊州、青州10個府和臨清、濟(jì)寧、膠州3個直隸州，在這些機構(gòu)下面是8個散州和96個縣。雖然清代的地方行政區(qū)劃也在不斷地調(diào)整過程中，但十府三州的格局一直保持相對穩(wěn)定。在當(dāng)時地方行政區(qū)劃體系中，省是最高的地方行政層級，縣則是面向鄉(xiāng)村的基層層級，而在省和縣之間則是數(shù)目較少的一些府和直隸州。清代山東的行政區(qū)劃如下圖所示。
大體上說，清代山東府的數(shù)目相對較少，因此所轄面積一般大于今天的地級市。清代有時候還在省和府之間增設(shè)“道”。但是，道是類似省級部門在地方的派駐機構(gòu)，由一省的布政使和按察使負(fù)責(zé)派遣和管理，用來管理和督查地方各府的行政事宜。一般來說，道分為守道和巡道兩種。守道是由布政使派遣，負(fù)責(zé)一片行政區(qū)域、用來管轄三五個府的建制，巡道則由按察使派遣，主要傾向于行政督察工作。此外還有一些專業(yè)事務(wù)的道，如負(fù)責(zé)黃河事務(wù)和鹽運事宜的道，大體類似于我們今天特別側(cè)重于某一個地方區(qū)域的廳局。總體上說，道是一種非常規(guī)的行政層級設(shè)置，雖然在清代后期道的權(quán)力增大，但是一般認(rèn)為，道不算一級行政層級。
清代地方行政層級制度中的府和縣是常規(guī)設(shè)置，而本文關(guān)注的是直隸州和散州。清代山東設(shè)三個直隸州，即臨清、濟(jì)寧和膠州。清代在地方行政區(qū)劃體制上基本沿襲了明代的體制，但是又在大力推進(jìn)減少行政層級的改革。一方面，清政府將地方行政層級確立為三級制。雍正年間，雍正皇帝對地方的行政區(qū)劃進(jìn)行了大力改革，將明代實行過的較為復(fù)雜的三、四級地方行政層級理順為省-府-縣的三級體制。另一方面，在這個基礎(chǔ)上，清代政府又通過設(shè)置和加強直隸州的功能來減少行政層級，理順地方行政層級之間的關(guān)系。設(shè)置直隸州和散州的實踐體現(xiàn)出清代政府進(jìn)行行政層級改革的用意。
清代政府設(shè)置直隸州的直接原因是一些府幅員過大，縣的數(shù)目太多，人口龐雜，難以由一個府來進(jìn)行有效的管理。因此，在一些較大的府里分出來一部分縣，由水平較高的縣統(tǒng)領(lǐng)周圍的少數(shù)幾個縣，這就是直隸州的來歷。直隸州的本意是直接隸屬于省，即省管州。與設(shè)置直隸州之前相比，直隸州本身由原來的縣變?yōu)橹荩墒≈陛牐l(fā)展空間自然更大。比如，山東的濟(jì)寧直隸州，本來隸屬于兗州府，后來從兗州府中分離出來，成為省轄的直隸州。
但是，清代的直隸州雖然和府一樣為省直轄，但是清代政府并沒有直接將直隸州和府一樣設(shè)置為平等的層級，而是根據(jù)實際情況進(jìn)行多樣化設(shè)置。直隸州是從比較大的府中抽出少數(shù)縣，由較好的縣來統(tǒng)領(lǐng)。在品級上較常規(guī)的府低半格。清代的知府級別為從四品，而直隸州為正五品，從行政層級上說，直隸州處于府和縣之間。實際上，直隸州的設(shè)置是清代政府為了更好地發(fā)展地方，在行政管理層級上的一種重要改革。此外，直隸州的設(shè)置具有較強的探索性質(zhì)。有的直隸州發(fā)展迅速，最后可以升級為府。有的直隸州發(fā)展不好，則降級為散州。散州的品級一般為從五品，沒有屬縣，規(guī)格介于直隸州和縣之間，類似于一種較好的縣，但是在序列上與其他縣平行，統(tǒng)一由府來管轄。
清代政府進(jìn)行的直隸州改革可以對我們今天研究省管縣體制改革帶來一些啟發(fā)。
一、直隸州設(shè)置基本原因是從較大的府里分出來一些縣，成立直隸州由省直轄。可見，清代的政府已經(jīng)在開始研究解決府的規(guī)模過大不便管轄的問題。這一點啟示我們，清代雖然實施的是省-府-縣三級地方行政體制，但是清代政府已經(jīng)在探索減少行政層級的體制改革問題了。大力推進(jìn)省管縣改革，減少行政層級，是促進(jìn)地方發(fā)展的有效改革模式。清代政府的直隸州改革的實質(zhì)也是減少行政層級，直隸州由原來的府轄變成省轄，因之獲得較大的發(fā)展空間。如濟(jì)寧和臨清，借助水利之便，在省轄之后發(fā)展迅速，成為山東名城。
二、清代政府在設(shè)置直隸州時，沒有簡單地將其級別與府同一，而將直隸州的級別設(shè)置為府和縣之間，并且可上可下，保留了較大的余地。這啟示我們，在進(jìn)行省管縣改革時，由省直管，但是不必升級。上世紀(jì)九十年代，我國曾將一批縣級市升為地級市，這導(dǎo)致一些新的地級市行政面積和人口沒有很大變化，但增設(shè)了市級和區(qū)級多套領(lǐng)導(dǎo)班子、行政機構(gòu)和干部職數(shù)，加重了群眾負(fù)擔(dān)，影響了發(fā)展。在此，我們可以學(xué)習(xí)湖北省的經(jīng)驗，湖北省在推進(jìn)省管縣時，將天門、潛江和仙桃三個縣級市由省直轄，并沒有提升其級行政級別，值得借鑒。
三、清代政府設(shè)置直隸州并沒有大量設(shè)置，而是根據(jù)各地具體發(fā)展情況進(jìn)行設(shè)置。有清一代，山東的直隸州雖經(jīng)過變動，但是基本穩(wěn)定在三個左右。這啟發(fā)我們，在進(jìn)行省管縣改革的時候，不要一窩蜂而上，尤其是要避免各縣市為了提高行政層級盲目追求省管的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的縣市，可以繼續(xù)實行省直管縣。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不是很好的縣市，其自我發(fā)展能力并不強，并不適合進(jìn)行省管縣改革。為此，我們要根據(jù)山東發(fā)展實際，進(jìn)行充分調(diào)研，積極研究探索適合省管的一些縣（市）。尤其是那些受到市管縣體制制約發(fā)展嚴(yán)重的縣（市），應(yīng)該優(yōu)先進(jìn)行省直管試點。省管縣改革試點的數(shù)目可以在5到10個縣（市）之間進(jìn)行，改革形式以財政、人事從原來地級市分離出來進(jìn)行單列為優(yōu)，這樣，既有較好的效果，促進(jìn)直管縣（市）的發(fā)展，也避免了較大的改革阻力。
總之，從上文的分析來看，清代政府為了更好地實施行政管理，提高行政效率，積極推進(jìn)體制改革來減少行政層級，通過設(shè)置直隸州來減少因府過大帶來的行政管理難題。通過設(shè)置和加強直隸州的功能，建立了一批直接隸屬于省的州，給這些地方的發(fā)展帶來了新的機遇，理順了省縣關(guān)系，讓省級省府通過府和直隸州的合適數(shù)量對全省的行政管理更加清晰有效。這告訴我們，雖然清代實施的不是省直接管縣的體制，但是清代減少行政層級和加強行政效率的改革實踐仍然對我們探討省管縣問題具有借鑒意義。E：FQJ
關(guān)鍵詞：省縣關(guān)系 行政區(qū)劃 清代 山東
財政部近日下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標(biāo)。這意味著我國省管縣改革已經(jīng)從各省自發(fā)進(jìn)行上升到全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推進(jìn)。
然而，從近些年來關(guān)于省管縣的爭論來看，談優(yōu)點多于談不足。因此，在2012年全面推進(jìn)省管縣改革以前，必須要對省管縣存在的問題進(jìn)行充分的評估和論證，從而確保改革的順利實施。
“目標(biāo)較難實現(xiàn)”
省管縣論者認(rèn)為，由城鄉(xiāng)合治走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗，也是世界行政史揭示的一個客觀規(guī)律。省管縣論者據(jù)此批駁市管縣違背了城鄉(xiāng)分治的慣例，認(rèn)為城市和農(nóng)村是有著質(zhì)的差異的兩個完全不同的領(lǐng)域，城市居民因工作需要，經(jīng)常遷徙流轉(zhuǎn)，農(nóng)民與土地結(jié)合，安土重遷。且不說在當(dāng)前中國推行城鄉(xiāng)分治是否會進(jìn)一步固化我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即便實行省管縣后城鄉(xiāng)分治的目標(biāo)也仍然難以達(dá)到。
我國的縣雖然屬于廣域型組織，但大部分縣已經(jīng)撤縣設(shè)市，縣已經(jīng)不再是單純的縣，而是既包括城市又包括農(nóng)村，而且同樣是城市(市區(qū))領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村，城市與農(nóng)村的功能同樣是涇渭分明。如果不根除城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，不摒棄重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的體制觀念，省管縣同樣無法改變城鄉(xiāng)合治的客觀事實，這與市管縣下的城鄉(xiāng)體制沒有本質(zhì)上的區(qū)別。
同時，倡導(dǎo)省管縣、反對市管縣，有一個潛在的前提和假設(shè)就是“市”本惡，“省”本善，認(rèn)為市的本性從惡，市對縣有一種本能的盤剝，是市壓縣，市卡縣，市吃縣，市擠縣，市刮縣；而省的本性從善，省對縣會一視同仁、客觀公正地給予支持和幫助。
省管縣后，市卡縣不再存在，省卡縣、省刮縣會不會在一定程度上有所顯現(xiàn)?還有，實行省管縣后，省級管理范圍和幅度將擴(kuò)大，對省級財政的調(diào)控能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。省級財政為了增強綜合調(diào)控能力，做好縣域間的收入再分配，無疑會比市管縣體制下進(jìn)一步加大省級財力集中程度――對縣市而言，省管縣并不是免費的午餐。
誠然，省管縣后，縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予更大的發(fā)展自，但自并不代表發(fā)展能力，自的擴(kuò)大并不意味著發(fā)展能力的增強。對縣實行“強縣擴(kuò)權(quán)”有可能在最初一段時期為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來活力，使縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有更大的靈活性和更廣闊的空間。但隨著全國“省管縣”體制的普遍實行，各縣的相對優(yōu)勢逐漸消失，省管縣的積極作用也就大大減弱。也就是說，首先實行省管縣的地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有“先發(fā)優(yōu)勢”，但這一優(yōu)勢會隨著省管縣體制的廣泛實行而回報遞減。
省管縣后，對部分較發(fā)達(dá)地市所轄困難縣的影響尤為突出。因為從地市范圍內(nèi)部看這些困難縣屬于相對貧困縣，會得到地市的大力幫扶，而在全省范圍看，又屬于中游偏下水平，基本得不到省級的財力扶持。因此，對這類縣市而言，省管縣后從上級得到的扶持不僅不會增加，反而可能會大大減少。
“競爭難以避免”
市管縣體制的一項“罪名”就是市縣爭利。一方面在產(chǎn)業(yè)分工、區(qū)域分工、資源配置、重點項目建設(shè)等方面，保市壓縣：另一方面各縣之間各自為政，自謀發(fā)展，重復(fù)建設(shè)、同構(gòu)競爭現(xiàn)象嚴(yán)重。其實即便在省管縣體制下，上述問題也將同樣存在，有些問題可能還會更加嚴(yán)重。實行省管縣后，省以下近百個地位平等的縣市，出于加快發(fā)展的需要，在招商引資等方面的競爭將進(jìn)一步加劇，省級政府將疲于協(xié)調(diào)應(yīng)付，市與縣、縣與縣之間的惡性競爭只會比市管縣體制下更加嚴(yán)重，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的融合和發(fā)展。
進(jìn)一步講，省直管縣后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭主體和活動空間由地級市變?yōu)榭h，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、資源配置職能的主體也由地級市縮小為縣，在地方政府職能尚未轉(zhuǎn)變、政府運作方式還很不規(guī)范、地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政干預(yù)還比較強的情況下，省管縣體制并不能有效解決市管縣體制下的市與縣、縣與縣的惡性競爭問題，反而可能會將原來主要存在于市與市之間的貿(mào)易和行政壁壘演變?yōu)楦臃稚ⅹM小的縣與縣之間的壁壘，重復(fù)建設(shè)、同構(gòu)競爭現(xiàn)象將更加嚴(yán)重。
另外，省管縣雖然會在一定程度上促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但也會造成大中城市發(fā)展滯后和區(qū)域內(nèi)缺乏有經(jīng)濟(jì)輻射力的中心城市等弊病。這一問題在最早實行省管縣的浙江省就尤為明顯。
有學(xué)者精確地計算了地級市的行政運行成本，一個中等地級市，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就需要2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國僅地級市本級的財政支出就要在1300億以上。
按照這位學(xué)者的想法，好像實行省管縣后，國家財政支出就可以節(jié)省1300億元。其實，省管縣體制，不但不會減少財政支出，反而可能導(dǎo)致人員、機構(gòu)以及財政支出規(guī)模的進(jìn)一步膨脹。
這體現(xiàn)為三點：其一，實行省管縣后，地級市只是不再管縣，而不是被完全撤銷。隨著業(yè)務(wù)量的減少，地級市財政供養(yǎng)人員可能會略有減少，但考慮到經(jīng)費支出的剛性，財政支出降幅不會很大。省級業(yè)務(wù)量劇增，人員及各項支出會隨之增加。兩者相抵，行政運行成本預(yù)計只會增加不能減少；其二，省管縣后，雖然地級市與縣、縣級市均平等接受省的領(lǐng)導(dǎo)，但三者的政治地位和行政級別相差較大，縣會謀求升格為縣級市，縣級市會進(jìn)而要求享受地級市待遇，從而引發(fā)縣級政府的擴(kuò)張升格沖動，導(dǎo)致人員、機構(gòu)和財政支出更加膨脹；其三，按照目前比較普遍的省管縣設(shè)想，為了有效解決省管縣幅度過大的問題，在“擴(kuò)縣”的同時必須要實行“縮省”，即增加省的數(shù)量，這不僅僅涉及地廳級干部，而是要增加省部級領(lǐng)導(dǎo)，行政成本還將進(jìn)一步增加。
“模式值得商榷”
目前省管縣的試點主要集中在財政領(lǐng)域，雖然取得了一些進(jìn)展，但可能導(dǎo)致的反向激勵作用尚沒有引起足夠的關(guān)注。
負(fù)激勵主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，從目前財政省管縣的試點情況看，實行省管縣后省對下財政體制調(diào)整的原則就是維持現(xiàn)行利益分配格局，保證各級財政現(xiàn)行體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的既得財力不受影響。也就是說，實行省管縣體制前，如果市對縣實行了比較多的轉(zhuǎn)移支付和財政補助，那么省管縣后將維持這一補助不能減少，而且有可能還被要求逐年增加；如果市從縣里集中了大量財力，那么省管縣后縣級財政仍要向市財政上繳相應(yīng)財力。在這種“鞭打快牛”政策的引導(dǎo)下，對尚未實行財政省管縣的地市而言，為了將來在財政省管縣改革中少受損失甚至增加收益，理性的做法就是現(xiàn)在多上收縣級財力、少給予縣級補助，從而對縣市財政產(chǎn)生更大影響。
另一方面，當(dāng)前財政省管縣的試點也會在一定程度上對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生微妙的影響。財政省管縣體制的先行試點，會對市級政府發(fā)出一個信號，那就是隨著財政省管縣的實施，完全的省管縣可能就難以避免。這就誘導(dǎo)市級政府在尚未實行省管縣的其他領(lǐng)域和層面進(jìn)行有利于市級的改革和調(diào)整，比如可能將爭取的招商引資項目留在市區(qū)，將優(yōu)勢教育資源向市區(qū)引導(dǎo)等，從而對縣市產(chǎn)生更加不利的影響。
【關(guān)鍵詞】 省直管縣； 省級財力； 保障機制
中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）14-0084-03
從2012年開始河北省全面推進(jìn)“省直管縣”財政體制，“省直管縣”之后省與縣直接“對話”，省對縣的資金撥付、信息搜集、監(jiān)督調(diào)控等業(yè)務(wù)更加復(fù)雜，省級財力承擔(dān)的責(zé)任空前增大，其保障能力大小直接關(guān)乎改革是否順利推進(jìn)。作為一個轄縣大省，面對陡增的管理對象數(shù)量和迥異的各縣縣情，省級財力能否滿足全省所有市縣經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展的調(diào)控需要？如何保證專項轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)、有效和項目配套資金及時跟上？基于此，本文在評估河北省省級財力保障機制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建省級財力穩(wěn)定增長及均衡配置平臺，確保省級政府在省管縣財政改革實踐中能“管得夠、管得住、管得好”。
一、“省直管縣”財政體制下河北省省級財力及政府間財力概況
（一）河北省省級財力總量及人均概況
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，河北省省級財力不斷提升。2004年河北省省級財政收入為778.33億元，財政支出為785.56億元，到2011年省級財政收入增加到3 017.59億元，增長了近3倍，財政支出增加到3 537.39億元，增長了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均財力匱乏。以2011年為例，人均財政收入為全國水平的54%，人均財政支出為全國水平的60.2%。非但如此，其在全國的排名也不甚理想。河北省人均財政收支能力在全國居中下游，財政支出更是倒數(shù)三名之列。省級財政保障能力不容樂觀（見表1）。
（二）河北省政府間財政收支配置格局
選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行“省直管縣”財政體制，這樣就更能全面考察“省直管縣”財政體制對河北省政府間財力配置影響（見表2）。
河北省本級財力占比基本上在20%～25%之間，縣本級占比在30%～35%左右徘徊，而市本級占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自“省直管縣”財政體制實施以來，河北省財政收入配置格局是省縣兩頭小、市級中間大的“紡錘狀”。這與“省直管縣”財政體制設(shè)計初衷“做大省級、做小市級、做強縣級”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。這與擴(kuò)權(quán)強縣的改革趨勢、與實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與“省直管縣”背景下提升省級財政保障能力的現(xiàn)實需要都是背道而馳的。
二、“省直管縣”財政體制下省級財力保障能力評估――以河北省為例
（一）評估指標(biāo)體系
基于既有的財政管理技術(shù)水平，兼顧指標(biāo)選取獨立性、可量化、全面性、獲得性等原則，將嘗試性確立地方政府基本財力保障能力評估指標(biāo)體系（見表3）。
（二）評估程序
第一步，計算各縣市基本財政能力
本文的財政能力其實包含了現(xiàn)實的財政能力和潛在的財政能力。在計算各地標(biāo)準(zhǔn)財政能力之前必須對計量單位各異的指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理。
為了排除各項指標(biāo)量綱帶來的數(shù)值間的懸殊差別影響，一般需要對評價指標(biāo)作無量綱化處理。常用的無量綱化方法有“標(biāo)準(zhǔn)化法”。其數(shù)據(jù)消除量綱的方法為：
取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示標(biāo)準(zhǔn)財力中的6個指標(biāo)） （1）
式中xi、Si分別為第i項指標(biāo)觀測值（樣本）平均值和（樣本）均方差。顯然，Xi的（樣本）平均值和（樣本）均方差分別為0和1。
指標(biāo)調(diào)整之后，各縣市的財政能力指數(shù)總值FC為：
第二步，計算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財政需求
計算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財政需求的辦法和過程與計算標(biāo)準(zhǔn)財政能力一致，在進(jìn)行無量綱化處理的基礎(chǔ)上加總。可以得出各地的基本財政需求指數(shù)總值FD為：
第三步，計算各縣市財政保障能力指數(shù)
在計算了各地的標(biāo)準(zhǔn)財政能力指數(shù)和基本財政需求指數(shù)之后，用標(biāo)準(zhǔn)財政能力指數(shù)減去標(biāo)準(zhǔn)財政需求指數(shù)，可得到各地財政保障能力指數(shù)FI為：
FIj=（FCj-FDj）/FDj
如果某地的財政保障能力指數(shù)小于0，則表示其標(biāo)準(zhǔn)財力低于其基本財政需要。在計算了各地的財政保障能力指數(shù)之后，用省級政府轉(zhuǎn)移支付來矯正原有標(biāo)準(zhǔn)財力低于基本財政需求的縣市。彌補缺口和省級財政實際可支配轉(zhuǎn)移支付資金的差額就可以評估出省級財政保障能力：前者大于后者，說明省級財政保障能力弱；反之，則說明省級財政保障能力強。
（三）評估結(jié)果――以2011年為例
按照上文的計算程序和方法，計算河北省2011年各個縣市的基本財政保障能力，鑒于篇幅有限，本文只將河北省縣市財政保障能力為正的縣市列于表4。
可以看出，河北省近幾年來，135個直管縣縣市中只有赤城、藁城、灤平、寬城、沙河、三河、大廠等22個縣市能做到基本財力自保，占全省縣市數(shù)的16.29%。其余各縣市多年來一直處在基本財力欠賬的地步。縣市基本財力欠賬的原因很多，但可以說，省級財政保障不力是主要原因。尤其在財政部要求各省力爭實現(xiàn)“縣市基本財力保障”之后，更說明了河北省的省級財政保障能力很弱。河北省省級財政保障能力不足的原因很多，比如整體財政實力薄弱。客觀地說，河北省是“經(jīng)濟(jì)強省”，但不是“財政強省”。同時，“省直管縣”財政體制改革不徹底也導(dǎo)致了省級財政保障能力不足，突出的表現(xiàn)就是市級財政占有財力過大。
三、提升河北省省級財力保障能力策略研究
（一）強化省級財力汲取能力
“省直管縣”財政體制對省級財政保障能力提出了嚴(yán)峻的考驗。強化省級財政保障能力可以從以下幾個方面入手：第一，重新劃分省市收支責(zé)任，將市級政府一部分與支出責(zé)任沒有對應(yīng)的財政收入上劃到省級。第二，強化稅收征管，提高各級稅務(wù)機關(guān)稅收努力程度。第三，明確省級政府保障能力的目標(biāo)。提高省級政府財力比重不是目的，最終目的應(yīng)該是實現(xiàn)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化。
（二）建立財政收入穩(wěn)定增長機制
構(gòu)建財政收入穩(wěn)定增長機制其實就是確保財政收入增長與經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)，保持充分和彈性增長。就河北省而言，當(dāng)務(wù)之急是實現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)強省”到“財政強省”的跨越。目前河北省GDP構(gòu)成比重仍呈現(xiàn)高度的重化工特征，第二產(chǎn)業(yè)占比近54%，高于全國平均水平7個百分點。而第三產(chǎn)業(yè)比重34.6%則低于全國平均水平43.1%近9個百分點。構(gòu)建穩(wěn)定增長的收入機制根本的出路就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高河北省GDP的整體質(zhì)量。
（三）健全縣級基本財力保障機制
在增強省級財政調(diào)控能力的同時必須建立縣級基本財力保障機制。建立與健全縣級基本財力保障機制的基本思路：第一，樹立持久推進(jìn)的戰(zhàn)略考量。盡管中央財政對各地消除縣級政府基本財力缺口考核時間為2012年底，但縣級基本財政保障是一個永恒的主題，尤其對縣級差距懸殊的省份更是如此。第二，改革財政困難縣（市）一般性財力轉(zhuǎn)移支付。建議將農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障獎補資金、社會保障和就業(yè)一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付等整合為“縣鄉(xiāng)基本財力轉(zhuǎn)移支付”，專門用于對縣鄉(xiāng)財政基本支出缺口彌補，目的明確，方向突出，又便于管理。第三，建立縣級財政努力激勵機制。將現(xiàn)行的激勵性財政體制轉(zhuǎn)移支付、對縣稅收返還、部分非配套性的專項轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)一整合為“縣鄉(xiāng)財政努力激勵性轉(zhuǎn)移支付”。
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一、改革的原則和目標(biāo)
水管體制改革的原則和目標(biāo)：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“尊重歷史、依據(jù)政策、實事求是、積極穩(wěn)妥”的要求，達(dá)到“減員增效、職能清晰、管理科學(xué)、經(jīng)營規(guī)范”的目的。
二、改革的主要內(nèi)容
（一）分類定性
根據(jù)[20*]45號文件有關(guān)規(guī)定，我縣現(xiàn)有水利工程管理單位，性質(zhì)定性為純公益性水利工程管理單位。其中中心機灌站、*閘原編制、財政供給方式不變。
（二）機構(gòu)設(shè)置
1、保留**縣上堵口排澇站，仍為副科級事業(yè)單位，財政全供，定編制29人。
2、保留**縣淮河河道管理局，仍為副科級事業(yè)單位，財政全供，定編制74人（其中*西、*站5人）。
3、現(xiàn)有水管單位級別、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不變。對縣淮河河道管理局和上堵口排灌站兩個水管單位現(xiàn)有的103人，進(jìn)行逐人審核，確認(rèn)為安排渠道正常、手續(xù)齊全、符合條件的，由縣財政統(tǒng)一支付工資；對不符合條件的臨時工、借調(diào)人員等一律予以清退。
（三）經(jīng)費保障
改革后，水利工程管理單位工作人員工資由縣財政統(tǒng)一撥付，縣財政每年將工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費列入預(yù)算。水管單位財政供給方式改革后，要嚴(yán)格執(zhí)法，足額征收水費、河道工程修建維護(hù)管理費、河道管理范圍國有土地承租費等費用，全額上繳縣財政。同時，加強管理，專戶儲存，專款專用，實行收支兩條線。
三、改革的實施步驟
第一階段：完成水利工程管理單位定性、定編、定崗、經(jīng)費測算等工作。
第二階段：按照省、市部署，并借鑒其他縣、市經(jīng)驗，水利工程管理單位體制改革所涉及的財政支付政策落實到位。
第三階段：20*年9月底全面完成體制改革工作，按照《*省市縣水利工程管理體制改革驗收辦法》規(guī)定，確保通過驗收。
四、改革的措施和要求
（一）廣泛宣傳
召開全縣水管單位全體職工大會，宣傳中央、省、市關(guān)于水利工程管理單位體制改革一系列文件精神，宣傳實施水管體制改革的意義和目的。
（二）加強領(lǐng)導(dǎo)
*（三）建章立制
根據(jù)《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》、《*省實施〈水法〉辦法》、《*省水利工程管理和保護(hù)條例》等法律法規(guī)，明確管理范圍、職責(zé)、方式和獎懲措施，讓管理機構(gòu)和人員有據(jù)可依，有章可循，全面提高水利工程的管理水平。
并非“吃虧”
僅從財政而言，省管縣一是從財政管理上切斷了市與縣的關(guān)系，市與縣財政實質(zhì)上相互獨立。二是省將集中各市、區(qū)的新增財力，市本級和城市區(qū)在此次改革中，直接的利益流失將不可避免。三是職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。省直管縣后，市對縣的財政管理職能幾乎為零。在收入計劃、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、資金補助、財政預(yù)決算、資金往來和結(jié)算等眾多工作上，省與縣之間直接聯(lián)系和進(jìn)行。按照改革方案，省委托市對縣行使財政業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作銜接和監(jiān)督職能。這也就是在實質(zhì)上去除了市級財政對縣級的管理能力。
喻湘表示，必須承認(rèn)“市管縣”存在某些弊端。省直管縣后，省級調(diào)控余地加大，更有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和加大對縣級政策資金支持，從而更好地加快新農(nóng)村建設(shè)。而市一級財政可以集中精力，整合好自己的資金，重新定位自己的職能，全力去干自己能干好的事。
從這點看，市級財政沒吃虧，只是換了一個角度思考而已。他表示，雖然省直管縣對市級財政來說，有利益的流失，也會形成一定的基數(shù)包袱。但我們絕不能就體制而看體制，不能就一時的利益得失而哭泣。相反，雖然省直管縣的根本目的是要發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)，但只要中心城市能夠繼續(xù)保持又好又快發(fā)展的勢頭，最終也會受益。
湘潭市委、市政府提出加快推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城市化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。新體制實行后，市本級財政完全可以集中更多財力，加快推進(jìn)市級中心城區(qū)新型工業(yè)化和新型城市化的進(jìn)程，全力扶持園區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，進(jìn)一步加大對城市區(qū)范圍內(nèi)的民生投入。與此同時，市本級與城市兩區(qū)：九華區(qū)和高新區(qū)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財稅增長等工作上的融合度將越來越高。特別是新型城市化，本質(zhì)上就是城市兩區(qū)發(fā)展環(huán)境、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的美化。只要我們對市本級和城市兩區(qū)的財稅體制、發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)布局、城市管理體制等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和統(tǒng)一規(guī)劃，完全可以很好地解決原來存在于縣市區(qū)之間相互競爭、重復(fù)建設(shè)的問題，以更為集中的資金投入換來更大的發(fā)展和效益。
“集聚式”發(fā)展
喻湘表示，“省直管縣”財政體制實施后，特別是如果推行“省直管縣”行政體制改革后，湘潭城市發(fā)展范圍將不可能只基于城區(qū)500平方公里的發(fā)展。因此，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，首先必須對發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，算好“空間格局賬”。其中一個很新穎的觀點是―把城市作為資本來經(jīng)營。
經(jīng)營城市的重點、難點和落腳點都集中體現(xiàn)在經(jīng)營城市土地上。土地作為最稀缺的不可替代的經(jīng)濟(jì)要素，必須形成集約利用的良性機制。當(dāng)前，必須著力于強化規(guī)劃的科學(xué)性，站在長株潭經(jīng)濟(jì)一體化和未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度，著力解決市、區(qū)規(guī)劃脫節(jié)問題，力求城市功能分區(qū)合理，引導(dǎo)城市土地開發(fā)由“攤大餅”式的向外擴(kuò)展轉(zhuǎn)化為“集聚”式的空間發(fā)展，由低投資的快速擴(kuò)張加快向單位面積內(nèi)的高強度投資高強度發(fā)展轉(zhuǎn)變，切實提高城市單位土地資產(chǎn)利用效率。作為財政部門，必須站在全局高度，充分利用“土地出讓金”這一晴雨表，作為調(diào)整土地利用方式的有力杠桿，實現(xiàn)全市土地集約利用。
財政和產(chǎn)業(yè)
喻湘表示，省管縣以后，市級財政的“蛋糕”在實質(zhì)上是被切了一塊。為了讓市級財政繼續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，必須發(fā)揮財政投入的乘數(shù)和杠桿效應(yīng)，圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，算好“財源建設(shè)”賬，引導(dǎo)金融資本來配置資源，輸入帶動城市發(fā)展的動力，促使全市經(jīng)濟(jì)步入良性循環(huán)的軌道。“省直管縣”改革后，市級財政部門必須將更多的資金和精力發(fā)力于此。
他說，市級財政如果想保證在省管縣以后沒有大的震蕩，首先財政建設(shè)工作要與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行有效對接，繼續(xù)調(diào)整政策取向，向培育和扶持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)傾斜。一是整合財政資金。積極整合農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技等專項資金，堅決從產(chǎn)能過剩行業(yè)中退出，集中加大對“兩型社會”建設(shè)項目的投入。要加大對自主創(chuàng)新和節(jié)能減排工作的扶持力度，推進(jìn)自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化。要努力提升全市工業(yè)的科技附加值，充分發(fā)揮科技支撐經(jīng)濟(jì)增長的作用。二是培育新興產(chǎn)業(yè)。積極研究和出臺支持新興產(chǎn)業(yè)的財稅政策，特別是要鼓勵生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)銀行加大對生產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的信貸投放。三是認(rèn)真落實支持中小城市企業(yè)發(fā)展的各項措施，促進(jìn)中小企業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)做大做強。重點支持大型企業(yè)通過裂變、戰(zhàn)略重組等途徑，催生一批中小企業(yè)，形成新的財源增長點。四是凸顯對園區(qū)的扶持。利用“放水養(yǎng)魚”的財政體制，壯大園區(qū)實體經(jīng)濟(jì)，鼓勵園區(qū)加快發(fā)展步伐。
力保不下降
