發(fā)布時間：2022-04-20 11:29:07
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇農業(yè)政策論文，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、農業(yè)保險的產品屬性
對于農業(yè)保險的產品屬性，國內有關理論研究文獻很多。劉京生（2003）認為，農業(yè)保險具有商品和非商品的兩重性；陳璐（2004）提出，農業(yè)保險屬于混合產品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產品；馮文麗（2004）認為，農業(yè)保險具有正外部性，系統(tǒng)性風險、信息不對稱和正外部性是各國農業(yè)保險市場失靈的一般原因；孫秀清（2005）則明確提出，農業(yè)保險具有政策性，商業(yè)性經營已陷入困境，完全由政府主導政策性保險又面臨許多障礙。
（一）我國農業(yè)保險業(yè)發(fā)展歷程
我國農業(yè)保險業(yè)發(fā)展經歷了20多年的歷程，既有創(chuàng)建之初的快速發(fā)展，也有商業(yè)化運作的萎靡滑坡。從總體來看，大體可分為兩個階段：
第一階段：恢復與波動發(fā)展階段（1982——2003年）。1982年開始由民政部門、農業(yè)部門、保險公司等陸續(xù)開辦農業(yè)保險業(yè)務，業(yè)務發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢，1992年農業(yè)保險費收入達到8.62億元。同時，賠付率也大幅度上升，1991年農業(yè)保險的賠付率達到119%.隨著政府支持性措施減弱，特別是中國人民保險公司開始向商業(yè)性保險公司轉變后，農業(yè)保險業(yè)務逐步萎縮。2000年農業(yè)保險保費收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國農民人均繳納保費不足1元。據(jù)統(tǒng)計，1982—2002年農業(yè)保險的平均賠付率高達88%，遠高于農業(yè)保險經營盈虧平衡點79%的賠付率，導致農業(yè)保險業(yè)務長期虧損，各家保險公司相繼取消了農業(yè)保險的經營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆建設兵團財產保險公司仍在經營，但品種、規(guī)模很小。這一階段我國農業(yè)保險業(yè)經歷了恢復后快速發(fā)展到萎縮低迷的發(fā)展時期。
第二階段：破冰與升溫發(fā)展階段（2004年至今）。由于近年來“三農”問題的不斷升溫，加之加入WTO過渡期終結的日益臨近，農業(yè)保險對“三農”的保護傘作用日益突出，農業(yè)政策性保險受到了政府和社會的關注。目前，國內已設立了四家農業(yè)保險公司，即上海安信農業(yè)保險股份有限公司、安華農業(yè)保險股份有限公司、安盟農業(yè)保險公司、陽光互助農業(yè)保險公司。2004年3月中國保監(jiān)會批準上海安信農業(yè)保險股份有限公司籌建，公司在原中國人民保險公司上海分公司農業(yè)保險業(yè)務的基礎上由上海11家企業(yè)共同投資組建，注冊資金2億元。這是我國第一家專業(yè)性股份制農業(yè)保險公司，是探索建立農業(yè)政策性保險制度的試點。安信農業(yè)保險公司的成立標志著我國農業(yè)保險的發(fā)展進人新的階段。安華農業(yè)保險公司是吉林省內5家企業(yè)共同發(fā)起，2004年7月由中國保監(jiān)會批準成立的又一家政策性農業(yè)保險公司，注冊資本金2億元。安盟是法國第二大綜合性保險公司，最早由農民以互助形式組建，已有100多年歷史，在農業(yè)保險領域占據(jù)法國65%的市場份額，是世界農業(yè)保險領域的領先者。2000年3月安盟首次向中國保監(jiān)會提出申請，2003年6月獲得在西部地區(qū)經營財險業(yè)務許可證，并且把四川作為安盟公司在中國發(fā)展的立足點，正在謀求以“財壽合一，肥瘦平衡”的理念贏得中國農村保險市場。安盟公司的進入標志著我國農業(yè)保險市場多元化模式的形成。2004年中國保監(jiān)會在上海、黑龍江、吉林等9個省區(qū)市啟動了農業(yè)保險試點工作。2005年，按照中央一號文件精神的要求，政府有關部門正在加大農業(yè)政策性保險試點工作的力度，擴大試點范圍，通過試點探索我國農業(yè)保險發(fā)展的不同模式，并制定政策鼓勵商業(yè)性保險公司參與農業(yè)保險事業(yè)。為此，有人樂觀地稱中國農業(yè)保險發(fā)展的春天即將來I臨。
（二）我國農業(yè)保險商業(yè)性運營的困境分析
1.農業(yè)保險的外部性與商業(yè)運營的趨利性之間的矛盾。農業(yè)保險的準公共產品屬性，決定了農業(yè)保險具有較強的外部性，單一依靠市場機制的配置會造成市場的失靈，客觀要求政府履行其宏觀調控和公共管理的職責。農業(yè)保險的商業(yè)化運作，趨利性的目標追求，偏低的邊際收益，會導致農業(yè)保險經營者以經濟利益的回報程度來選擇保險險種，從而降低農業(yè)險種的投入和經營強度，因為農業(yè)保險經營者不會主動為政府或社會承擔外部性造成的經濟損失。矛盾的結果，必然是農業(yè)保險業(yè)發(fā)展特別是外部性突出的農業(yè)險種發(fā)展的萎縮乃至消失，農業(yè)保險供給不足。
2.農業(yè)保險的低補償性與農業(yè)產業(yè)的高風險性之間的矛盾。農業(yè)產業(yè)是受自然災害影響較為嚴重的產業(yè)，由于產業(yè)的弱質性和農業(yè)生產經營設施條件的匱乏，自然災害對我國農業(yè)產業(yè)發(fā)展造成的損失非常大，對欠發(fā)達地區(qū)的危害程度會更大，并且有逐步加重的趨勢，農業(yè)保險的賠付率居高不下。但作為農業(yè)產業(yè)發(fā)展“保護傘”的農業(yè)保險業(yè)，由于受自身收益和險種管理等因素的影響，對農業(yè)災害的補償水平卻很低，遠遠低于實際損失的價值。據(jù)測算，1998—2000年需要補償?shù)霓r業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過農業(yè)保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27%.
3.農業(yè)保險的高成本與農戶家庭的低收入之間的矛盾。農業(yè)保險以大數(shù)定律為基礎，投保多則保費低、保障足。農業(yè)產業(yè)的高風險、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復雜性，造成了農業(yè)保險的高成本性，農業(yè)保險需要比一般城鎮(zhèn)保險付出較多的人力、物力和財力，這就決定了農業(yè)保險實現(xiàn)正常運營必須要有高費率作保障，一些地區(qū)農作物保險的費率高達10%.然而，與城鎮(zhèn)居民相比，農民保險的支付能力有限，從而導致農業(yè)保險的有效需求嚴重缺乏。
4.農業(yè)保險的道德風險與法律法規(guī)的有待健全之間的矛盾。受農業(yè)自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規(guī)制度的缺乏，導致農業(yè)保險中道德風險比較嚴重，監(jiān)督控制成本難以降低。據(jù)統(tǒng)計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償?shù)?0%，而地域和個性的差異導致的逆選擇性，更使得農業(yè)保險經營者賠付率居高不下。問題的原因除了保險市場的信息不對稱等原因外，保障農業(yè)保險良性發(fā)展的有關法律法規(guī)的缺乏是重要原因。《保險法》是我國一部有關商業(yè)性保險的法律，對農業(yè)保險不適用。《農業(yè)法》也只是泛泛談及，沒有具體的法律規(guī)定，有關農業(yè)保險的法律法規(guī)幾乎仍是一片空白。
二、構建農業(yè)政策性保險體系的基本思路與模式選擇
（一）構建的基本思路
對中國的農業(yè)保險發(fā)展而言，不可能照搬國外的發(fā)展模式，不可能完全依賴政府的財政補貼，不可能選擇單一經營主體的道路，不可能缺乏政策性保險體系的構建。國家有關部門正在通過推進七種模式的試點來構建我國農業(yè)保險制度的基本框架，即政策性公司經營、相互制公司經營、商業(yè)性公司代辦、商業(yè)性保險公司經營、外資公司經營、互助合作經營、再保險運作。盡管模式很多，但從系統(tǒng)構建的角度看仍是點的安排，沒有實現(xiàn)從政府（包括中央、地方）支持政策的構建到政策性、商業(yè)性保險業(yè)務多元化經營主體的形成，以及政府、企業(yè)、農產之間效益平衡和持續(xù)循環(huán)的系統(tǒng)部署。
對我國農業(yè)政策性保險體系的構建，必須在借鑒、遵循國外先進經驗和共性規(guī)律的基礎上，著眼我國國情和農業(yè)、保險業(yè)發(fā)展的客觀實際，立足現(xiàn)有金融資源（主要是政策、機構），以政府支持、全社會廣泛參與為導向，以農業(yè)政策性保險業(yè)務為主線，以農業(yè)政策性金融機構職能完善為內容，以政策性業(yè)務商業(yè)化運作為特征，以農業(yè)政策性金融機構主辦，商業(yè)性保險公司、農村合作經濟組織、農村金融機構經營為組織形式，充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融的整體效能，加快建立保障有力、運營高效的農業(yè)政策性保險體系，為政府支持和保護農業(yè)提供有效手段。
（二）構建模式選擇
根據(jù)國際經驗，綜合業(yè)內的觀點，構建農業(yè)政策性保險體系主要有三種模式：一是政府成立專門的農業(yè)保險機構，負責各地農業(yè)保險業(yè)務的直接經營；二是成立合作性保險組織經營原保險，政府成立專門農業(yè)政策性保險機構經營再保險（委托商業(yè)性保險公司經營或委托中國再保險公司經營）；三是由商業(yè)性保險公司經營原保險，政府成立專門農業(yè)政策性保險機構經營再保險。對構建模式的選擇，必須遵循科學、高效、可行、易管的原則，立足我國農業(yè)政策性金融機構的現(xiàn)狀，在農村金融體系改革的大框架下去構建。
第一種模式：經營成本高、財政負擔重。新成立的農業(yè)政策性保險機構專門經營農業(yè)保險業(yè)務，不僅要設立新的機構和遍布全國的網絡體系，還要聘用大量的人員，加之專門機構組織體系發(fā)展的慣性，勢必導致機構的迅速膨脹。其結果必然造成經營成本較高，財政負擔過重。同時，面臨政府精簡機構的大形勢，也不合時宜，缺乏可行性。但通過專門機構經營農業(yè)政策性保險的思路是可取的。
第二種模式：自愿互助難、組織基礎差。農業(yè)保險在我國起步較晚，加之農村人口素質較低，收入水平不高，農民的保險意識淡漠，在廣大農村通過農民自愿互助推進農業(yè)保險發(fā)展的難度非常大。從我國農民合作組織發(fā)展的歷史和現(xiàn)實來看，不僅組織基礎薄弱，而且通過成立合作性組織經營保險的政策背景也非常不成熟，與國情不符，更難以擔當如此重任。建立農業(yè)政策性保險機構經營再保險的思路應該借鑒，委托商業(yè)性保險公司或中國再保險公司經營再保險應有相應的激勵政策和財政資金投入，但必須明確由農業(yè)政策性保險機構經營再保險的主渠道作用。
第三種模式：合乎規(guī)律、符合國情。立足現(xiàn)有資源、促進多元化發(fā)展是我國農業(yè)政策性保險體系構建的重要準則。立足現(xiàn)有商業(yè)保險公司資源，發(fā)揮商業(yè)性保險公司經營農業(yè)保險的重要作用，不僅是國外的經驗，更是市場化運作的客觀需要。這樣可以充分利用商業(yè)保險公司的高效運行機制和網絡體系，實現(xiàn)節(jié)約管理成本、完善市場化體制的目標。但必須以單獨核算、分賬管理和政府對經營農業(yè)政策性保險進行財政補貼、稅收優(yōu)惠政策為前提。立足現(xiàn)有農業(yè)政策性金融資源，設立專門的農業(yè)政策性保險部門負責經營再保險，不僅可以充分利用現(xiàn)有農業(yè)政策性金融資源，確保政府目標的真正實現(xiàn)，減少政府財政支出，避免新機構的設立和膨脹，還能夠實現(xiàn)農業(yè)政策性保險和農業(yè)政策性貸款的有機結合，更有利于實現(xiàn)有效監(jiān)管，并且切實可行，易于操作。
（三）選擇模式的具體構建
我國農業(yè)政策性保險體系的構建，在具體操作上可考慮：由中國農業(yè)發(fā)展銀行履行農業(yè)政策性保險經營的職能，實現(xiàn)政策性銀行混業(yè)經營，主要負責再保險經營業(yè)務。農業(yè)政策性保險業(yè)務的經營主體是社會上現(xiàn)有的商業(yè)性保險公司、不同性質的經濟組織。以商業(yè)化、社會化保險公司和經濟組織經營為主，以農業(yè)政策性保險公司直接經營為輔，實現(xiàn)政策性業(yè)務、市場化運作、多元化經營。政府制定相應的財政、稅收政策，對經營農業(yè)政策性保險業(yè)務的商業(yè)性保險公司進行支持。財政承擔中國農業(yè)發(fā)展銀行的經營管理費用。保監(jiān)會對農業(yè)政策性保險業(yè)務進行監(jiān)管。具體見圖1.
選擇在農業(yè)發(fā)展銀行和商業(yè)保險公司基礎上構建農業(yè)政策性保險體系模式具有較強的科學性、可行性和可操作性。一是充分借鑒了國際上發(fā)展農業(yè)政策性保險業(yè)務的成功經驗，遵循了農業(yè)政策性保險發(fā)展的客觀規(guī)律。二是充分利用了現(xiàn)有農業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險公司的資源，實現(xiàn)了政策性貸款和政策性保險的有機融合，有利于發(fā)揮政府農業(yè)政策性金融政策的整體效能，有效規(guī)避信貸資產風險。通過商業(yè)性保險公司經營政策性業(yè)務是世界各國農業(yè)保險經營的趨勢，可以提高經營效益，避免市場壟斷，降低財政支出。三是為農業(yè)政策性保險體系的盡快構建提供了現(xiàn)實可行性，易于操作，在農業(yè)發(fā)展銀行基礎上進行構建，避免了設立機構的巨大財政成本投入，國家財政對農業(yè)政策性貸款的財政補貼政策體系已經形成，也可以避免通過中國再保險公司或新成立機構經營農業(yè)保險的再保險業(yè)務需要新建立財政補償體系政策的復雜性。四是符合政府推進農村金融改革、提高農村金融體系支農作用的主旨精神。
（四）外部環(huán)境的營造
采取立足現(xiàn)有政策性金融資源、商業(yè)性金融，充分發(fā)揮市場機制的作用，構建政策性業(yè)務、市場化運作、多元化經營的我國農業(yè)政策性保險體系的模式，必須營造良好的外部環(huán)境：（1）完善農業(yè)政策性銀行職能。作為我國惟一的農業(yè)政策性銀行，政府要在農村金融改革總體方案中，對中國農業(yè)發(fā)展銀行履行支持“三農”的職能進行進一步明確，將農業(yè)政策性貸款與農業(yè)政策性保險業(yè)務有機銜接，發(fā)揮農業(yè)政策性金融的整體支農效能，適應“三農”發(fā)展對農業(yè)政策性金融巨大需求的新形勢。農村信用社改革決不是農村金融改革的全部，在農村信用社改革日漸步人正軌后，農業(yè)政策性金融改革必然要擺上議事日程。（2）要制定農業(yè)保險的專門法律法規(guī)，對農業(yè)保險的性質、經營方式、保障條件、各級政府的職責、財政補償機制、再保險機制、農民參與形式、監(jiān)管等內容進行明確和規(guī)范。（3）在農業(yè)政策性保險試點中，豐富農業(yè)政策性銀行經營農業(yè)政策性保險的內容。可通過中國農業(yè)發(fā)展銀行與中國人民財產保險公司的業(yè)務合作，盡快開展試點工作。（4）加強對農業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險公司經營農業(yè)政策性保險的監(jiān)管。
內容提要：1962年形成的共同農業(yè)政策是歐盟最重要的共同政策之一。其主要內容是制定共同經營法規(guī)、共同價格和一致競爭法則, 建立統(tǒng)一農產品市場，實行進口征稅、出口補貼的雙重體制以保護內部市場,建立共同農業(yè)預算,協(xié)調成員國之間管理、防疫和獸醫(yī)等條例。經過幾次比較大的改革,過去以價格支持為基礎的機制逐步過渡到了以價格和直接補貼為主的機制，共同農業(yè)政策轉變?yōu)椤惫餐r業(yè)和農村發(fā)展政策”。強調農業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，確保歐盟農村的全面發(fā)展。歐盟共同農業(yè)政策對我國有重要的借鑒意義。
一、歐洲共同農業(yè)政策的產生
經過兩次世界大戰(zhàn)血與火的洗禮，西歐各國認識到使用武力謀求國家利益和統(tǒng)一歐洲是行不通的，受到戰(zhàn)爭重創(chuàng)的歐洲國家也不可能依靠本國的力量恢復經濟并在國際舞臺上發(fā)揮重大作用，歐洲只有聯(lián)合起來才能復興和繁榮。為此，1951年4月，法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡六國成立了煤鋼共同體；1957年3月在羅馬簽署成立歐洲共同體和歐洲原子彈共同體條約，簡稱《羅馬條約》，確定建立歐洲共同市場的目標，以促進歐洲繁榮和歐洲人民的團結。1967年三個共同體合并，統(tǒng)稱為歐洲共同體，其后經歷三次擴大，英國、愛爾蘭與丹麥于1973年，希臘于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年分別加入共同體。1994年，共同體更名為歐洲聯(lián)盟。隨后，瑞典、芬蘭及奧地利亦于1995年加入歐洲聯(lián)盟。到2004年，中東歐十國波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、羅馬尼亞、保加利亞、立陶宛、拉托維亞和斯洛伐克將加入歐盟，現(xiàn)在的歐盟15國將擴大到25國。歐盟東擴后，整個經濟區(qū)域之面積將由原來的320萬平方公里，擴增為430萬平方公里；總人口數(shù)亦將由目前的3.7億人，增加至4.8億人，成為全世界最大的區(qū)域經濟體。
按照"羅馬條約"的規(guī)定，歐共體最初的目標只是建立一個以關稅同盟為基礎的區(qū)域性、排他性經濟集團。在經濟一體化的道路上首先取得進展的是建立工業(yè)品關稅同盟，到1961年底，歐洲六國內部工業(yè)品進口限額全部取消，1968年，內部關稅取消，對外關稅統(tǒng)一。經濟一體化對六國內部商品流通起了很大的作用，但由于彼此工業(yè)基礎和實力的差別，必然帶來比較利益的不同。因此，引發(fā)了農業(yè)一體化的要求，以便通過更為廣泛領域的合作，實現(xiàn)各成員國之間利益的平衡；同時，農業(yè)一體化也是歐共體成員國發(fā)展農業(yè)生產、保證農產品供應、穩(wěn)定農產品價格、實行農業(yè)結構調整和推進經濟一體化的需要。
法國、荷蘭和意大利是農業(yè)一體化的積極鼓動者和支持者。在60年代初，這三個國家的谷物、畜產品和蔬菜及水果生產出現(xiàn)大量過剩，但沒有銷售市場，主要原因有兩個，一是其他成員國各有自己的傳統(tǒng)進口渠道，如西德大量從美國、加拿大和澳大利亞等國進口農產品；二是法國、荷蘭和意大利的農畜產品生產成本高，在世界市場上經不起來自美國、加拿大和澳大利亞等國農產品的競爭。只有歐共體國家實行農業(yè)一體化，建立統(tǒng)一的農產品共同市場，以統(tǒng)一的對外關稅限制來自歐共體外部產品的競爭，才能為法國、荷蘭等國的農產品占領歐共體市場，進而打入世界市場奠定基礎。因此法國在荷蘭的支持下要求徹底實施農業(yè)一體化，這樣，歐共體六國于1962年1月14日通過了一個“建立農產品統(tǒng)一市場折衷協(xié)議”，即歐共體最初的共同農業(yè)政策。
二、共同農業(yè)政策的主要內容
1、共同農業(yè)政策的目標
共同農業(yè)政策的目標包括農業(yè)收入目標、農產品市場目標、農業(yè)結構目標和農村發(fā)展目標，具體內容在發(fā)展中不斷深化和具體化。主要包括：（1）促進技術進步，保證農業(yè)合理生產和對生產要素特別是勞動力的充分利用，提高農業(yè)生產率；（2）在不斷提高農業(yè)勞動生產率的基礎上，增加農民收入，保證農民合理的生活水平；（3）穩(wěn)定農產品市場，保障供應的可靠性，為消費者提供價格合理的農產品；（4）保護生態(tài)環(huán)境和動物生存環(huán)境，保證食品安全；（5）進行農業(yè)結構調整，促進農村經濟和社會全面發(fā)展。
2、共同農業(yè)政策的原則
共同農業(yè)政策有三條原則，即共同體市場統(tǒng)一（Market Unity），共同體優(yōu)先（Community Preference）及價格和預算一致（Financial solidarity）。
所謂共同體市場統(tǒng)一，即共同體內部成員國之間貿易完全自由，商品、勞動力和資本自由流通，逐步取消歐共體成員國之間的關稅，對歐共體以外國家筑起統(tǒng)一關稅；協(xié)調成員國之間管理、防疫和獸醫(yī)等條例，制定共同的經營法規(guī)，共同價格和一致的競爭法則。
共同體優(yōu)先，即實行進口征稅、出口補貼的雙重體制。當進口產品價格低于共同體內部價格時，則實行進口征稅；當歐盟產品出口價格低于共同價格時，就實行價格補貼，控制從共同體外部進口，消除世界農產品市場波動對歐盟農產品市場的影響。
價格和預算統(tǒng)一，則是每年成員國農業(yè)部長理事會確定不同農產品價格，并建立共同預算，即歐洲農業(yè)指導和保證基金。這是歐共體預算的主要科目之一。目前,歐盟共同預算收入約為840億歐元,其中用于歐洲農業(yè)指導和保證基金約占50%。共同預算收入主要來源于：（1）成員國國民生產總值的1.27%；（2）成員國從第三國進口農產品所征收的關稅：（3）成員國向第三國出口的農業(yè)征稅；（4）糖生產者交納的分攤費；（5）成員國從第三國進口工業(yè)所征收的關稅：（6）其他附加收入。
3、共同農業(yè)政策的具體做法
（1）建立統(tǒng)一農產品市場。1966年5月歐共體部長理事會通過決議，實行農產品自由流動，分步實施農產品統(tǒng)一價格。1966年11月1日橄欖油首先實行了統(tǒng)一價格；從1967年7月1日開始，谷物、食糖、植物脂肪和植物油實施統(tǒng)一價格；1967年9月1日稻谷實施同價；1968年4月1日，牛奶、奶制品以及肉牛同價。1966年，歐共體90%的農業(yè)產量和歐共體成員國之間71%的農產品貿易額以及來自第三國60%的食品進口額實行了共同農業(yè)政策。到九十年代初，歐共體國家置于統(tǒng)一的農產品價格體系和共同農業(yè)政策管轄之下的農產品有：谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒類、煙草、牛奶、肉、蛋、植物油、動物脂肪和油料等14個類別，占歐共體生產的農產品的96%左右。
（2）建立對外統(tǒng)一的農產品關稅壁壘和對內統(tǒng)一的農產品價格體系。通過門檻價格、最低價格和干預價格等措施對共同體市場價格實行統(tǒng)一管理，維護市場平衡，保護生產者利益。
門檻價格（Threshold Price），是對歐共體之外國家設立的，是第三國農產品進入歐共體港口的最低進口價。如果第三國農產品到岸價格低于門檻價格，就征收這兩種價格之間的進口差價稅。這樣，進口農產品只能按歐共體內部統(tǒng)一規(guī)定的標位價格在市場上出售。有時進口農產品的市場價格甚至高于標位價格，因為除門檻價格外，還有貯藏費和運費在內，因而失去了價格競爭優(yōu)勢，歐共體內部農產品貿易得以保護。
標位價格，也稱最低價格（Minimum Price），是依據(jù)一種農產品在歐共體內供不應求地區(qū)的市場價格而定，其中包括了貯藏費和運輸費。農產品標位價格每年定一次，并由歐共體部長理事會規(guī)定公布14類統(tǒng)管的農產品的標位價格。農產品的統(tǒng)一價格不用某個國家的貨幣表示，而用歐洲貨幣單位埃居(1埃居約等于1美元)作為計算單位。標位價格因包括貯藏費和運輸費，會因地區(qū)不同和運輸費不同而變化，故只供生產者和消費者參考。同時，各成員國可利用自己的成本優(yōu)勢，以比標位價格稍低的價格出售農產品給伙伴國。
干預價格（Intervention Price），是生產者每年出售農產品可以得到的最低價格。谷物干預價格與歐共體最大的余糧區(qū)法國的奧爾姆市場條件相聯(lián)系，它一般比標位價格低6－9%。當某類農產品供過于求，出現(xiàn)相對過剩，市場價格低于干預價格時，生產者在市場上出售農產品后可以從歐共體設在各成員國的干預中心領取市場價格與干預價格之間的差價補貼，或者將農產品以干預價格直接賣給干預中心。歐共體設在各成員國的干預中心共有36個，享受干預價格的14類農產品的品種、規(guī)格和生產限額由歐共體統(tǒng)一規(guī)定審核執(zhí)行。有了干預價格，就可保證生產者收回生產成本并獲得微利，可保護農民的利益。干預價格也叫保證價格或保護價格。
(3)共同農業(yè)政策的其他做法。一是出口補貼制度。這對大部分產品都適用,如糧食，糖，油菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。二是生產配額制度。針對糖和牛奶兩種產品,每年根據(jù)共同體市場供求情況，提出生產配額總量，分配到各國，再由各國分配到加工企業(yè)。對配額內的產品提供保證價格，對配額外的產品則不能得到保證價格或不能得到全額的保證價格。三是對外保護制度。針對蛋和家禽兩大類產品。在歐共體市場，蛋和家禽沒有干預價格和生產配額規(guī)定，通過門檻價格實行保護。四是直接補助。主要是羊肉、油和油脂、煙草、棉花、干飼料、亞麻、大麻籽、啤酒花等。五是,落后地區(qū)發(fā)展補貼。利用歐洲的結構基金特別是農業(yè)指導和保障基金為農村地區(qū)采用農業(yè)新技術、改進農業(yè)產業(yè)結構和發(fā)展非農產業(yè)提供資金支持,保護生態(tài)環(huán)境，促進農村全面發(fā)展。
三 、共同農業(yè)政策面臨的問題
共同農業(yè)政策對促進歐洲農業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農產品市場和歐洲經濟一體化建設做出了重要貢獻。二戰(zhàn)后，歐洲人對戰(zhàn)爭期間遭受的饑餓刻骨銘心，被餓怕了的人們渴望吃飽肚子，存有余糧。共同農業(yè)政策在很短的時間內取得了巨大的成功。從70年代到80年代，共同體成員國的農業(yè)產量大增，糧食、牛奶、牛肉和葡萄酒不僅自給，而且有余。到90年代初，歐盟務農人數(shù)減少了一半，僅為700萬,農業(yè)產量卻提高了3倍，糧食產量從1960年市場需求的80%增長到120%。但與此同時，共同農業(yè)政策也帶來了一系列由于生產過剩所造成的嚴重后果，暴露出一些弊端，受到了來自內外部要求改革的極大壓力。
1、預算負擔不堪重負。共同農業(yè)政策的嚴重后果之一是補貼政策導致農民盲目擴大生產，造成產品供大于求,連西德這樣一個并無糧食生產比較優(yōu)勢的地區(qū)也出產了大量糧食，農業(yè)預算壓力多年來一直困擾著歐盟。1980年，共同農業(yè)政策開支占歐盟總支出的73%，到80年代末，仍占到整個預算的63%，僅多余產品貯存一項，最高時一年可花費近200億埃居,歐盟農產品出口占了世界農產品貿易四分之一,出口補貼最高年份近100億埃居。
2、環(huán)境保護和食品安全的壓力。化肥和殺蟲劑在歐洲大多數(shù)地方廣泛使用，許多化學物進入水體，加速超營養(yǎng)化，滅絕了一些敏感的水中生物并進入地下水，污染了人類的水供應體系。瘋牛病、口蹄疫、二惡英等動物性疾病頻繁發(fā)生，人類的食品安全得不到保證。由于補貼政策只同牲畜的存欄數(shù)掛鉤，農民為了多得收入，就拼命降低成本，使用有病動物下水作飼料，導致這些疾病流行。另外，由于有補貼政策，農民坐等補貼，對各種疾病不作預防，也不主動采取措施，助長了這些病害的蔓延。
3、內部利益分配不公。歐盟成員國在共同預算中承擔的義務和獲得的利益不對稱,內部分歧時有發(fā)生。法國負擔歐盟預算的17.5%，歐盟為法國的花費占總預算的17.7%，正好相抵。但法國是共同農業(yè)政策的最大受益者,得到歐盟農業(yè)補貼的四分之一，農產品是法國重要的出口項目，占法國出口總量的16％，順差多年在100億歐元左右。西班牙、荷蘭等國也不主張改革，特別是西班牙，每年能拿到落后地區(qū)補貼項目半數(shù)以上的資金。德國承擔了歐盟預算的29.2%，卻只能從歐盟得到14.8%的回報，每年為歐盟凈貢獻110億歐元，因此，德國主張徹底改革共同農業(yè)政策。
4、歐盟擴大的壓力。1993年結束的與奧地利、瑞典、芬蘭和挪威的入盟談判，農業(yè)被證明是一個最為困難領域,因為這些國家給予農業(yè)相當大的補貼。在與2004年入盟的中東歐十國談判中,農業(yè)情況更為激烈。中東歐十國經濟相對落后,農業(yè)在國民經濟和就業(yè)中所占比重較高，這些國家入盟后，農民人數(shù)增加2倍，農業(yè)面積擴大40%。據(jù)歐盟委員會的數(shù)字，若按現(xiàn)行共同農業(yè)政策，歐盟用于農補的支出每年要增加110億歐元，另外還需要150億歐元作為農業(yè)結構基金,歐盟的預算負擔更重，而這十國農民可以不勞而獲、一躍成為這些國家中收入最高的階層。
5、世界農產品貿易自由化的挑戰(zhàn)。以美國為首的主要農產品出口國強烈批評歐盟的共同農業(yè)政策扭曲了世界市場的價格，導致貿易伙伴的嚴重沖突，制約和阻礙了世界貿易自由化的進程，歐盟不得不在農產品補貼上做出讓步。
四、共同農業(yè)政策的改革
歐盟階段性共同農業(yè)政策有兩次比較大的調整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年,現(xiàn)在正醞釀第三次大改革。
1、1992年6月，歐盟第一次比較全面地對共同農業(yè)政策進行了改革，把過去以價格支持為基礎的機制過渡到以價格和直接補貼為主的機制，降低價格支持水平，控制農產品生產和財政預算開支的過度增長，進行國土整治和保護環(huán)境，促進農村發(fā)展。在具體措施上：(1)降低支持價格水平和控制生產。谷類價格降低29%，牛肉價格降低15%；凍結15%的谷物耕種面積。(2)收入支持。對凍結了15%耕種面積的農業(yè)生產者，以不同地區(qū)的平均單位面積產量為基礎，根據(jù)種植面積給予補貼；對粗放經營的畜牧業(yè)生產者也增加補貼。(3)農業(yè)結構調整政策。建立基金支持環(huán)境保護；對55歲以上農業(yè)生產者實行提前退休制度，安置青年就業(yè)；扶持山區(qū)和條件差的地區(qū)發(fā)展農業(yè)等。
到90年代中期，歐盟在解決農產品過剩和財政負擔方面收到了良好的效果。谷物公共儲備的數(shù)量從1993年的3000萬噸下降到1996年的不到300萬噸的水平；休耕措施有效地遏制了農產品產量上升趨勢；農業(yè)補貼支出比例大幅度下降，歐盟總支出中用于農業(yè)的實際開支減至1996年53%。1998年農產品庫存支出僅為20億埃居，出口補貼為48億埃居。
2、為了面對世界貿易組織新一輪農產品貿易談判要求，特別是來自美國等國家的壓力，1999年，歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調對農業(yè)政策進行更為徹底的改革，提出建立歐洲農業(yè)模式，將共同農業(yè)政策轉變?yōu)椤肮餐r業(yè)和農村發(fā)展政策”，強調農業(yè)的多功能性和可持續(xù)性。
根據(jù)這一議程，歐盟確定將2000-2006年的農業(yè)預算支出按1999年價格計算凍結在每年405億歐元的水平上，同時，分步驟、分階段地削減對主要農產品的價格補貼。谷物和其他重要農作物的支持價格降低15%，其后是否繼續(xù)削減視市場條件決定；播種面積減少10%，損失的50%由歐盟補償；牛肉支持價格將分三個階段降低20%，同時通過提供直接收入補貼的方式補償飼養(yǎng)者85%的損失；奶制品配額制度將繼續(xù)執(zhí)行到2006／07市場年度，分配給經濟落后地區(qū)的配額將擴大，分三步將支持價格降低15%，農民收入損失的65%由歐盟補償。通過結構展基金支持基礎設施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區(qū)的發(fā)展，對生態(tài)脆弱地區(qū)和植樹造林提供補貼，減少有害肥料和農藥的施用。實現(xiàn)農業(yè)多種經營，維持農村活力，增加農村就業(yè)。
經過改革以后，目前，除牛奶和牛肉等產品的價格仍在國際市場價格的1倍以上外,大部分農產品的價格水平已經接近國際市場價格，農村經濟社會全面發(fā)展，環(huán)境保護和食品安全取得進展。
3、2006以后的改革。針對東歐10國將于2004年加入歐盟、共同農業(yè)支出將大幅擴大的問題，2002年7月，歐盟委員會提出了對歐盟共同農業(yè)政策的改革建議，法、德兩國首腦也就歐盟的農業(yè)政策改革達成妥協(xié)。主要內容：2006年后，共同農業(yè)支出將基本凍結在2000-2006年的水平，考慮到物價因素后歐盟農業(yè)預算支出每年增加1%；2004年、2005年和2006年三年，東歐十國的得到得農業(yè)直接補貼相當于目前歐盟15國水平的25%、35%和40%,以后每年增加10%，到2013年實行同等待遇；歐盟直接農業(yè)補貼的發(fā)放將采用更為嚴格的環(huán)保、食品安全和動物福利的標準；建立農場審計制度；每年對單個農場補貼不超過 30萬歐元；在未來 10 年內削減 10% 的耕地；未來 7 年內將對大農場的直接補貼每年減少 3%；將 20%的直接補貼轉而用于農村發(fā)展；谷類干預價格降低 5%；鼓勵環(huán)保、關注消費者利益以及支持中小企業(yè)和農村發(fā)展。
五、歐盟共同農業(yè)政策對我國的幾點啟示
1、財政支農是市場經濟條件下國家宏觀調控的重要組成部分。 農業(yè)是自然再生產與經濟再生產相互交織的過程，受自然的影響很大。在市場經濟條件下，農業(yè)是弱勢產業(yè)，表現(xiàn)為：農業(yè)生產對自然條件的依賴性強、生產周期長、生產和價格穩(wěn)定性差、農業(yè)勞動生產率提高緩慢、邊際收益遞減規(guī)律顯著、農產品需求價格彈性很小。因此，支持農業(yè)是一種世界性的潮流。各國均通過財政投入等手段加強對農業(yè)基礎地位的支持和保護，歐盟農業(yè)之所以得到快速發(fā)展，與歐盟的財政支持是分不開的。
農業(yè)是我國國民經濟的基礎。作為發(fā)展中的農業(yè)大國，我國現(xiàn)階段農業(yè)生產的現(xiàn)代化程度較低，農產品競爭力不強，財政支農支出占財政總支出的比重小且呈下降趨勢，面對入世的挑戰(zhàn)，我國財政支農的力度應加大。
2、財政支農的實施要與國家宏觀政策環(huán)境相適應。財政支農政策的實施一定要與當時的宏觀經濟環(huán)境相適應，特別是要與國家的金融政策相匹配。1984�1988年，歐共體成員國希望通過約束農產品價格來減少負擔加重的農業(yè)財政支出，但由于期間歐共體成員國的貨幣貶值，使得這些國家的農產品價格上漲，名義上的價格約束被抵消，預期減少財政支出的目標并未取得理想效果。因此，要因時制宜的制定農業(yè)政策。
3、采用靈活多樣的財政支農具體方式。近年來，歐盟對農業(yè)支持方式不斷調整，重點包括加強農業(yè)基礎設施建設，對農村基本建設工程給予補貼；對農民購買生產資料，特別是購買農機具給予補貼；加強農業(yè)環(huán)保、教育、就業(yè)培訓；支持農業(yè)科技進步和農業(yè)社會化服務體系建設；促進農業(yè)多元化經營等。
我國財政支農資金使用分散，項目繁多，在現(xiàn)有財政支農資金不足的前提下，大大減弱了財政支農的作用。因此，要改革財政支農的結構，集中使用和重點投入相結合，采用貼息、以獎代補等多種形式使有限的資金發(fā)揮更大的作用。
加入WTO后，對我國農業(yè)即是機遇又是挑戰(zhàn)，同時對我國經濟發(fā)展將產生重大影響。而農業(yè)、農村、農民問題關系我國改革開放和現(xiàn)代化建設的全局，面臨這新形勢和新情況，農業(yè)政策性銀行如何迎接機遇和挑戰(zhàn)，合理引導信貸投放，支持糧棉流通體制改革進一步深化和全面提高為“三農”服務能力和水平，建設小康社會，本文略作探討。
一、當前農業(yè)政策性銀行面臨的問題
（一）農業(yè)政策性銀行業(yè)務單一，削弱了其職能作用的發(fā)揮
我國農業(yè)政策性銀行1993年組建，1994年開始運作，是國家為配合糧食購銷政策改革而作出的一項重大決策，也是金融體制的一項重大改革。各級政策性銀行建立后，認真貫徹落實國家的支農方針政策，盡職盡責做好支農資金的管理工作，特別是在1998年實行糧食流通體制改革后，各級政策性銀行被指定專門承擔糧棉油收購資金的管理業(yè)務，使農業(yè)政策性銀行管理進一步增強，各項工作也取得較顯著的成績。但是，由于特殊的政策環(huán)境和條件，使我國農業(yè)政策性銀行的業(yè)務也僅僅局限于農業(yè)糧棉油流通環(huán)節(jié)。對農業(yè)的生產環(huán)節(jié)基本上沒有涉足，這使政策性銀行成為實質上的糧棉油收購銀行，農發(fā)行既無法根據(jù)市場需要開拓自身的業(yè)務，也無法對農業(yè)所需的項目給予及時支持，職能作用得不到應有的發(fā)揮。目前，國外的政策性金融機構均為多功能的綜合性機構，以美國為例，其農業(yè)政策性銀行不僅從事政府扶持的政策性業(yè)務，還進行債券發(fā)行、農業(yè)直接投資等，業(yè)務范圍涉及到農業(yè)的各個方面。加入WTO后，我國農業(yè)面臨的將是外國農業(yè)全方位的競爭，外國金融機構進入我國也將是全方位滲透，這時農業(yè)政策性銀行仍保持現(xiàn)有的業(yè)務功能和狀況，既不利于自身的發(fā)展，也不利于對農業(yè)全方位的支持。
（二）糧棉收購市場多元化，造成收購份額下降，貸款投放減少
隨著糧棉流通體制改革力度加大，浙江等8省市糧食購銷市場全部放開，糧食主產區(qū)購銷正在逐步走向市場，棉花購銷已走向市場，不同所有制性質的收購企業(yè)都可以進入收購市場，收購主體增加，市場收購渠道呈多元化。這些情況都造成國有糧食購銷企業(yè)和棉麻企業(yè)的收購量急劇下降，致使農業(yè)政策性銀行的收購貸款業(yè)務逐步萎縮。因此，在農業(yè)結構調整、收購價格市場化和收購渠道多元化等因素的作用下，國有糧食購銷企業(yè)糧食收購和棉麻企業(yè)棉花收購市場的壟斷份額被逐步分割，市場占有率逐步下降。據(jù)調查統(tǒng)計，農業(yè)政策性銀行1999年支持收購糧食2900億斤，收購棉花5090萬擔；2000年收購糧食2700億斤，收購棉花5160萬擔；2001年收購糧食2200億斤，收購棉花5540萬擔；2002年收購糧食2100億斤，收購棉花4553萬擔。從近4年糧棉收購量情況來看，國有糧食購銷企業(yè)和棉麻企業(yè)收購份額已在逐步下降，從而也導致各項貸款增量逐步減少，1999年貸款凈增加178億元，2000年貸款凈增加126億元，2001年貸款凈增加32億元；2002年貸款凈下降66億元。國有糧食購銷企業(yè)和棉麻企業(yè)的購銷活動與政策性銀行的收購資金供應是密切相關的，國有糧食收購企業(yè)和棉麻企業(yè)市場占有份額的減少，將直接導致政策性銀行糧油收購貸款投放的減少，糧油收購信貸業(yè)務逐步萎縮。
（三）農業(yè)政策性銀行經營機制不靈活，影響了經營效益的提高
我國農業(yè)政策性銀行建立后，國家雖然規(guī)定實行企業(yè)化經營，并按一級法人、分級經營的模式管理，但是在實踐中，農業(yè)政策性銀行作為獨立核算的法人地位并沒有得到很好的體現(xiàn)。一方面是兩權不分，即經營權和所有權未能完全分離，另一方面是經營自主權得不到應有的尊重。在目前農業(yè)政策性銀行的經營中，自上而下仍然是以國家行政主體代替農業(yè)政策性銀行的企業(yè)主體，國家決策取代農業(yè)政策性銀行的決策，如有關業(yè)務的開展，在國家指定范圍內，農業(yè)政策性銀行完全沒有選擇的余地。這種情況，造成農業(yè)政策性銀行業(yè)務開展受到過多的行政干預，經營往往難以按照自己的目標和計劃開展。在內部管理方面，目前農業(yè)政策性銀行仍然未能建立起適應市場經濟要求的管理制度和體系。農業(yè)政策性銀行建立后雖然建立了不少制度，也采取了不少措施加強內部管理，但是在管理手段和辦法上，仍然過多地依靠行政手段和過去專業(yè)銀行管理的一套做法，表現(xiàn)在資金營運、信貸管理和風險防范等方面，仍未能形成以制度經營、制度管理、制度約束的新型管理機制。特別是在資金的運作上，如何有效地實施風險控制和調節(jié)，目前農業(yè)政策性銀行仍然缺乏嚴密的管理體系。在業(yè)務開展中，缺乏創(chuàng)新機制，業(yè)務種類單一、服務單一，在金融業(yè)務的競爭中難以立腳。
二、農業(yè)政策性銀行業(yè)務發(fā)展的取向
（一）繼續(xù)發(fā)揮農業(yè)政策性銀行職能作用，支持糧棉收購不動搖
在新的形勢下，我們應該把收購資金封閉管理與保證國家糧食安全有機結合起來，要積極支持糧食安全體系的建立。又要積極支持棉花收購，保護棉農的利益。這既是貫徹、深化糧棉改革政策的要求，也是政策性銀行自身改革、發(fā)展的需要。糧棉市場化改革的逐步深入，是我國市場經濟發(fā)展的必然趨勢，也是順應我國加入世界貿易組織的必然選擇。在糧棉購銷走向市場的進程中，國有糧食企業(yè)和棉麻企業(yè)的市場占有額下降，但由于我國是一個農業(yè)大國，千百萬農民仍然要以糧棉油的生產作為生活的主要來源，國有糧棉企業(yè)在糧棉流通過程中主渠道的作用必將、也必需繼續(xù)發(fā)揮，信貸支持在糧棉流通過程的支持同樣將必不可少。目前國有商業(yè)銀行自身改革的任務繁重，同時它作為完全的商業(yè)化經營目標，也很難有動力使它涉及糧棉流通領域，而政策性銀行經過幾年的糧食、棉花收購資金管理，已經積累了較好的資金供應和管理經驗，從穩(wěn)定農業(yè)，穩(wěn)定農民的大局出發(fā)，盡管糧棉購銷走向市場，但政策性銀行短期內還不能從支持糧棉流通渠道退出，還必需在這一關系重大的領域中發(fā)揮作用。盡管對退出保護價的糧食和棉花購銷資金供應，隨著購銷活動的市場化，已逐步失去政策性資金供應的剛性約束。但糧棉收購資金的信貸支持，畢竟與其它商業(yè)貸款有著根本的區(qū)別，政策性銀行目前還不能在面對此業(yè)務的政策性變化時，產生徘徊不前的顧慮，應該做的只能是在管理理念、管理手段和管理措施上進行必要的調整，繼續(xù)做好糧棉購銷資金供應和管理工作。
（二）開拓農業(yè)政策性金融業(yè)務，確保其職能作用充分發(fā)揮
農業(yè)政策性銀行成立近10年來，在信貸支持糧棉流通領域的工作中發(fā)揮了重要作用，已經形成了一整套管理農業(yè)政策性資金的獨特經驗，這是目前任何一家商業(yè)銀行都無法替代和比擬的。在10年的發(fā)展中，農業(yè)政策性銀行已經形成了完整的農業(yè)金融體系，它的機構已經遍布全國。農業(yè)政策性銀行按照現(xiàn)行的政策界定，從總體上看，它的業(yè)務發(fā)展將從減少走向穩(wěn)定。一面是我國大農業(yè)的發(fā)展，急需增加政策性資金的扶持，而作為我國惟一的農業(yè)政策性金融機構，卻沒有承擔農業(yè)政策性信貸對大農業(yè)生產支持的任務；而另一面是已經自成體系的完整的農業(yè)政策性金融機構，有遍布全國農業(yè)政策性銀行機構和人力，只承擔了單一的糧棉收購業(yè)務，這種狀況是無論如何不應長期存在的，因此，農業(yè)政策性銀行應當、而且有能力，走出單純的服務糧棉流通的窄小圈子，重點把政策性銀行目前局限于農業(yè)流通環(huán)節(jié)的業(yè)務范圍擴展到農業(yè)生產的各個方面，要把農業(yè)政策性金融的扶持伸延到農業(yè)基礎設施、科學技術應用和推廣、農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、農副產品加工等方面。一是對農業(yè)基礎設施，應把水利建設、農村交通、小城鎮(zhèn)基礎設施、生產設備的改良作為扶持重點，使我國農業(yè)發(fā)展有一個堅實的基礎；二是對農業(yè)技術推廣，應把推廣農作物優(yōu)良品種和農業(yè)生產方法的改進作為重點，加大投入，逐步提高我國農業(yè)的科技含量，進而提高農產品的市場競爭力；三是對農業(yè)綜合開發(fā)，應把它作為扶持重點，當前特別要結合西部大開發(fā)，在環(huán)境保護、生態(tài)農業(yè)、治旱、治水、治沙等方面加大支持力度；四是對農副產品加工，應圍繞糧食產業(yè)化經營，在目前支持糧食購銷環(huán)節(jié)向糧食產前、前后領域適當延伸，支持糧食購銷企業(yè)與大型糧食加工企業(yè)、龍頭企業(yè)開展聯(lián)合經營，促進糧食加工轉化，提高經濟效益。五是開辦扶貧貸款，應把改善貧困地區(qū)基本生產生活條件為重點，促進貧困地區(qū)經濟增長特別是就業(yè)增長，增加貧困農戶收入，解決貧困人口溫飽問題。通過以上方面，使我國農業(yè)得到全方位的政策扶持。同時又能使農業(yè)政策性銀行的功能和服務得到不斷的完善，最終保證其職能作用的發(fā)揮。
（三）調整管理理念，牢固樹立風險防范意識
為了適應糧食流通體制改革，農業(yè)政策性銀行要轉變工作思路，增強和提高風險管理意識和風險防范意識，健全和強化內控機制，規(guī)范和嚴格內部管理，積極探索農業(yè)政策性信貸商業(yè)化管理方式。一是增強責任意識，在保障信貸資產安全上形成共識。政策性銀行代表國家利益，農業(yè)政策性銀行風險是國家風險，防范信貸風險就是保護國家利益，維護國家信用。在糧棉流通體制改革的過渡時期，只有增強責任感和使命感，才能保障農業(yè)政策性銀行資產安全。二是增強風險意識，在改進管理方法上形成共識。封閉管理以實物監(jiān)管過程為主，以執(zhí)行政策為目標，過程和結果均有政策保護；風險管理重在結果，以資金流動增值，收回貸款本息為目標，自擔經營風險，封閉管理的一些操作要求需要加以改進。三是增強服務意識，在履行農業(yè)政策性銀行職能上形成共識。正確處理好積極信貸支持與防范信貸風險的關系，把握好兩者的結合點，做到兩兼顧、兩加強。四是增強聯(lián)動意識，在取得各級黨政支持和企業(yè)配合上形成共識。要積極向地方政府、企業(yè)主管部門和企業(yè)宣傳“以銷以效定貸”、順價銷售、非保護價糧棉油貸款按規(guī)定年度結零和全面執(zhí)行有效資產抵押、擔保等政策，使政府和糧食主管部門能夠積極支持和配合農業(yè)政策性銀行，共同防范和化解信貸資產風險。
（四）健全經營機制，增強競爭力提高經營效益
農業(yè)政策性銀行在國家政策規(guī)定范圍內，應允許農業(yè)政策性銀行自主經營和決策，使農業(yè)政策性銀行經營更體現(xiàn)其企業(yè)性。要進一步完善農業(yè)政策性銀行運行機制，重點要加強其資金籌措、信貸規(guī)范管理和風險防范。要改變單一的資金來源模式，目前，我國農業(yè)政策性資金來源，除國家對農業(yè)政策性銀行撥付和增加少量資本金外，其營運資金基本上是依靠向人行再貸款解決。在人民銀行貨幣投放充足和農業(yè)政策性銀行業(yè)務量不大的情況下尚可應付，在國家貨幣投放緊張和業(yè)務量擴張的情況下，即難以保證了。農業(yè)政策性銀行要建立自我營運保障機制，通過發(fā)行債券、吸引外資等形式籌集資金，降低資金營運成本，增強競爭力，提高經營效益。要健全信貸風險監(jiān)測考核體系，把原來單純對貸款總量和余額的考核轉變?yōu)閷π刨J資金運行的各個環(huán)節(jié)、各個層面和各種形態(tài)的把握。對信貸資產的監(jiān)控，要改變單純的內控方式，加強對信貸資金運行外部環(huán)境和市場風險的控制，進一步提高資產質量和管理水平。要進一步規(guī)范財務管理，把現(xiàn)行只重視收支的財務核算改變?yōu)榻洜I成本和效益控制，使農業(yè)政策性銀行經營管理逐步形成自我約束、自我發(fā)展的新型機制。
[摘 要] 當前,農業(yè)政策性銀行正處于改革與發(fā)展關鍵時期,農業(yè)政策性銀行要在全面建設小康社會的偉大歷史進程中發(fā)揮 重要作用,必然會在理論和實踐上遇到“建設一個什么樣的農業(yè)政策性銀行”和“如何建設農業(yè)政策性銀行”的問題, 為此,本文提出了以開放的理念、創(chuàng)新的思維、前瞻的觀念來選擇打造現(xiàn)代農業(yè)政策性銀行的路徑。
[關鍵詞] 資本整合;股份改造;轉型模式;構思
一、實行資本整合,實現(xiàn)農業(yè)政策性銀行轉型
金融是國民經濟的命脈,農業(yè)政策性銀行也同樣具有十分重要的地位。社會主義市場經濟是以公有制為主體的市場經濟,實行農業(yè)政策性銀行股份制必須采取國家對農業(yè)發(fā)展銀行的控股方式以確保國有股份制政策性銀行的公有制性質。在此前提下使非國有經濟股份(包括外資股份)進入國有農業(yè)政策性銀行。在操作上,先對農業(yè)發(fā)展銀行在維護國有資產權益的基礎上進行股份制改造,具體辦法是將銀行資本金劃分為國家股、法人股、個人股和外資股,對現(xiàn)有銀行資產通過評估后作為國家股由國有資產委托人負責,法人股出售給包括民營企業(yè)在內的企業(yè)法人,個人股出售給私人和個人(包括本行職工),為適應銀行業(yè)務國際化的要求,向海外發(fā)行外資股,使目前銀行高度集中的、單一的國家產權主體變?yōu)閲铱毓伞信c非國有共同持股的社會形式,從根本上改變國有銀行的產權結構,讓民營股東、私人股東、個人股東與國有資產委托人一起共同負責對農業(yè)政策性銀行經營者的選擇和監(jiān)督。這有利于尋找真正的人,保證農業(yè)政策性銀行以執(zhí)行政策最優(yōu)化和政策執(zhí)行成本最小化為原則,以兼顧社會效益和經濟效益為目標,把農業(yè)政策性銀行打造成符合市場經濟要求的有效率的銀行。這樣,突破了單一的產權形式,實現(xiàn)了產權的多元化和可交易性。農業(yè)政策性銀行的最終目標定位應該走商業(yè)化改革之路,實行股份制改造并公開上市。這個過程只是一個建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初始步驟,而不是改革的終結。當這個步驟完成后,雖然在銀行內部形成了一個規(guī)范的公司治理結構,但這并不意味著銀行的激勵機制和監(jiān)督機制就一定是有效和到位的。所以,當農業(yè)政策性銀行完成上市之后,國有資本應該選擇合適的時機從中逐漸退出。一方面能進一步改善銀行的股權結構,讓一些真正關心銀行盈利和風險狀況的中外戰(zhàn)略投資者成為銀行的大股東;另一方面,政府也可利用減持所獲資金來核銷從農業(yè)政策性銀行剝離的歷史壞賬。這有利于農業(yè)政策性銀行增加資本實力,從而增強風險抵抗能力,提高營運水平和競爭能力。同時,要建立適合要求的公司治理結構,按照打造一個資本充足、產權明晰、治理完善、內控嚴密、運營安全、支農有力、服務和效益良好,具有可持續(xù)發(fā)展能力和支持能力的現(xiàn)代股份制農業(yè)政策性銀行的要求,建立以股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層(即通常所說的“三會一層”)為主體的較為完善的組織架構。
二、充實資本金,增強資金實力
國外政策性銀行的資本充足率普遍高于商業(yè)銀行,如印度為39.05%,泰國為20.63%,而中國農業(yè)政策性銀行成立時注冊資本金為200億元人民幣,其中由農業(yè)銀行轉劃70億元,工商銀行劃轉30億元,人民銀行劃轉10億元,其余部分通過財政對農業(yè)政策性銀行自身繳稅退庫的資金逐步充實,到2003年底,實收資本金為165.46億元,資本金占農業(yè)政策性銀行全部信貸資產的比例僅為2.39%。不僅低于《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的要求,也遠低于國內銀行業(yè)的一般水平。中央財政要加快充實農業(yè)政策性銀行的資本金,通過稅后利潤轉增,年度稅收返還和財政直接增補等措施,使農業(yè)政策性銀行的資本充足率達到《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的8%的要求。還可以借鑒商業(yè)銀行的做法,允許農業(yè)政策性銀行發(fā)行次級債券,由地方財政或企業(yè)法人,出資入股,擴充資本金,調動地方和民間財富幫農扶貧的積極性,還要建立政策性金融的財政補償機制,建立中央和省級金融支農風險基金,向政策性金融機構提供貼息和呆賬損失彌補,充實和加強農業(yè)政策性銀行資本和抗風險實力。建立穩(wěn)定的資金來源渠道,改變完全依賴再貸款的局面。
中國政策性銀行成立之初就有人建議參照國外做法,將郵政儲蓄和社會保險、養(yǎng)老基金、醫(yī)療基金、住房公積金等資金納入政策性投融資體系。近年來,關于農業(yè)政策性銀行和郵政儲蓄關系研究,更是引起國內外專家的關注,普遍認為人民銀行維持郵政儲蓄的轉存,向政策性銀行提供資金,實際上起了中間機構作用,事實上郵政儲蓄已主要成為農業(yè)政策性銀行的資金來源。如到2003年末,農業(yè)政策性銀行各項貸款余額6901.81億元,同期向央行再貸款6507億元,而郵政儲蓄向央行轉存款8985.69億元,因此,不少人認為這種狀況應該加以改進。郵政儲蓄必須完全割裂與其他郵政業(yè)務部門的聯(lián)系,成立郵政儲蓄銀行。構建以農業(yè)政策性銀行向郵政儲蓄定向發(fā)行金融債券為優(yōu)秀的新的資金關系,此項金融債券利率應高于普通的金融債券,由中央財政提供擔保,同時提供農業(yè)政策性銀行債券利差補貼。如果能實施這項改革,將極大地理順農村金融各方面關系,建立農業(yè)政策性銀行穩(wěn)定的資金來源渠道,還避免了社會上認為“農村資金通過郵政儲蓄大量外流”的說法。
三、支持農村教育文化事業(yè),提高農民科學文化素質
中國農村在解決溫飽邁向小康進程中,農民提高了對教育文化的迫切需求。現(xiàn)代化的農業(yè)需要農民先進的農業(yè)科學技術和市場經濟知識,發(fā)展農村教育文化事業(yè),越來越成為發(fā)展農村經濟滿足農民生活需要的重要任務。因此,在政府增加農村文化投資,加強對青年農民職業(yè)教育和專業(yè)培訓,加大農村重大文化建設項目實施中,也可以發(fā)揮政策性金融的支持作用,加快農村教育文化事業(yè)的發(fā)展。農業(yè)政策性銀行還可以參與國家助學貸款的發(fā)放。從1999年試行由財政貼息,各商業(yè)銀行發(fā)放無擔保的助學信貸以來,由于這項政策性金融貸款成本高、風險大,與商業(yè)銀行盈利原則相悖。由各商業(yè)銀行分散承擔發(fā)放,管理困難,到期違約率達到20%,有的高達50%,銀行紛紛停貸,學生借不到貸款。2004年,國務院一再采取措施督促推行,但仍然困難重重,有的省市向商業(yè)銀行招標時流標。因此,可以試行由農業(yè)政策性銀行在進一步健全網點的前提下,一家承擔此項貸款發(fā)放,并改在學生家庭屬地貸放,由學生本人和家庭共同承擔還款責任,學校仍擔負一定連帶責任。農業(yè)政策性銀行可利用遍布全國的機構網絡優(yōu)勢,由學生家庭、學校和學生就業(yè)所在地三地銀行共同管理,督促歸還。目前中國全日制本專科在校生中貧困生占到20%,大部分在農村,按助學貸款年人均6000元標準,年貸款將達144億元,累計6-7年后貸款額將近1000億,農業(yè)政策性銀行如果能將這筆資金管好用好,充分發(fā)揮其助學扶貧作用,將對中國科教興國和促進農村經濟發(fā)展,發(fā)揮重大的作用。
四、拓展金融服務范圍,創(chuàng)新農業(yè)政策性金融產品
發(fā)展中間業(yè)務及其他業(yè)務,也是農業(yè)政策性銀行支持農業(yè)和農村經濟發(fā)展的有效方式,是擴大支農領域的重要內容。農業(yè)政策性銀行要在做好現(xiàn)有業(yè)務的基礎上,逐步探索依托主體業(yè)務,充分發(fā)揮現(xiàn)有網絡系統(tǒng)功能,開展中間業(yè)務及其他業(yè)務,為農業(yè)和農村經濟全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展提供多樣化的服務。一是擴大保險,開辦農業(yè)保險業(yè)務。保險不僅發(fā)展空間大,市場前景看好,而且可以有效防止開戶企業(yè)庫存物質風險和信貸風險,增強企業(yè)抗風險能力,促進整個糧棉流通業(yè)的穩(wěn)健經營和健康發(fā)展。要逐步擴展保險業(yè)務范圍,如銷售產品、固定資本投保、資金結算、協(xié)議存款等。農業(yè)政策性銀行要從農業(yè)保險業(yè)務開始,逐步過渡到辦理農業(yè)保險業(yè)務。從國外經驗來看,農業(yè)保險風險高,費用支出大,賠付率高,經營者往往收不抵支。因此,農業(yè)保險一般是政策性保險,政府通過對農業(yè)保險減免稅收、補貼經費,或者向農民補貼一定比例保險費,作為促進農業(yè)生產、穩(wěn)定農民收入的重要措施。中國國內的保險公司,針對農戶和農村企業(yè)開展的保險主要集中在非生產性領域開展的某些險種,如財產保險、火災保險和疾病保險等,而農戶最需要的種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險卻極其缺乏。1982年中國人民保險公司恢復了農業(yè)保險,隨著中國保險業(yè)向商業(yè)性保險公司轉化,農業(yè)保險功能日益弱化,限制了農業(yè)金融的發(fā)展。
農業(yè)政策性銀行作為政策性金融機構,理應擔當起消除這一制度瓶頸的重任,開辦農業(yè)保險業(yè)務,提高抵御自然災害和市場風險能力。鑒于農業(yè)生產及農業(yè)災害的地域性,必須因地制宜,形成合理的險種布局,分散經營風險;要研究制定農業(yè)保險規(guī)劃,設計具體險種,農業(yè)政策性銀行要對適合政策性農業(yè)險種開展保險。二是制訂擔保辦法,開展擔保業(yè)務。擔保業(yè)務是降低金融風險,提高金融機構貸款積極性的重要手段,在促進農民增收中發(fā)揮著積極而重要的作用;但由于農業(yè)擔保不僅具有一般擔保業(yè)的高風險特點,還屬于風險行業(yè)中的高風險種類,只有政府部門的高度重視和熱情支持,才能正常運作。亞洲開發(fā)銀行在中國四川、河南等地的調查表明,相當部分地區(qū)的農村金融系統(tǒng)其實并不缺乏資金,農村信用社每年都有大量的存差沒有貸出去,農戶從信用社、農業(yè)銀行等金融機構貸不到款的根本原因,在于農戶缺乏銀行在現(xiàn)行制度下可接受的抵押品,對農戶還款沒有制約機制,因此惜貸現(xiàn)象十分普遍。農業(yè)政策性銀行以國家信用以基礎,可以通過為規(guī)模經營的農戶和農村中小企業(yè)貸款提供擔保,為商業(yè)金融和社會資金投入農業(yè)和農村創(chuàng)造條件,促進農村信用體系建設,改善農村社會信用環(huán)境。要根據(jù)農業(yè)貸款的實際狀況,研究擔保辦法,探索實行籌資擔保、投標擔保、預付款擔保、租賃擔保等多種擔保形式,逐步形成“龍頭企業(yè)+擔保公司+農業(yè)政策性銀行+農戶”四位一體的金融創(chuàng)新方式,為農業(yè)貸款創(chuàng)造有利條件。
內容提要：1962年形成的共同農業(yè)政策是歐盟最重要的共同政策之一。其主要內容是制定共同經營法規(guī)、共同價格和一致競爭法則, 建立統(tǒng)一農產品市場，實行進口征稅、出口補貼的雙重體制以保護內部市場,建立共同農業(yè)預算,協(xié)調成員國之間管理、防疫和獸醫(yī)等條例。經過幾次比較大的改革,過去以價格支持為基礎的機制逐步過渡到了以價格和直接補貼為主的機制，共同農業(yè)政策轉變?yōu)椤惫餐r業(yè)和農村發(fā)展政策”。強調農業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，確保歐盟農村的全面發(fā)展。歐盟共同農業(yè)政策對我國有重要的借鑒意義。
一、歐洲共同農業(yè)政策的產生
經過兩次世界大戰(zhàn)血與火的洗禮，西歐各國認識到使用武力謀求國家利益和統(tǒng)一歐洲是行不通的，受到戰(zhàn)爭重創(chuàng)的歐洲國家也不可能依靠本國的力量恢復經濟并在國際舞臺上發(fā)揮重大作用，歐洲只有聯(lián)合起來才能復興和繁榮。為此，1951年4月，法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡六國成立了煤鋼共同體；1957年3月在羅馬簽署成立歐洲共同體和歐洲原子彈共同體條約，簡稱《羅馬條約》，確定建立歐洲共同市場的目標，以促進歐洲繁榮和歐洲人民的團結。1967年三個共同體合并，統(tǒng)稱為歐洲共同體，其后經歷三次擴大，英國、愛爾蘭與丹麥于1973年，希臘于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年分別加入共同體。1994年，共同體更名為歐洲聯(lián)盟。隨后，瑞典、芬蘭及奧地利亦于1995年加入歐洲聯(lián)盟。到2004年，中東歐十國波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、羅馬尼亞、保加利亞、立陶宛、拉托維亞和斯洛伐克將加入歐盟，現(xiàn)在的歐盟15國將擴大到25國。歐盟東擴后，整個經濟區(qū)域之面積將由原來的320萬平方公里，擴增為430萬平方公里；總人口數(shù)亦將由目前的3.7億人，增加至4.8億人，成為全世界最大的區(qū)域經濟體。
按照"羅馬條約"的規(guī)定，歐共體最初的目標只是建立一個以關稅同盟為基礎的區(qū)域性、排他性經濟集團。在經濟一體化的道路上首先取得進展的是建立工業(yè)品關稅同盟，到1961年底，歐洲六國內部工業(yè)品進口限額全部取消，1968年，內部關稅取消，對外關稅統(tǒng)一。經濟一體化對六國內部商品流通起了很大的作用，但由于彼此工業(yè)基礎和實力的差別，必然帶來比較利益的不同。因此，引發(fā)了農業(yè)一體化的要求，以便通過更為廣泛領域的合作，實現(xiàn)各成員國之間利益的平衡；同時，農業(yè)一體化也是歐共體成員國發(fā)展農業(yè)生產、保證農產品供應、穩(wěn)定農產品價格、實行農業(yè)結構調整和推進經濟一體化的需要。
法國、荷蘭和意大利是農業(yè)一體化的積極鼓動者和支持者。在60年代初，這三個國家的谷物、畜產品和蔬菜及水果生產出現(xiàn)大量過剩，但沒有銷售市場，主要原因有兩個，一是其他成員國各有自己的傳統(tǒng)進口渠道，如西德大量從美國、加拿大和澳大利亞等國進口農產品；二是法國、荷蘭和意大利的農畜產品生產成本高，在世界市場上經不起來自美國、加拿大和澳大利亞等國農產品的競爭。只有歐共體國家實行農業(yè)一體化，建立統(tǒng)一的農產品共同市場，以統(tǒng)一的對外關稅限制來自歐共體外部產品的競爭，才能為法國、荷蘭等國的農產品占領歐共體市場，進而打入世界市場奠定基礎。因此法國在荷蘭的支持下要求徹底實施農業(yè)一體化，這樣，歐共體六國于1962年1月14日通過了一個“建立農產品統(tǒng)一市場折衷協(xié)議”，即歐共體最初的共同農業(yè)政策。
二、共同農業(yè)政策的主要內容
1、共同農業(yè)政策的目標
共同農業(yè)政策的目標包括農業(yè)收入目標、農產品市場目標、農業(yè)結構目標和農村發(fā)展目標，具體內容在發(fā)展中不斷深化和具體化。主要包括：（1）促進技術進步，保證農業(yè)合理生產和對生產要素特別是勞動力的充分利用，提高農業(yè)生產率；（2）在不斷提高農業(yè)勞動生產率的基礎上，增加農民收入，保證農民合理的生活水平；（3）穩(wěn)定農產品市場，保障供應的可靠性，為消費者提供價格合理的農產品；（4）保護生態(tài)環(huán)境和動物生存環(huán)境，保證食品安全；（5）進行農業(yè)結構調整，促進農村經濟和社會全面發(fā)展。
2、共同農業(yè)政策的原則
共同農業(yè)政策有三條原則，即共同體市場統(tǒng)一（Market Unity），共同體優(yōu)先（Community Preference）及價格和預算一致（Financial solidarity）。
所謂共同體市場統(tǒng)一，即共同體內部成員國之間貿易完全自由，商品、勞動力和資本自由流通，逐步取消歐共體成員國之間的關稅，對歐共體以外國家筑起統(tǒng)一關稅；協(xié)調成員國之間管理、防疫和獸醫(yī)等條例，制定共同的經營法規(guī)，共同價格和一致的競爭法則。
共同體優(yōu)先，即實行進口征稅、出口補貼的雙重體制。當進口產品價格低于共同體內部價格時，則實行進口征稅；當歐盟產品出口價格低于共同價格時，就實行價格補貼，控制從共同體外部進口，消除世界農產品市場波動對歐盟農產品市場的影響。
價格和預算統(tǒng)一，則是每年成員國農業(yè)部長理事會確定不同農產品價格，并建立共同預算，即歐洲農業(yè)指導和保證基金。這是歐共體預算的主要科目之一。目前,歐盟共同預算收入約為840億歐元,其中用于歐洲農業(yè)指導和保證基金約占50%。共同預算收入主要來源于：（1）成員國國民生產總值的1.27%；（2）成員國從第三國進口農產品所征收的關稅：（3）成員國向第三國出口的農業(yè)征稅；（4）糖生產者交納的分攤費；（5）成員國從第三國進口工業(yè)所征收的關稅：（6）其他附加收入。
3、共同農業(yè)政策的具體做法
（1）建立統(tǒng)一農產品市場。1966年5月歐共體部長理事會通過決議，實行農產品自由流動，分步實施農產品統(tǒng)一價格。1966年11月1日橄欖油首先實行了統(tǒng)一價格；從1967年7月1日開始，谷物、食糖、植物脂肪和植物油實施統(tǒng)一價格；1967年9月1日稻谷實施同價；1968年4月1日，牛奶、奶制品以及肉牛同價。1966年，歐共體90%的農業(yè)產量和歐共體成員國之間71%的農產品貿易額以及來自第三國60%的食品進口額實行了共同農業(yè)政策。到九十年代初，歐共體國家置于統(tǒng)一的農產品價格體系和共同農業(yè)政策管轄之下的農產品有：谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒類、煙草、牛奶、肉、蛋、植物油、動物脂肪和油料等14個類別，占歐共體生產的農產品的96%左右。
（2）建立對外統(tǒng)一的農產品關稅壁壘和對內統(tǒng)一的農產品價格體系。通過門檻價格、最低價格和干預價格等措施對共同體市場價格實行統(tǒng)一管理，維護市場平衡，保護生產者利益。
門檻價格（Threshold Price），是對歐共體之外國家設立的，是第三國農產品進入歐共體港口的最低進口價。如果第三國農產品到岸價格低于門檻價格，就征收這兩種價格之間的進口差價稅。這樣，進口農產品只能按歐共體內部統(tǒng)一規(guī)定的標位價格在市場上出售。有時進口農產品的市場價格甚至高于標位價格，因為除門檻價格外，還有貯藏費和運費在內，因而失去了價格競爭優(yōu)勢，歐共體內部農產品貿易得以保護。
標位價格，也稱最低價格（Minimum Price），是依據(jù)一種農產品在歐共體內供不應求地區(qū)的市場價格而定，其中包括了貯藏費和運輸費。農產品標位價格每年定一次，并由歐共體部長理事會規(guī)定公布14類統(tǒng)管的農產品的標位價格。農產品的統(tǒng)一價格不用某個國家的貨幣表示，而用歐洲貨幣單位埃居(1埃居約等于1美元)作為計算單位。標位價格因包括貯藏費和運輸費，會因地區(qū)不同和運輸費不同而變化，故只供生產者和消費者參考。同時，各成員國可利用自己的成本優(yōu)勢，以比標位價格稍低的價格出售農產品給伙伴國。
干預價格（Intervention Price），是生產者每年出售農產品可以得到的最低價格。谷物干預價格與歐共體最大的余糧區(qū)法國的奧爾姆市場條件相聯(lián)系，它一般比標位價格低6－9%。當某類農產品供過于求，出現(xiàn)相對過剩，市場價格低于干預價格時，生產者在市場上出售農產品后可以從歐共體設在各成員國的干預中心領取市場價格與干預價格之間的差價補貼，或者將農產品以干預價格直接賣給干預中心。歐共體設在各成員國的干預中心共有36個，享受干預價格的14類農產品的品種、規(guī)格和生產限額由歐共體統(tǒng)一規(guī)定審核執(zhí)行。有了干預價格，就可保證生產者收回生產成本并獲得微利，可保護農民的利益。干預價格也叫保證價格或保護價格。
(3)共同農業(yè)政策的其他做法。一是出口補貼制度。這對大部分產品都適用,如糧食，糖，油菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。二是生產配額制度。針對糖和牛奶兩種產品,每年根據(jù)共同體市場供求情況，提出生產配額總量，分配到各國，再由各國分配到加工企業(yè)。對配額內的產品提供保證價格，對配額外的產品則不能得到保證價格或不能得到全額的保證價格。三是對外保護制度。針對蛋和家禽兩大類產品。在歐共體市場，蛋和家禽沒有干預價格和生產配額規(guī)定，通過門檻價格實行保護。四是直接補助。主要是羊肉、油和油脂、煙草、棉花、干飼料、亞麻、大麻籽、啤酒花等。五是,落后地區(qū)發(fā)展補貼。利用歐洲的結構基金特別是農業(yè)指導和保障基金為農村地區(qū)采用農業(yè)新技術、改進農業(yè)產業(yè)結構和發(fā)展非農產業(yè)提供資金支持,保護生態(tài)環(huán)境，促進農村全面發(fā)展。
三 、共同農業(yè)政策面臨的問題
共同農業(yè)政策對促進歐洲農業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農產品市場和歐洲經濟一體化建設做出了重要貢獻。二戰(zhàn)后，歐洲人對戰(zhàn)爭期間遭受的饑餓刻骨銘心，被餓怕了的人們渴望吃飽肚子，存有余糧。共同農業(yè)政策在很短的時間內取得了巨大的成功。從70年代到80年代，共同體成員國的農業(yè)產量大增，糧食、牛奶、牛肉和葡萄酒不僅自給，而且有余。到90年代初，歐盟務農人數(shù)減少了一半，僅為700萬,農業(yè)產量卻提高了3倍，糧食產量從1960年市場需求的80%增長到120%。但與此同時，共同農業(yè)政策也帶來了一系列由于生產過剩所造成的嚴重后果，暴露出一些弊端，受到了來自內外部要求改革的極大壓力。
1、預算負擔不堪重負。共同農業(yè)政策的嚴重后果之一是補貼政策導致農民盲目擴大生產，造成產品供大于求,連西德這樣一個并無糧食生產比較優(yōu)勢的地區(qū)也出產了大量糧食，農業(yè)預算壓力多年來一直困擾著歐盟。1980年，共同農業(yè)政策開支占歐盟總支出的73%，到80年代末，仍占到整個預算的63%，僅多余產品貯存一項，最高時一年可花費近200億埃居,歐盟農產品出口占了世界農產品貿易四分之一,出口補貼最高年份近100億埃居。
2、環(huán)境保護和食品安全的壓力。化肥和殺蟲劑在歐洲大多數(shù)地方廣泛使用，許多化學物進入水體，加速超營養(yǎng)化，滅絕了一些敏感的水中生物并進入地下水，污染了人類的水供應體系。瘋牛病、口蹄疫、二惡英等動物性疾病頻繁發(fā)生，人類的食品安全得不到保證。由于補貼政策只同牲畜的存欄數(shù)掛鉤，農民為了多得收入，就拼命降低成本，使用有病動物下水作飼料，導致這些疾病流行。另外，由于有補貼政策，農民坐等補貼，對各種疾病不作預防，也不主動采取措施，助長了這些病害的蔓延。
3、內部利益分配不公。歐盟成員國在共同預算中承擔的義務和獲得的利益不對稱,內部分歧時有發(fā)生。法國負擔歐盟預算的17.5%，歐盟為法國的花費占總預算的17.7%，正好相抵。但法國是共同農業(yè)政策的最大受益者,得到歐盟農業(yè)補貼的四分之一，農產品是法國重要的出口項目，占法國出口總量的16％，順差多年在100億歐元左右。西班牙、荷蘭等國也不主張改革，特別是西班牙，每年能拿到落后地區(qū)補貼項目半數(shù)以上的資金。德國承擔了歐盟預算的29.2%，卻只能從歐盟得到14.8%的回報，每年為歐盟凈貢獻110億歐元，因此，德國主張徹底改革共同農業(yè)政策。
4、歐盟擴大的壓力。1993年結束的與奧地利、瑞典、芬蘭和挪威的入盟談判，農業(yè)被證明是一個最為困難領域,因為這些國家給予農業(yè)相當大的補貼。在與2004年入盟的中東歐十國談判中,農業(yè)情況更為激烈。中東歐十國經濟相對落后,農業(yè)在國民經濟和就業(yè)中所占比重較高，這些國家入盟后，農民人數(shù)增加2倍，農業(yè)面積擴大40%。據(jù)歐盟委員會的數(shù)字，若按現(xiàn)行共同農業(yè)政策，歐盟用于農補的支出每年要增加110億歐元，另外還需要150億歐元作為農業(yè)結構基金,歐盟的預算負擔更重，而這十國農民可以不勞而獲、一躍成為這些國家中收入最高的階層。
5、世界農產品貿易自由化的挑戰(zhàn)。以美國為首的主要農產品出口國強烈批評歐盟的共同農業(yè)政策扭曲了世界市場的價格，導致貿易伙伴的嚴重沖突，制約和阻礙了世界貿易自由化的進程，歐盟不得不在農產品補貼上做出讓步。
四、共同農業(yè)政策的改革
歐盟階段性共同農業(yè)政策有兩次比較大的調整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年,現(xiàn)在正醞釀第三次大改革。
1、1992年6月，歐盟第一次比較全面地對共同農業(yè)政策進行了改革，把過去以價格支持為基礎的機制過渡到以價格和直接補貼為主的機制，降低價格支持水平，控制農產品生產和財政預算開支的過度增長，進行國土整治和保護環(huán)境，促進農村發(fā)展。在具體措施上：(1)降低支持價格水平和控制生產。谷類價格降低29%，牛肉價格降低15%；凍結15%的谷物耕種面積。(2)收入支持。對凍結了15%耕種面積的農業(yè)生產者，以不同地區(qū)的平均單位面積產量為基礎，根據(jù)種植面積給予補貼；對粗放經營的畜牧業(yè)生產者也增加補貼。(3)農業(yè)結構調整政策。建立基金支持環(huán)境保護；對55歲以上農業(yè)生產者實行提前退休制度，安置青年就業(yè)；扶持山區(qū)和條件差的地區(qū)發(fā)展農業(yè)等。
到90年代中期，歐盟在解決農產品過剩和財政負擔方面收到了良好的效果。谷物公共儲備的數(shù)量從1993年的3000萬噸下降到1996年的不到300萬噸的水平；休耕措施有效地遏制了農產品產量上升趨勢；農業(yè)補貼支出比例大幅度下降，歐盟總支出中用于農業(yè)的實際開支減至1996年53%。1998年農產品庫存支出僅為20億埃居，出口補貼為48億埃居。
2、為了面對世界貿易組織新一輪農產品貿易談判要求，特別是來自美國等國家的壓力，1999年，歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調對農業(yè)政策進行更為徹底的改革，提出建立歐洲農業(yè)模式，將共同農業(yè)政策轉變?yōu)椤肮餐r業(yè)和農村發(fā)展政策”，強調農業(yè)的多功能性和可持續(xù)性。
根據(jù)這一議程，歐盟確定將2000-2006年的農業(yè)預算支出按1999年價格計算凍結在每年405億歐元的水平上，同時，分步驟、分階段地削減對主要農產品的價格補貼。谷物和其他重要農作物的支持價格降低15%，其后是否繼續(xù)削減視市場條件決定；播種面積減少10%，損失的50%由歐盟補償；牛肉支持價格將分三個階段降低20%，同時通過提供直接收入補貼的方式補償飼養(yǎng)者85%的損失；奶制品配額制度將繼續(xù)執(zhí)行到2006／07市場年度，分配給經濟落后地區(qū)的配額將擴大，分三步將支持價格降低15%，農民收入損失的65%由歐盟補償。通過結構展基金支持基礎設施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區(qū)的發(fā)展，對生態(tài)脆弱地區(qū)和植樹造林提供補貼，減少有害肥料和農藥的施用。實現(xiàn)農業(yè)多種經營，維持農村活力，增加農村就業(yè)。
經過改革以后，目前，除牛奶和牛肉等產品的價格仍在國際市場價格的1倍以上外,大部分農產品的價格水平已經接近國際市場價格，農村經濟社會全面發(fā)展，環(huán)境保護和食品安全取得進展。
3、2006以后的改革。針對東歐10國將于2004年加入歐盟、共同農業(yè)支出將大幅擴大的問題，2002年7月，歐盟委員會提出了對歐盟共同農業(yè)政策的改革建議，法、德兩國首腦也就歐盟的農業(yè)政策改革達成妥協(xié)。主要內容：2006年后，共同農業(yè)支出將基本凍結在2000-2006年的水平，考慮到物價因素后歐盟農業(yè)預算支出每年增加1%；2004年、2005年和2006年三年，東歐十國的得到得農業(yè)直接補貼相當于目前歐盟15國水平的25%、35%和40%,以后每年增加10%，到2013年實行同等待遇；歐盟直接農業(yè)補貼的發(fā)放將采用更為嚴格的環(huán)保、食品安全和動物福利的標準；建立農場審計制度；每年對單個農場補貼不超過 30萬歐元；在未來 10 年內削減 10% 的耕地；未來 7 年內將對大農場的直接補貼每年減少 3%；將 20%的直接補貼轉而用于農村發(fā)展；谷類干預價格降低 5%；鼓勵環(huán)保、關注消費者利益以及支持中小企業(yè)和農村發(fā)展。
五、歐盟共同農業(yè)政策對我國的幾點啟示
1、財政支農是市場經濟條件下國家宏觀調控的重要組成部分。 農業(yè)是自然再生產與經濟再生產相互交織的過程，受自然的影響很大。在市場經濟條件下，農業(yè)是弱勢產業(yè)，表現(xiàn)為：農業(yè)生產對自然條件的依賴性強、生產周期長、生產和價格穩(wěn)定性差、農業(yè)勞動生產率提高緩慢、邊際收益遞減規(guī)律顯著、農產品需求價格彈性很小。因此，支持農業(yè)是一種世界性的潮流。各國均通過財政投入等手段加強對農業(yè)基礎地位的支持和保護，歐盟農業(yè)之所以得到快速發(fā)展，與歐盟的財政支持是分不開的。
農業(yè)是我國國民經濟的基礎。作為發(fā)展中的農業(yè)大國，我國現(xiàn)階段農業(yè)生產的現(xiàn)代化程度較低，農產品競爭力不強，財政支農支出占財政總支出的比重小且呈下降趨勢，面對入世的挑戰(zhàn)，我國財政支農的力度應加大。
2、財政支農的實施要與國家宏觀政策環(huán)境相適應。財政支農政策的實施一定要與當時的宏觀經濟環(huán)境相適應，特別是要與國家的金融政策相匹配。1984�1988年，歐共體成員國希望通過約束農產品價格來減少負擔加重的農業(yè)財政支出，但由于期間歐共體成員國的貨幣貶值，使得這些國家的農產品價格上漲，名義上的價格約束被抵消，預期減少財政支出的目標并未取得理想效果。因此，要因時制宜的制定農業(yè)政策。
3、采用靈活多樣的財政支農具體方式。近年來，歐盟對農業(yè)支持方式不斷調整，重點包括加強農業(yè)基礎設施建設，對農村基本建設工程給予補貼；對農民購買生產資料，特別是購買農機具給予補貼；加強農業(yè)環(huán)保、教育、就業(yè)培訓；支持農業(yè)科技進步和農業(yè)社會化服務體系建設；促進農業(yè)多元化經營等。
我國財政支農資金使用分散，項目繁多，在現(xiàn)有財政支農資金不足的前提下，大大減弱了財政支農的作用。因此，要改革財政支農的結構，集中使用和重點投入相結合，采用貼息、以獎代補等多種形式使有限的資金發(fā)揮更大的作用。
一、農業(yè)保險的產品屬性
對于農業(yè)保險的產品屬性，國內有關理論研究文獻很多。劉京生（2003）認為，農業(yè)保險具有商品和非商品的兩重性；陳璐（2004）提出，農業(yè)保險屬于混合產品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產品；馮文麗（2004）認為，農業(yè)保險具有正外部性，系統(tǒng)性風險、信息不對稱和正外部性是各國農業(yè)保險市場失靈的一般原因；孫秀清（2005）則明確提出，農業(yè)保險具有政策性，商業(yè)性經營已陷入困境，完全由政府主導政策性保險又面臨許多障礙。
（一）我國農業(yè)保險業(yè)發(fā)展歷程
我國農業(yè)保險業(yè)發(fā)展經歷了20多年的歷程，既有創(chuàng)建之初的快速發(fā)展，也有商業(yè)化運作的萎靡滑坡。從總體來看，大體可分為兩個階段：
第一階段：恢復與波動發(fā)展階段（1982——2003年）。1982年開始由民政部門、農業(yè)部門、保險公司等陸續(xù)開辦農業(yè)保險業(yè)務，業(yè)務發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢，1992年農業(yè)保險費收入達到8.62億元。同時，賠付率也大幅度上升，1991年農業(yè)保險的賠付率達到119%.隨著政府支持性措施減弱，特別是中國人民保險公司開始向商業(yè)性保險公司轉變后，農業(yè)保險業(yè)務逐步萎縮。2000年農業(yè)保險保費收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國農民人均繳納保費不足1元。據(jù)統(tǒng)計，1982—2002年農業(yè)保險的平均賠付率高達88%，遠高于農業(yè)保險經營盈虧平衡點79%的賠付率，導致農業(yè)保險業(yè)務長期虧損，各家保險公司相繼取消了農業(yè)保險的經營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆建設兵團財產保險公司仍在經營，但品種、規(guī)模很小。這一階段我國農業(yè)保險業(yè)經歷了恢復后快速發(fā)展到萎縮低迷的發(fā)展時期。
第二階段：破冰與升溫發(fā)展階段（2004年至今）。由于近年來“三農”問題的不斷升溫，加之加入WTO過渡期終結的日益臨近，農業(yè)保險對“三農”的保護傘作用日益突出，農業(yè)政策性保險受到了政府和社會的關注。目前，國內已設立了四家農業(yè)保險公司，即上海安信農業(yè)保險股份有限公司、安華農業(yè)保險股份有限公司、安盟農業(yè)保險公司、陽光互助農業(yè)保險公司。2004年3月中國保監(jiān)會批準上海安信農業(yè)保險股份有限公司籌建，公司在原中國人民保險公司上海分公司農業(yè)保險業(yè)務的基礎上由上海11家企業(yè)共同投資組建，注冊資金2億元。這是我國第一家專業(yè)性股份制農業(yè)保險公司，是探索建立農業(yè)政策性保險制度的試點。安信農業(yè)保險公司的成立標志著我國農業(yè)保險的發(fā)展進人新的階段。安華農業(yè)保險公司是吉林省內5家企業(yè)共同發(fā)起，2004年7月由中國保監(jiān)會批準成立的又一家政策性農業(yè)保險公司，注冊資本金2億元。安盟是法國第二大綜合性保險公司，最早由農民以互助形式組建，已有100多年歷史，在農業(yè)保險領域占據(jù)法國65%的市場份額，是世界農業(yè)保險領域的領先者。2000年3月安盟首次向中國保監(jiān)會提出申請，2003年6月獲得在西部地區(qū)經營財險業(yè)務許可證，并且把四川作為安盟公司在中國發(fā)展的立足點，正在謀求以“財壽合一，肥瘦平衡”的理念贏得中國農村保險市場。安盟公司的進入標志著我國農業(yè)保險市場多元化模式的形成。2004年中國保監(jiān)會在上海、黑龍江、吉林等9個省區(qū)市啟動了農業(yè)保險試點工作。2005年，按照中央一號文件精神的要求，政府有關部門正在加大農業(yè)政策性保險試點工作的力度，擴大試點范圍，通過試點探索我國農業(yè)保險發(fā)展的不同模式，并制定政策鼓勵商業(yè)性保險公司參與農業(yè)保險事業(yè)。為此，有人樂觀地稱中國農業(yè)保險發(fā)展的春天即將來I臨。
（二）我國農業(yè)保險商業(yè)性運營的困境分析
1.農業(yè)保險的外部性與商業(yè)運營的趨利性之間的矛盾。農業(yè)保險的準公共產品屬性，決定了農業(yè)保險具有較強的外部性，單一依靠市場機制的配置會造成市場的失靈，客觀要求政府履行其宏觀調控和公共管理的職責。農業(yè)保險的商業(yè)化運作，趨利性的目標追求，偏低的邊際收益，會導致農業(yè)保險經營者以經濟利益的回報程度來選擇保險險種，從而降低農業(yè)險種的投入和經營強度，因為農業(yè)保險經營者不會主動為政府或社會承擔外部性造成的經濟損失。矛盾的結果，必然是農業(yè)保險業(yè)發(fā)展特別是外部性突出的農業(yè)險種發(fā)展的萎縮乃至消失，農業(yè)保險供給不足。
2.農業(yè)保險的低補償性與農業(yè)產業(yè)的高風險性之間的矛盾。農業(yè)產業(yè)是受自然災害影響較為嚴重的產業(yè)，由于產業(yè)的弱質性和農業(yè)生產經營設施條件的匱乏，自然災害對我國農業(yè)產業(yè)發(fā)展造成的損失非常大，對欠發(fā)達地區(qū)的危害程度會更大，并且有逐步加重的趨勢，農業(yè)保險的賠付率居高不下。但作為農業(yè)產業(yè)發(fā)展“保護傘”的農業(yè)保險業(yè)，由于受自身收益和險種管理等因素的影響，對農業(yè)災害的補償水平卻很低，遠遠低于實際損失的價值。據(jù)測算，1998—2000年需要補償?shù)霓r業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過農業(yè)保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27%.
3.農業(yè)保險的高成本與農戶家庭的低收入之間的矛盾。農業(yè)保險以大數(shù)定律為基礎，投保多則保費低、保障足。農業(yè)產業(yè)的高風險、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復雜性，造成了農業(yè)保險的高成本性，農業(yè)保險需要比一般城鎮(zhèn)保險付出較多的人力、物力和財力，這就決定了農業(yè)保險實現(xiàn)正常運營必須要有高費率作保障，一些地區(qū)農作物保險的費率高達10%.然而，與城鎮(zhèn)居民相比，農民保險的支付能力有限，從而導致農業(yè)保險的有效需求嚴重缺乏。
4.農業(yè)保險的道德風險與法律法規(guī)的有待健全之間的矛盾。受農業(yè)自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規(guī)制度的缺乏，導致農業(yè)保險中道德風險比較嚴重，監(jiān)督控制成本難以降低。據(jù)統(tǒng)計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償?shù)?0%，而地域和個性的差異導致的逆選擇性，更使得農業(yè)保險經營者賠付率居高不下。問題的原因除了保險市場的信息不對稱等原因外，保障農業(yè)保險良性發(fā)展的有關法律法規(guī)的缺乏是重要原因。《保險法》是我國一部有關商業(yè)性保險的法律，對農業(yè)保險不適用。《農業(yè)法》也只是泛泛談及，沒有具體的法律規(guī)定，有關農業(yè)保險的法律法規(guī)幾乎仍是一片空白。
二、構建農業(yè)政策性保險體系的基本思路與模式選擇
（一）構建的基本思路
對中國的農業(yè)保險發(fā)展而言，不可能照搬國外的發(fā)展模式，不可能完全依賴政府的財政補貼，不可能選擇單一經營主體的道路，不可能缺乏政策性保險體系的構建。國家有關部門正在通過推進七種模式的試點來構建我國農業(yè)保險制度的基本框架，即政策性公司經營、相互制公司經營、商業(yè)性公司代辦、商業(yè)性保險公司經營、外資公司經營、互助合作經營、再保險運作。盡管模式很多，但從系統(tǒng)構建的角度看仍是點的安排，沒有實現(xiàn)從政府（包括中央、地方）支持政策的構建到政策性、商業(yè)性保險業(yè)務多元化經營主體的形成，以及政府、企業(yè)、農產之間效益平衡和持續(xù)循環(huán)的系統(tǒng)部署。
對我國農業(yè)政策性保險體系的構建，必須在借鑒、遵循國外先進經驗和共性規(guī)律的基礎上，著眼我國國情和農業(yè)、保險業(yè)發(fā)展的客觀實際，立足現(xiàn)有金融資源（主要是政策、機構），以政府支持、全社會廣泛參與為導向，以農業(yè)政策性保險業(yè)務為主線，以農業(yè)政策性金融機構職能完善為內容，以政策性業(yè)務商業(yè)化運作為特征，以農業(yè)政策性金融機構主辦，商業(yè)性保險公司、農村合作經濟組織、農村金融機構經營為組織形式，充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融的整體效能，加快建立保障有力、運營高效的農業(yè)政策性保險體系，為政府支持和保護農業(yè)提供有效手段。
（二）構建模式選擇
根據(jù)國際經驗，綜合業(yè)內的觀點，構建農業(yè)政策性保險體系主要有三種模式：一是政府成立專門的農業(yè)保險機構，負責各地農業(yè)保險業(yè)務的直接經營；二是成立合作性保險組織經營原保險，政府成立專門農業(yè)政策性保險機構經營再保險（委托商業(yè)性保險公司經營或委托中國再保險公司經營）；三是由商業(yè)性保險公司經營原保險，政府成立專門農業(yè)政策性保險機構經營再保險。對構建模式的選擇，必須遵循科學、高效、可行、易管的原則，立足我國農業(yè)政策性金融機構的現(xiàn)狀，在農村金融體系改革的大框架下去構建。
第一種模式：經營成本高、財政負擔重。新成立的農業(yè)政策性保險機構專門經營農業(yè)保險業(yè)務，不僅要設立新的機構和遍布全國的網絡體系，還要聘用大量的人員，加之專門機構組織體系發(fā)展的慣性，勢必導致機構的迅速膨脹。其結果必然造成經營成本較高，財政負擔過重。同時，面臨政府精簡機構的大形勢，也不合時宜，缺乏可行性。但通過專門機構經營農業(yè)政策性保險的思路是可取的。
第二種模式：自愿互助難、組織基礎差。農業(yè)保險在我國起步較晚，加之農村人口素質較低，收入水平不高，農民的保險意識淡漠，在廣大農村通過農民自愿互助推進農業(yè)保險發(fā)展的難度非常大。從我國農民合作組織發(fā)展的歷史和現(xiàn)實來看，不僅組織基礎薄弱，而且通過成立合作性組織經營保險的政策背景也非常不成熟，與國情不符，更難以擔當如此重任。建立農業(yè)政策性保險機構經營再保險的思路應該借鑒，委托商業(yè)性保險公司或中國再保險公司經營再保險應有相應的激勵政策和財政資金投入，但必須明確由農業(yè)政策性保險機構經營再保險的主渠道作用。
第三種模式：合乎規(guī)律、符合國情。立足現(xiàn)有資源、促進多元化發(fā)展是我國農業(yè)政策性保險體系構建的重要準則。立足現(xiàn)有商業(yè)保險公司資源，發(fā)揮商業(yè)性保險公司經營農業(yè)保險的重要作用，不僅是國外的經驗，更是市場化運作的客觀需要。這樣可以充分利用商業(yè)保險公司的高效運行機制和網絡體系，實現(xiàn)節(jié)約管理成本、完善市場化體制的目標。但必須以單獨核算、分賬管理和政府對經營農業(yè)政策性保險進行財政補貼、稅收優(yōu)惠政策為前提。立足現(xiàn)有農業(yè)政策性金融資源，設立專門的農業(yè)政策性保險部門負責經營再保險，不僅可以充分利用現(xiàn)有農業(yè)政策性金融資源，確保政府目標的真正實現(xiàn)，減少政府財政支出，避免新機構的設立和膨脹，還能夠實現(xiàn)農業(yè)政策性保險和農業(yè)政策性貸款的有機結合，更有利于實現(xiàn)有效監(jiān)管，并且切實可行，易于操作。
（三）選擇模式的具體構建
我國農業(yè)政策性保險體系的構建，在具體操作上可考慮：由中國農業(yè)發(fā)展銀行履行農業(yè)政策性保險經營的職能，實現(xiàn)政策性銀行混業(yè)經營，主要負責再保險經營業(yè)務。農業(yè)政策性保險業(yè)務的經營主體是社會上現(xiàn)有的商業(yè)性保險公司、不同性質的經濟組織。以商業(yè)化、社會化保險公司和經濟組織經營為主，以農業(yè)政策性保險公司直接經營為輔，實現(xiàn)政策性業(yè)務、市場化運作、多元化經營。政府制定相應的財政、稅收政策，對經營農業(yè)政策性保險業(yè)務的商業(yè)性保險公司進行支持。財政承擔中國農業(yè)發(fā)展銀行的經營管理費用。保監(jiān)會對農業(yè)政策性保險業(yè)務進行監(jiān)管。具體見圖1.
選擇在農業(yè)發(fā)展銀行和商業(yè)保險公司基礎上構建農業(yè)政策性保險體系模式具有較強的科學性、可行性和可操作性。一是充分借鑒了國際上發(fā)展農業(yè)政策性保險業(yè)務的成功經驗，遵循了農業(yè)政策性保險發(fā)展的客觀規(guī)律。二是充分利用了現(xiàn)有農業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險公司的資源，實現(xiàn)了政策性貸款和政策性保險的有機融合，有利于發(fā)揮政府農業(yè)政策性金融政策的整體效能，有效規(guī)避信貸資產風險。通過商業(yè)性保險公司經營政策性業(yè)務是世界各國農業(yè)保險經營的趨勢，可以提高經營效益，避免市場壟斷，降低財政支出。三是為農業(yè)政策性保險體系的盡快構建提供了現(xiàn)實可行性，易于操作，在農業(yè)發(fā)展銀行基礎上進行構建，避免了設立機構的巨大財政成本投入，國家財政對農業(yè)政策性貸款的財政補貼政策體系已經形成，也可以避免通過中國再保險公司或新成立機構經營農業(yè)保險的再保險業(yè)務需要新建立財政補償體系政策的復雜性。四是符合政府推進農村金融改革、提高農村金融體系支農作用的主旨精神。
（四）外部環(huán)境的營造
采取立足現(xiàn)有政策性金融資源、商業(yè)性金融，充分發(fā)揮市場機制的作用，構建政策性業(yè)務、市場化運作、多元化經營的我國農業(yè)政策性保險體系的模式，必須營造良好的外部環(huán)境：（1）完善農業(yè)政策性銀行職能。作為我國惟一的農業(yè)政策性銀行，政府要在農村金融改革總體方案中，對中國農業(yè)發(fā)展銀行履行支持“三農”的職能進行進一步明確，將農業(yè)政策性貸款與農業(yè)政策性保險業(yè)務有機銜接，發(fā)揮農業(yè)政策性金融的整體支農效能，適應“三農”發(fā)展對農業(yè)政策性金融巨大需求的新形勢。農村信用社改革決不是農村金融改革的全部，在農村信用社改革日漸步人正軌后，農業(yè)政策性金融改革必然要擺上議事日程。（2）要制定農業(yè)保險的專門法律法規(guī)，對農業(yè)保險的性質、經營方式、保障條件、各級政府的職責、財政補償機制、再保險機制、農民參與形式、監(jiān)管等內容進行明確和規(guī)范。（3）在農業(yè)政策性保險試點中，豐富農業(yè)政策性銀行經營農業(yè)政策性保險的內容。可通過中國農業(yè)發(fā)展銀行與中國人民財產保險公司的業(yè)務合作，盡快開展試點工作。（4）加強對農業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險公司經營農業(yè)政策性保險的監(jiān)管。
加入WTO后，對我國農業(yè)即是機遇又是挑戰(zhàn)，同時對我國經濟發(fā)展將產生重大影響。而農業(yè)、農村、農民問題關系我國改革開放和現(xiàn)代化建設的全局，面臨這新形勢和新情況，農業(yè)政策性銀行如何迎接機遇和挑戰(zhàn)，合理引導信貸投放，支持糧棉流通體制改革進一步深化和全面提高為“三農”服務能力和水平，建設小康社會，本文略作探討。
一、當前農業(yè)政策性銀行面臨的問題
（一）農業(yè)政策性銀行業(yè)務單一，削弱了其職能作用的發(fā)揮
我國農業(yè)政策性銀行1993年組建，1994年開始運作，是國家為配合糧食購銷政策改革而作出的一項重大決策，也是金融體制的一項重大改革。各級政策性銀行建立后，認真貫徹落實國家的支農方針政策，盡職盡責做好支農資金的管理工作，特別是在1998年實行糧食流通體制改革后，各級政策性銀行被指定專門承擔糧棉油收購資金的管理業(yè)務，使農業(yè)政策性銀行管理進一步增強，各項工作也取得較顯著的成績。但是，由于特殊的政策環(huán)境和條件，使我國農業(yè)政策性銀行的業(yè)務也僅僅局限于農業(yè)糧棉油流通環(huán)節(jié)。對農業(yè)的生產環(huán)節(jié)基本上沒有涉足，這使政策性銀行成為實質上的糧棉油收購銀行，農發(fā)行既無法根據(jù)市場需要開拓自身的業(yè)務，也無法對農業(yè)所需的項目給予及時支持，職能作用得不到應有的發(fā)揮。目前，國外的政策性金融機構均為多功能的綜合性機構，以美國為例，其農業(yè)政策性銀行不僅從事政府扶持的政策性業(yè)務，還進行債券發(fā)行、農業(yè)直接投資等，業(yè)務范圍涉及到農業(yè)的各個方面。加入WTO后，我國農業(yè)面臨的將是外國農業(yè)全方位的競爭，外國金融機構進入我國也將是全方位滲透，這時農業(yè)政策性銀行仍保持現(xiàn)有的業(yè)務功能和狀況，既不利于自身的發(fā)展，也不利于對農業(yè)全方位的支持。
（二）糧棉收購市場多元化，造成收購份額下降，貸款投放減少
隨著糧棉流通體制改革力度加大，浙江等8省市糧食購銷市場全部放開，糧食主產區(qū)購銷正在逐步走向市場，棉花購銷已走向市場，不同所有制性質的收購企業(yè)都可以進入收購市場，收購主體增加，市場收購渠道呈多元化。這些情況都造成國有糧食購銷企業(yè)和棉麻企業(yè)的收購量急劇下降，致使農業(yè)政策性銀行的收購貸款業(yè)務逐步萎縮。因此，在農業(yè)結構調整、收購價格市場化和收購渠道多元化等因素的作用下，國有糧食購銷企業(yè)糧食收購和棉麻企業(yè)棉花收購市場的壟斷份額被逐步分割，市場占有率逐步下降。據(jù)調查統(tǒng)計，農業(yè)政策性銀行1999年支持收購糧食2900億斤，收購棉花5090萬擔；2000年收購糧食2700億斤，收購棉花5160萬擔；2001年收購糧食2200億斤，收購棉花5540萬擔；2002年收購糧食2100億斤，收購棉花4553萬擔。從近4年糧棉收購量情況來看，國有糧食購銷企業(yè)和棉麻企業(yè)收購份額已在逐步下降，從而也導致各項貸款增量逐步減少，1999年貸款凈增加178億元，2000年貸款凈增加126億元，2001年貸款凈增加32億元；2002年貸款凈下降66億元。國有糧食購銷企業(yè)和棉麻企業(yè)的購銷活動與政策性銀行的收購資金供應是密切相關的，國有糧食收購企業(yè)和棉麻企業(yè)市場占有份額的減少，將直接導致政策性銀行糧油收購貸款投放的減少，糧油收購信貸業(yè)務逐步萎縮。
（三）農業(yè)政策性銀行經營機制不靈活，影響了經營效益的提高
我國農業(yè)政策性銀行建立后，國家雖然規(guī)定實行企業(yè)化經營，并按一級法人、分級經營的模式管理，但是在實踐中，農業(yè)政策性銀行作為獨立核算的法人地位并沒有得到很好的體現(xiàn)。一方面是兩權不分，即經營權和所有權未能完全分離，另一方面是經營自主權得不到應有的尊重。在目前農業(yè)政策性銀行的經營中，自上而下仍然是以國家行政主體代替農業(yè)政策性銀行的企業(yè)主體，國家決策取代農業(yè)政策性銀行的決策，如有關業(yè)務的開展，在國家指定范圍內，農業(yè)政策性銀行完全沒有選擇的余地。這種情況，造成農業(yè)政策性銀行業(yè)務開展受到過多的行政干預，經營往往難以按照自己的目標和計劃開展。在內部管理方面，目前農業(yè)政策性銀行仍然未能建立起適應市場經濟要求的管理制度和體系。農業(yè)政策性銀行建立后雖然建立了不少制度，也采取了不少措施加強內部管理，但是在管理手段和辦法上，仍然過多地依靠行政手段和過去專業(yè)銀行管理的一套做法，表現(xiàn)在資金營運、信貸管理和風險防范等方面，仍未能形成以制度經營、制度管理、制度約束的新型管理機制。特別是在資金的運作上，如何有效地實施風險控制和調節(jié)，目前農業(yè)政策性銀行仍然缺乏嚴密的管理體系。在業(yè)務開展中，缺乏創(chuàng)新機制，業(yè)務種類單一、服務單一，在金融業(yè)務的競爭中難以立腳。
二、農業(yè)政策性銀行業(yè)務發(fā)展的取向
（一）繼續(xù)發(fā)揮農業(yè)政策性銀行職能作用，支持糧棉收購不動搖
在新的形勢下，我們應該把收購資金封閉管理與保證國家糧食安全有機結合起來，要積極支持糧食安全體系的建立。又要積極支持棉花收購，保護棉農的利益。這既是貫徹、深化糧棉改革政策的要求，也是政策性銀行自身改革、發(fā)展的需要。糧棉市場化改革的逐步深入，是我國市場經濟發(fā)展的必然趨勢，也是順應我國加入世界貿易組織的必然選擇。在糧棉購銷走向市場的進程中，國有糧食企業(yè)和棉麻企業(yè)的市場占有額下降，但由于我國是一個農業(yè)大國，千百萬農民仍然要以糧棉油的生產作為生活的主要來源，國有糧棉企業(yè)在糧棉流通過程中主渠道的作用必將、也必需繼續(xù)發(fā)揮，信貸支持在糧棉流通過程的支持同樣將必不可少。目前國有商業(yè)銀行自身改革的任務繁重，同時它作為完全的商業(yè)化經營目標，也很難有動力使它涉及糧棉流通領域，而政策性銀行經過幾年的糧食、棉花收購資金管理，已經積累了較好的資金供應和管理經驗，從穩(wěn)定農業(yè)，穩(wěn)定農民的大局出發(fā)，盡管糧棉購銷走向市場，但政策性銀行短期內還不能從支持糧棉流通渠道退出，還必需在這一關系重大的領域中發(fā)揮作用。盡管對退出保護價的糧食和棉花購銷資金供應，隨著購銷活動的市場化，已逐步失去政策性資金供應的剛性約束。但糧棉收購資金的信貸支持，畢竟與其它商業(yè)貸款有著根本的區(qū)別，政策性銀行目前還不能在面對此業(yè)務的政策性變化時，產生徘徊不前的顧慮，應該做的只能是在管理理念、管理手段和管理措施上進行必要的調整，繼續(xù)做好糧棉購銷資金供應和管理工作。
（二）開拓農業(yè)政策性金融業(yè)務，確保其職能作用充分發(fā)揮
農業(yè)政策性銀行成立近10年來，在信貸支持糧棉流通領域的工作中發(fā)揮了重要作用，已經形成了一整套管理農業(yè)政策性資金的獨特經驗，這是目前任何一家商業(yè)銀行都無法替代和比擬的。在10年的發(fā)展中，農業(yè)政策性銀行已經形成了完整的農業(yè)金融體系，它的機構已經遍布全國。農業(yè)政策性銀行按照現(xiàn)行的政策界定，從總體上看，它的業(yè)務發(fā)展將從減少走向穩(wěn)定。一面是我國大農業(yè)的發(fā)展，急需增加政策性資金的扶持，而作為我國惟一的農業(yè)政策性金融機構，卻沒有承擔農業(yè)政策性信貸對大農業(yè)生產支持的任務；而另一面是已經自成體系的完整的農業(yè)政策性金融機構，有遍布全國農業(yè)政策性銀行機構和人力，只承擔了單一的糧棉收購業(yè)務，這種狀況是無論如何不應長期存在的，因此，農業(yè)政策性銀行應當、而且有能力，走出單純的服務糧棉流通的窄小圈子，重點把政策性銀行目前局限于農業(yè)流通環(huán)節(jié)的業(yè)務范圍擴展到農業(yè)生產的各個方面，要把農業(yè)政策性金融的扶持伸延到農業(yè)基礎設施、科學技術應用和推廣、農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、農副產品加工等方面。一是對農業(yè)基礎設施，應把水利建設、農村交通、小城鎮(zhèn)基礎設施、生產設備的改良作為扶持重點，使我國農業(yè)發(fā)展有一個堅實的基礎；二是對農業(yè)技術推廣，應把推廣農作物優(yōu)良品種和農業(yè)生產方法的改進作為重點，加大投入，逐步提高我國農業(yè)的科技含量，進而提高農產品的市場競爭力；三是對農業(yè)綜合開發(fā)，應把它作為扶持重點，當前特別要結合西部大開發(fā)，在環(huán)境保護、生態(tài)農業(yè)、治旱、治水、治沙等方面加大支持力度；四是對農副產品加工，應圍繞糧食產業(yè)化經營，在目前支持糧食購銷環(huán)節(jié)向糧食產前、前后領域適當延伸，支持糧食購銷企業(yè)與大型糧食加工企業(yè)、龍頭企業(yè)開展聯(lián)合經營，促進糧食加工轉化，提高經濟效益。五是開辦扶貧貸款，應把改善貧困地區(qū)基本生產生活條件為重點，促進貧困地區(qū)經濟增長特別是就業(yè)增長，增加貧困農戶收入，解決貧困人口溫飽問題。通過以上方面，使我國農業(yè)得到全方位的政策扶持。同時又能使農業(yè)政策性銀行的功能和服務得到不斷的完善，最終保證其職能作用的發(fā)揮。
（三）調整管理理念，牢固樹立風險防范意識
為了適應糧食流通體制改革，農業(yè)政策性銀行要轉變工作思路，增強和提高風險管理意識和風險防范意識，健全和強化內控機制，規(guī)范和嚴格內部管理，積極探索農業(yè)政策性信貸商業(yè)化管理方式。一是增強責任意識，在保障信貸資產安全上形成共識。政策性銀行代表國家利益，農業(yè)政策性銀行風險是國家風險，防范信貸風險就是保護國家利益，維護國家信用。在糧棉流通體制改革的過渡時期，只有增強責任感和使命感，才能保障農業(yè)政策性銀行資產安全。二是增強風險意識，在改進管理方法上形成共識。封閉管理以實物監(jiān)管過程為主，以執(zhí)行政策為目標，過程和結果均有政策保護；風險管理重在結果，以資金流動增值，收回貸款本息為目標，自擔經營風險，封閉管理的一些操作要求需要加以改進。三是增強服務意識，在履行農業(yè)政策性銀行職能上形成共識。正確處理好積極信貸支持與防范信貸風險的關系，把握好兩者的結合點，做到兩兼顧、兩加強。四是增強聯(lián)動意識，在取得各級黨政支持和企業(yè)配合上形成共識。要積極向地方政府、企業(yè)主管部門和企業(yè)宣傳“以銷以效定貸”、順價銷售、非保護價糧棉油貸款按規(guī)定年度結零和全面執(zhí)行有效資產抵押、擔保等政策，使政府和糧食主管部門能夠積極支持和配合農業(yè)政策性銀行，共同防范和化解信貸資產風險。
（四）健全經營機制，增強競爭力提高經營效益
農業(yè)政策性銀行在國家政策規(guī)定范圍內，應允許農業(yè)政策性銀行自主經營和決策，使農業(yè)政策性銀行經營更體現(xiàn)其企業(yè)性。要進一步完善農業(yè)政策性銀行運行機制，重點要加強其資金籌措、信貸規(guī)范管理和風險防范。要改變單一的資金來源模式，目前，我國農業(yè)政策性資金來源，除國家對農業(yè)政策性銀行撥付和增加少量資本金外，其營運資金基本上是依靠向人行再貸款解決。在人民銀行貨幣投放充足和農業(yè)政策性銀行業(yè)務量不大的情況下尚可應付，在國家貨幣投放緊張和業(yè)務量擴張的情況下，即難以保證了。農業(yè)政策性銀行要建立自我營運保障機制，通過發(fā)行債券、吸引外資等形式籌集資金，降低資金營運成本，增強競爭力，提高經營效益。要健全信貸風險監(jiān)測考核體系，把原來單純對貸款總量和余額的考核轉變?yōu)閷π刨J資金運行的各個環(huán)節(jié)、各個層面和各種形態(tài)的把握。對信貸資產的監(jiān)控，要改變單純的內控方式，加強對信貸資金運行外部環(huán)境和市場風險的控制，進一步提高資產質量和管理水平。要進一步規(guī)范財務管理，把現(xiàn)行只重視收支的財務核算改變?yōu)榻洜I成本和效益控制，使農業(yè)政策性銀行經營管理逐步形成自我約束、自我發(fā)展的新型機制。
農業(yè)政策性銀行信貸文化建設
當今世界，伴隨著科學技術的發(fā)展，信息社會化和網絡時代的巨大沖擊，企業(yè)文化正以嶄新的面貌，強勁的動力在全球出現(xiàn)，扎根于世界各國500強企業(yè)之中，企業(yè)文化對企業(yè)的巨大推動作用已被社會所公認．可以預言中國進入wto后，金融企業(yè)將面臨經濟全球化的嚴峻挑戰(zhàn)，未來金融市場的競爭會更加激烈，企業(yè)文化將成為我國金融企業(yè)管理的主流和驅動力．在社會主義市場經濟日趨完善，在深化農發(fā)行金融體制改革的今天，農業(yè)政策銀行以其獨立法人的身份進入市場，成為＂政策性、安全性、保本性＂的特殊金融企業(yè)。在市場經濟的新形勢下，如何融入農業(yè)政策性金融企業(yè)文化，發(fā)揮農發(fā)行工會在創(chuàng)建企業(yè)文化的優(yōu)勢與作用，在學習貫徹“三個代表”重要思想中，要進一步加強農發(fā)行企業(yè)文化建設。
在十六大，同志向大會報告十個部分中重申：全面貫徹“三個代表”重要思想。在中國共產黨建黨82周年之際，中共中央總書記、國家主席發(fā)表重要講話：要求各級黨委按照中共中央的通知，在全黨全國人民中《興起學習貫徹“三個代表”重要思想新高潮》，在神州大地引起強烈反響。因此，農業(yè)政策性銀行在學習貫徹落實“三個代表”重要思想中，將把“企業(yè)文化和兩個文明建設”列入黨委的重要議事日程。在新世紀新階段如何創(chuàng)建“農業(yè)發(fā)展銀行企業(yè)文化”、加強農業(yè)政策性銀行企業(yè)文化建設，使農業(yè)發(fā)展銀行在糧食市場化改革的進程中立于不敗之地，這是一個很值得研究的課題。
一、深刻認識在農發(fā)行創(chuàng)建企業(yè)文化的內涵
同志在黨的十六大報告中指出：開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面，必須高舉鄧小平理論偉大旗幟，堅持貫徹“三個代表”重要思想。始終做到：“三個代表”是我們黨的立黨之本，執(zhí)政之基,力量之源。同志在建黨82周年大會上強調：“學習貫徹‘三個代表’重要思想，關鍵在堅持與時俱進，優(yōu)秀在堅持黨的先進性，本質在立黨為公、執(zhí)政為民。根本目的就是要推動全黨更好地帶領人民群眾把中國特色社會主義事業(yè)推向前進。”農業(yè)發(fā)展銀行在學習貫徹“三個代表”中，必須使全體員工保持與時俱進的的精神狀態(tài)，不斷開拓馬克思主義理論發(fā)展的新境界；把發(fā)展作為我們黨“執(zhí)政興國”的第一重要任務，不斷開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設的新局面；必須最廣泛、最充分地調動一切積極因素，不斷為中華民族偉大復興增添新的力量：必須在農業(yè)發(fā)展銀行深化改革中、以改革的精神推進黨的建設，不
斷為黨的肌體注入新的活力。“代表中國先進文化的前進方向”。從中國的發(fā)展史上足以證明：沒有新文化運動，就不可能有馬克思主義的傳播，就不可能有中國共產黨和新中國；就沒有對真理標準的討論；就沒有解放思想和現(xiàn)在的改革開放；也就沒有我們黨和國家興旺發(fā)達的今天。同志正是從中華民族偉大復興的高度，高屋建瓴，把我們黨始終代表“中國先進文化的前進方向”與“代表先進生產力和代表人民根本利益”提高到理論與實踐的高度來認識，充分肯定了先進文化的戰(zhàn)略地位。
先進文化是農發(fā)行在深化改革中的動力和泉源。在全面貫徹落實“三個代表”重要思想中，加強農發(fā)行企業(yè)文化建設，這是目前乃至今后農發(fā)行生存和發(fā)展的重大問題。要強化農發(fā)行企業(yè)文化建設，必須要弄清其企業(yè)文化的內涵；企業(yè)文化是整個社會文化的組成部分，是企業(yè)長期在生產經營實踐中形成被全體員工普遍認同遵從的思想觀念，具有自身特色的經營宗旨、精神風貌、價值標準、規(guī)章制度、行為準則、企業(yè)精神、思維方式和工作作風的總和。它滲透到企業(yè)經營管理的方方面面，是企業(yè)獨特的內涵、素質和風格，是企業(yè)靈魂和持久動力，它是現(xiàn)代企業(yè)管理理論和實踐的結晶。企業(yè)文化的基礎是一種“管理文化”、“行為科學”和“管理科學”。企業(yè)文化理論的提出，是企業(yè)管理理論和實踐發(fā)展的必然產物。
從企業(yè)文化發(fā)展史上看：從十九世紀末到二十世紀20年代，企業(yè)文化是以“泰勒制”為代表的“計時、計件”管理理論時期，當時人們關注的只是企業(yè)的“組織制度”和“物質技術要素”：二十世紀20年代到60年代末，企業(yè)文化是以“人際關系學說為基礎的行為科學理論時期”；二十世紀60年代以后企業(yè)管理進入了“系統(tǒng)理論時期”；人們開始注意企業(yè)的系統(tǒng)性、生態(tài)性、社會性，企業(yè)從單純重視“物質因素和經濟利益”到重視“人的因素和精神價值”，重視文化氛圍。在此期間“企業(yè)文化理論”在美國應運而生，并在日本得到成功的實踐。美國專家提出的“企業(yè)文化管理理論”從兩個方面強調：一是在企業(yè)內部，要增強企業(yè)的凝聚力和員工的歸屬感、使命感；二是在企業(yè)外部，強調企業(yè)對社會的適應性、社會對企業(yè)的認同程度和信譽程度，以最終達到企業(yè)的經濟效益和社會總體發(fā)展目標。二十世紀80年代初企業(yè)文化作為一種“管理科學理論”很快風靡發(fā)達國家，二十一世紀初企業(yè)文化正以嶄新的面貌、強勁的動力在全球出現(xiàn)，并扎根于世界各國500強企業(yè)之中。企業(yè)文化
對企業(yè)的巨大 推動作用已被社會所公認。美國的《幸福》雜志曾指出“沒有強大的企業(yè)文化，即價值觀和哲學信仰。再高明的經營戰(zhàn)略也無法成功，企業(yè)文化是企業(yè)生存的基礎發(fā)展的動力，行為的準則，成功的優(yōu)秀。”企業(yè)文化在中國：黨的十四大將“企業(yè)文化建設”寫進了黨的報告；隨后又在黨的十五大提出“按照現(xiàn)代化企業(yè)制度的要求，加快推進國有企業(yè)改革”為企業(yè)文化增添了新的內容；在黨的十六大會議中同志指出：全面貫徹“三個代表”的重要思想，再次提出“代表先進文化方向”。這一高瞻遠矚的思想正是從中華民族偉復興的高度，把我們黨始終“代表中國先進文化前進的方向”與“代表先進生產力”和“代表人民的根本利益”提高到理論與實踐的高度來認識，充分肯定了先進文化的戰(zhàn)略地位，為我國二十一世紀“企業(yè)文化建設”提供良好的投資環(huán)境和發(fā)展機遇。在“優(yōu)秀企業(yè)文化”倡導下，中國的“海爾、聯(lián)想集團”已進入世界500強企業(yè)。“聯(lián)想集團”重視“以人為本”的企業(yè)文化建設，要求員工從“齒輪”變成“發(fā)動機”，充分發(fā)揮全體員工的主動性和創(chuàng)造性，通過企業(yè)文化建設，把經營理念貫穿至每一位員工，每一個部門，使每個部門和員工都明確自己的崗位職責。通過指標考核，使每一個人明白自己做的事情在全盤工作的地位和責任”；“海爾集團”董事長張瑞敏說：“他只管兩件事：一是組織人事，二是企業(yè)文化。在企業(yè)經營管理中他注重人的因素和人力資源開發(fā)“要盤活資產、先要盤活人，只有人盤活了，資產才能盤活起來。”企業(yè)發(fā)展不在于有多少資源．而在于你利用了多少資源。”這一經營理念的升華，是海爾集團“創(chuàng)建優(yōu)秀的企業(yè)文化”的理論基礎，把企業(yè)的事業(yè)和每個員工的工作緊密聯(lián)系在一起，使每個員工都有強烈的緊迫感、危機感和責任感，是他們長期以來對企業(yè)、對社會、對祖國、對人生、對理想不懈的追求，被社會公認最高層次、最高品味的“企業(yè)文化”，這就是海爾集團成功的秘訣。為此，海爾集團董事長張瑞敏成為走上美國哈佛大學商學院講臺講授“企業(yè)文化”的第一位中國企業(yè)家。縱觀我國的企業(yè)文化的建設與發(fā)展來看金融文化建設；金融文化是企業(yè)文化的分支，從內容上大體包括：貨幣文化、金融企業(yè)文化、金融監(jiān)管文化、社會金融意識。金融企業(yè)包括人民銀行、政策性銀行、商業(yè)銀行、證券、信托、保險、租賃、基金、財務公司和城鄉(xiāng)信用社等機構。政策性金融文化又是金融文化的一個部分。農業(yè)政策性銀行企業(yè)文化建設的內涵大體可分為三個層次：第一個層次是農發(fā)行企業(yè)文化的外層，它包括行風、行貌、行容、行歌、行服、政策性金融服務、特殊商品的外在形象和文化體育設施等，是企業(yè)的形象；第二個層次是農發(fā)行企業(yè)文化中層，包括各項工作制度、崗位責任制度、規(guī)范化管理制度等，是企業(yè)聯(lián)接外層與內層的橋梁和紐帶；第三個層次是農發(fā)行企業(yè)的深層，主要包括企業(yè)精神、企業(yè)價值觀、企業(yè)道德觀、企業(yè)民主管理、員工行為規(guī)范、職業(yè)道德修養(yǎng)等，是企業(yè)文化的靈魂，對企業(yè)的“興、衰、存、亡”起著決定作用。
二、現(xiàn)階段農業(yè)政策性銀行企業(yè)文化建設的總體目標和著力點
農業(yè)發(fā)展銀行作為經營國家農業(yè)政策性金融業(yè)務的特殊企業(yè)，在以“政策性、安全性、保本性”為原則的業(yè)務經營過程中，必須有自己特色的企業(yè)文化。
(一)現(xiàn)階段農發(fā)行企業(yè)文化建設的主要目標
當前，農業(yè)政策性銀行的中心任務是：在目前糧棉油市場化中如何保證收購資金供應，保證國家糧油儲備物資收購資金封閉管理目標的實現(xiàn)。做好清產核資、模清家底、防范信貸風險，在保本微利的前提下實現(xiàn)經濟效益和社會效益的最佳統(tǒng)一。同時，認真解決“三農”問題，爭取國家盡快恢復農業(yè)發(fā)展銀行對大農業(yè)的職能定位和支持保護農業(yè)的重要任務，做好現(xiàn)行的政策性糧棉油購銷貸款、積極拓展大農業(yè)開發(fā)性信貸業(yè)務、加大對農業(yè)的科技投入、支持“兩高一優(yōu)”農業(yè)、推進西部大開發(fā)、以“公司+基地+農戶”的形式支持大農業(yè)開展“農工牧、種養(yǎng)加”項目、實現(xiàn)“農工貿一體化，產供銷一條龍”，提高農產品的競爭能力、迎接wto的挑戰(zhàn)。開拓農業(yè)政策性銀行國際金融業(yè)務，積極引進國際金融組織、外國政府、世界銀行、亞行、國際開發(fā)協(xié)會對中國的大農業(yè)貸款。農發(fā)行要圍繞上述目標做好現(xiàn)階段企業(yè)文化建設。
(二)現(xiàn)階段農發(fā)行企業(yè)文化的著力點
隨著糧食市場放開，農發(fā)行將完成國家賦予封閉管理的歷史使命，將承擔支持農業(yè)、保護農業(yè)、發(fā)展農業(yè)，促進農業(yè)和農村經濟發(fā)展、解決農民奔小康的“三農”問題，農業(yè)政策性銀行擔子將越來越重，面臨的形勢非常嚴峻。因此，農發(fā)行應在糧食市場化的進程中，繼續(xù)做好收購資金封閉管理，保證糧棉油收購資金供應，拓展大農業(yè)開發(fā)業(yè)務的同時學習貫徹“三個代表”，加強農業(yè)政策性銀行企業(yè)文化建設。
1、加強對農發(fā)行企業(yè)文化建設的領導。農發(fā)行企業(yè)文化建設是一項涉及面廣、操作量大的系統(tǒng)工程。在企業(yè)文化建設中各級農發(fā)行的決策管理人員要樹立全心全意依靠廣大員工辦好農業(yè)政策性銀行的指導思想，提高對農發(fā)行企業(yè)文化建設的認識。各級行領導要把農發(fā)行企業(yè)文化建設擺在黨組織的重要議事日程，列入全行的總體規(guī)劃。各行要成立由行領導，宣傳、工會、共青團等職能部門負責人組成的企業(yè)文化建設領導小組，在第一把手的主持下，制定切實可行的計劃和實施方案，實行“一把手親自抓，分管行長、工會主席具體抓，各職能部門分頭抓”，加強對企業(yè)文化建設的檢查、監(jiān)督和指導，廣泛宣傳農發(fā)行企業(yè)文化建設的目標、方法、策略、步驟，進一步明確企業(yè)文化建設對農發(fā)行今后發(fā)展的重要意義，讓廣大員工積極主動自覺參與農發(fā)行企業(yè)文化建設，形成對農發(fā)行企業(yè)文化建設的整體合力、一
種強烈的文化意識和濃厚的企業(yè)文化氛圍，為農發(fā)行企業(yè)文化建設提供組織保證。
2、塑造良好的社會形象是農發(fā)行企業(yè)文化建設的有機組成部分。要徹底改變農發(fā)行社會知名度較低的現(xiàn)狀，由于農業(yè)政策性銀行成立的時間不長，客觀上存在辦公條件差，裝備設施簡陋，加之大農業(yè)開發(fā)貸款劃轉以后，農發(fā)行單一支持糧食流通環(huán)節(jié)，無力解決“三農”問題。與其它各家商業(yè)銀行相比：樓房矮小、牌子不響、業(yè)務范圍和服務對象非常單一，在一定程度上影響農發(fā)行的社會形象、封閉管理和大農業(yè)信貸業(yè)務的拓展。因此，必須按照國務院總理同志概括的“嚴格、規(guī)范、謹慎、誠信、創(chuàng)新”的“十字”行風和農業(yè)發(fā)展銀行“保本微利”的價值取向，加強對農發(fā)行企業(yè)文化建設，塑造農發(fā)行良好的社會形象：
一是加強行風、行貌、行容建設。逐步改造辦公用房、逐件改善辦公條件，美化辦公環(huán)境和營業(yè)場所．在辦公庭院栽花種草．室內外衛(wèi)生清潔并有醒目的標語廣告：營業(yè)間實現(xiàn)“三有”(即“來有迎聲、問有答聲、走有送聲”)“四個一樣”(即“新老客戶一樣親切、金額大小一樣主動、業(yè)務忙閑一樣耐心、糧油企業(yè)一樣熱情”)等服務承諾上墻；要求員工著裝儀表端裝、開朗大方；保衛(wèi)人員：統(tǒng)一著裝、精神抖擻；全行面貌煥然一新。
二是以“職工之家”為載體，創(chuàng)建“閱覽室、棋牌室、榮譽室、淋浴室、健身房、小食堂”等；開展“羽毛球、乒乓球、蘭球賽、演講比賽、歌詠比賽、知識競賽、業(yè)務技術比賽”等有益于職工心身健康向上的文體活動；開展爭創(chuàng)“青年文明號”“文明示范窗口單位”“十崗百家”女職工雙文明示范崗”等活動；開展先進集體、先進個人“雙先表彰”活動；
三是加快農發(fā)行電子化、現(xiàn)代化建設，農發(fā)行現(xiàn)行裝備較差，要盡快建立覆蓋全國的網絡系統(tǒng)，推廣應用現(xiàn)代化電子設備，實現(xiàn)全行系統(tǒng)辦公自動化、營業(yè)電腦化、項目評估數(shù)據(jù)化、信息反饋網絡化和決策科學化，為提高農發(fā)行的信貸資產質量、提供優(yōu)質服務功能、創(chuàng)新政策性金融工具、配備精良的現(xiàn)代化裝備。
四、加強環(huán)境文化建設。按照農發(fā)行自身的特點設計農發(fā)行的環(huán)境，既要讓農發(fā)行員工處在美好的環(huán)境內工作；又要使每個顧客感受到農發(fā)行的文化氛圍。
五是加強與社會聯(lián)系溝通。積極組織農發(fā)行員工參與各種社會公益活動，實踐證明：農發(fā)行要做好現(xiàn)階段封閉管理，按收購政策做好糧油收購資金供應，就必須加強與社會的聯(lián)系與溝通。因為，農發(fā)行是政府組建的農業(yè)政策性銀行，是政府創(chuàng)立、參股或保證的，各項政策的實施要依靠政府。所以，要正確處理好與地方政府和企業(yè)的關系，農發(fā)行應按照國家不同時期的方針政策，明確與糧油企業(yè)特定的銀企關系。在收購資金封閉管理中謀求銀企合作，認真管好剛好收購資金。
六是加強對農發(fā)行金融業(yè)務的宣傳是塑造企業(yè)形象的重要途徑。農發(fā)行要充分利用報刊、雜志、電視、廣播等新聞媒體對農發(fā)行的性質、經營范圍、業(yè)務內容、服務宗旨等進行廣泛宣傳，提高農發(fā)行在社會的知明度。
3、建立建全內部管理體制和規(guī)章制度，進一步完善經營機制是農發(fā)行企業(yè)文化建設的基礎。用制度來規(guī)范每個員工的行為，用制度來規(guī)范經營管理，用制度在管理中創(chuàng)造效益，地企業(yè)文化建設的寶貴經驗。把企業(yè)文化建設融于農發(fā)行內部經營管理、建立制度化業(yè)務管理系統(tǒng)平臺、嚴格執(zhí)行國家對農發(fā)行制定的各項政策，遵循市場經濟原則，運用價值規(guī)律和金融手段，逐步建立建全在市場經濟條件下的農業(yè)政策性銀行管理體制、規(guī)章制度和經營機制，通過企業(yè)文化建設把農發(fā)行辦成“機構精干、素質優(yōu)良、管理嚴謹、手段先進、效率一流，具有中國特色的農業(yè)政策性銀行”是農發(fā)行在近列內改革與發(fā)展的總體目標。
第一、建全管理體制：盡快按行政區(qū)域或經濟區(qū)域建全農業(yè)政策性銀行管理體制；在機構設置上實行“二級管理、三級經營”；徹底解決農發(fā)行在縣級經濟中無機構的問題。
第二、制定備項制度：各級農發(fā)行要進一步建立建全《財務、會計、出納管理制度》、《信貸管理制度》、《資金計劃管理制度》、《政治、業(yè)務學習、業(yè)務技能考核制度》《黨建工作制度》《組織人事管理制度》、《職工(代表)大會制度》、《行務公開、民主管理制度》、《“職工之家”管理制度》、《文秘、檔案管理制度》、《計算機、網絡、軟件管理制度》、《安全保衛(wèi)管理制度》、《各專業(yè)崗位責任制》、《內控制度管理制度》、《機關辦公管理制度》、《后勤保障管理制度》等各項規(guī)章制度；
第三、完善經營機制：農業(yè)政策性銀行的經營機制體現(xiàn)在以下七方面：“執(zhí)行政策、自主經營、保本微利、風險防范、利益補償、穩(wěn)健發(fā)展、自我約束”。在決策機制上：“堅持集體領導、集體決策，各級行的領導要加強調查研究、做好評估論證、增強決策的可行性，保證決策的效果”；
三、農發(fā)行工會要在企業(yè)文化建設中發(fā)揮作用
同志在黨的十六大報告中提出：“文化在力量，深深熔鑄在民族的生命力、創(chuàng)造力和凝聚力之中。全黨同志要深刻認識文化建設的戰(zhàn)略意義，推動社會主義文化的發(fā)展繁榮。”農發(fā)行企業(yè)文化是社會主義文化的一個重要組成部分，是社會主義物質文明、精神文明建設的重要基石，農發(fā)行要大力發(fā)展企業(yè)文化，為社會士義精神文明添磚加瓦。在學習貫徹落實“三個代表”、加強農發(fā)行企業(yè)文化建設中，農發(fā)行工會將起到極其重要的作用；
(一)、工會組織要成為企業(yè)文化建設的載體。
“發(fā)展先進文化，就是要發(fā)展面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來的，民族的、科學的、大眾的社會主義文化，以不斷豐富人們的精神世界，增強人們的精神力量。”一是用“三個代表”重要思想統(tǒng)領農發(fā)行企業(yè)文化建設，充分發(fā)揮工會的職能作用，用形式多樣、內容豐富、多姿多彩的內容和結構，展現(xiàn)農發(fā)行員工在新的歷史時期在企業(yè)文化建設中為“三農問題”所做的努力，使農發(fā)行人為大農業(yè)的發(fā)展保持昂揚向上的精神狀態(tài)；二是工會在成為企業(yè)文化載體中，堅持面向基層和以人為本的發(fā)展方針。為基層服務、為職工服務是企業(yè)文化的發(fā)展方向，發(fā)掘人的潛力、發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才是企業(yè)文化的主導思想。農發(fā)行在企業(yè)文化建設中弘揚主旋律，提倡多樣化，用馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想武裝人，以正確的輿論引導人，以高尚的精神塑造人，以優(yōu)秀的作品鼓舞人。工會組織要經常深入基層、深入生活、關心職工，為企業(yè)文化建設提供基礎性的建設資料，工會在企業(yè)文化建設中做到與時俱進，開拓創(chuàng)新，不斷增強農發(fā)行企業(yè)文化的感召力和吸引力。
(二)、充分認識農發(fā)行工會開展企業(yè)文化建設的重要意義
農業(yè)政策性金融的企業(yè)文化建設是社會主義政治、經濟、道德文化等因素在農發(fā)行的文化投影，它是全體員工在長期的經營管理活動中逐漸形成的。建設具有農發(fā)行特色的企業(yè)文化，包含著文化形態(tài)道德規(guī)范、金融哲學、經營目標、信念追求、價值觀念、行為準則，企業(yè)精神、金融形象和整體金融意識的總和。它不僅蘊含于農發(fā)行的理念行為和制度之中，而且凝聚于全體員工的行為意識。它作為現(xiàn)代金融的管理思想和管理方式在農發(fā)行經營管理中形成的封閉管理思想、市場經濟管理辦法、群體意識和行為規(guī)范。其出發(fā)點和歸宿是：維護職工的合法權益。尊重和堅持工人階級的主人翁地位，提高職工的思想道德素質和科學文化素質，有助于農發(fā)行在糧食市場全面放開的經濟環(huán)境下，做好現(xiàn)行的收購資金封閉管理，促進各項業(yè)務工作全面的發(fā)展，充分調動廣大職工的積極性和創(chuàng)造性，形成合力，實現(xiàn)社會
主義精神文明和物質文明的共同進步。農發(fā)行企業(yè)文化作為一種新的思維方式，在實現(xiàn)糧食市場開放的進程中進一步強化經營管理的力量，企業(yè)文化融匯于農業(yè)政策性金融經營管理的各個環(huán)節(jié)，反映當代工人階級先進思想推動農業(yè)政策性銀行的改革和發(fā)展，促進農業(yè)政策性金融管理思想和手段的革新，這是社會主義金融企業(yè)文化建設的內在要求，也是農發(fā)行企業(yè)進步的精神動力和思想保證。農發(fā)行工會通過企業(yè)文化建設，增強職工對農發(fā)行的凝聚力和向心力，培育農發(fā)行企業(yè)精神，按照農發(fā)行經營目標和發(fā)展戰(zhàn)略推動農發(fā)行各項工作的開展。
(三)、充分發(fā)揮農發(fā)行工會在企業(yè)文化建設中的優(yōu)勢與作用
企業(yè)文化作為社會主義兩個文明建設中的重要組成部分，在市場經濟中又注入了新的科學內涵與運作方式，發(fā)揮農發(fā)行工會在企業(yè)文化建設中的優(yōu)勢與作用，不僅對農業(yè)政策性銀行的改革與發(fā)展提供思想保證，精神動力和智慧源泉，而且對農業(yè)政策性金融加強和改進思想政治工作、塑造和展示企業(yè)形象，優(yōu)化企業(yè)內外環(huán)境、增強企業(yè)凝聚力、向心力和創(chuàng)造力起到了巨大的推動作用，因此，農發(fā)行工會在企業(yè)文化建設中具有獨特優(yōu)勢和不可代替的作用。主要體現(xiàn)在：
1、工會工作與企業(yè)文化建設有密切聯(lián)系。
農發(fā)行企業(yè)文化建設是一項群眾性的運作，也是一項復雜、艱巨的系統(tǒng)工程，需要“黨、政、工、青、婦”及有關部門齊抓共管，其中黨政處于主導地位，工會則是企業(yè)文化建設的重要參加者，工會工作與企業(yè)文化建設有許多相似之處，諸如，工會工作的對象和企業(yè)文化的主體都是職工，工會的“四大職能”與企業(yè)文化建設的內容有相當密切的聯(lián)系。
2、“以人為本”是工會工作和企業(yè)文化建設的共同戰(zhàn)略。
農發(fā)行企業(yè)文化是一項“以人為本”的科學理論，是一種精神動力和文化源泉，它除具有政策性金融的特殊性外，還具有千變萬化市場經濟屬性，它貫穿于農發(fā)行發(fā)展的全過程，滲透到各個部門、各個環(huán)節(jié)，在企業(yè)文化中尤其強調職工的主體作用。工會有廣泛的群眾基礎，農發(fā)行經營管理的主體是職工，而工會是職工自己的組織。職工對搞好農發(fā)行的企業(yè)文化建設有強烈的愿望和要求，工會有責任配合黨政部門做好企業(yè)文化建設，“以人為本”是工會工作和企業(yè)文化建設共同的戰(zhàn)略目標，通過關心人、愛護人、團結人、信任人、培養(yǎng)人激勵和凝聚職工奮發(fā)向上、拼搏進取，促進農發(fā)行各項工作的健康發(fā)展。
3、工會開展各種健康向上的文體活動是營造濃厚的企業(yè)文化氛圍。
工會有開展各種活動的優(yōu)勢，可充分發(fā)揮各類學習園地、專業(yè)培訓、文體陣地的宣傳鼓舞作用，工會通過演講會、音樂會、知識競賽、文藝演出、球賽、棋牌賽、書法、繪畫、攝影等健康向上的活動，在活動中讓職工們各顯其能，人盡其才。使廣人職工在寓教于樂中潛移默化的增長知識、增長才干、激發(fā)熱情、陶冶情操、凈化心靈、鍛煉體魄、集中精力、融洽關系、鼓舞士氣，提高群體意識營造濃厚的企業(yè)文化氛圍為企業(yè)文化建設增添生機和活力。
4、工會實施教育職能是企業(yè)文化建設的重要內容
一是加強對職工的思想政治教育。工會要配合黨政領導教育引導職工解放思想、實事求是、轉變觀念、積極支持參與農發(fā)行的改革與發(fā)展，樹立社會主義人生觀、世界觀和價值觀，不斷適應糧食市場經濟發(fā)展。增強執(zhí)行黨中央、國務院對農發(fā)行現(xiàn)行政策的自覺性和堅定性；
二是加強職業(yè)道德教育。工會要配合各級黨組織抓緊抓好《員工行為守則》的推進工作，建立起職工行為規(guī)范，通過教育，樹立行業(yè)新風，培育嚴格的崗位責任制和團隊精神，以創(chuàng)建“職工之家”為載體，把“建家”與“建行、興行”結合起來．在職工群體中廣泛宣傳先進人物的高尚行為，用身邊的先進事跡教育身邊的人。扎實有效地開展“三個代表”學習與實踐、形勢教育、政策教育、優(yōu)質文明服務教育、“雙文明示范崗”教育和規(guī)范化管理教育。激勵廣大職工立足本職愛崗敬業(yè)、求知關愛、創(chuàng)先爭優(yōu)為主題新世紀職工之家的創(chuàng)建活動。
三是鞏固思想文化陣地，積極開展業(yè)務知識學習和技能培訓。①工會要積極推動和配合黨政鞏固思想文化陣地，要用正確的理論引導職工，弘揚愛國主義、集體主義和社會主義精神，增強法制觀念和主人翁意識；②工會要配合各部門搞好業(yè)務知識和崗位業(yè)務技能培訓。充分發(fā)揮工會思想文化陣地的作用，加強對職工的文化知識和業(yè)務技能培訓，鼓勵職工自覺接受系統(tǒng)培訓，自學成才。③開展各種形式的勞動競賽、崗位練兵和技術大比武。激發(fā)職工的積極性和創(chuàng)造性，通過勞動競賽和技術大比武。選擇樹立一批先進典型引導全體員工向先進學習，形成一種奮發(fā)向上的良好風氣。
5、建立以職工（代表）大會為基本形式的民主管理制度，是企業(yè)文化建設的共同目標。
通過“職工（代表）大會”和企業(yè)文化建設，努力提高全體職工主人翁責任感和參與民主管理的意識，組織廣大職工積極參與“行務公開、財務公開、民主評議領導干部和提合理化建議”的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使農業(yè)政策銀行沿著正確的方向健康持續(xù)地發(fā)展，是工會工作當前的重要任務，也是農發(fā)行企業(yè)文化建設的重要目標。住“職工（代表）大會”中，工會要對農發(fā)行的重大決策、涉及職工切身利益和干部廉政建設等問題進行充分討論，正確反映職工群眾的意見和要求，努力提高職工參政議政能力，加強從源頭參與民主管理。保證“反腐倡廉”的實施，進一步提高信貸工作質量和貸款抗風險能力．使廣大職工往農發(fā)行的經營管理過程中落實正確決策的經營之道，充分體現(xiàn)職工當家作主的民主權利，確保農發(fā)行各項經營目標的實現(xiàn)。
6、加強工會的自身建設適應新形勢發(fā)展是企業(yè)文化建設的需要
農發(fā)行成立各基層行工會以來，工會工作的定位不斷發(fā)生變化，在新形勢下工會不但在企業(yè)文化建設中負有重要職責，而且在各項工作領域中有著不可推卸的責任。有人對工會工作不理解，認為工會工作崗位是虛設。實際上工會不是閑職，更不是養(yǎng)尊處優(yōu)、修身養(yǎng)性的地方。農發(fā)行工會要實現(xiàn)從“以封閉管理為中心”轉向“以糧油市場化為導向”這個工作重點的突破，在農發(fā)行改革與發(fā)展中發(fā)揮作用，工會就必須在黨糾織的領導下，增強改革與發(fā)展意識，加強工會的自身建設：一是在學習貫徹實踐“三個代表”中，進一步優(yōu)化工會的組織結構，應在基層行設立專職工會，確保各基層行工會認真履行好“維護、教育、參與、建設”四大職能重任：二是進一步提高工會干部整體素質，按照社會主義市場經濟的本質要求，通過培養(yǎng)、調整、增加、調配、充實，使農發(fā)行形成一支精干、高效、廉潔的工會干部隊伍，以適應農發(fā)行企業(yè)文化建改的需要；二是努力轉變工會工作的創(chuàng)新思維和活動方式，堅持“以黨建促工建，以工建促業(yè)務”進一步適應糧食市場新形勢發(fā)展的需要。
7、協(xié)調勞動關系，維護職工的合法權益，是農發(fā)行企業(yè)文化建設的重要目標。
在維權上農發(fā)行做得較好，在此基礎上應建立協(xié)調穩(wěn)定的勞動關系，維護職工的合法權益，是農發(fā)行企業(yè)文化建設的重要目標，也是農發(fā)行各基層工會的基本職責。各級行工會要止確把握“維權”的內涵，進一步突出工會的維護職能，抓住建立“職工(代表)大會制度”，“平等協(xié)商和簽訂集體合同制度”，努力維護農發(fā)行的整體利益和每個職工的見體利益；一是要加強利實施工會的監(jiān)督職能，增強職工的安全意識和白我保護意識，充分發(fā)揮工會在勞動保護上的監(jiān)督、檢查作用，群防群治，全力維護職工在工作、學習上的合法權益；二是各基層行工要妥協(xié)助行領導逐步改善職工的學習、工作、生活環(huán)境，改善職工的福利，努力為職工辦實事辦好事，搞好特困職工“送溫暖”活動，做好職工的各項社會保障，維護職工隊伍的穩(wěn)定：三是學習運用《工會法》和《勞動法》，充分發(fā)揮勞動法律的監(jiān)督和勞動爭議的調解作用，鞏固完善勞動關系，營造一個有利于農發(fā)行改革發(fā)展的和諧氛圍。
總之，農發(fā)行企業(yè)文化建設是一項涉及面廣、內涵豐富的系統(tǒng)工程，農業(yè)政策性銀行在學習貫徹“三個代表”中、加強企業(yè)文化建設，充分發(fā)揮農發(fā)行工會在企業(yè)文化建設的作用。因為，農發(fā)行工會組織在企業(yè)文化建設中具有特殊的地位和不可代替的作用，在探索和培育企業(yè)文化建設方面任重道遠，各基層行。工會要在黨組織和上級行工會的領導下，積極配合基層黨組織，盡快形成具有農發(fā)行特色的企業(yè)文化建設，使農業(yè)政策性銀行在激烈的市場競爭中更具有活力，永遠立于不敗之地。為農民致富奔小康、為大農業(yè)和農村經濟發(fā)展作出更大的貢獻。
實踐科學發(fā)展觀推動農業(yè)政策金融有效發(fā)展
深入學習實踐科學發(fā)展觀，是黨中央認真貫徹落實黨的十七大精神，在新的歷史起點上發(fā)展中國特色社會主義的重大戰(zhàn)略部署。它對于推進農業(yè)政策金融有效發(fā)展、實現(xiàn)農發(fā)行新的跨越式飛躍具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史涵義。在舉國上下認真學習領會黨的十七屆三中全會精神、深入貫徹落實科學發(fā)展觀的大好形勢下，如何進一步深化農發(fā)行內部改革進程，不斷打造現(xiàn)代農業(yè)政策性銀行、實現(xiàn)農業(yè)政策金融又好又快發(fā)展，是貫徹落實科學發(fā)展觀對農業(yè)發(fā)展銀行提出的現(xiàn)實重大課題，也是新形勢下農業(yè)政策金融實踐有效發(fā)展的必由之路。
一、科學發(fā)展觀的內涵
1、科學發(fā)展觀的落腳點是要加快發(fā)展。只有堅持用發(fā)展的眼光、發(fā)展的思路、發(fā)展的辦法解決發(fā)展中的問題，才能推動社會全面進步，才能把中國特色社會主義事業(yè)不斷推向前進。農發(fā)行自建行以來，信貸支農經歷了三個發(fā)展階段，同樣也經歷了許多曲折歷程，但是農發(fā)行堅持用發(fā)展來克服前進道路中的困難，堅持用發(fā)展來消除來自各方面的質疑，堅持用發(fā)展來體現(xiàn)農發(fā)行的價值存在，不斷地將農業(yè)政策金融事業(yè)推向前進。對照科學發(fā)展觀的要求，我們的發(fā)展觀念還不夠解放，利用政策和區(qū)域優(yōu)勢實現(xiàn)有效發(fā)展的力度還不夠大，發(fā)展的步伐和效果還可以實現(xiàn)更高更快更強。因此，我們必須進一步解放思想，不斷更新觀念，以“好字優(yōu)先”為前提，因地制宜謀發(fā)展，搶抓機遇保發(fā)展，奮力拼搏促發(fā)展。要努力克服思想保守、安于現(xiàn)狀、坐井觀天、不思進取的消極思想。著力解決怕?lián)熑巍⑴旅帮L險、怕出差錯、怕吃虧不討好而錯失發(fā)展機遇的現(xiàn)象和問題，著力通過有效發(fā)展來充分履行好農業(yè)政策金融職能，充分發(fā)揮好農業(yè)政策金融在農村金融中的骨干和支柱作用。
2、科學發(fā)展觀的內涵是要堅持有效發(fā)展。近年來，黃石農發(fā)行堅持科學發(fā)展觀，以支持地方經濟發(fā)展為己任，以全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展為目標，按照市委、市政府和上級行的總體工作部署和思路，緊緊圍繞全年工作指導思想和工作目標，堅持“好中求快、穩(wěn)中求活、統(tǒng)籌兼顧、創(chuàng)新發(fā)展”的總體要求，不斷加快有效發(fā)展，全面提升辦行水平。好中求快，就是要在確保執(zhí)行政策好、支農效果好、資產質量好、經營效益好的前提下，能夠發(fā)展多快就發(fā)展多快，搶占業(yè)務發(fā)展的制高點，力爭各項指標進入全省系統(tǒng)中等偏前行列和全市金融系統(tǒng)中的靠前行列；穩(wěn)中求活，就是要在保持業(yè)務穩(wěn)步發(fā)展的基礎上，加快調整業(yè)務結構，不斷優(yōu)化信貸資產結構，深化內部體制改革，千方百計增強經營管理活力；統(tǒng)籌兼顧，就是在抓好全行業(yè)務發(fā)展的基礎上，堅持以人為本，加快其他各項工作的整體提高，為進一步提升辦行水平、打造精品銀行、品牌銀行形象提供有力保障；創(chuàng)新發(fā)展，就是要在準確把握上級行政策精神的基礎上，結合本地實際，創(chuàng)造性地開展工作，打造一批有影響、有形象、有實效的工作“亮點”，最大限度地挖掘內外潛力，推動農業(yè)政策金融整體工作實現(xiàn)跨越式發(fā)展。
3、宏觀政策調整為農發(fā)行堅持科學發(fā)展觀創(chuàng)造了有利條件。近年來，黨中央、國務院在宏觀調控中，始終強調要把解決好“三農”問題，加強農業(yè)基礎建設，確保糧食安全，增加對農業(yè)和農村投入作為全黨工作的重中之重。近年來國家安排的各項財政支農專項資金也越來越多。黨的十七屆三中全會明確指出，“要拓展農發(fā)行支農領域，加大政策性金融對農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設中長期信貸支持”。日前，國家為預防經濟下滑，采取積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，以應對全球性的經濟危機和金融海嘯，預計到20xx年新增貸款將超過4萬億元，其中20xx年底前政策性銀行將追加1000億元貸款規(guī)模，以支持重點項目建設及農副產品收購。這些都為農發(fā)行堅持科學發(fā)展觀創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境和加快發(fā)展的歷史機遇。
二、堅持全面協(xié)調可持續(xù)原則，加快農業(yè)政策金融有效發(fā)展
堅持科學發(fā)展觀是一項浩大的系統(tǒng)工程，需要幾代人甚至更長時間的貫徹落實和探索發(fā)展，才能在新形勢下取得中國特色社會主義建設的新成效、新成果。聯(lián)系到農業(yè)政策金融實際，實踐科學發(fā)展觀必須堅持以下幾項基本原則：
1、堅持發(fā)展的全面性原則。隨著糧棉流通體制改革的不斷深入，農發(fā)行的業(yè)務范圍由過去單一支持糧棉油購銷儲業(yè)務,逐步形成以糧棉油收購貸款業(yè)務為主體,以農業(yè)產業(yè)化經營和農業(yè)綜合開發(fā)、農村基礎設施中長期貸款、農業(yè)科技貸款業(yè)務為兩翼的“一體兩翼”格局。黨的十七屆三中全會明確指出，要進一步拓展農發(fā)行支農領域，加大政策金融對農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施中長期建設信貸支持力度。目前，黃石農發(fā)行開辦的主體業(yè)務為支持糧棉油收購和農村基礎設施建設等領域，而在農田水利、農業(yè)科技開發(fā)、農業(yè)機械化、觀光農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、循環(huán)農業(yè)等諸多極有發(fā)展?jié)摿Φ纳孓r領域還未嘗試和有效介入。對此，應積極有效推進農業(yè)開發(fā)等極有發(fā)展?jié)摿Φ捻椖繝I銷，進一步加大涉農領域信貸支農力度，促進全行業(yè)務全面發(fā)展。
2、 堅持發(fā)展的協(xié)調性原則。隨著國家實施“中部崛起”戰(zhàn)略和武漢“1+8”城市圈建設“兩型社會”的契機，給農業(yè)政策金融帶來了難得的歷史性發(fā)展機遇。在做好傳統(tǒng)糧棉油收購儲備貸款工作的同時，黃石農發(fā)行積極拓展農村基礎設施建設、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和農業(yè)中小企業(yè)等涉農領域新貸款業(yè)務，促進業(yè)務協(xié)調發(fā)展。通過大力支持農村基礎設施建設，促使業(yè)務發(fā)展駛入“快車道”；通過積極支持農業(yè)綜合開發(fā)，打造業(yè)務發(fā)展“雙軌道”；通過加大扶持產業(yè)化龍頭企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，為業(yè)務有效發(fā)展安上“助推器”。據(jù)調查，黃石農發(fā)行20xx年末貸款總額僅6.5億元，而通過實施上述涉農領域的有效發(fā)展和協(xié)調運作，20xx年9月末該行貸款總額突破20億元大關，達到20.2億元，不到三年時間貸款規(guī)模翻了三番，年均增長速度100%以上，其中涉及國計民生的重大項目和中長期貸款總額近13億元，占貸款總額的64.4%。通過業(yè)務有效發(fā)展，黃石農發(fā)行為實施“中部崛起”戰(zhàn)略、武漢“1+8”城市圈建設“兩型社會”和構建和諧黃石做出了應有的貢獻。
3、堅持發(fā)展的漸進性原則。發(fā)展應該是循序漸進式的發(fā)展，應當根據(jù)各地的經濟社會狀況、企業(yè)發(fā)育成熟程度、信貸支農區(qū)域特征和地方財政實力狀況等實現(xiàn)漸進性發(fā)展。近年來，黃石農發(fā)行在堅持科學發(fā)展觀的指引下，探索了信貸支農的三個經濟循環(huán)圈的漸進性格局，即在黃石城區(qū)實施以園區(qū)建設為主導，以紡織、飲料、農副產品加工為依托的區(qū)域性產業(yè)行業(yè)信貸支持策略；在大冶市實施以農村基礎設施建設為主導，以保健酒、特色農副產品加工、畜牧水產養(yǎng)殖和飼料加工為依托的區(qū)域性產業(yè)行業(yè)信貸支持策略；在陽新縣實施以特色糧油加工為主導，以大型水利建設、中低產田改造、大型農場改造升級、大中型水庫整險加固、新農村村村通道路建設及種養(yǎng)殖業(yè)、林特產業(yè)和農村能源建設等項目為依托的區(qū)域性產業(yè)行業(yè)支持策略。
4、堅持發(fā)展的可持續(xù)性原則。有效發(fā)展應當是可持續(xù)的發(fā)展，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須正確處理好以下幾個關系。一是區(qū)別對待、有保有壓與宏觀調控的關系。國家強調要更加重視“三農”工作,更加重視糧食生產,確保糧食安全，保障農產品供給,實現(xiàn)糧棉油的價格穩(wěn)定和市場穩(wěn)定。在從緊貨幣政策實施期間,農發(fā)行市場籌資難度增加,信貸投放面臨需求旺盛與規(guī)模、資金約束的雙重壓力。對此，全行上下準確把握宏觀調控的要求,未雨綢繆,主動應對,有保有壓，有進有退，采取靈活積極有效的措施,用足用好用活信貸支農政策，力促宏觀調控政策的落實。二是有效發(fā)展與風險防范的關系。不能盲目追求業(yè)務發(fā)展，片面注重指標完成，而忽視貸款質量，放松風險管理，要做到既把握好信貸規(guī)模的總量，又要不斷優(yōu)化調整信貸結構，優(yōu)化信貸投向，有效防范風險。三是傳統(tǒng)業(yè)務與新型業(yè)務的關系。糧棉油收購業(yè)務作為農發(fā)行傳統(tǒng)業(yè)務，是立行之本，應始終堅持其主體地位不動搖。而農村基礎設施建設、農業(yè)綜合開發(fā)和農業(yè)中小企業(yè)等涉農領域新貸款業(yè)務，作為加快農發(fā)行業(yè)務有效發(fā)展的“兩翼”必不可少，可以增強整個農業(yè)經濟的發(fā)展后勁。兩者相輔相成，共同發(fā)展，以確保業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。四是當前發(fā)展與長遠發(fā)展的關系。隨著糧棉油流通體制的深入改革，農發(fā)行的傳統(tǒng)業(yè)務受到一定程度的影響。在銀監(jiān)局批復擴大農發(fā)行業(yè)務范圍后，黃石農發(fā)行通過商業(yè)性貸款業(yè)務的有效發(fā)展來改善經營狀況，提高經營管理水平，為以后更好地服務“三農”、服務新農村建設打下堅實的基礎。五是社會效益與內部效益的關系。在業(yè)務范圍擴大后，黃石農發(fā)行結合實際情況，在做好傳統(tǒng)政策性業(yè)務的同時，把關注點放在提升商業(yè)性業(yè)務的市場競爭力上來。截止到20xx年9月，全行貸款余額突破20億元，盈利達到4000余萬元，均創(chuàng)歷史最好水平。自20xx年以來，黃石農發(fā)行僅對全市數(shù)十家省市級產業(yè)化龍頭企業(yè)累計發(fā)放貸款10億余元，幫助企業(yè)開拓市場，打造品牌，支持企業(yè)共實現(xiàn)產值近50億元，實現(xiàn)利稅8億余元，幫助解決農民工就業(yè)3000余人。在自身發(fā)展的同時，最大限度地實現(xiàn)了社會效益和內部效益的共同提高。
三、堅持科學發(fā)展觀，加快農發(fā)行業(yè)務有效發(fā)展
只有堅持科學發(fā)展觀，才能實現(xiàn)農業(yè)政策金融業(yè)務的有效發(fā)展。而通過有效發(fā)展的實施，可以在實踐中更加深入貫徹落實科學發(fā)展觀，為后期的有效發(fā)展創(chuàng)造更高的平臺和更加有利的條件。
1、發(fā)展是前提和基礎。在20xx年年初，黃石農發(fā)行就組織全行上下開展大討論，認識到不發(fā)展就難以發(fā)揮好在農村金融中的骨干和支柱作用，不發(fā)展就沒有相應的社會地位，不發(fā)展就沒有可持續(xù)再生能力。根據(jù)黃石實際，因地制宜，制定業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，其中近期目標是通過近兩至三年的有效發(fā)展，使全行貸款總規(guī)模達到20億元，其中商業(yè)性貸款占全行貸款總額的比重達到60%以上；中遠期目標則是通過三到五年的有效發(fā)展，使全行貸款總規(guī)模達到或接近30億元，促使商業(yè)性貸款占全行貸款總額的比重達到70%以上，形成科學合理的貸款產品、種類和結構的有機組合，確保業(yè)務可持續(xù)健康發(fā)展。
2、風險防范是優(yōu)秀和保障。隨著農發(fā)行業(yè)務領域的不斷拓展，信貸風險管理問題，特別是商業(yè)性貸款的風險防范問題愈加重要，也成為全行業(yè)務能否有效可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。為避免或減少貸款風險，提高銀行的經營效益，要不斷提升全行信貸管理理念，完善信貸風險管理制度，強化信貸風險管理內控，改進信貸風險管理方法，建設信貸風險管理隊伍，明確信貸風險管理激勵約束，提高信貸風險管理信息技術，創(chuàng)新信貸風險管理模式，為加快業(yè)務有效發(fā)展提供有利保障。
3、人本管理是支撐和關鍵。科學發(fā)展觀的支撐和關鍵是要以人為本。一是要創(chuàng)造尊重人才、鼓勵進步的環(huán)境，形成良好的人才發(fā)展氛圍。鼓勵和支持全體員工為改革發(fā)展獻言獻策，調動全員謀求發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性。二是做好人才隊伍建設。結合全行實際，逐步建立客戶、信貸、財會、審計等各個專業(yè)的人才儲備庫，充分挖掘系統(tǒng)內各領域的專業(yè)人才。三是優(yōu)化員工隊伍的知識結構。加大對員工積極參加各種學歷學習和專業(yè)資格考試，促進全體員工向一專多能的復合型人才發(fā)展。四是建設一支高素質的干部隊伍。對群眾公認、業(yè)務能力強且符合任用條件的職工，要積極培養(yǎng)、推薦、任用，充實到各級領導干部隊伍中。
4、有效發(fā)展是歸宿和目標。農發(fā)行作為建設新農村的銀行，以支持社會主義新農村建設為己任，致力于“三農”政策的貫徹與實施。隨著農發(fā)行業(yè)務范圍的不斷擴大，在市場經濟環(huán)境下，農發(fā)行應實現(xiàn)嚴格執(zhí)行國家政策和謀求利益最大化的雙重目標，實現(xiàn)自身有效發(fā)展，打造現(xiàn)代精品銀行。通過支持社會主義新農村建設來帶動自身的有效發(fā)展，從而能更好地服務于新農村建設。
5、文化建設是信念和宗旨。深入開展企業(yè)文化建設活動，不斷完善企業(yè)文化建設的各種軟硬件設施，將企業(yè)文化建設融入到經營發(fā)展的全過程，內化于心，外化于形，固化于制。要進一步樹立至誠服務理念，增強對內、對外的服務意識，創(chuàng)建和諧的發(fā)展環(huán)境，進一步增強員工的凝聚力、向心力和歸屬感，努力創(chuàng)造一個與社會環(huán)境相融合、與改革發(fā)展相適應、具有農發(fā)行特色的風正、氣順、心齊、勁足、績優(yōu)的和諧環(huán)境，為打造一流的現(xiàn)代農業(yè)政策性銀行提供強大的精神動力和文化支持。
從清代農業(yè)政策看當代農村變革
在歷史學界，近三百年歷史常常被分作三段：清史；民國；中華人民共和國。三段兼修的學者很少。像我這樣只修一頭一尾的，也不多見。比較多的，是從清代進人民國，或由民國轉入當代。
我的“一擔挑式”選擇，全神貫注于前面一頭，而內心關切卻在后頭。它也成就了我的一個觀點，即當代的“昨天”，不在民國，而在清代。當然，這主要是就經濟史而言。
至于當代農村變革，又可分為兩個部分，一是經營制度，即與“包產到戶”有關的土地制度、經營體制等問題；一是關于農業(yè)經濟發(fā)展的方向，帶有很強的技術性。
一、同樣遇到“人口問題”
從歷史觀察，在18世紀的清代，“我們”遇到了什么問題?第一個，恐怕就非人口問題莫屬了。
公元18世紀之初，康熙皇帝發(fā)現(xiàn)，國家人口益繁，不能不“預籌安養(yǎng)之策”。這就展開了清代史中最有光彩的一頁，集中表現(xiàn)在18世紀頭50年中，政府連續(xù)給出一系列的政策措施。
康熙、雍正時期，中國“人丁”只有兩千數(shù)百萬，到乾隆初年初次統(tǒng)計“大小男婦”，就發(fā)現(xiàn)已有一億三四千萬“口”。至乾隆五十八年(1793)，全國人口達到三億之眾。
中國在歷史上還從來沒有這么多的人口，也沒有這么大幅度的人口增長。重要的是，它竟與后二百年連成一段，一直增加到十幾億之眾。各位也許不會同意我的看法，即中國從彼時即已開始試行“現(xiàn)代化”，但不難發(fā)現(xiàn)，“當日”問題與“今日”已十分接近。
還有一節(jié)不能不說，就是中國人口思想的主流，是以一種積極的態(tài)度，力求用經濟發(fā)展來滿足日益增加的人口需要，而非限制人口增長。它自然要帶來一個巨大的需求和農業(yè)產出，并帶動一系列政府政策的出臺。
二、似乎不成問題的開墾政策
要發(fā)展經濟，首先便是開墾土地，當日朝堂上稱為“墾政”。中國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)國。對農業(yè)生產來說，第一步即開墾土地，舍此并無其他。至于灌溉、施肥，以至復種、多種經營，都是以后的事。歷代也都把土地開墾，作為“恢復時期”的主要政策，一向卓有成效。
從官方統(tǒng)計數(shù)字來看，清代以前明代中國的耕地面積，已有7億多畝，到民國初年，達到14億畝。其間約7億畝是為清代開辟，占據(jù)～半。換句話說，清朝三百年土地開墾，與以前三千年所墾約略相當，成就極為可觀。
從其他各方面史料也可印證，清代出現(xiàn)了“全域性開墾”，勢頭及于歷史上從未開辟的深山老林、生荒地土，其中最著名的新開發(fā)地區(qū)有西南、中南及東北等地，相對于明代經濟重心偏于東部運河一線，已形成極大反差。
經過清初“恢復時期”的持續(xù)開墾，到雍正年間(1723～1735)，中國造報耕地數(shù)字達到9億畝。估計民國初年14億畝耕地中，可能有12億畝，是為乾隆年問(1736～1796)已經開墾。
可是當康熙年間(1661～1722)，中國還有大片的荒蕪土地有待開墾，康熙皇帝卻持相反觀點，表示：“內地實無閑處”，“此外更有何應墾之田”?
康熙之后，雍正皇帝重新強調土地開墾，史稱：“雍正間督各省開墾，頗用以厲民”。引致朝野不滿。
因此乾隆皇帝甫一即位，便一面聲稱：內地開墾一說，斷無其事。各省督撫亦斷不得以此為言；一面減稅免稅，甚至對耕地面積的統(tǒng)計都不復關心。所以到乾隆初年，中國的耕地數(shù)字就固定下來。中國傳統(tǒng)的經濟政策出現(xiàn)了歷代沒有過的大轉向。
盡管這些都屬于經世派的學問，可惜的是，清人對自己這些東西，從沒有好好總結過。一直等到很久很久以后……中間還走了一段大彎路。
為什么要這樣說?事情還要追溯到半個世紀以前。據(jù)史料記載，1950年1月訪問蘇聯(lián)期間，曾說，“中國人吃飯難是個普遍的大問題。解決的辦法只有一個，發(fā)展農業(yè)，擴大糧食耕作面積。”(《汪東興日記》)陳云也認為：“農業(yè)增產有三個辦法：開荒，修水利，合作化。這些辦法都要采用。”(《陳云文選》)在編輯的《中國農村社會主義高潮》一書中，也有若干篇章都談到土地開墾，如天津王頂?shù)檀澹瑤啄陙砉查_墾土地1200余畝(低洼地)，約占原有面積的十分之一；江蘇新海連市朝陽鄉(xiāng)農業(yè)社開荒2200畝，占原有面積的三分之二；安徽繁昌浮湖鄉(xiāng)農業(yè)社“大力開荒增產糧食”，在1954年開荒332畝，超過了該社當時的耕地面積；廣東臺山田美村農業(yè)社，也以“人山開荒”作為生產的主要出路。為此“本書編者按”說：“這是短距離的開荒，有條件的地方都可以這樣做”，認為土地開墾還大有潛力可挖。這種情況，直到很久以后才有所改變：1974年與斯諾談話，才承認中國沒有什么土地可以開墾。
這種思想在本質上是不是改變了呢?怕是未必。農業(yè)學大寨，開山造地，各地退經還糧(特別是在廣東、福建)，恐怕仍然是“擴大糧食耕作面積”，仍然是一種“開荒”。
三、老大難的多種經營
下一步面臨的問題就是，如果說耕地已經開發(fā)殆盡，將如何謀求農業(yè)的進一步發(fā)展?如果清代耕地的增加遠不足以解釋農業(yè)總量的提高，又應從哪些方面去尋求這些方法和原因?這是中國歷代沒遇到過的重大挑戰(zhàn)。
上世紀50年代，最初的口號是“以糧為綱”，但與它的后半句“全面發(fā)展”，就不免成為“悖論”。所以后來稱之為“以糧為綱，全面砍光”。這里面原因很多，我們只能集中探討它的“技術方面”，而且仍是從清史出發(fā)。82
}炎黃春秋2011年第5期
新的探索始于康熙，期望農民不再“狃于種地”，開展畜牧等他種經營(康熙五十五年上諭)；繼之以雍正，土地增墾、“竭力耕耘”之外，提倡“山澤園圃之利，雞豚狗彘之畜”，展寬農業(yè)經營方向(雍正二年上諭)，而完成于乾隆，不獨以農事為先務，而兼修園圃、虞衡、藪牧之政。
這一經濟發(fā)展政策的主旨，就是不再亟亟于土地的開墾，而在已有的耕地上做文章，提高其利用水平，特別重視五谷以外的作物種植，及農耕以外的各種經營。其涵義已不止于“精耕細作”，而在于經濟作物等“商品經濟”的發(fā)展，農村工業(yè)和商業(yè)的廣泛增長。遂為中國經濟指明了一條極具可行性的發(fā)展道路。
后來有估計說，中國農民經營“副業(yè)”的收入，一般占農副業(yè)總收入的三分之一，農民中約有五分之一以上專門依靠副業(yè)過活。如果加上“工業(yè)”部分，相信清代數(shù)字還要高出許多。
總而言之，清代的經濟增長，可以說全與貿易有關。它成為土地開墾之外，對清代經濟增長貢獻最大的一個因素，也是清代經濟發(fā)展的最大成就。這雖非政府一手造成，政府政策的作用卻不可小覷。
有材料表明，佃戶改種高產值經濟作物，依舊交納稻谷田租；同量田地上耕作者增加，導致畝產量得以提高，田租反而下降，有利于滿足日益增長的人口需要。
返觀當代，一般認為，以后有一個“黃金時代”，其實大可商榷。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)字，到1952年，中國糧食總產恢復到戰(zhàn)前水平，人均產量卻有所下降；經濟作物的下降更是明顯，如油料、煙草、茶葉、絲繭的產量降低了一半左右；而且以后很久，這部分生產都未能恢復起來。
到1956年，集體化以后的第一年，問題就充分暴露出來。1956年中，《人民日報》連續(xù)發(fā)表社論，5月6日：“一五”計劃前三年烤煙生產的計劃都沒有完成，原因在于指導錯誤以及價格政策等；9日：越來越尖銳地感覺到油料供應不足；10日：農村副業(yè)、手工業(yè)生產大大下降，是造成當前農村市場不活躍的重要因素；24日：去冬到今春不少地區(qū)農村副業(yè)大大衰落；6月6日：由于領導機關重視不夠和長期以來收購價格偏低，江浙兩省桑園面積和產繭量，目前只相當于戰(zhàn)前的54％和35％；據(jù)農業(yè)部統(tǒng)計，今年花生、黃麻、甘蔗播種面積都在減少，許多地區(qū)副業(yè)生產下降了三分之一到二分之一，特別是養(yǎng)豬減少；7月：中央農工部副部長王觀瀾報告，浙江副業(yè)嚴重下降，江蘇長江兩岸地區(qū)副業(yè)產值一般亦下降了30％n80％。
為此專門起草了一份通知：河北省糧食以外的農產品占產值71％，這是一個非常值得注意的數(shù)字。其他各省情形與此有些不同，但糧食以外作物及副業(yè)的產值至少占50％，或者在50％以上。各地農業(yè)生產合作社要注意多種經營，否則就是一個很大的偏差，甚至要犯嚴重錯誤。
生豬的出欄頭數(shù)從1955年下降，1956年下降為6157萬頭，比1954年減少20％左右。1956年出現(xiàn)了全國大牲畜數(shù)量的首次下降，從此開始了一個持續(xù)下降的過程。
而且，極力強調糧食生產，糧食問題并沒有解決。在集體化的前十年(1956～1966)，糧食生產是零增長；后十年(1967～1977)，僅僅是總量增長，人均并無增加。在時還能依靠四川、黑龍江，改革前夕則幾乎沒有一個省份還可調出糧食。
當年“以糧為綱”的做法，不但沒有解決中國的糧食問題，反而害苦了那些先進地區(qū)。類似的問題，在歷史上就存在過，如雍正皇帝曾一度批評廣東和福建“舍本逐末”。繼1982年福建之后，1983、1984年我兩次赴廣東考察，目的就是看看在“放開”之后，地方經濟將向何方“自由”發(fā)展。
簡言之，在中國這一農業(yè)古國，自發(fā)展的早期階段，糧食生產都是豐富而有余裕的；曾幾何時，一些地方改而經營其他經濟作物，因此不得不進口糧食(如廣東、江蘇、福建等)，這是一種進步，而不是倒退；如果“倒行逆施”，強令其“自給自足”，結果將會放棄其領先地位，即使獲得一時成功，卻最終無法解決該地區(qū)的發(fā)展問題。
“以糧為綱”的問題，到上個世紀80年代初才得以解決，《杜潤生自述》中說：1981年中央批轉了國家農委《關于積極發(fā)展農村多種經營的報告》(13號文件)，它關系到健全農業(yè)生產結構，和農業(yè)生產的戰(zhàn)略方向等問題。從某種意義上說，這一生產結構問題和責任制問題至少是同等重要的。兩項政策，一條是包產到戶，一條是多種經營，從此把農業(yè)推進新的體制和新的生產結構。
在這個問題上人們存在著很大的誤解。好像在中國歷史上，歷代王朝都主張重農輕商，就只種糧食，不搞多種經營。實際上“多種經營”是禁不住的，在有些朝代還很發(fā)達，——《自述》在這里即引述了我的研究。
1982年秋，我把文章初稿交給農村發(fā)展研究組。當時小組正準備下鄉(xiāng)調查，題目是“包產到戶以后”的政策走向，“帶頭大哥”決定將這篇文稿打印若干份，送中央書記處。多年以后，據(jù)友人唐曉峰回憶，某高層人士曾拿此文向他說：誰寫得出來?
說到這里應該聲明，我無意指陳中國當代改革是受清代影響，不，農村改革是從實際出發(fā)，并非受書本和前人影響。但也不可否認，這里面存在有一種“關聯(lián)”，并且可以“互相說明”。
四、一以貫之的農村工業(yè)問題
有關經濟發(fā)展的第三個方面，是農村工業(yè)問題。
有人以為，農村工業(yè)是“”以后才有的，這并不對。也有朋友問我，蘇南的鄉(xiāng)村工業(yè)為什么這樣發(fā)達?在地區(qū)研究中，我專門研究過江南。我的結論是，在清代長江三角洲，曾有一個“農村工業(yè)區(qū)”。當然，這里說的不是現(xiàn)代工業(yè)，而是傳統(tǒng)工業(yè)。在那里，農家出產主要是工業(yè)品——手工紡織產品，基本是以貨幣結算，出售絲綢、棉布，買米自食及交納漕糧。不但如此，如果進一步細作區(qū)分，可以發(fā)現(xiàn)，其最終產品組成中“工業(yè)所得”占據(jù)大半，“農業(yè)所得”不過三分之一。因此，江南也成為當時人口密度最高、經濟最為富庶的地區(qū)。
與一般所知相反，清代政府對農家工業(yè)采取支持態(tài)度，好些省份，如河南、四川、陜西等地“勸農”，也都把江蘇當做經濟發(fā)展的楷模。相應的，乾隆時期政府還開放了礦禁。
《杜潤生自述》里說：我到國家農委上任，正是1979年初，發(fā)現(xiàn)江蘇一枝獨秀，發(fā)展了一批社隊企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在蘇南早一步得到發(fā)展，也和近代早期的傳統(tǒng)基礎有關。他又引述我的研究，說：據(jù)中國有的學者研究，在清代這里就形成了一個傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，家庭手工業(yè)非常發(fā)達，已成為當?shù)剞r民的主要收入。而且，到本世紀很快就轉成現(xiàn)代工業(yè)，并形成當?shù)氐慕洕行模夥藕笾饾u趨于凋落。縱觀歷史，農業(yè)向工業(yè)生產發(fā)展的沖動，在中國是早就存在的，也是難以遏止的。
在追述改革前夜農村形勢時，杜潤生提出，當時農村已形成了三類地區(qū)，各占三分之一左右的比重：一種是集體經濟搞得比較好的，一種是處于中間狀態(tài)的，一種是較差的“三靠隊”。所謂“三靠”，即是“吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟”。這一類生產隊大多在落后地區(qū)，顯得問題最大。
但是人們往往忽視了，第一類地區(qū)即所謂先進地區(qū)，問題也很大，只是性質不大一樣罷了。這些地方迫切需要放寬政策和解放勞動力，把經濟導人一個更高的發(fā)展階梯。然而，受到宏觀經濟的制約，這種需要很難滿足。集體經濟體制既解決不了“三靠隊”的脫貧問題，也滿足不了先進社隊的致富要求。它幾乎已經到了山窮水盡的地步。
為此，1979年，剛恢復工作不久的杜潤生就替中央起草了一個文件。到1982年、1983年的一號文件，突破了只有社隊才能辦企業(yè)的限制。1984年一號文件提出，農村中越來越多的人轉入工業(yè)和其他非農產業(yè)，“是一個必然的歷史性進步”，接著轉發(fā)了《關于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》，作為1984年第四號文件發(fā)。為以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，打了個基礎。農村工業(yè)遂成為此后中國國民經濟的半壁江山。
發(fā)展“多種經營”和“農村工業(yè)”，是清代為我們展現(xiàn)的兩條極具可行性的經濟發(fā)展道路。至今，中國農村經濟仍然走在這條路上。中間的一度改變，并不能使其中斷。
當代農村改革究竟從何而來?不難發(fā)現(xiàn)，其中起到主要作用的制度因素，不是別的，正是一定的土地及財產私有權、小農的家庭經營、農民選擇生產項目和經濟行業(yè)的某種自由，商品性經營以及市場機制等。而所有這些，都是中國歷史中曾經有過的東西。由此看來，當代中國農村改革的內涵，也可稱為傳統(tǒng)制度的復興。歷史，在這里重新接續(xù)起來。
【論文關鍵詞】農業(yè)政策性金融 農業(yè)發(fā)展銀行 西部 新農村
【論文摘要】根據(jù)十六屆五中全會精神,農業(yè)政策性銀行應該努力拓展業(yè)務范圍,加大支農力度,積極推進新農村建設。本文從農業(yè)發(fā)展銀行職能改革入手,總結了近年基層農發(fā)行支持當?shù)匦罗r村建設取得的成效,并針對當前支持新農村建設中的制約因素,提出了一些建議。
在西部欠發(fā)達的農村地區(qū),經濟基礎薄弱,農業(yè)資源得不到充分開發(fā)利用,這是欠發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展緩慢的主要因素。農發(fā)行作為以服務“三農”為根本宗旨的農業(yè)政策性銀行,如何結合西部實際,確定支持領域和重點進一步發(fā)揮在農村金融中的骨干和支柱作用,是當前迫切需要解決的問題。
一、從農發(fā)行貴州分行看農業(yè)政策性金融在新農村建設中的支持作用
作為農業(yè)政策性銀行,農發(fā)行貴州省分行已覆蓋全省9個地州市,建立了56個縣市的組織網絡和金融服務體系,并在其他33個無機構的縣市區(qū),設立了29個客戶服務組從事農業(yè)政策性金融服務。近年來,針對貴州特色農產品資源較豐富,但規(guī)模化、產業(yè)化水平較低的實際,農發(fā)行貴州分行充分發(fā)揮自身在信貸規(guī)模、資金、利率等方面的優(yōu)勢,全力支持全省農業(yè)農村經濟發(fā)展,貸款規(guī)模從2006年初的60億元發(fā)展到目前的193億元,其中,在黔東南州就投入了13億元信貸資金,重點支持凱里市“兩河”治理、凱雷農村公路等建設項目的實施。其信貸投入力度、貸款增長速度均位于全國農發(fā)行系統(tǒng)前列。2009年,農業(yè)發(fā)展銀行貴州分行加快加大信貸支農力度,僅上半年就投入40億元信貸資金,為支持貴州新農村建設發(fā)揮了積極作用。
1、農發(fā)行在支持糧油生產和流通中發(fā)揮了主導作用
農發(fā)行貴州省分行自成立以來,堅持把做好糧油收購資金供應管理作為立行之本。根據(jù)國家糧食流通體制改革政策的變化,該行適時調整信貸政策,積極支持國有糧食購銷企業(yè)開展糧油購銷,確保國家糧改政策的實施和全省糧油收購、儲備、調銷等業(yè)務的正常運行。2008年,農發(fā)行貴州分行全年累計發(fā)放各項貸款67.66億元,其中,政策性糧油貸款14.6億元,同比增加12億元;糧油收購貸款11.89億元,同比增加1.28億元。
2、農發(fā)行推動了當?shù)剞r業(yè)產業(yè)化發(fā)展進程
建設社會主義新農村的基礎是發(fā)展農村經濟,方向是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),而現(xiàn)代農業(yè)的理念是轉變農業(yè)增長方式,大力推進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展,以此帶動農業(yè)產業(yè)化基地建設,促進和推動農民增收。近年來,根據(jù)貴州省委、省政府新農村建設的總體規(guī)劃,農發(fā)行貴州省分行累計發(fā)放產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款76.38億元,大力支持農業(yè)產業(yè)化經營,擇優(yōu)扶持省級以上產業(yè)化龍頭企業(yè)和加工企業(yè)發(fā)展,有效發(fā)揮了產業(yè)化龍頭企業(yè)的輻射帶動作用,促進了“三農”發(fā)展。國家首批循環(huán)經濟試點項目——投資22.7億元的竹漿林紙一體化項目一期工程在貴州省赤水市建成投產,該項目是農發(fā)行貴州省分行針對貴州林業(yè)資源豐富的實際、累計發(fā)放貸款16.4億元支持的產業(yè)化發(fā)展項目,也是農發(fā)行業(yè)務范圍拓展以來、全國農發(fā)行系統(tǒng)審批單筆金額最大的貸款項目。該項目投產后,預計每年可季節(jié)性地為社會提供50萬個閑置勞動力的就業(yè)機會,通過種植出售竹原料、支持基地建設等,種竹農民每畝可增收100元/年,每年可增收2700萬元,種竹農民實際增加收入1.03億元。
3、支持農村基礎設施建設
結合貴州省情,農發(fā)行明確將支持農村基礎設施建設作為工作的重點,圍繞新農村建設重點、骨干項目,加強對農田水利、農村路網、農村電力、能源、信息網等農村基礎設施的信貸支持。截至2008年3月底,該行累計投放各類貸款29.24億元,其中,農村基礎設施建設貸款22.15億元,占一季度貸款累放額的75.8%,是2007年全年農村基礎設施建設貸款總額的6.33倍。
4、為涉農中小企業(yè)提供融資服務
近年來,農發(fā)行貴州省分行不斷完善中小企業(yè)金融服務,截至2008年3月底,該行涉農小企業(yè)貸款戶數(shù)已達136,占全行總貸款戶的30%,涉農小企業(yè)貸款余額達2.5億元,在支持貴州“三農”發(fā)展中發(fā)揮了積極的影響和作用。2008年4月,農發(fā)行貴州省分行與貴州省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信用擔保中心,就促進貴州省涉農中小企業(yè)發(fā)展簽訂擔保合作協(xié)議,以拓展涉農中小企業(yè)融資渠道,化解和分散金融風險,強化政策性銀行支持涉農中小企業(yè)功能,貫徹落實國家支農、惠農政策,促進農村和農村經濟的健康發(fā)展。
二、農發(fā)行支持西部新農村建設中的制約因素
1、不能充分發(fā)揮骨干和支柱作用
西部貧困地區(qū)一邊是“缺血”的窮財政,有大量資金需求,一邊是農發(fā)行能夠提供政策性的金融支持,而這一需一供卻不能有效結合。在商業(yè)銀行逐步退出農村金融的現(xiàn)實下,農發(fā)行的業(yè)務范圍又受到諸多限制,應該取消對農發(fā)行業(yè)務范圍的單一申請審批制,凡是有利于農村(縣域)經濟社會發(fā)展,有利于農業(yè)增產和農民增收的行業(yè)、產業(yè)、項目,都應準予農發(fā)行介入,成為農發(fā)行的業(yè)務范圍,從業(yè)務范圍和功能上,讓農發(fā)行成為發(fā)揮骨干和支柱作用的政策性銀行。同時,由于農發(fā)行現(xiàn)行的項目管理模式,基層行沒有主動權,貸款門坎高,辦貸程序繁瑣、成本高,造成農發(fā)行辦貸難、辦貸慢的現(xiàn)象。
2、缺乏有效的信用擔保體系
目前,農發(fā)行商業(yè)性貸款的主要方式是擔保和抵押貸款,而西部的社會信用擔保業(yè)處于萌芽期,還沒有形成可為農業(yè)企業(yè)提供擔保的信用機構。新農村建設中與“三農”關系密切的項目,即農村基礎設施、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)小企業(yè)等業(yè)務,多數(shù)屬于貸款期限長、風險大、利潤率低的項目,按照商業(yè)性貸款管理要求,欠發(fā)達地區(qū)大多數(shù)項目很難獲得信貸資金支持。
3、農發(fā)行開展商業(yè)性支農信貸業(yè)務僅處于起步階段
農村經濟社會發(fā)展的重要意義,就是發(fā)展縣域經濟社會,而縣域經濟發(fā)展的瓶頸往往表現(xiàn)在資金投入的嚴重不足。縣域經濟項目投入大,回收期長,風險高,商業(yè)性金融機構網點不斷收縮,存差不斷擴大,大量資金不斷從農村抽走,農村資金流出嚴重。支持商業(yè)性新業(yè)務的開展,必須堅持謹慎積極的原則,這為欠發(fā)達地區(qū)本身難以開展的客戶營銷增加了壓力。農發(fā)行基層貸款權上收后,從貸款到調查、審批到發(fā)放,手續(xù)復雜,供求時間不對稱,有時銀行貸款到位,企業(yè)商機已失。
4、農業(yè)政策性金融內部經營管理方面仍存在不足
在營運管理方面,農發(fā)行服務于客戶、服務于新農村建設的理念有待進一步加強;有的基層行還不適應上級行針對支農需要、針對市場變化的信貸計劃調整,信貸計劃的準確性不高,結算手段相對單一,不能滿足客戶的服務要求;一些行對管理信息化的重要性、必要性認識不足,對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源尚未充分開發(fā)利用,實現(xiàn)信息化建設跨越式發(fā)展的任務還十分艱巨。在隊伍建設方面,員工素質與信貸支農的現(xiàn)實需求還不太適應,人才結構不盡合理,項目評估、風險管理、國際業(yè)務、法律事務、信息技術等方面的專業(yè)人才明顯不足,崗位激勵約束機制亟待完善。
三、對農發(fā)行支持西部新農村建設的幾點思考
1、鞏固傳統(tǒng)糧油購銷業(yè)務
按照國家糧棉改革和購銷政策,農發(fā)行應適時調整信貸政策,堅持不懈地做好傳統(tǒng)的糧食收購、儲備、調銷信貸工作,鞏固好原有的糧油儲備、購銷企業(yè),全力支持糧油產業(yè)發(fā)展。根據(jù)貴州糧食加工企業(yè)規(guī)模小、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膶嶋H,貴州省分行積極支持糧油加工產業(yè)鏈發(fā)展,促進一批高質量、高效率、高附加值的糧油加工產業(yè)鏈品牌的創(chuàng)建,真正形成產業(yè)化經營,充分發(fā)揮輻射和帶動作用,有力地推動了當?shù)剞r村經濟的發(fā)展,帶動了當?shù)丶爸苓叺貐^(qū)農民大幅增收。
2、以支持縣域經濟社會發(fā)展為重點
縣域經濟是連接城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展、實現(xiàn)工業(yè)反哺農業(yè)的紐帶。農發(fā)行以縣域經濟社會發(fā)展為平臺,給縣域經濟繁榮注入新鮮血液,對推動整個縣域經濟社會的發(fā)展,具有舉足輕重的作用。
3、進一步完善經營管理機制
切實落實現(xiàn)代銀行要求,不斷推進農發(fā)行現(xiàn)代企業(yè)制度的建設。一要建立健全信貸管理制度體系,二要努力防控經營風險,三要繼續(xù)強化資金計劃分類管理。牢固樹立“內控優(yōu)先”的理念,有針對性地建立和完善內部控制機制,逐步把農發(fā)行辦成發(fā)展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規(guī)范、操作手段先進、具有可持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)代農業(yè)政策性銀行。針對2008年產生新增不良貸款的實際,貴州省分行在全省系統(tǒng)開展了歷時3個多月的信貸管理與風險防控集中學習實踐活動,通過組織全行員工集中學習信貸管理各項規(guī)章制度,全面排查信貸管理和風險防控工作的薄弱環(huán)節(jié),著力解決信貸管理和風險防控工作上存在的突出矛盾和問題,為進一步夯實信貸管理打下了良好基礎。
4、加快推進農業(yè)產業(yè)化進程
立足地域經濟特點,積極支持特色農業(yè)發(fā)展,加快推進農業(yè)產業(yè)化進程。以貴州省為例,雖然其特色優(yōu)勢農業(yè)產業(yè)較多,市場很大,但是開發(fā)嚴重不足。農發(fā)行可以依托產業(yè)化龍頭企業(yè)平臺,依托政府的組織優(yōu)勢和農發(fā)行的網點、資金優(yōu)勢,通過不斷加大信貸,重點扶持市場前景廣闊、產業(yè)覆蓋面廣、附加值高的特色產業(yè)。如支持優(yōu)質稻、茶業(yè)、雜交玉米、種子和中藥材生產基地建設,把資源優(yōu)勢變?yōu)榻洕鷥?yōu)勢,進而促進農村經濟發(fā)展,帶動農民增收。對于豐富的中草藥資源,貴州省分行近年著力支持了一批在國內有一定影響力的神奇、益佰、信邦等藥業(yè)企業(yè)的發(fā)展。
5、創(chuàng)辦農業(yè)政策性擔保公司
農業(yè)項目特別是新建項目,風險高、信貸投資風險大,亟須有一個政策性的信用擔保機構來支撐農村經濟的發(fā)展。農業(yè)發(fā)展銀行除了自身要切實加強風險防范外,還應建議政府籌建農業(yè)政策性擔保公司,為農村經濟的發(fā)展提供信用擔保服務。農業(yè)擔保公司可建在縣一級,由政府提供注冊資本金、初始擔保基金。擔保公司可依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農業(yè)企業(yè)等,采取會員制形式,吸收會員資金,壯大擔保基金。在擔保公司成立初期,政府財政應為擔保公司提供費用補貼,待其逐步發(fā)展為自負盈虧的經濟組織后,政府可停止補貼,以實現(xiàn)擔保公司的可持續(xù)發(fā)展。
內容提要：1962年形成的共同農業(yè)政策是歐盟最重要的共同政策之一。其主要內容是制定共同經營法規(guī)、共同價格和一致競爭法則, 建立統(tǒng)一農產品市場，實行進口征稅、出口補貼的雙重體制以保護內部市場,建立共同農業(yè)預算,協(xié)調成員國之間管理、防疫和獸醫(yī)等條例。經過幾次比較大的改革,過去以價格支持為基礎的機制逐步過渡到了以價格和直接補貼為主的機制，共同農業(yè)政策轉變?yōu)椤惫餐r業(yè)和農村發(fā)展政策”。強調農業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，確保歐盟農村的全面發(fā)展。歐盟共同農業(yè)政策對我國有重要的借鑒意義。
一、歐洲共同農業(yè)政策的產生
經過兩次世界大戰(zhàn)血與火的洗禮，西歐各國認識到使用武力謀求國家利益和統(tǒng)一歐洲是行不通的，受到戰(zhàn)爭重創(chuàng)的歐洲國家也不可能依靠本國的力量恢復經濟并在國際舞臺上發(fā)揮重大作用，歐洲只有聯(lián)合起來才能復興和繁榮。為此，1951年4月，法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡六國成立了煤鋼共同體；1957年3月在羅馬簽署成立歐洲共同體和歐洲原子彈共同體條約，簡稱《羅馬條約》，確定建立歐洲共同市場的目標，以促進歐洲繁榮和歐洲人民的團結。1967年三個共同體合并，統(tǒng)稱為歐洲共同體，其后經歷三次擴大，英國、愛爾蘭與丹麥于1973年，希臘于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年分別加入共同體。1994年，共同體更名為歐洲聯(lián)盟。隨后，瑞典、芬蘭及奧地利亦于1995年加入歐洲聯(lián)盟。到2004年，中東歐十國波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、羅馬尼亞、保加利亞、立陶宛、拉托維亞和斯洛伐克將加入歐盟，現(xiàn)在的歐盟15國將擴大到25國。歐盟東擴后，整個經濟區(qū)域之面積將由原來的320萬平方公里，擴增為430萬平方公里；總人口數(shù)亦將由目前的3.7億人，增加至4.8億人，成為全世界最大的區(qū)域經濟體。
按照"羅馬條約"的規(guī)定，歐共體最初的目標只是建立一個以關稅同盟為基礎的區(qū)域性、排他性經濟集團。在經濟一體化的道路上首先取得進展的是建立工業(yè)品關稅同盟，到1961年底，歐洲六國內部工業(yè)品進口限額全部取消，1968年，內部關稅取消，對外關稅統(tǒng)一。經濟一體化對六國內部商品流通起了很大的作用，但由于彼此工業(yè)基礎和實力的差別，必然帶來比較利益的不同。因此，引發(fā)了農業(yè)一體化的要求，以便通過更為廣泛領域的合作，實現(xiàn)各成員國之間利益的平衡；同時，農業(yè)一體化也是歐共體成員國發(fā)展農業(yè)生產、保證農產品供應、穩(wěn)定農產品價格、實行農業(yè)結構調整和推進經濟一體化的需要。
法國、荷蘭和意大利是農業(yè)一體化的積極鼓動者和支持者。在60年代初，這三個國家的谷物、畜產品和蔬菜及水果生產出現(xiàn)大量過剩，但沒有銷售市場，主要原因有兩個，一是其他成員國各有自己的傳統(tǒng)進口渠道，如西德大量從美國、加拿大和澳大利亞等國進口農產品；二是法國、荷蘭和意大利的農畜產品生產成本高，在世界市場上經不起來自美國、加拿大和澳大利亞等國農產品的競爭。只有歐共體國家實行農業(yè)一體化，建立統(tǒng)一的農產品共同市場，以統(tǒng)一的對外關稅限制來自歐共體外部產品的競爭，才能為法國、荷蘭等國的農產品占領歐共體市場，進而打入世界市場奠定基礎。因此法國在荷蘭的支持下要求徹底實施農業(yè)一體化，這樣，歐共體六國于1962年1月14日通過了一個“建立農產品統(tǒng)一市場折衷協(xié)議”，即歐共體最初的共同農業(yè)政策。
二、共同農業(yè)政策的主要內容
1、共同農業(yè)政策的目標
共同農業(yè)政策的目標包括農業(yè)收入目標、農產品市場目標、農業(yè)結構目標和農村發(fā)展目標，具體內容在發(fā)展中不斷深化和具體化。主要包括：（1）促進技術進步，保證農業(yè)合理生產和對生產要素特別是勞動力的充分利用，提高農業(yè)生產率；（2）在不斷提高農業(yè)勞動生產率的基礎上，增加農民收入，保證農民合理的生活水平；（3）穩(wěn)定農產品市場，保障供應的可靠性，為消費者提供價格合理的農產品；（4）保護生態(tài)環(huán)境和動物生存環(huán)境，保證食品安全；（5）進行農業(yè)結構調整，促進農村經濟和社會全面發(fā)展。
2、共同農業(yè)政策的原則
共同農業(yè)政策有三條原則，即共同體市場統(tǒng)一（market unity），共同體優(yōu)先（community preference）及價格和預算一致（financial solidarity）。
所謂共同體市場統(tǒng)一，即共同體內部成員國之間貿易完全自由，商品、勞動力和資本自由流通，逐步取消歐共體成員國之間的關稅，對歐共體以外國家筑起統(tǒng)一關稅；協(xié)調成員國之間管理、防疫和獸醫(yī)等條例，制定共同的經營法規(guī)，共同價格和一致的競爭法則。
共同體優(yōu)先，即實行進口征稅、出口補貼的雙重體制。當進口產品價格低于共同體內部價格時，則實行進口征稅；當歐盟產品出口價格低于共同價格時，就實行價格補貼，控制從共同體外部進口，消除世界農產品市場波動對歐盟農產品市場的影響。
價格和預算統(tǒng)一，則是每年成員國農業(yè)部長理事會確定不同農產品價格，并建立共同預算，即歐洲農業(yè)指導和保證基金。這是歐共體預算的主要科目之一。目前,歐盟共同預算收入約為840億歐元,其中用于歐洲農業(yè)指導和保證基金約占50%。共同預算收入主要來源于：（1）成員國國民生產總值的1.27%；（2）成員國從第三國進口農產品所征收的關稅：（3）成員國向第三國出口的農業(yè)征稅；（4）糖生產者交納的分攤費；（5）成員國從第三國進口工業(yè)所征收的關稅：（6）其他附加收入。
3、共同農業(yè)政策的具體做法
（1）建立統(tǒng)一農產品市場。1966年5月歐共體部長理事會通過決議，實行農產品自由流動，分步實施農產品統(tǒng)一價格。1966年11月1日橄欖油首先實行了統(tǒng)一價格；從1967年7月1日開始，谷物、食糖、植物脂肪和植物油實施統(tǒng)一價格；1967年9月1日稻谷實施同價；1968年4月1日，牛奶、奶制品以及肉牛同價。1966年，歐共體90%的農業(yè)產量和歐共體成員國之間71%的農產品貿易額以及來自第三國60%的食品進口額實行了共同農業(yè)政策。到九十年代初，歐共體國家置于統(tǒng)一的農產品價格體系和共同農業(yè)政策管轄之下的農產品有：谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒類、煙草、牛奶、肉、蛋、植物油、動物脂肪和油料等14個類別，占歐共體生產的農產品的96%左右。
（2）建立對外統(tǒng)一的農產品關稅壁壘和對內統(tǒng)一的農產品價格體系。通過門檻價格、最低價格和干預價格等措施對共同體市場價格實行統(tǒng)一管理，維護市場平衡，保護生產者利益。
門檻價格（threshold price），是對歐共體之外國家設立的，是第三國農產品進入歐共體港口的最低進口價。如果第三國農產品到岸價格低于門檻價格，就征收這兩種價格之間的進口差價稅。這樣，進口農產品只能按歐共體內部統(tǒng)一規(guī)定的標位價格在市場上出售。有時進口農產品的市場價格甚至高于標位價格，因為除門檻價格外，還有貯藏費和運費在內，因而失去了價格競爭優(yōu)勢，歐共體內部農產品貿易得以保護。
標位價格，也稱最低價格（minimum price），是依據(jù)一種農產品在歐共體內供不應求地區(qū)的市場價格而定，其中包括了貯藏費和運輸費。農產品標位價格每年定一次，并由歐共體部長理事會規(guī)定公布14類統(tǒng)管的農產品的標位價格。農產品的統(tǒng)一價格不用某個國家的貨幣表示，而用歐洲貨幣單位埃居(1埃居約等于1美元)作為計算單位。標位價格因包括貯藏費和運輸費，會因地區(qū)不同和運輸費不同而變化，故只供生產者和消費者參考。同時，各成員國可利用自己的成本優(yōu)勢，以比標位價格稍低的價格出售農產品給伙伴國。
干預價格（intervention price），是生產者每年出售農產品可以得到的最低價格。谷物干預價格與歐共體最大的余糧區(qū)法國的奧爾姆市場條件相聯(lián)系，它一般比標位價格低6－9%。當某類農產品供過于求，出現(xiàn)相對過剩，市場價格低于干預價格時，生產者在市場上出售農產品后可以從歐共體設在各成員國的干預中心領取市場價格與干預價格之間的差價補貼，或者將農產品以干預價格直接賣給干預中心。歐共體設在各成員國的干預中心共有36個，享受干預價格的14類農產品的品種、規(guī)格和生產限額由歐共體統(tǒng)一規(guī)定審核執(zhí)行。有了干預價格，就可保證生產者收回生產成本并獲得微利，可保護農民的利益。干預價格也叫保證價格或保護價格。
(3)共同農業(yè)政策的其他做法。一是出口補貼制度。這對大部分產品都適用,如糧食，糖，油菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。二是生產配額制度。針對糖和牛奶兩種產品,每年根據(jù)共同體市場供求情況，提出生產配額總量，分配到各國，再由各國分配到加工企業(yè)。對配額內的產品提供保證價格，對配額外的產品則不能得到保證價格或不能得到全額的保證價格。三是對外保護制度。針對蛋和家禽兩大類產品。在歐共體市場，蛋和家禽沒有干預價格和生產配額規(guī)定，通過門檻價格實行保護。四是直接補助。主要是羊肉、油和油脂、煙草、棉花、干飼料、亞麻、大麻籽、啤酒花等。五是,落后地區(qū)發(fā)展補貼。利用歐洲的結構基金特別是農業(yè)指導和保障基金為農村地區(qū)采用農業(yè)新技術、改進農業(yè)產業(yè)結構和發(fā)展非農產業(yè)提供資金支持,保護生態(tài)環(huán)境，促進農村全面發(fā)展。
三 、共同農業(yè)政策面臨的問題
共同農業(yè)政策對促進歐洲農業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農產品市場和歐洲經濟一體化建設做出了重要貢獻。二戰(zhàn)后，歐洲人對戰(zhàn)爭期間遭受的饑餓刻骨銘心，被餓怕了的人們渴望吃飽肚子，存有余糧。共同農業(yè)政策在很短的時間內取得了巨大的成功。從70年代到80年代，共同體成員國的農業(yè)產量大增，糧食、牛奶、牛肉和葡萄酒不僅自給，而且有余。到90年代初，歐盟務農人數(shù)減少了一半，僅為700萬,農業(yè)產量卻提高了3倍，糧食產量從1960年市場需求的80%增長到120%。但與此同時，共同農業(yè)政策也帶來了一系列由于生產過剩所造成的嚴重后果，暴露出一些弊端，受到了來自內外部要求改革的極大壓力。
1、預算負擔不堪重負。共同農業(yè)政策的嚴重后果之一是補貼政策導致農民盲目擴大生產，造成產品供大于求,連西德這樣一個并無糧食生產比較優(yōu)勢的地區(qū)也出產了大量糧食，農業(yè)預算壓力多年來一直困擾著歐盟。1980年，共同農業(yè)政策開支占歐盟總支出的73%，到80年代末，仍占到整個預算的63%，僅多余產品貯存一項，最高時一年可花費近200億埃居,歐盟農產品出口占了世界農產品貿易四分之一,出口補貼最高年份近100億埃居。
2、環(huán)境保護和食品安全的壓力。化肥和殺蟲劑在歐洲大多數(shù)地方廣泛使用，許多化學物進入水體，加速超營養(yǎng)化，滅絕了一些敏感的水中生物并進入地下水，污染了人類的水供應體系。瘋牛病、口蹄疫、二惡英等動物性疾病頻繁發(fā)生，人類的食品安全得不到保證。由于補貼政策只同牲畜的存欄數(shù)掛鉤，農民為了多得收入，就拼命降低成本，使用有病動物下水作飼料，導致這些疾病流行。另外，由于有補貼政策，農民坐等補貼，對各種疾病不作預防，也不主動采取措施，助長了這些病害的蔓延。
3、內部利益分配不公。歐盟成員國在共同預算中承擔的義務和獲得的利益不對稱,內部分歧時有發(fā)生。法國負擔歐盟預算的17.5%，歐盟為法國的花費占總預算的17.7%，正好相抵。但法國是共同農業(yè)政策的最大受益者,得到歐盟農業(yè)補貼的四分之一，農產品是法國重要的出口項目，占法國出口總量的16％，順差多年在100億歐元左右。西班牙、荷蘭等國也不主張改革，特別是西班牙，每年能拿到落后地區(qū)補貼項目半數(shù)以上的資金。德國承擔了歐盟預算的29.2%，卻只能從歐盟得到14.8%的回報，每年為歐盟凈貢獻110億歐元，因此，德國主張徹底改革共同農業(yè)政策。
4、歐盟擴大的壓力。1993年結束的與奧地利、瑞典、芬蘭和挪威的入盟談判，農業(yè)被證明是一個最為困難領域,因為這些國家給予農業(yè)相當大的補貼。在與2004年入盟的中東歐十國談判中,農業(yè)情況更為激烈。中東歐十國經濟相對落后,農業(yè)在國民經濟和就業(yè)中所占比重較高，這些國家入盟后，農民人數(shù)增加2倍，農業(yè)面積擴大40%。據(jù)歐盟委員會的數(shù)字，若按現(xiàn)行共同農業(yè)政策，歐盟用于農補的支出每年要增加110億歐元，另外還需要150億歐元作為農業(yè)結構基金,歐盟的預算負擔更重，而這十國農民可以不勞而獲、一躍成為這些國家中收入最高的階層。
5、世界農產品貿易自由化的挑戰(zhàn)。以美國為首的主要農產品出口國強烈批評歐盟的共同農業(yè)政策扭曲了世界市場的價格，導致貿易伙伴的嚴重沖突，制約和阻礙了世界貿易自由化的進程，歐盟不得不在農產品補貼上做出讓步。
四、共同農業(yè)政策的改革
歐盟階段性共同農業(yè)政策有兩次比較大的調整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年,現(xiàn)在正醞釀第三次大改革。
1、1992年6月，歐盟第一次比較全面地對共同農業(yè)政策進行了改革，把過去以價格支持為基礎的機制過渡到以價格和直接補貼為主的機制，降低價格支持水平，控制農產品生產和財政預算開支的過度增長，進行國土整治和保護環(huán)境，促進農村發(fā)展。在具體措施上：(1)降低支持價格水平和控制生產。谷類價格降低29%，牛肉價格降低15%；凍結15%的谷物耕種面積。(2)收入支持。對凍結了15%耕種面積的農業(yè)生產者，以不同地區(qū)的平均單位面積產量為基礎，根據(jù)種植面積給予補貼；對粗放經營的畜牧業(yè)生產者也增加補貼。(3)農業(yè)結構調整政策。建立基金支持環(huán)境保護；對55歲以上農業(yè)生產者實行提前退休制度，安置青年就業(yè)；扶持山區(qū)和條件差的地區(qū)發(fā)展農業(yè)等。
到90年代中期，歐盟在解決農產品過剩和財政負擔方面收到了良好的效果。谷物公共儲備的數(shù)量從1993年的3000萬噸下降到1996年的不到300萬噸的水平；休耕措施有效地遏制了農產品產量上升趨勢；農業(yè)補貼支出比例大幅度下降，歐盟總支出中用于農業(yè)的實際開支減至1996年53%。1998年農產品庫存支出僅為20億埃居，出口補貼為48億埃居。
2、為了面對世界貿易組織新一輪農產品貿易談判要求，特別是來自美國等國家的壓力，1999年，歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調對農業(yè)政策進行更為徹底的改革，提出建立歐洲農業(yè)模式，將共同農業(yè)政策轉變?yōu)椤肮餐r業(yè)和農村發(fā)展政策”，強調農業(yè)的多功能性和可持續(xù)性。
根據(jù)這一議程，歐盟確定將2000-2006年的農業(yè)預算支出按1999年價格計算凍結在每年405億歐元的水平上，同時，分步驟、分階段地削減對主要農產品的價格補貼。谷物和其他重要農作物的支持價格降低15%，其后是否繼續(xù)削減視市場條件決定；播種面積減少10%，損失的50%由歐盟補償；牛肉支持價格將分三個階段降低20%，同時通過提供直接收入補貼的方式補償飼養(yǎng)者85%的損失；奶制品配額制度將繼續(xù)執(zhí)行到2006／07市場年度，分配給經濟落后地區(qū)的配額將擴大，分三步將支持價格降低15%，農民收入損失的65%由歐盟補償。通過結構展基金支持基礎設施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區(qū)的發(fā)展，對生態(tài)脆弱地區(qū)和植樹造林提供補貼，減少有害肥料和農藥的施用。實現(xiàn)農業(yè)多種經營，維持農村活力，增加農村就業(yè)。
經過改革以后，目前，除牛奶和牛肉等產品的價格仍在國際市場價格的1倍以上外,大部分農產品的價格水平已經接近國際市場價格，農村經濟社會全面發(fā)展，環(huán)境保護和食品安全取得進展。
3、2006以后的改革。針對東歐10國將于2004年加入歐盟、共同農業(yè)支出將大幅擴大的問題，2002年7月，歐盟委員會提出了對歐盟共同農業(yè)政策的改革建議，法、德兩國首腦也就歐盟的農業(yè)政策改革達成妥協(xié)。主要內容：2006年后，共同農業(yè)支出將基本凍結在2000-2006年的水平，考慮到物價因素后歐盟農業(yè)預算支出每年增加1%；2004年、2005年和2006年三年，東歐十國的得到得農業(yè)直接補貼相當于目前歐盟15國水平的25%、35%和40%,以后每年增加10%，到2013年實行同等待遇；歐盟直接農業(yè)補貼的發(fā)放將采用更為嚴格的環(huán)保、食品安全和動物福利的標準；建立農場審計制度；每年對單個農場補貼不超過 30萬歐元；在未來 10 年內削減 10% 的耕地；未來 7 年內將對大農場的直接補貼每年減少 3%；將 20%的直接補貼轉而用于農村發(fā)展；谷類干預價格降低 5%；鼓勵環(huán)保、關注消費者利益以及支持中小企業(yè)和農村發(fā)展。
五、歐盟共同農業(yè)政策對我國的幾點啟示
1、財政支農是市場經濟條件下國家宏觀調控的重要組成部分。 農業(yè)是自然再生產與經濟再生產相互交織的過程，受自然的影響很大。在市場經濟條件下，農業(yè)是弱勢產業(yè)，表現(xiàn)為：農業(yè)生產對自然條件的依賴性強、生產周期長、生產和價格穩(wěn)定性差、農業(yè)勞動生產率提高緩慢、邊際收益遞減規(guī)律顯著、農產品需求價格彈性很小。因此，支持農業(yè)是一種世界性的潮流。各國均通過財政投入等手段加強對農業(yè)基礎地位的支持和保護，歐盟農業(yè)之所以得到快速發(fā)展，與歐盟的財政支持是分不開的。
農業(yè)是我國國民經濟的基礎。作為發(fā)展中的農業(yè)大國，我國現(xiàn)階段農業(yè)生產的現(xiàn)代化程度較低，農產品競爭力不強，財政支農支出占財政總支出的比重小且呈下降趨勢，面對入世的挑戰(zhàn)，我國財政支農的力度應加大。
2、財政支農的實施要與國家宏觀政策環(huán)境相適應。財政支農政策的實施一定要與當時的宏觀經濟環(huán)境相適應，特別是要與國家的金融政策相匹配。1984�1988年，歐共體成員國希望通過約束農產品價格來減少負擔加重的農業(yè)財政支出，但由于期間歐共體成員國的貨幣貶值，使得這些國家的農產品價格上漲，名義上的價格約束被抵消，預期減少財政支出的目標并未取得理想效果。因此，要因時制宜的制定農業(yè)政策。
3、采用靈活多樣的財政支農具體方式。近年來，歐盟對農業(yè)支持方式不斷調整，重點包括加強農業(yè)基礎設施建設，對農村基本建設工程給予補貼；對農民購買生產資料，特別是購買農機具給予補貼；加強農業(yè)環(huán)保、教育、就業(yè)培訓；支持農業(yè)科技進步和農業(yè)社會化服務體系建設；促進農業(yè)多元化經營等。
我國財政支農資金使用分散，項目繁多，在現(xiàn)有財政支農資金不足的前提下，大大減弱了財政支農的作用。因此，要改革財政支農的結構，集中使用和重點投入相結合，采用貼息、以獎代補等多種形式使有限的資金發(fā)揮更大的作用。
【摘 要】四川是養(yǎng)豬大省，2007年以來由于仔豬價格、飼料價格和豬肉價格同時飛漲，且疫情嚴重，生豬養(yǎng)殖面臨巨大的風險。農業(yè)保險的高賠付率與商業(yè)性保險的經營目標相背離，導致農業(yè)保險陷入了內在的兩難困境。四川生豬養(yǎng)殖必須探索適合國情省情的政策性農業(yè)保險發(fā)展模式走出困境。
【關鍵詞】農業(yè)政策性保險 生豬養(yǎng)殖 保險模式
1982年以來,四川率先試辦了耕牛保險、奶牛保險、養(yǎng)豬保險、大牲畜保險和農作物保險。1993年,四川農業(yè)保險保費規(guī)模達到歷史最高峰,保費收入達到1722 萬元。1994年以來農險業(yè)務虧損較大,業(yè)務規(guī)模趨于萎縮, 2003年保費收入下降到83萬元。
2004年5月四川省正式啟動政策性農業(yè)保險試點,當年農業(yè)保險保費收入達到238萬元,比2003 年增長188%。隨著農業(yè)保費收入逐漸增長,試點項目拓寬到奶牛、生豬、烤煙、麻竹等領域。目前比較成功的是眉山市奶牛保險試點和資陽市生豬保險試點。截止2007年農業(yè)保費收入7.25億元，提供風險保障161億元。其中能繁母豬保險在全國率先啟動、率先理賠，承保數(shù)量達491萬頭，生豬承保數(shù)量達1664萬頭，居全國首位，約占全國總量的1/3。
但是四川省的政策性農業(yè)保險現(xiàn)狀與農業(yè)大省的地位仍有較大差距。特別近年來，四川省頻發(fā)自然災害，農業(yè)保險業(yè)務風險大、賠付率高、虧損嚴重，保險業(yè)務的平均綜合賠付率超過120%，而相應的政策支持不夠，導致農業(yè)政策性保險業(yè)務不斷萎縮，其生豬養(yǎng)殖保險就是典型事例。
一、生豬養(yǎng)殖保險商業(yè)性運營的困境
1．生豬養(yǎng)殖風險的強損性與商業(yè)保險經營原則根本沖突
生豬養(yǎng)殖面臨的風險具有多樣性和并發(fā)性，疫情周期和頻率較高，其結果是成災率高、損失嚴重。高賠付金、管理費用及損失準備金之和小于當期保險費收入，與商業(yè)保險盈利目標相沖突，偏低的邊際收益，會導致保險經營者以經濟利益的回報率來選擇保險險種，從而降低生豬養(yǎng)殖險種的投入和經營強度；保險公司則不可能介入虧損經營。因此，抑制保險供給以至退出其經營策略是必然選擇。
2．生豬養(yǎng)殖保險的低補償性與養(yǎng)豬產業(yè)的高風險性的矛盾
常發(fā)性藍耳病、“豬鏈球菌”疫情等，是生豬養(yǎng)殖平穩(wěn)發(fā)展的最大威脅和風險。由于動物疫病和藥物殘留等問題，導致日本、韓國、俄羅斯等不進口我國豬肉等偶蹄動物產品，其市場風險難以應對。作為養(yǎng)豬產業(yè)發(fā)展唯一“保護傘”政策的低補償遠低于實際損失的價值。
3．高保費標準與養(yǎng)豬戶低收入不相容
養(yǎng)豬風險的隨機偶發(fā)性和獨立性，是利用大數(shù)法則分散風險為前提的。養(yǎng)豬產業(yè)風險的廣延性、分散性、疫病的復雜性和成本價格的不穩(wěn)定性，其性質已經不屬于典型的可保風險。如果按商業(yè)化操作的要求制定保費率，農民買不起；如果按農民可以接受的標準制定保費率，保險公司賠不起，最終導致生豬養(yǎng)殖保險的有效需求和供給都嚴重缺乏。
二、區(qū)域政策性農業(yè)保險發(fā)展模式
實現(xiàn)農業(yè)保險由商業(yè)性保險向政策性保險的轉變，政府需承擔如下制度創(chuàng)新的預期成本：即政府提供農業(yè)保險制度框架；政府承擔組建政策性保險公司的義務；政府對農業(yè)保險公司及其服務對象提供管理費用補貼、保費補貼、巨災補償和優(yōu)惠政策；政府對商業(yè)性保險公司經營農業(yè)保險業(yè)務提供相關優(yōu)惠政策。
基于國情和省情，本文提出“農業(yè)發(fā)展銀行+商業(yè)性保險公司+保監(jiān)會”的政府主導性發(fā)展模式。其中①管理機構農業(yè)發(fā)展銀行主要負責對經營生豬養(yǎng)殖保險的商業(yè)公司提供再保險，提供部分保費，經營管理費補貼，制訂財政、稅收優(yōu)惠政策。②商業(yè)性保險公司負責直接經營相關業(yè)務。③保監(jiān)會負責監(jiān)督政策性保險業(yè)務執(zhí)行。
這種模式是政府主導的、自上而下的生豬養(yǎng)殖政策性保險經營模式，國家根據(jù)效益最大化原則，由中國農業(yè)發(fā)展銀行負責生豬養(yǎng)殖保險的發(fā)展規(guī)劃、政策制訂、宏觀調控管理、基本險種設計、費率厘定和提供生豬養(yǎng)殖保險再保險支持。獲準經營政策性保險的商業(yè)性保險公司自主經營、自負盈虧、主要經營生豬養(yǎng)殖保險監(jiān)管部門設計的基本險種，也可經營經保險監(jiān)管部門審查和批準的自行開發(fā)自愿投保生豬養(yǎng)殖保險險種。
該模式的科學性、可行性和可操作性在于：一是充分借鑒了國際上發(fā)展生豬養(yǎng)殖保險業(yè)務的成功經驗，遵循了政策性保險發(fā)展的客觀規(guī)律。二是充分利用了現(xiàn)有政策性銀行、商業(yè)性保險公司的資源，實現(xiàn)了政策性貸款和政策性保險的有機融合，有利于發(fā)揮政府政策性金融政策的整體效能，有效規(guī)避信貸資產風險，提高經營效益，避免市場壟斷，降低財政支出。三是為生豬養(yǎng)殖政策性保險體系的盡快構建提供了現(xiàn)實可行性，避免了機構設置的巨大財政成本投入。四是符合保護農民利益、提高農村金融體系支農作用的宗旨。
三、對生豬養(yǎng)殖政策性保險的政策建議
1．財政補貼政策
各級財政應進一步提高生豬養(yǎng)殖政策性保險補貼，將生豬養(yǎng)殖保險補貼列入各級財政預算。具體包括：第一，提供保費補貼。對保險經營費用進行補貼，由政府按照保險公司對養(yǎng)豬戶收取的保費收入比例給予全額補貼經營費用，保險公司不從保費中提取任何費用，保費全部用于對養(yǎng)豬戶受災后的賠付。第二，提供管理費補貼。對經營生豬養(yǎng)殖政策性保險的保險公司提供一定的費用補貼。第三，提供再保險補貼。對生豬養(yǎng)殖政策性保險業(yè)務購買再保險給予一定比例的保費補貼，以進一步降低保險公司保險風險，增強賠付能力。
2．建立巨災風險基金制度
生豬養(yǎng)殖面臨飼料漲價，疫病等風險，很容易形成巨災損失。因此，建立政府主導下的巨災損失基金，積累巨災風險保障基金，對遭遇巨災損失的保險公司提供一定程度的補償，增強抵抗巨災風險的能力勢在必行。
3．稅收減免制度
政策性農業(yè)保險稅收減免制度有利于扶持農業(yè)保險基金的積累，增強保險的自我發(fā)展能力。對生豬養(yǎng)殖來說，應將政策性保險業(yè)務與其他業(yè)務嚴格分開，實行單獨列賬，單獨核算，專賬專人管理，免征營業(yè)稅和所得稅，實行保險公司經營一定區(qū)域范圍內（縣以下的范圍）的其他險種相關稅目免稅，從而調動保險公司從事保險的積極性。第一，對生豬養(yǎng)殖保險進行單獨的保費收入管理，建立單獨的電子化信息系統(tǒng)。第二，對資金結余的管理要明確規(guī)定，要求專款專用，不得任意拆借。第三，要對生豬養(yǎng)殖保險分險種核算，積累數(shù)據(jù)，為未來相關規(guī)定的制定提供依據(jù)。
第四，建立費用的分項管理系統(tǒng)。建議相關部門對全國的生豬養(yǎng)殖信息進行統(tǒng)計、調查、研究，做好生豬養(yǎng)殖保險的基礎工作，掌握完整的產量及疫病統(tǒng)計資料和各種飼料的成本數(shù)據(jù)，使定損理賠有所依據(jù)，從而促進生豬養(yǎng)殖保險快速發(fā)展。
4．全省統(tǒng)一承保條件和賠付標準
依法統(tǒng)一生豬養(yǎng)殖政策性保險的承保條件和賠付標準，堅持承保生產成本和賠償生產成本原則，避免保險公司經營的不確定性。如農戶需要投保產量或產值保險，可鼓勵保險公司開發(fā)相關商業(yè)化險種。
一、青海省水利建設現(xiàn)狀和面臨的困難
青海省是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，有“江河源頭”、“中華水塔”之美譽。境內河流縱橫，雪山林立，冰川廣布，沼澤連綿，湖泊眾多。據(jù)統(tǒng)計，全省水面積在300平方公里以上的河流有435條，河道長度大于100公里的有65條，干支流總長度約28公里。省內有大小湖泊2043個，面積大于1平方公里的有300多個，全省冰川面積約為5225.38平方千米，冰川總儲水量3705.92億立方米，占全國的12.5%。由于受氣候、地形等條件的限制，青海水資源總量雖然豐富，但時空分布不均、開發(fā)利用難度大、可利用量不足。根據(jù)資料顯示，青海省水資源總量為629.3億立方米，全省平均產水規(guī)模為8.8萬立方米/平方公里，人均水資源量11184立方米，2011年全省總供水量36.23億立方米，水資源開發(fā)利用率僅為5.8%。由于特殊的地理氣候條件，加之受經濟社會發(fā)展的制約，目前青海省水利發(fā)展還存在不少困難和問題。
（一）水資源供需矛盾突出
水資源與生產力布局還不相匹配，全省發(fā)展基礎較好、人口相對集中的東部湟水流域、西部柴達木盆地是青海省水資源供需矛盾最為突出的地區(qū)，柴達木盆地工程性缺水與農業(yè)用水效率低下并存；東部湟水流域資源性缺水嚴重，中、下游地區(qū)水污染形勢嚴峻，一些大型骨干水利工程沒有完全發(fā)揮效益，供水保障能力仍顯不足；黃河沿岸地區(qū)水資源開發(fā)利用程度較低，重大水資源配置缺乏，抗旱應急水源工程建設不足，城鄉(xiāng)水利建設抵御特大干旱風險的能力不強，水資源調控能力仍需加強。
（二）防災減災體系不完善
青海省地市州所在城市大多依山傍河而建，易受山洪、泥石流等自然災害侵襲，防洪基礎設施薄弱，重點城市綜合防洪能力不強，中小河流治理起步較晚，汛期成災率高，對人民群眾生命財產安全構成一定威脅，山洪地質災害防治任務艱巨。小型水庫病險問題突出，泄洪設施不完善，排空能力不足，安全隱患較大，預警監(jiān)測能力還不強，應急機動搶險能力較弱，防災減災社會化保障體系還不健全。
（三）水利基礎設施建設滯后
現(xiàn)有水利工程標準低、配套差，老化失修、效益衰減問題突出。小型水利工程投入少、進展慢，農田水利建設滯后，青海省耕地灌溉率只有44.2%，灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.40，灌溉水利用效率遠低于全國平均水平，農業(yè)用水浪費嚴重，草場基本沒有灌溉設施。據(jù)統(tǒng)計，全省仍有近120萬人口存在飲水安全問題。
（四）水資源保護形勢嚴峻
青海省水土流失面積35.43萬平方公里，占國土面積的49.2%。水土流失且呈加劇趨勢，防治投入不足。水土保持生態(tài)補償機制尚未真正建立，一些地區(qū)小流域綜合治理、淤地壩建設、預防保護、執(zhí)法監(jiān)督等工作還有待規(guī)范。氣候變化和人類活動影響造成眾多湖泊面積縮小或干枯，部分河流污染超標，水質惡化，防治難度加大，部分區(qū)域水源涵養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境保護功能逐步下降，生態(tài)環(huán)境問題呈惡化趨勢。“三江源”等部級自然保護區(qū)預防、治理、保護難度大、任務重。
二、農業(yè)政策性銀行信貸支持水利建設中存在的問題
農發(fā)行青海省分行自2007年開辦農業(yè)農村基礎設施建設信貸業(yè)務以來，一直在實踐中摸索和積累經驗，依托政策，搶抓機遇，將具有顯著民生效應的水利建設項目納入營銷視野，逐步形成了以政府主導、實體承貸、財政資金和信貸資金有機結合的水利信貸運作模式。截至2013年末，已累計投放水利建設貸款10.6億元，支持水利建設項目28個。其中，河道綜合治理項目5個，重點水利樞紐工程項目7個，病險水庫除險加固項目1個，節(jié)水改造、灌溉工程項目3個，防洪工程建設項目2個，農村水能開發(fā)利用（水電站）項目10個，已支持的水利建設項目貸款無逾期、無不良，在支持青海水利建設發(fā)展的同時，也凸顯了農業(yè)政策性銀行在服務“三農”中的骨干和支柱作用。但由于受水利建設項目周期長、資金需求量大、承貸主體單一、財政配套政策不到位等因素的制約，影響農業(yè)政策性銀行信貸投入水利建設的一些深層次問題還需要加以解決。
（一）相關配套政策不到位
水利建設項目規(guī)模大、建設周期長、收益水平低，具有典型的公益性特征，屬于高風險投資領域。從風險控制的角度來講，農發(fā)行迫切需要政府出臺相關的貸款補償機制，從制度上保證把貸款風險控制在合理的限度內。但就目前而言，國家和地方政府缺乏類似的相關配套政策，對農發(fā)行的財政補貼力度不大，風險撥備按稅前1%計提，難以使農發(fā)行充分發(fā)揮政策性銀行在扶持“三農”、支持水利建設中的作用。從操作層面上講，農發(fā)行將水利建設貸款列入政策性范疇，由于沒有相應的優(yōu)惠政策、補償政策和承擔風險的保障政策，只能按照商業(yè)性信貸管理要求來運作，導致與之相適應的“政策支持型”、“財政補償型”、“政府保障型”等信貸運作模式難以啟動，影響農發(fā)行信貸資金對水利建設的有效投入。
（二）水利建設貸款模式單一
由于國家沒有支持和優(yōu)惠政策，前期農發(fā)行水利貸款模式大部分屬于“水地”結合，采用把農村土地收儲整治與水利建設結合起來作為項目建設內容，以土地出讓收入返還延伸帶動水利建設的模式。2012年末，國家有關部委《關于加強土地儲備與融資管理的通知》和財政部《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》出臺后，主要采取了各級政府償債資金作為還款來源的支持模式。同時，由于財政全額出資的純公益性水利建設項目，通常政府財政資金先收后支、分批撥付到位，資金到位存在一定的滯后性。需要財政墊付性貸款的，按照目前的信貸政策，農發(fā)行不支持財政墊付性貸款。水利建設貸款模式的單一，使得農發(fā)行支持水利建設無法發(fā)揮及時、有效的先導性職能。
（三）承貸主體選擇困難
由于水利設施大多產權不清，其管理方難以作為符合農發(fā)行要求的承貸主體。根據(jù)農發(fā)行現(xiàn)行信貸政策，可以作為政府主導的水利建設項目借款人主要有融資平臺公司、機關法人、事業(yè)法人和目前正在試行的國有獨資及控股等公司類客戶。但由于政策原因和歷史原因，農發(fā)行在選擇上述三類承貸主體時仍面臨一些困難。主要體現(xiàn)在一些地方政府融資平臺實力弱、包袱重，新的《預算法》和國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺后，要求建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。當前地方政府融資平臺融資面臨挑戰(zhàn)，一些事業(yè)法人缺乏合法有效的承貸主體；一些“機關法人”沒有貸款條件和準入門檻，在政策上存在模糊地帶；一些國有獨資及控股等公司類客戶不具備國家規(guī)定的項目融資或建設（運營）相關資質，開展BOT、PPP委托代建等融資模式存在制約。雖然水利建設貸款需求量大，但這些都無疑加大了農發(fā)行選擇承貸主體的難度。
（四）資金監(jiān)管難度較大
由于水利建設項目對用地規(guī)劃、流域與氣候等均有要求，水利設施一般投資規(guī)模巨大，建設標準高，還款周期長，期間所面臨的拆遷風險、市場風險、資金挪用風險等各類風險隱患較多。加之水利項目還款資金主要來自項目本身產生的水費、電費收入、政府補貼資金等。水費、電費受市場變化的影響，政府補貼資金受財政預算撥付影響，造成農發(fā)行很難對信貸資金進行有效監(jiān)管，增加了貸款風險。
（五）信貸管理專業(yè)人才缺乏
目前，大多數(shù)基層農發(fā)行相對缺乏具有一定經驗的一線信貸人員，個別行甚至不能獨立進行項目評估，操作風險較大，貸后管理能力較低，給貸款評估、貸款管理帶來了一定的風險隱患。
三、對策建議
在外部政策環(huán)境剛性約束的情況下，農業(yè)政策性銀行應立足于省情行情，優(yōu)化營銷策略，強化風險防控，全面提升辦貸管貸水平，發(fā)揮其在服務農業(yè)農村發(fā)展中的骨干和支柱作用，全力為青海省水利事業(yè)發(fā)展保駕護航。
（一）圍繞水利項目支持重點，創(chuàng)新貸款營銷思路
在貸款營銷上要克服等客上門的思想，增強主動營銷意識。農發(fā)行要主動搜集各級政府關于水利建設的戰(zhàn)略規(guī)劃，篩選適合農發(fā)行信貸支持的水利建設項目，有針對性地編制支持水利建設的政策性貸款發(fā)展規(guī)劃，制定詳細的貸款項目營銷方案，堅持有計劃有重點分階段營銷貸款項目；要講究貸款營銷策略，把“政策營銷”放在首位，通過政策宣傳和農發(fā)行職責宣傳，抓好與地方政府的良性互動，共同把水利建設的“金融工具”運用好；要進一步創(chuàng)新貸款營銷方式，采取“高層營銷、營銷高端”，力求在高層次上加強溝通協(xié)調，提高營銷效率。
（二）以財政資金撬動信貸資金，形成財政與金融支持水利建設的合力
要落實公共財政投入政策，建立健全水利投入穩(wěn)定增長機制，中央財政要加大對農村水利建設投入力度，充分考慮青海經濟發(fā)展水平、財政實力等因素，對青海水利建設的財政資金投入給予傾斜。青海省地方各級政府要加快建立農村水利建設專項資金制度，嚴格執(zhí)行“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”政策，確保足額提取、定向使用。大力推行農村水利設施建設貸款貼息政策，對農村水利基礎設施建設貸款由各級財政給予貼息或承擔全部利息。對農業(yè)政策性銀行發(fā)放水利建設貸款考慮免征營業(yè)稅、印花稅等稅種，按一定比例減收所得稅。
（三）積極培育合格承貸主體，破解農村水利融資瓶頸
要進一步明晰產權，解決農村水利建設項目信貸資金缺乏承貸主體的問題。要大力推動中小型農村水利設施產權制度改革，本著因地制宜的原則，對一些中小型水利設施進行拍賣、租賃、股份制改造等，逐步實現(xiàn)農村水利項目的市場化經營。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》提出了地方政府債務的治理框架，大力推廣PPP模式。因此，農發(fā)行可大力支持地方政府批準授權或委托借款人承擔項目融資或運營職能，采用BOT、PPP等融資模式的公司類客戶。同時，可考慮成立專門的農村水利建設投資公司，打造農村水利建設項目統(tǒng)貸統(tǒng)還的平臺，為農發(fā)行介入提供合格的承貸主體。農發(fā)行各級分支機構要緊跟地方政府發(fā)展規(guī)劃，及時掌握水利建設等農村基礎設施建設的項目儲備和安排情況，精心篩選，重點選擇民眾關注度高、社會影響力大，財政補貼撥付及時可靠，還款有保障的財政補償性項目；積極支持地方政府關注、涉及民生且有一定經營收益的收益權抵押型項目。
（四）強化金融創(chuàng)新，為政策性水利提供良好產品及服務
傳統(tǒng)的水利建設項目貸款偏重于國家和省級大型重點水利項目，對于其它水利項目尤其是小型微型項目關注較少，這和水利建設發(fā)展的趨勢不符，與大型國家和省級重點水利項目相比，眾多的中小型水利項目更加缺乏資金投入，而這些項目對農民利益的實現(xiàn)和保證卻更加重要。因此，目前農發(fā)行迫切需要創(chuàng)新水利金融產品和服務種類。一是大力探索嘗試水利項目中的B0T（建設-經營-轉交）、TOT（經營轉讓權）、BT（建設-轉交）、PPP（政府和社會資本合作）等新型水利項目貸款模式。針對有資質的水利項目建設單位作為貸款主體，引導更多的信貸資金支持水利建設。二是研究和探討創(chuàng)新型農業(yè)政策性水利金融產品種類。對農戶開展小型節(jié)水灌溉、塘渠疏導加固等小型農田水利建設需求發(fā)放小額信用貸款、農戶聯(lián)保貸款和扶貧貼息貸款等。對以財政投入為主的水利建設項目，先期提供信貸支持，以解決地方財政資金到位滯后和項目啟動資金缺乏的問題。三是創(chuàng)新金融服務。依托報刊、網站等媒體水利政策信息，宣傳介紹水利和現(xiàn)代產品，推動網上融資、網下簽約，以有效解決信息不對稱問題，提升融資對接效率。同時，應借鑒國外經驗，允許農發(fā)行對特定公益性水利工程項目延長貸款期限，服務項目建設。
（五）發(fā)揮保險的風險補償功能，建立水利建設的風險屏障
大力發(fā)展農業(yè)保險，積極引入政策性農業(yè)保險業(yè)務，支持保險公司與農發(fā)行建立“信貸+保險”合作，設立農村水利建設貸款風險補償專項基金，提高對水利貸款的擔保能力，實現(xiàn)保險資金與信貸資金的有機結合。要進一步強化財政對水利建設的促進功能，除發(fā)展洪災保險、電站設備財產險等傳統(tǒng)險種外，保險公司可根據(jù)水利工程特點和水利建設的主體需求，大力開發(fā)與水利建設發(fā)展密切相關的新險種。同時，根據(jù)相關信貸管理制度，抓好貸前、貸中、貸后管理，進一步規(guī)范項目建設流程，序時查看工程進度，嚴格執(zhí)行專戶管理，定期對抵押物情況以及抵押物價值進行核實，確保第二還款來源足額可靠。
（六）整合利用各種資源，進一步提升辦貸水平
一要積極對現(xiàn)有業(yè)務流程進行優(yōu)化改進，從行業(yè)、區(qū)域、客戶項目等多個角度出發(fā)，提高重點水利項目、重點水利客戶信貸業(yè)務審批效率。加強對青海省等重點西部欠發(fā)達地區(qū)重點水利開發(fā)區(qū)域的支持力度，結合西部大開發(fā)和西部地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定差別化的水利建設信貸支持政策。二要著力提升項目評估水平。在項目整體把握上要在實地調查的基礎上，確保項目評估結構完整和數(shù)據(jù)銜接，調查內容面面俱到，資料核對逐頁過目，評估報告具體詳盡，力求資料和內容的有機統(tǒng)一，對于項目手續(xù)，不僅要合規(guī)合法，更要高效全面。三要著力完善信息反饋機制。信息反饋包括內外部、上下級等全方位的信息。在項目營銷前期，對需要地方政府和相關部門出具的有關文件，應通過各種營銷方式促進信息和溝通的系統(tǒng)全面。在評估階段，通過上下聯(lián)動，實地評估，全程參與的方式有效縮短信息反饋時間和距離，為項目運行提供高效快捷的辦貸服務。四要著力整合信貸管理資源。考慮到基層農發(fā)行現(xiàn)有組織架構、人員配備等情況，評估人員可由各行推薦，上級行審定，兼職不調動，在重大項目營銷與評估時實行統(tǒng)一使用，形成管理合力，提升辦貸運轉效率。
（七）打造良好金融生態(tài)環(huán)境，為支持水利建設創(chuàng)造有利條件
要不斷優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境建設，積極搭建農發(fā)行支持農村水利建設抵押確權、登記、評估、轉讓、融資等平臺，為農發(fā)行介入水利建設項目創(chuàng)造條件。應給予水利建設項目承貸主體寬松的外部環(huán)境，使其真正成為符合貸款條件的客戶實體。要培養(yǎng)貸款企業(yè)的誠信意識，落實建設項目資本金和自有資金，確保與信貸資金匹配使用。
單位：中國農業(yè)發(fā)展銀行青海省分行課題組
一、按現(xiàn)代銀行要求，建立符合農業(yè)政策性銀行特點的信貸管理政策制度體系
信貸管理部門成立以后，針對農發(fā)行辦貸管貸制度陳舊，信貸基礎管理薄弱的現(xiàn)狀，先后出臺十多項改革創(chuàng)新舉措，建章立制百余件，內容包括信貸政策、評級授信、審查審議、作業(yè)監(jiān)督、資金支付、監(jiān)測分析、系統(tǒng)操作等，基本覆蓋了貸款業(yè)務的全過程，初步形成了符合現(xiàn)代銀行要求和農業(yè)政策性銀行特點的信貸管理政策制度體系。一是連續(xù)7年信貸政策指引，依據(jù)國家產業(yè)政策、區(qū)域政策和宏觀調控政策，結合農發(fā)行業(yè)務特點，明確業(yè)務邊界，指明信貸投向，確定重點支持、優(yōu)先支持、擇優(yōu)支持的領域，制定限制和退出政策。指引的對于各級行把好投向關，進一步優(yōu)化信貸資源配置，促進“兩輪驅動”發(fā)展戰(zhàn)略有效實施發(fā)揮了重要作用。二是出臺評級授信管理辦法，吸收借鑒現(xiàn)代銀行內部評級方法和模型，建立了十余套量化評價指標體系，同時根據(jù)農發(fā)行業(yè)務特點，針對“三類客戶”和“六個分項”實行“區(qū)別對待、分別管理”。累計進行客戶評級17.5萬戶/次，客戶授信14.5萬戶/次，對于強化客戶準入管理，提高客戶信用風險識別和計量水平發(fā)揮了重要基礎性作用。三是出臺信貸審查管理辦法，為實現(xiàn)審貸分離和前后臺制約提供了制度依據(jù)。制定信貸審查標準化指引，明確審查要素和審查材料的標準及要求，加強了信貸審查基礎工作，提升了信貸審查的精細化、規(guī)范化、流程化管理水平。總省行信貸管理部門累計審查各類業(yè)務4.4萬余筆，其中對3.9萬筆貸款提示風險8.1萬余項，充分發(fā)揮了審查把關作用。四是制定貸款審查委員會工作規(guī)則，規(guī)范信貸審查審議工作程序，實現(xiàn)了審議工作的標準化。總省行累計審議項目4.4萬個，涉及金額4.1萬億元，其中否決項目699個，涉及金額310億元。
借鑒現(xiàn)代銀行先進經驗，建立獨立審查官制度，對有權審批人起到了智力支持和決策參考作用，進一步提高了信貸審批決策的科學化水平。五是出臺信貸作業(yè)監(jiān)督管理辦法，啟動對審批后支付前前提條件落實、合同簽約、資金支付等環(huán)節(jié)的審核監(jiān)督，累計對4.9萬個項目進行了6.1萬余筆貸前條件落實監(jiān)督，對資本金不到位、土地指標不落實、擔保手續(xù)不完善等問題下達整改意見3萬余條，涉及金額1.3萬億元，充分發(fā)揮了貸款發(fā)放前的最后風險把關作用。制定信貸資金支付管理辦法，加強資金支付管理，確保了資金合規(guī)支付使用。六是建立信貸監(jiān)測分析和風險排查制度，依托CM2006等系統(tǒng)平臺，搭建起常規(guī)監(jiān)測、重點監(jiān)測、專項監(jiān)測相結合的信貸監(jiān)測體系，建立了前后臺、上下級行聯(lián)合共管的常態(tài)化監(jiān)測工作機制。累計排查貸款客戶7.9萬戶，退出4825戶，收回貸款387億元；累計向行領導提交監(jiān)測分析報告上百個，向相關部門提交風險提示數(shù)百份，提示風險數(shù)千條，發(fā)揮了對信貸資金運行和辦貸管貸基礎管理的監(jiān)測預警作用。
二、按現(xiàn)代銀行要求，打造農業(yè)政策性銀行信貸科技支撐體系
2005年3月，總行黨委做出引進工商銀行CM2002系統(tǒng)的重大決策。由總行信貸管理部牽頭組織，在工行的大力支持下，經過全行上下共同努力，改造后的農發(fā)行信貸管理系統(tǒng)（CM2006）于2007年9月正式上線，使農發(fā)行信貸業(yè)務一舉擺脫了手工操作的落后局面，實現(xiàn)了信貸信息系統(tǒng)零的突破。2010年8月，針對CM2006系統(tǒng)不完全適應農發(fā)行業(yè)務特點等問題，總行信貸管理部又牽頭啟動對系統(tǒng)的全面升級改造，新增作業(yè)監(jiān)督等九大模塊，以及無紙化辦貸等19項重要功能，于2012年9月全面上線運行，使系統(tǒng)對農發(fā)行信貸業(yè)務的科技支撐水平進一步提高。2013年4月全面啟動無紙化辦貸，實現(xiàn)從貸款受理到貸款發(fā)放的全流程無紙化。通過與工行的全面戰(zhàn)略合作，農發(fā)行在高起點上完成了現(xiàn)代銀行信貸信息科技平臺的建設，實現(xiàn)了信貸信息系統(tǒng)的跨越式發(fā)展，有力提升了農發(fā)行辦貸管貸、風險防控和經營管理水平。除CM2006系統(tǒng)外，信貸管理部門認真做好人民銀行征信系統(tǒng)、銀監(jiān)會風險客戶統(tǒng)計系統(tǒng)、銀稅系統(tǒng)、國土資源系統(tǒng)等的對接及應用工作，使農發(fā)行信貸信息系統(tǒng)綜合管理與應用水平不斷提高，形成了具有現(xiàn)代農業(yè)政策性銀行特點的信貸科技支撐體系。
三、按現(xiàn)代銀行要求，建設信貸管理人才隊伍
截至2013年6月末，總、省、地三級行信貸管理條線從業(yè)人員共約1500余人，平均年齡不到40歲，80%以上具有本科以上學歷。信貸管理部門始終堅持以人為本，把人才隊伍視為農發(fā)行信貸管理事業(yè)的“第一要素”，堅持用現(xiàn)代銀行信貸文化塑造人，用現(xiàn)代銀行專業(yè)知識武裝人，用現(xiàn)代銀行激勵機制引導人，努力建設一支符合現(xiàn)代銀行要求的人才隊伍。一是著力培育現(xiàn)代銀行信貸文化，不斷豐富信貸管理專業(yè)文化理念內涵，使信貸管理從業(yè)人員牢固樹立大局意識、責任意識、風險意識、服務意識和改革意識，將合規(guī)辦貸管貸與風險防控理念貫穿業(yè)務始終。二是大力加強現(xiàn)代銀行專業(yè)知識培訓，建立全方位、多層次的專業(yè)人才培訓體系，充分利用網絡、衛(wèi)星視頻系統(tǒng)、行校聯(lián)合辦學和現(xiàn)場培訓、在崗培訓等方式，累計舉辦培訓班3000余個，培訓人員達25萬人次，信貸管理人員專業(yè)素質得到不斷提升。三是不斷完善現(xiàn)代銀行激勵約束機制，制定條線考核評價方案，每年評選“信貸管理優(yōu)秀單位”，同時對出現(xiàn)違規(guī)操作的單位實行“一票否決”，引導各級機構和各級人員切實履行自身職能，提高內部執(zhí)行力。經過不懈努力，一支技術精干、作風過硬、務實高效、清正廉潔的信貸管理隊伍已經初步形成。
四、總結
信貸管理部門成立以來，通過不斷強化信貸基礎管理，認真履行審查把關職能，大力加強信貸監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮協(xié)調服務作用，在打造現(xiàn)代銀行辦貸管貸體制機制方面取得了一些重要成果，積累了寶貴經驗。這些經驗和成果是信貸管理戰(zhàn)線廣大干部職工集體智慧的結晶，體現(xiàn)了不畏艱難險阻、勇于改革闖關的進取精神，體現(xiàn)了不懼壓力挑戰(zhàn)、大膽探索實踐的創(chuàng)新精神，體現(xiàn)了不計個人得失、無私忘我工作的奉獻精神。展望未來，信貸管理部門將按照國務院確定的改革目標和總行黨委的工作部署，堅持改革創(chuàng)新，勇于銳意進取，不斷創(chuàng)造農發(fā)行信貸管理事業(yè)新的輝煌，為農發(fā)行的改革發(fā)展做出新的更大貢獻！
單位：農發(fā)行總行信貸管理部
農民、農業(yè)和農村發(fā)展問題是我國政府最關心的問題，也是決定和影響我國社會改革發(fā)展進程的關鍵問題。黨的十七屆五中全會明確指出“要推進農業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農村建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，加強農村基礎設施建設和公共服務，拓寬農民增收渠道，完善農村發(fā)展體制機制，建設農民幸福生活的美好家園。”
一、中國“三農”發(fā)展面臨的問題
（一）農業(yè)發(fā)展面臨的生態(tài)環(huán)境制約
農業(yè)生態(tài)環(huán)境是農業(yè)生產的自然基礎和根本條件，它為農業(yè)生產提供自然資源和環(huán)境，并且作為農業(yè)生產的工廠進行能量轉換和物質生產，保持良好的生態(tài)環(huán)境是發(fā)展農業(yè)生產的重要前提。從我國目前實際情況來看，農業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況極不理想，農業(yè)生產依然受到耕地、水資源的浪費退化等資源約束。
（二）農田水利建設滯后
農田水利建設滯后一直以來都是影響農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、威脅國家糧食安全的重要因素，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。水庫數(shù)量雖逐年遞增，但有部分水庫運行困難，60%的排灌工程設施需要維修。我國旱災受災面積和成災面積均較大且逐年遞增，農業(yè)抵御自然災害的能力下降。2009年底所統(tǒng)計的灌區(qū)數(shù)僅有5844處，明顯低于2007年和2008年；全部耕地中只有49%能確保灌溉，正常年份農業(yè)缺水量達300億方。但是，農田灌溉水平均利用系數(shù)只有0.46，遠低于發(fā)達國家0.7-0.8的水平，如果能夠提高到0.55，每年就可節(jié)水300億方，相當于正常年份的農業(yè)缺水量。水利設施落后、建設滯后儼然已經不能適應新階段農業(yè)發(fā)展的需要。
（三）城鄉(xiāng)收入不平衡
農業(yè)發(fā)展的狀況直接關系到國民經濟能否持續(xù)健康穩(wěn)定地發(fā)展，而農業(yè)能否發(fā)展主要取決于農民的應得利益能否得到切實保護保障。城鄉(xiāng)收入的不平衡突出地表現(xiàn)在農民收入水平較低，增長速度較慢，城鄉(xiāng)差距較大并且呈不斷擴大的趨勢。2009年中國農民的人均純收入是5153.2元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與農民人均純收入的比是3.33:1，此比值在1978年改革之初是2.6:1，1985年是1.86:1。近些年來，國家一直出臺多種支農措施，但是并沒有轉變城鄉(xiāng)收入擴大的趨勢。
（四）農業(yè)科技支撐能力不足
近年來，國家出臺了一系列的政策措施不斷支持農業(yè)科技事業(yè)的發(fā)展，我國農業(yè)科技創(chuàng)新也逐步取得了新的進展，農業(yè)科技進步貢獻率和農業(yè)科技成果轉化率有了顯著的提高。但我國農產品的科技含量依舊很低，農業(yè)科技創(chuàng)新水平與發(fā)達國家相比還存在較大差距。農業(yè)科技研發(fā)與推廣與農業(yè)生產脫節(jié)，還沒有完成從追求農產品數(shù)量增加的經濟增長方式向追求質量和效益的經濟增長方式的轉變，與農業(yè)發(fā)展新階段的要求極不適應。
二、農業(yè)政策性銀行支持三農現(xiàn)狀分析
中國農業(yè)發(fā)展銀行作為農業(yè)政策性銀行，是國家信貸支農的重要載體和宏觀調控的重要手段，在支持和服務農業(yè)農村經濟發(fā)展中擔負著義不容辭的重要職責。其對三農的支持貸款從性質上劃分可以分為三類，即政策性貸款、準政策性貸款和商業(yè)性貸款。
（一）政策性貸款投向集中于糧棉油收購
①中國農業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放的農業(yè)政策性信貸資金過于集中于糧棉油收購環(huán)節(jié)，對流通領域投入的資金力度較大，制約了農業(yè)政策性金融支農功能的充分發(fā)揮。三年來，糧棉油收購貸款投資數(shù)額所占比重遠遠大于其他貸款且不斷增加，2009年全年累放糧棉油收購貸款4193.6億元，同比增長6.2％；農業(yè)綜合開發(fā)及基礎設施建設貸款在2007年、2008年和2009年的投入金額分別為338.8億元、889.4億元和1558.52億元。從糧棉油收購貸款的實際資金運作來看，其貸款對象是糧棉油流通企業(yè)而非農業(yè)生產者本身，農業(yè)生產者只會間接的向流通企業(yè)出售糧棉油產品而獲得部分資金。糧棉油收購貸款的作用是促進了農副產品的銷售而非生產，對于農業(yè)生產者來說，生產需求的資金并沒有任何增加，也沒有直接與農發(fā)行產生任何債權債務關系。
（二）農業(yè)綜合開發(fā)及基礎設施建設貸款投入分析
2007年，經中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準，中國農業(yè)發(fā)展銀行開辦了農村基礎設施建設貸款、農業(yè)綜合開發(fā)貸款和農村流通體系建設貸款，業(yè)務領域拓展到農村路網、水網、電網、信息網、農村能源、環(huán)境設施建設和農田水利、農業(yè)生態(tài)環(huán)境、農業(yè)生產基地、農村技術服務體系建設改造等領域。農村流通體系建設貸款和農村基礎設施建設貸款的投入力度逐年加大，截至2011年3月，農發(fā)行累計向349家企業(yè)發(fā)放農村流通體系建設貸款197.67億元，其中，短期貸款59.82億元，中長期貸款137.85億元，貸款余額152.52億元。截止至2009年末，支持新建和改造農村公路13.37萬公里，建設和改造輸變電線路2.26萬多公里，新增良田534萬余畝，復墾土地面積177萬畝。截至2010年末，農發(fā)行涉農水利建設貸款余額達1037.41億元，支持項目1362個。
（三）商業(yè)性貸款支持三農分析
中國農業(yè)發(fā)展銀行所開展的支農商業(yè)性貸款主要有產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、農業(yè)小企業(yè)貸款、農業(yè)科技貸款和農業(yè)生產資料貸款。從目前的發(fā)展來看，商業(yè)性貸款的規(guī)模遠小于政策性貸款的規(guī)模，也是促使農發(fā)行利潤較低的重要因素之一。在其發(fā)放的商業(yè)性貸款中，產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款占有絕大比重，而農業(yè)小企業(yè)、農業(yè)科技和農業(yè)生產資料的貸款投入則比重較小。雖然在2006年，中國農業(yè)發(fā)展銀行在山東、重慶、江西、福建四省（市）開展了農業(yè)小企業(yè)貸款業(yè)務試點，也是中國農業(yè)發(fā)展銀行加大新農村建設支持力度、拓寬業(yè)務范圍和緩解農業(yè)小企業(yè)融資難的重要嘗試，但由于投資力度有限，農業(yè)小企業(yè)融資難問題至今仍沒有妥善的解決。
三、中國農業(yè)政策性銀行信貸業(yè)務支持三農模式改革
經歷了30多年的改革開放，從總體上看，目前我國已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的能力顯著增強，三農的發(fā)展面臨著重要的歷史機遇。在我國經濟發(fā)展方式加速轉變、社會結構加快轉型的大背景下，農業(yè)基礎設施建設薄弱、城鄉(xiāng)居民收入差距較大、農業(yè)現(xiàn)代化程度不高的局面仍沒有得到根本改變。中國政策性銀行作為配合、執(zhí)行國家政策的金融機構，應貫徹落實黨中央和國務院的要求，通過加大扶持力度與改革業(yè)務方向繼續(xù)發(fā)揮在三農中支柱和骨干的作用。
(一)堅持大力支持糧棉油購銷儲
1.繼續(xù)加大糧食收購貸款的投放力度
擴大農民收入是我國新農村建設中需要解決的重要問題之一，保持糧食收購價格穩(wěn)定并在此基礎上有所提高、調動農民生產的積極性需要有農業(yè)政策性金融的大力配合。農業(yè)政策性金融機構在今后的發(fā)展中仍需要將支持糧食的購、銷、儲信貸業(yè)務作為其經營的優(yōu)秀，并逐步加大貸款投放力度。中國農業(yè)發(fā)展銀行今后支持收購的范圍可以適度擴大：如支持流通范圍由國內到國外，支持流通路線由短期到長期，支持收購方式由傳統(tǒng)到訂單收購和異地委托代購等。
2.全面支持糧食儲備，確保國家糧食安全
“十二五”期間我國糧食安全的基本目標是保障全體公民完成從“吃飽”到“吃好”的轉換。《國家糧食安全需求中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》中也明確提出要求，我國的糧食自給率要保持在95%以上。農發(fā)行要進一步加大政策性貸款對儲備糧的資金支持，隨時根據(jù)國家糧食宏觀調控的需要，保證儲備糧資金的及時、足額供應；同時要配合促進國家糧食政策的落實，保證儲備糧各項計劃能夠順利實施。
（二）加大對農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設中長期信貸支持的力度
2010年中央一號文件《國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》中明確提出，“加大政策性金融對農村改革發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)支持力度，拓展農業(yè)發(fā)展銀行支農領域，大力開展農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設中長期政策性信貸業(yè)務。”
1.增加農村中長期信貸業(yè)務投入量
目前，中國農村對于長期資金的供求不均衡，存在較大缺口，政策性銀行應該重點支持農業(yè)綜合開發(fā)的中長期基礎建設項目，只有提供長期的投入才能發(fā)揮出農業(yè)政策性金融信貸支農的功能，促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。政策性銀行在選擇其長期貸款對象時，要按照政府的發(fā)展規(guī)劃和財政資金安排計劃，優(yōu)先選擇國家或地方高度重視的、有配套資金及優(yōu)惠政策扶持的涉農領域；對于先期投入、預期增長良好而其他商業(yè)性金融機構涉及不多的領域給予積極地支持。
2.加大對農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設的支持力度
農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設滯后制約著農村經濟發(fā)展、農民致富和農村的繁榮。中國政策性銀行對農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設的支持應側重在農田水利基礎建設、農村生態(tài)建設、基本農田改造和農民生活環(huán)境改善等方面。
(1)支持農田水利基本建設貸款
2011年中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確提出要大力加強水利建設，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務。對于我國政策性銀行支持的重點應突出在以下幾個方面：第一，重點推進小型農田水利建設、興建中小型水利設施，在區(qū)域選擇上傾向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域；第二，配合全國新增千億斤糧食生產能力規(guī)劃，側重增加對灌區(qū)建設的投入；第三，支持大中型灌溉排水泵站更新改造；最后，大力支持節(jié)水灌溉、渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術開發(fā)。
(2)支持基本農田改造
受到我國耕地數(shù)量有限的制約，改造中低產田、提高耕地質量是提升糧食生產能力的重要解決對策。對于中低產田的改造不單純是提高當年產量，而是著眼于根本性的土壤改良，提高耕地特別是要進行提高綜合生產能力的基本建設。因此，政策性銀行應側重于支持農村土地整治、耕地面積改善、商品糧生產基地建設、優(yōu)質糧油產業(yè)工程和優(yōu)勢產業(yè)的建設(如蔬菜產業(yè)帶、棉花產業(yè)帶)、綠色農業(yè)示范基地建設等；將基本農田改造的支持重點放在支持糧食主產區(qū)，特別是主產區(qū)的產量大縣。
(3)加強對農村生態(tài)建設和環(huán)境保護的支持
由于我國經濟的快速及不平衡性發(fā)展使得農村經濟發(fā)展與城市經濟發(fā)展的差距越來越大，農村生態(tài)建設也面臨著越來越多的困境，種種的一切現(xiàn)象使得對于農村生態(tài)建設和環(huán)境保護支持的需求變得更加急迫。首先，應對農業(yè)生態(tài)建設長效保護加以支持，包括支持天然林保護、退耕還林、退牧還草、海洋生態(tài)環(huán)境等重點生態(tài)工程，重點流域水土保持和水土流失、耕地和水資源污染防治、防沙治沙等領域的建設。其次，加大對工業(yè)污染、小城鎮(zhèn)污水治理項目的支持；最后大力支持農村新能源建設，包括清潔能源和可再生能源的應用工程建設等。
(4)支持農民生活環(huán)境的改善
中國政策性銀行應繼續(xù)重點支持供電、供水、供氣和道路交通等基礎設施項目建設，加大力度改造農村水、電、路、氣。在農村公路建設項目上可以側重加強對農村公路上的危橋、安全防護和排水設施建設的支持，范圍上傾向于支持“少邊窮”地區(qū)農村公路的發(fā)展。在農村飲水安全問題上，要配合國家實施農村飲水解困工程，加大信貸投入，支持解決高氟、高砷、水資源污染以及血吸蟲疫區(qū)的飲水安全。此外，要加大對農村社會發(fā)展方面的投入，積極鼓勵商貿、郵政、醫(yī)藥、文化等企業(yè)向農村延伸銷售網絡。
(三)積極發(fā)展產業(yè)化龍頭企業(yè)和農業(yè)中小企業(yè)貸款業(yè)務
現(xiàn)代農業(yè)建設是以農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展程度作為衡量基準，農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展程度又取決于龍頭企業(yè)特別是加工型龍頭企業(yè)的建設。農村產業(yè)化龍頭企業(yè)的融資問題不能單單依靠政府優(yōu)先的財力資源來解決，而是通過發(fā)揮政策性金融的倡導與誘導性功能、虹吸與擴張性功能來順應其多元化的市場融資需求。所以，中國政策性銀行應支持培育一批成長性強、帶動面廣、信用度高的龍頭企業(yè)，特別是應吸收總結之前支持農業(yè)中小企業(yè)發(fā)展經驗以支持優(yōu)質龍頭企業(yè)為優(yōu)秀的上下游中小企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)集群效應。要充分利用政策性銀行的信貸杠桿和系統(tǒng)資源，支持具有比較優(yōu)勢的龍頭企業(yè)開展跨區(qū)域、跨行業(yè)和跨所有制合作。
