時間：2022-12-10 07:27:15
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇征信管理條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
“不是幾易其稿，而是多易其稿。”中國人民銀行征信管理局局長王煜說，《條例》起草、修改、出臺的過程極為漫長和艱苦。
此項立法最初始自2003年，2007年進入實質操作階段，后于2009年和2011年兩次向社會公開征求意見，但因分歧較大，相關部委意見難以統一，一度難產。期間，甚至曾討論過是否終止此項立法的可能性。
相比征求意見稿，最終通過的《條例》，全部刪除了關于信用評級的部分，并將適用范圍縮小至征信業，同時更加注重個人信用信息保護和相關征信活動的規范。
多位全程參與《條例》起草和修改工作的人士表示，造成適用范圍降格的根本原因是，相關部委之間利益格局難以協調，“說白了央行只能管自己已經管的和沒人管的領域，而不能摻和其他部委的工作”。
《條例》規定，“中國人民銀行將作為監督管理部門，對征信業實行牌照管理。”這種“牌照管理”思路，與金融行業牌照監管有類似之處。《條例》首次明確了征信業的法律地位和準入標準。
征信立法難的現實，恰恰是過去十年中國社會信用體系建設的縮影。仔細看來，由國務院設立的社會信用體系建設部際聯席會議牽頭部委多次更替，部委之間的政策協調和溝通始終不暢，擺在相關規劃制定、立法立規面前的體制始終無法破除。
聚焦征信業
2月25日，央行召集十余位專家學者在央行舉行座談會，就剛剛出臺的《征信業管理條例》進行討論，這是《條例》正式實施前，央行召集的一次較大規模的討論會。
回顧此項立法的前前后后，從正式起草初稿到最終出臺，歷時十年，先后形成三稿，兩次對外征求意見。一位參與前述座談會并全程參與立法工作的人士對《財經》記者稱，總結立法的感受：央行始終較為慎重，充分征求社會各方意見。
“《征信業管理條例》名字是經過長期斟酌才確定下來的。”央行征信管理局局長王煜說。事實上，在2009年和2011年兩次對外公開征求意見時，都曾使用《征信管理條例》，最終出臺時修改為“征信業”，表述更加精準和明確。
從“征信”改為“征信業”，僅一字之差，卻使得《條例》的適用范圍發生了重大變化。
2009年11月，《征信管理條例》第一次向社會公開征求意見，受到了相關部委、地方政府相關部門、學者的激烈反對，反對的核心是央行過于考慮自身利益，如《條例》適用范圍不明確，監管對象不清楚。又如相關章節稱：央行中國征信中心可以依法向行政機關、司法機關、金融機構之外的企事業單位等收集個人、法人及其他組織的相關信用信息。
此后，綜合各方意見，國務院法制辦和央行進行了較大幅度修改，明確國家機關以及具有管理公共事務職能的組織為履行職責所進行的個人和企業信用信息的采集、加工整理和公布等活動，適用有關法律、法規的規定，不適用本條例；重新定位央行中國征信中心的權責，并于2011年7月第二次公開征求意見。
結合兩次征求意見，反復修改后的《條例》提交至國務院，最終于2012年12月國務院常務會議上得以通過。在2013年春節前的央行媒體吹風會上，央行再三強調《條例》的適用范圍，避免外界產生理解偏差。
所謂征信業，是市場經濟中提供信用信息服務的行業，征信機構作為提供信用信息服務的企業，按一定規則合法采集企業、個人的信用信息，加工整理形成企業、個人的信用報告等征信產品。
從世界范圍看，征信業是小行業。美國目前有各類征信機構200多家，歐洲征信市場有各類征信機構40多家，日本集中度較高，僅有4家機構。2011年，美、歐、日、韓的征信市場有11家主要征信機構，總收入約110億美元。
通常，征信行業有助于促進社會信用交易，放大信用經濟的規模，是實體經濟良性運行的劑。據商務部2011年相關統計顯示，國內企業每年因信用缺失導致的直接和間接經濟損失高達6000億元，其中因產品質量低劣、制假售假、合同欺詐造成的各種損失達到2000億元。國內相對滯后的社會信用環境和信用體系建設，是造成這一現象的根源。
中國征信業發展時間短、水平低，征信機構的人員素質和水平普遍較弱。在起草《征信管理條例》期間，央行曾對中國的證信行業做了全面的調研和梳理，但是央行對相關調研結果諱莫如深。不過，在其看來，過去十多年間，央行中國征信中心的建成，是征信業發展取得的最大成就。
而據《財經》記者了解，現在國內市場上很多機構從事征信業務，名稱五花八門，如以征信機構、信用信息服務機構、信用調查公司等。據相關機構預測，2012年企業征信業務的市場規模約為3億元人民幣，到2020年將達到10億元人民幣以上。
明確行業準入
對征信行業的監管，此番央行將借《條例》出臺引入“牌照管理”。其監管的核心思路是：個人嚴、企業寬。這也符合國際上征信管理和征信立法的總趨勢。
《條例》對從事個人征信業務的機構準入門檻較高，采取審批制，要求注冊資本不少于人民幣5000萬元。此外，還要求主要股東信譽良好，最近三年無重大違法違規記錄；符合國務院征信業監督管理部門規定的保障信息安全的設施、設備和制度、措施；擬任董事、監事和高級管理人員符合規定的任職條件。
而對從事企業征信業務的行業準入門檻較低，采取備案制，企業只要提供營業執照，股權結構、組織機構說明，業務范圍、業務規則、業務系統的基本情況，信息安全和風險防范措施，辦理備案即可。
按照規定，本《條例》施行前已經經營個人征信業務的機構，應當自本條例施行之日起六個月內，按規定申請個人征信業務經營許可證，已經經營企業征信業務的機構，應當自本條例施行之日起三個月內，按規定辦理備案。
在央行相關人士看來，《條例》出臺有利于甄別、規范、管理征信機構，對規范市場秩序具有非常重要的意義，將清理征信市場中信息采集不規范的行為，解決征信市場整體發展水平比較低的問題。
《條例》除了明確行業標準，對已從事征信業務的征信機構給予申請營業許可證的期限外，還充分考慮個人在社會上的相對弱勢地位，加強對個人信息的保護。對個人信息的采集、保存、對外提供和使用的規則，以及對個人信息主體的知情同意權、異議權、侵害信息主體權利的法律責任等，都進行嚴格規定。
在上述《條例》出臺后，近期，市場上從事征信業務的多家征信機構一直在與央行溝通，希望央行盡快出臺牌照申請或備案的相關申請表格或者格式化文本。截至3月6日，相關內容尚未。新華信國際信息咨詢有限公司總裁助理張靜說，“我們希望能盡早拿到營業許可證，此前外界對征信業怎么理解的都有，我們始終說不清楚自己是合法經營。”
《條例》明確鼓勵合法資金進入征信行業。中國人民大學民商法研究所所長劉俊海認為，社會資金投資證信業將面臨兩大挑戰，一是由于目前國內征信機構信息獲取渠道有限，大多依賴于公開信息，對外提品的同質化較高，因此，征信機構要重在提升產品的性價比和核心競爭力；二是信用主體信息隱私權保護將成為核心話題，作為從業者，急需加強自身法律風險控制意識和能力。
此外，征信業是“小行業、大影響”，監管部門如何平衡監管和發展并舉，這是從業者的一大擔憂。對此，北京大學周偉民研究員認為，征信行業涉及到個人信息，比較容易引發社會的一些議論，具有自身特殊性，在行業發展之初設定比較高的準入門檻，用嚴厲的監管態度，這是必要的。但行業監管要給市場一個發展的機會，行業發展以后，監管態度包括實施細則都可以調整。
央行系統開發
作為中國最大的征信機構，2006年成立的中國人民銀行征信中心（簡稱央行征信中心）已經收錄8.22億名自然人的信用信息，同時有1880萬戶企業信用信息。
《條例》明確了其具體定位，即為國家設立，為中國信貸市場服務；受國務院征信業監管部門監管；信息的收錄是商業銀行強制報送；堅持成本原則，不以盈利為目的。
根據央行的規劃思路，金融信用信息基礎數據庫的發展目標是統一的金融業征信平臺。按照這一目標，央行擬將該數據庫信息采取范圍擴大至保險、證券、外管等領域。
為此，央行內部正在探討兩條可行的技術路線：直接采集和間接采集。直接采集是由金融信用信息基礎數據庫直接采集非銀行信貸以外的數據；間接采集是先由證監會和保監會等部門建立自身的小數據庫，然后再連接到人民銀行數據庫，相當于子數據庫。
央行征信中心作為未來中國征信業毋庸置疑的“老大”，將與其他征信機構長期共同存在，征信市場將出現政府背景的政策性機構、社會背景的市場化征信機構并存的局面。
部分市場人士擔心，央行征信中心依仗其獨特的優勢，有可能形成壟斷，阻礙整體征信市場發展。對此王煜認為，有必要思考如何建立一個有序的適度競爭市場。
與此同時，外界也希望央行征信中心能打開目前相對封閉的狀態，與社會化的征信機構實現信息交換和共享。多位接受《財經》記者采訪的行業人士均表示，由于目前企業相關信息公開極為有限，各家征信機構獲得的信用信息基本相同，無法給客戶提供個性化的產品服務，這是困擾征信業發展的一大癥結。
對此，《條例》有關規定明確，商業銀行除了金融信用信息基礎數據庫強制報送數據外，也可以給其他征信機構提供。不過，最終的決定權還要看商業銀行，即使商業銀行同意，對于數據采集機構，可能也要付出昂貴的成本。
普通的征信機構顯然不具有央行征信中心的特殊地位，在新華信國際信息咨詢有限公司總裁助理張靜看來，在降低成本、消除央行泄露金融信息擔憂的前提下，可以探討建立一種信息數據交換機制，選擇合適的對外開放路徑，央行征信中心可嘗試提供評價結果而非原始數據。
過去幾年間，部分非銀行類機構一直希望能接入到央行征信中心，查詢相關信用信息，如融資擔保公司、小額貸款公司等。此次征信立法終于打開了這扇門。《條例》規定，對不從事信貸業務的金融機構與金融信用信息基礎數據庫的信息交互，將由有關主管部門依法制定。
2011年8月，融資擔保公司已經獲準接入央行征信系統。近日央行副行長潘功勝在2013年全國征信電視電話會議上表示，今年將做好小額貸款公司和融資性擔保公司的征信服務，建立正向激勵機制，將符合條件的兩類機構有序接入征信系統。
【關鍵詞】征信業發展 征信管理條例 監管 信息共享 人才培養
一、加快征信業發展的重大意義
社會信用體系是社會主義市場經濟的基礎。建設社會信用體系,是完善我國社會主義市場經濟體制的客觀需要,規范市場經濟秩序的治本之策。加快征信業發展能打擊失信行為,防范和化解金融風險,促進金融穩定和發展,維護正常的社會經濟秩序,保護群眾權益;加快征信業發展,有利于加強銀行信貸監管,培育新的信用文化,維護經濟健康持續穩定發展。
二、我國征信業發展的現狀及存在的主要問題
我國征信業從20世紀80年代起步,主要從事信用報告、信用評分、信用評級、信用擔保等征信業務。征信機構和征信業務不斷擴大,征信市場已經初具規模,但征信業在發展中也遇到很多問題,如社會信用制度供給不足、信用立法處于短缺、信用機構競爭無序等,信用法律法規的缺失也制約了我國征信市場的發育和社會信用體系建設的正常發展。目前征信業發展中存在的主要問題有以下幾個方面。
第一,征信法律制度落后于征信業的發展,征信體系建設與法律制度不成體系。加強和完善社會信用體系建設,必須有完備的信用法律體系作保證。對信用機構的設置、信用管理體制的模式、信用行為當事人雙方的權利與義務、征信業務的監管、公開信息的共享、信用產品有效需求的培育,對政府、中央銀行、金融監管機構、商業銀行以及其他社會主體在信用體系建設中的地位、權利與義務以及失信行為的法律責任等都沒有相應的法律,需要立法做出明確的規定。例如保護個人隱私和商業秘密。盡管在《民法通則》、《合同法》和《反不正當競爭法》中規定了誠信守法的法律原則,在《刑法》中規定了對詐騙等犯罪行為的處罰,但都缺少與信用制度直接相關的立法。征信業涉及眾多敏感信息,由于法律的缺失,當征信機構處理時,無法可依,制約了征信業的發展。
第二,對征信業缺乏有效監管。現有征信企業無完備的法律法規和行業規范約束。市場競爭無序、征信服務不規范,評級機構數量多規模小,競爭激烈。為使效益最大化導致短期利益行為,以價定級,以價評分,影響征信業的公信,造成不良的社會影響,無強有力的監管手段和懲罰方法。
第三,征信市場信息不能共享。在征信活動中,征信機構作為獨立第三方,采集、整理和分析企業以及個人信用信息,并為信用交易的開展提供信用報告等信息服務,其中,信息采集是首要環節。在我國,信用信息分散在各個部門、行業和機構,各個行業間壁壘森嚴,信息采集成為征信機構的困難問題,征信體系建設的核心和基礎就是要實現信用信息充分共享。然而,隨著我國征信體系建設的不斷推進,信用信息共享所面臨的困難問題亟待改善。
第四,征信產品市場需求不足。目前征信產品市場需求方主要企業發債需要評估以及金融系統信貸需求,產品需求單一,缺少外部推力。
第五,征信機構的競爭力和影響力有待進一步提高。雖然目前征信機構數量眾多,但普遍規模較小,發展不平衡,公司治理結構不盡合理。征信機構在內部管理和人才培養方面,也存在一定的不足,征信機構的發展需要人才的支持,而專業人才缺乏,投入不足,管理滯后,使征信機構沒有國際競爭力。
三、加強社會信用體系建設,完善征信業發展
我國征信業規模和業務不斷擴大,但征信業的發展,不能滿足市場經濟發展的需要,也顯現出迫切要求政府加強對征信業的引導、扶持和管理,以規范和完善征信行業發展。
第一,借鑒國外的模式,建立適合我國現階段發展特點的征信服務機構。國外有三種模式:一是德國、法國等歐洲國家采取以中央銀行建立的中央信貸登記為主體的企業征信制度。由政府出資,建立全國數據庫,主要以服務金融系統、企業征信管理機構是非贏利性為目的,直接隸屬于央行。征信企業登記的內容包括企業信貸信息登記和個人信貸信息登記等。二是美國以市場化的商業運行形式為主體的企業征信制度。市場化方式運作,以贏利為目的。征信行業完全是私有,還存在大量的民間信用管理機構,主要在于聯系本行業的征信企業,為這些征信企業提供交流的機會和場所,替本行業爭取利益。三是以日本為代表,是銀行協會建立的會員制征信機構與商業性征信機構共同組成的企業征信制度。日本銀行協會建立了非贏利的銀行會員制機構――日本個人信用信息中心,負責對消費者個人或企業進行征信。該中心在收集信息時要付費,在提供信息服務時也要收費,以保持中心的發展但不以贏利為目的,會員銀行可以共享其中的信息。與之并存發展的還有一些社會化的商業征信企業。發達國家的征信業發展和存在形式都有其歷史背景,美國經濟高度市場化,各種法律法規健全,每個人從出生就有其社會保險號伴隨一生,各種機會都會拒接無信用的人。德國等歐洲國家是以制度管理人,對沒有信用的人懲罰嚴厲,一般不會用失去信用做代價,國民信用意識比較強。我國國情決定我們不能照搬任何一種模式,只能建立適合我國目前市場經濟環境下的征信模式。
國務院法制辦2009年10月13日出臺的《征信管理條例(征求意見稿)》中規定中國征信中心是由國務院征信業監督管理部門設立的征信機構,負責全國統一信用信息基礎數據庫的建設、運行和管理。中國征信中心是獨立的法人,依法對外提供有償服務,不以贏利為目的。設立征信機構實行特許經營,對注冊資本設最低限額限制,實繳注冊資本不少于五百萬元人民幣,征信機構從事信用報告業務的,實繳注冊資本不少于五千萬元人民幣。條例中也明確了公布后實施行業整改時限,這與行業現狀有一定的差距,一般都規律小,對現有征信服務機構也是考驗,若按條例實施前期準備沒有做好,征信服務市場可能出現斷層。
《條例》中有注冊資本金限制,但出資人身份不被限制。中國征信中心作為征信監管部門設立的征信機構,對外提高有償服務,不以贏利為目的,信息資源無償獲取,沒有競爭,不利于充分調動其積極性,不利于為信息需求者提供及時高效的服務。
征信產品定義為公共產品屬于政府服務的范圍,征信機構應有政府出資,為社會提供咨詢服務定義為商品;它應是一種特殊商品,對于提供征信產品的機構應該有嚴格限制,特別是對于當前我國信用體系法律法規不完善的情況下,信用信息源大多在政府機關金融機構以及企業事業單位,征信服務機構作為中介采集信息沒有任何公信力做支撐,只能憑各自的關系去獲取,不利于公平競爭。《條例》中對設立征信機構注冊資本設定限額、特許經營等要求是基礎,前期政府應參入指導、扶持其發展,待征信市場法制法規健全,征信業框架已經形成,企業能健康可持續發展,再推入市場商業運作。
第二,信用體系健康發展,立法必須先行。這次全球金融危機的爆發,美國這樣發達國家在征信業監管方面也暴露出了很多獨立性不足、內控制度不嚴、市場壟斷、權力濫用等問題,更加凸顯了征信業在維護金融穩定,促進國民經濟穩定發展起著至關重要的作用。對于我國征信行業而言,加快立法進程、加強對征信業的有效管理已成為確保征信業和市場經濟又好又快發展的必然要求。《征信管理條例(征求意見稿)》的制定是我國信用行業發展的里程碑,填補了我國信用管理法律法規的空白,對我國征信業的發展和社會信用體系制度的建立起著重要的作用。但對政府、企業信息的披露,提高信息透明度、實現信息共享、保護企業的商業秘密和個人隱私不受侵害等都需要法律法規完善,加強我國征信法制建設依然任重道遠。
第三,提高征信市場監管的力度和效率,征信業運營和監管分離。《征信管理條例(征求意見稿)》明確了中國人民銀行是國務院征信業監督管理部門,負責對征信機構及其業務活動實施監督管理。防止征信市場失靈要求政府干預,但政府干預過度反而又會使征信市場發展受限制。對征信市場的監管主要是防范金融風險、凈化金融和社會信用環境。為了提高監管的力度和效率,對征信業的運營和監管應實行分開管理,對征信市場的監管應重點把好四道關口:對征信機構準入和退出審批關;對征信機構高管人員審定關;對征信機構違規懲戒關;對征信機構業務風險檢查關。
第四,共享征信信息產品數據,以免浪費資源。建設征信體系,首要任務就是要實現信用信息的充分共享,只有這樣,征信機構才能夠采集到各類信用信息,并提供高效服務,從而推動信用交易的順利進行。法律法規應明確地方政府、行政單位、行業組織在社會信用體系建設中的作用,以及進行信用信息整合和共享的空間,在保護商業秘密和個人隱私的基礎上,征信系統之間、征信系統與其他信息系統之間的信息互聯互通,同時降低信息采集成本,共同促進社會信用體系建設。
第五,政府引導信用市場需求,征信服務機構不斷創新。征信業作為信用服務中介行業賴以生存的基礎就是市場對信用產品有需求,目前我國對使用信用產品的領域還很少。前期市場發展不完善,政府應該給予指導和扶持,可以考慮在項目審批、特殊人才聘用、資質認證等工作中,推廣使用專業征信機構出具的信用產品,擴大對信用產品的市場需求,征信機構不斷創新滿足市場對信用產品的多種需求。
第六,以征信為契機,多渠道培養信用管理專業人才,調動全社會力量,構建和諧守信社會。一個行業要發展,人才培訓是基礎。信用管理是跨財務管理、市場營銷、企業管理等學科的一門應用型交叉學科。隨著市場經濟的發展和社會信用管理制度的建立和完善,信用管理人員也是征信行業急需和企業經營管理不可或缺的人才。信用管理師已被勞動和社會保障部列為新職業之一,適當放寬報名條件,但考試過關嚴格要求,實行“寬進嚴出”,普及全民信用知識,培養全民信用觀念。
隨著經濟的快速發展,完善征信業的法律法規已迫在眉睫。征信業的健康發展需要國家法律和政府監督的作用有機結合,保護守信者,懲罰失信者,規范市場秩序、凈化市場環境需要完善的法律法規以及政府各部門、監管單位、征信業的共同努力,在全社會范圍里形成誠實守信的風氣,構建和諧文明的社會。
【參考文獻】
中國人民銀行自2003年履行征信管理職責以來，積極推動征信法規建設，會同相關部門通過實地調研、召開座談會等方式，認真聽取了地方政府有關部門、征信機構、金融機構、專家和消費者協會等對征信立法的意見和建議，研究借鑒國外征信立法經驗，并在此基礎上完成了《征信業管理條例》（以下簡稱“條例”）的草擬工作。2009年10月和2011年7月，國務院法制辦先后兩次向社會公眾公開征求意見。此后，國務院法制辦會同中國人民銀行認真吸收地方政府、相關部委和機構、社會公眾的反饋意見，再次對《條例》進行了修改，形成了《條例（草案）》報國務院常務會議審議。
今年3月15日《條例》正式實施。《條例》的主要內容有以下幾個方面：一是嚴格規范個人征信業務規則，包括：除依法公開的個人信息外，采集個人信息應當經信息主體本人同意，未經同意不得采集；向征信機構提供個人不良信息的，應當事先告知信息主體本人；征信機構對個人不良信息的保存期限不得超過5年，超過的應予刪除；除法律另有規定外，他人向征信機構查詢個人信息的，應當取得信息主體本人的書面同意并約定用途，征信機構不得違反規定提供個人信息。二是明確規定禁止和限制征信機構采集的個人信息，包括：禁止采集個人的、基因、指紋、血型、疾病和病史信息以及法律、行政法規規定禁止采集的其他個人信息；征信機構不得采集個人的收入、存款、有價證券、不動產的信息和納稅數額信息，但征信機構明確告知信息主體提供該信息可能產生的不利后果，并取得其書面同意采集的除外；三是明確規定個人對本人信息享有查詢、異議和投訴等權利，包括：個人可以每年免費兩次向征信機構查詢自己的信用報告；個人認為信息錯誤、遺漏的，可以向征信機構或信息提供者提出異議，異議受理部門應當在規定時限內處理；個人認為合法權益受到侵害的，可以向征信業監督管理部門投訴，征信業監督管理部門應當及時核查處理并限期答復。個人對違反《條例》規定，侵犯自己合法權利的行為，還可以依法直接向人民法院提訟；四是嚴格法律責任，對征信機構或信息提供者、信息使用者違反《條例》規定，侵犯個人權益的，由監管部門依照《條例》的規定給予行政處罰；造成損失的，依法追究民事責任；構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。
《條例》對個人不良信用信息的保存期限設定為5年，規定不良信用信息保存期限的目的，在于促使個人改正并保持良好的信用記錄。期限過長，信息主體信用重建的成本過高；期限太短，對信息主體的約束力不夠。國際上一般都對個人的不良信息設定了保存時限，但期限并不相同。如英國規定保留6年；韓國規定保留5年；美國規定，個人破產信息保留10年，其他負面信息保留7年，15萬美元以上的負面信息不受保存期限限制。我國香港地區的規定是，個人破產信息保留8年，敗訴信息保留7年。在《條例》草案公開征求意見時，有不少公眾意見和專家提出，應當對不良信息設定一定的保存期限，且期限不宜太長。在充分聽取各方面意見的基礎上，根據我國的實際情況并借鑒國際慣例，《條例》將不良信息的保存時限設定為5年，超過5年的應當刪除。
【關鍵詞】征信市場；監管體制；信息資源；政策扶持
征信市場經過二十多年的發展，市場化運作的模式基本形成，但制約征信市場的深入發展的瓶頸問題也日益凸顯，亟待在征信市場自由發展的基礎上加上政策助推力，以促進又好又快地發展。
一、保定征信市場基本情況
目前保定市僅有河北新世紀資信服務有限公司一家分支機構。該公司成立于2006年，注冊資本300萬，現有員工14人，大多為本科以下學歷。其主要業務為：貸款企業主體評級、企業債券評級、上市公司評級、企業信用評級、投資管理、財務顧問，以及以上相關業務的咨詢、企業委托資產管理等。
該公司服務對象為本地中小企業和個人。目前為止，無任何企業前來辦理企業申辦業務，其利潤來源主要為對個人房產的評估方面，但是業務量也不大。
二、征信市場發展中存在的主要問題
（一）征信市場發展滯后，業務范圍相對狹窄
保定市征信機構主要為從事企業信用評級的信用擔保資產評估機構，評估機構起步較晚，水平低，小而散、雜而亂現象較突出，整體實力較弱。由于信用服務產品的社會需求不足及社會對信用服務產品認知度的制約，信用調查、信用評級、計分模型開發及企業和個人的信用評級評估業務等工作均未開展。目前面臨的最大問題是沒有相關政策上的支持，各大銀行均有自己的信用評價體系，不認可其它機構的信用評級，導致公司市場慘淡。
（二）行業規則不完善，監督管理體制不成熟
資信評級行業沒有規范的市場準入與退出制度以及嚴格的風險防范和制約機制。如各商業銀行的內部評級因商業銀行對企業的信用狀況了解程度不高，評級標準和方法不同，致使同一企業存在不同評級結果，造成企業對資信評級工作的誤解。如保定立中集團2012年被建行、中行評為AAA級企業，被農行評為AA級企業；長城汽車在中行、農行、建行被評為AAA級企業，而在工行被評為AA級企業。企業的真實資信情況很難得到如實反映，而且企業在不同銀行貸款需要重復評級，不僅加重企業的負擔，更造成人力、物力浪費。
（三）部門各自為政，無法實現信息資源共享
以保定市為例，目前工商、稅務與人行分別建立起各自的信用管理系統，但相對封閉，互不溝通。工商部門的信用管理系統只有企業身份、資產等社會層面的靜態信息，稅務的信用管理系統只有企業的繳稅漏稅的情況記錄，其數據開放也僅局限于本系統內部。而人民銀行所建的銀行信貸登記咨詢系統卻只有反映企業信貸變化情況的動態信息，沒有企業與其他部門往來的信用信息，信息服務僅局限于商業銀行、農村信用社對企業進行基本的貸前查詢。這種各自為政、條塊分割、部門壟斷、缺乏共享的局面若不能盡快得到扭轉，勢必造成資源的巨大浪費，難以形成客觀、獨立的信用評價體系，為今后系統的整合增加難度。
（四）政府扶持力度不夠，缺乏必要的政策支持
征信機構既不像銀行、證券公司、信托公司等金融機構一樣獲得高額收益，又不像高新技術企業一樣獲得政府資金資助，而是完全依賴于自己開發業務的能力。整個征信業的年營業額只相當于許多行業的一個零頭，在國民經濟中的比重甚至可以被忽作用[1]。從信用評級業務來看，沒有相應的鼓勵商業銀行和企業使用信用服務產品的措施，致使信用評級機構難以正常開展業務。征信需求有著廣闊的市場，但由于受到主客觀因素的影響，目前社會、企業、國家有關部門對信用產品的有效需求還十分有限，征信市場的發展依賴于政府培育。企業信用評級在擴大信用交易方面作用尚未顯現，不能直接給企業帶來融資效益。
三、推進保定市征信市場發展的措施和建議
（一）加快征信立法步伐，不斷完善征信制度
征信法律法規是征信體系建設的制度基礎，健全的法律框架能夠為征信體系的建立和有效運作提供有力的保障。當前要加快征信立法的進程，盡快出臺征信業管理辦法，制定相關配套的實施措施，使征信業發展和管理有法可依[2]。盡快制訂的征信法規主要有兩類，一類是有關征信業管理的法規，另一類是有關信息披露的法規。借鑒、引進國外征信體系建設的成功做法，加快征信法制建設，完善有關征信的規章制度，盡快出臺適用于中國的征信管理條例，改變目前社會信用體系法律基礎薄弱的狀況，使征信業的發展有法可依[3]。在國家《征信管理條例》正式頒布實施之前，可以借鑒其他省市的做法，頒布實施《河北省征信管理暫行辦法》，規范征信活動。
（二）制定優惠政策，大力培育征信市場
對信用調查、信用擔保、資信評級等征信機構在發展初期可適當減免稅。對企業采取有效措施遏制其造假行為，保證征信機構基礎數據的真實性。從制度安排上促使全社會充分應用企業和個人信用記錄，廣泛使用征信機構的信用服務產品等，使征信機構在政府扶持下順利發展并最終走向市場。各級政府在建立健全社會信用管理體系中，應協助建立失信約束和懲罰機制并監督行業規范發展，保持征信服務業的中立、公正、客觀和健康發展。相關政府部門，如工商、海關、法院、技術監督、財政、稅務、商務、人民銀行、證券監管等部門，應依法將各自掌握的企業信用數據通過一定形式向社會開放，減少重復建設和浪費[4]。
（三）堅持開拓創新，逐步完善社會征信體系
推動征信服務機構發展、規范統一征信市場監管標準。建立政府應對征信機構給予積極的指導和扶持，推廣使用信用報告等征信產品，拓寬征信產品應用領域。政府在從產業總產值的角度看待企業征信業，將其作為支撐金融和貿易的基礎性戰略產業來發展同時，也應該從戰略層面，提供包括稅收減免、政府購買服務、開放官方信用信息源等多種形式的支持。規范統一征信市場監管標準，提高征信機構準入門檻。
（四）整合征信資源，實現信息共享
打破行業壟斷，推動征信標準化建設。依托人民銀行企業和個人征信系統，加快統一的信用信息數據庫建設。打破各行業壟斷，防止重復性建設，做好征信業務基礎工作。在加快征信立法的前提下，整合社會各系統的信用信息，統一納入征信管理體系，實現資源共享，優勢互補。同時要健全征信市場，加大對信用評級、信用咨詢、保理、商賬追收等市場主體的培育，逐步形成完整的征信市場管理體系。
（五）加強征信隊伍建設、提高征信人員素質
一方面，征信管理部門應通過舉辦研討會、培訓班等形式做好培訓工作，把對從業人員的教育培訓的同時采取相應措施，加強征信業內部信息溝通，幫助征信從業人員開闊思維，拓展視野。另一方面，加強理論培養，在高校開設信用管理專業，與高校加強溝通協作，既能使學生學到系統化的信用管理知識，接觸征信機構的實際業務操作，使高校培養出適合社會需求的信用管理人才，又能使征信機構的工作人員接觸到風險管理和信用管理新知識，了解最新發展動向，達到及時充電的目的[1]。
四、征信市場發展建議方案
（一）確立人民銀行監管主體地位，推動征信標準化
我國征信機構的監管涉及人民銀行、商務部、經貿委等多個部門，從事信用信息管理的機構也涉及眾多部門，各部門制定的信用信息采集和評價標準不一，其征信結果也各不相同，直接影響征信產品的社會公信力。建議借鑒國外模式，由人民銀行加強對全國征信業的監督管理，制定統一的征信標準，推動征信市場健康發展。
（二）加快征信監管立法，為征信監管提供法律支撐
我國征信業起步較晚且各地發展不平衡，各地出臺的地方性法規不完善.建議盡快出臺《征信管理條例》并在監管方面明確規定以下幾點：一是中國人民銀行的征信市場監管主體地位；二是有關政府部門向征信機構提供其掌握信用信息的權利和義務；三是企業、公民必須依法提供真實信用數據的義務。
（三）打破行業壟斷，推動征信標準化建設
依托人民銀行企業和個人征信系統，加快統一的信用信息數據庫建設。打破各行業壟斷，防止重復性建設，做好征信業務基礎工作。
（四）推動征信服務機構發展，規范統一征信市場監管標準
建立政府應對征信機構給予積極的指導和扶持，推廣使用信用報告等征信產品，拓寬征信產品應用領域。規范統一征信市場監管標準，提高征信機構準入門檻。
參考文獻
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[2]唐明琴.促進征信市場繁榮發展的長效機制研究：廣東視角[J].區域金融，2010（401）：78-79.
一個重要原因在于，銀行通過金融業統一征信平臺查實，徐先生長期持有幾家上市企業的優質股票；他在某保險公司還購買了100萬元的個人壽險；他本人的信用卡還款記錄良好。銀行認為，徐先生信用良好，因而同意為其發放信用貸款500萬元。
需要說明的是，這是銀行一個中小企業融資產品促銷的案例，然而，在不遠的將來就會實現，因為這里所說的金融業統一征信平臺，目前已經在規劃建設之中。
政策推動
今年以來，關于金融業統一征信平臺的建設工作，已多次被政府提及。
在1月召開的全國金融工作會議上，總理對今后一個時期金融改革發展作出部署，建立金融業統一征信平臺即是其中一項重要任務。
在央行最近召開的2012年征信工作會議上，央行副行長杜金富也表示，今年將落實國務院決策部署，加快推進建立包括證券、保險、外匯等信息在內的金融業統一征信平臺。
如果再往前追溯，中國提出建立金融業統一征信平臺至少已有5年時間。2007年3月，國務院頒布的《關于社會信用體系建設的若干意見》中就曾指出，要進一步健全證券業、保險業及外匯管理的信用管理系統，加強金融部門的協調和合作，逐步建立金融業統一征信平臺，促進金融業信用信息整合和共享，穩步推進中國金融業信用體系建設。
業內人士向SMEIF記者分析，近年來，中國金融業統一征信平臺的建設成果主要體現在兩個方面。
一方面是制訂了相關政策。除正式頒布《關于社會信用體系建設的若干意見》以外，政府還在著手制訂其他兩項政策。早在2003年，主管部門就已起草完成了《征信管理條例》（代擬稿），并于2009年10月和2011年7月先后兩次向社會公開征求意見。目前，條例內容相對比較完善，具備了出臺基礎。另一項由央行制訂的《金融業統一征信平臺建設規劃》已上報國務院，等待批示。
另一方面是央行建立了征信系統。2006年，央行正式建成全國統一的征信系統并實現全國聯網運行。目前，征信系統已經與中國境內所有商業銀行、政策性銀行、信用合作社及其他金融機構連接。數據顯示，截至2011年底，個人征信系統收錄自然人數約8億人，全年累計查詢次數為2.4億次；企業征信系統收錄企業及其他組織共計1800萬戶，全年累計查詢次數為6930萬次，全國已累計補充完善中小企業信息227萬戶；全國共為1.4億農戶建立了信用檔案，評定了9300萬信用農戶。
建設藍圖
但是，業界普遍認為，這些成果距離發展目標還很遠，金融業統一征信平臺的建設進度仍需加快。
“中國提出建設金融業統一征信平臺已有幾年了，但是細化的政策至今沒有推出，工作進度因此受到影響”，中國信用研究中心研究員徐德順向SMEIF記者表示，從與信用相關的政策來看，涉及到金融業統一征信平臺的內容普遍比較籠統，諸如建設金融業統一征信平臺的具體目標、任務、措施、時間表均未明確，引導性不足。
徐德順認為，金融業統一征信平臺的建設工作可分三步走。第一步，在對個人隱私由央行牽頭，將“一行三會”的信息數據進行有效整合；第二步，研究信息的使用問題，使這些數據向金融部門和社會放開；第三步，進一步整合公安、工商、海關、檢察院、法院、中國移動等部門的信息數據，建設成為全社會統一的征信平臺。
“在時間表上，只要措施得力，這項工作在‘十二五’時期可以初見成效；‘十三五’時期可以達到預期目標；此后可以不斷維護和完善”，徐德順說。
除此之外，央行征信系統的信息采集方式也被認為需要完善。
據了解，目前征信系統在信息采集上，主要以信貸信息為核心，同時還包括企業和個人的基本信息和其他信用信息。基本信息方面，收錄了個人身份證件信息、工作單位信息、聯系方式等。企業基本信息主要有概況信息、出資人信息、財務報表信息等。信貸信息方面，征信系統采集了企業和個人的所有正負面信息，覆蓋所有銀行類金融機構的授信業務信息，包括各類貸款信息、信用卡信息、擔保信息等。此外，征信系統還收錄法院判決信息、履行法定義務信息、行政執法信息等其他信用信息。
“央行征信系統所采集的信息，主要來源于金融機構定期報送的信貸信息，而對于全面評估企業和個人信用狀況同樣具有重要意義的信息，諸如個人社保信息和收入信息、企業水電費用等使用信息卻嚴重不足”，國內某信用評級公司的負責人如此表示。
興業銀行經濟學家魯政委則認為，一個統一完整的征信系統，不僅包括企業的信貸還款記錄，還應包括企業水電煤氣繳費記錄等，在金融機構為企業提供服務時將信息方便地提取出來，對于改善小微企業融資難具有重要意義。
瓶頸待解
2008年，國務院將央行的相關職能由“管理信貸征信業，推動建立社會信用體系”擴大到“管理征信業，推動建立社會信用體系”，央行成為國務院社會信用體系建設部際聯席會議的牽頭單位。專家認為，在金融業統一征信平臺的建設工作中，如何打破部門利益分割，實現資源和利益的共享，是牽頭單位所面臨的一個考驗。
“在建立金融業統一征信平臺的工作中，央行具有牽頭的職能。但是，以行政級別論，央行和銀監會、證監會、保監會同為部級單位，要協調這項工作也不容易”，一位金融部門的人士向SMEIF記者這樣分析。
徐德順則認為，針對中國國情，可以考慮在“一行三會”的基礎上增設一個信用監督管理委員會，專門來協調和指導信用建設工作。該部門主要圍繞金融業的征信開展工作，又不局限于金融部門，它的職能可以延伸到公安、工商、海關等更廣的信用范疇。
“結合國家現狀來看，一開始有政府去推動征信工作是必要的。成立信用監督管理委員會適合中國特色。但是長久來看，我認為更要發揮市場的作用”，徐德順強調。
而征信法律法規不健全則是金融業統一征信平臺建設工作中的另一個阻礙因素。
關鍵詞：商品市場；信用缺失；企業信用制度體系
中圖分類號：F713.50文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0128-02
改革開放以后，中國傳統的采邑經濟受到市場經濟的沖擊而逐漸被破壞，代之以以社會化大生產為特征的市場經濟，各種產品和包括人力資源在內的生產要素的流動領域大大擴大了。人員流動范圍的擴大和流動更加頻繁，使得原有的身份信用不再能適應經濟發展的需要，不斷地出現反映信用缺失問題的現象，事實上，中國經濟的各個領域以及各個市場主體和公共部門都不同程度地存在信用問題，這些問題成為中國經濟保持持續健康穩定發展的桎梏。
本文主要分析我國商品市場中的信用缺失問題。
一、我國商品市場中信用缺失問題的主要表現
商業信用是信用制度的基本內容之一，我國目前的信用缺失首先表現在商業信用領域，概括起來，主要表現在下面兩個方面：
1.大量存在經濟活動主體之間相互拖欠貨款，貸款方拖欠銀行的貸款，經濟活動主體偷、逃、騙稅的現象
中國企聯于2005年7月至2006年7月通過問卷、企業座談、實地調研等方式對513家企業的誠信建設情況進行了調查研究，針對調查研究的情況，提出了推動我國企業誠信建設的政策建議。調查顯示，企業受到多種失信行為的困擾，主要包括拖欠款、違約、侵權、虛假信息、制售假冒偽劣產品等。我國企業市場交易手段落后，由于信用條件不完善，造成企業信用交易手段受到限制，財務成本高。20世紀90年代我國商業票據結算量約相當于企業存款余額的11倍，而美國20世紀80年代中期就已經是3 300倍。此外，發達國家企業間的逾期應收賬款發生額約占貿易總額的0.25%~0.5%，而我國高達5％以上。近年來，我國由于企業失信行為引發的社會問題呈現多發趨勢，發生數量大幅增加，影響較大有：歐典地板虛假宣傳案、齊齊哈爾第二制藥廠制假案、安徽華源制藥廠產品質量案等。
2.經營中弄虛作假行為猖獗，主要表現在：不法廠商制售假冒偽劣產品、質量欺詐、商標侵權、專利侵權以及合同欺詐等
據中國消費者協會調查，1998年全國有68.45%的消費者受到過商業欺詐行為的侵害。概括起來，我國商業企業對消費者的欺詐行為主要表現為商業質量欺騙、價格欺騙、服務方面的欺騙、商場在促銷活動中的欺騙、經營方式的欺騙及企業形象和商場實力的不真實宣傳等方面。據統計，2003年前11個月，全系統共查處提供虛假文件騙取登記、虛假出資、虛報出資、抽逃出資的企業2.3萬家，吊銷違法企業營業執照15.3萬家。查處無照經營業額211萬戶次，取締無照經營47萬戶，查處各類食品違法案件1.03萬件，制假售假案件24.24萬件、商業欺詐案件5 159件。受理消費者申訴70.66萬件，查處侵害消費者權益案件15.45萬件，廣告違法案件6.88萬件，商標侵權案件2.87萬件，合同違法案件1.74萬件，其中合同欺詐案件3 173件。
二、我國商品市場上信用缺失的原因
我國商品市場上信用缺失的主要原因可以從技術層面和制度層面兩個層面來展開分析。技術層面的原因主要有信用風險管理意識淡薄、信用風險管理技術落后以及信用風險管理人才匱乏等，制度層面的主要原因在于我國尚未建立起與市場經濟的契約化交易相適應的信用制度。
（一）技術層面的原因
1.信用風險管理意識淡薄
我國企業對商業信用的認識不完善，存在短期行為。很多企業為了提高銷售額和擴大產品市場份額就盲目地賒銷產品，加上信息獲取困難等外在客觀原因，對客戶的信用情況缺乏足夠了解，因信息不對稱而導致的商業信用風險比比皆是。當前，絕大部分企業尚未建立授信管理制度，有的建立了授信管理制度但不完善，有的建立了完善的授信管理制度卻沒有得到切實的執行，以至有的企業第一批發出的商品貨款還沒有收回，就發出第二、第三批商品，而且涉及金額巨大。這種不重視控制信用風險的做法對企業的長期可持續發展十分不利，是一種非常短視的行為。
近年來，隨著“市場經濟的本質是信用經濟”這一觀點的深入人心，企業信用管理也在社會上引起了關注。一些企業開始有意識地進行信用管理，但對于那些規模較小的公司來說，信用管理仍然沒有受到充分的重視。即使是在那些大型企業，專門設有信用管理機構、由專業的信用管理人員負責信用管理的情況也是鳳毛麟角。信用管理意識淡薄的直接后果就是信用風險無法得到有效控制，使風險在企業中累積。
2.信用風險管理技術落后
授信企業普遍缺乏專業化的信用風險管理技術。一些企業為了擴大銷售增加利潤，盲目地采用賒銷形式，售后又不重視應收賬款的監督和管理，結果導致了較多的呆賬。據相關調查分析，在大量的壞賬中，屬于外部環境、政策性原因和“三角債”之類問題的，所占的比例并不高，大約只有16%左右;而屬于經營性、內部管理造成的，則占到80%以上。
對客戶的信息管理是信用風險管理的關鍵。當前，國內企業缺乏客戶資信資料管理技術，還不具備自主建設客戶信用信息數據庫的能力，對往來的客戶無法及時記錄各種交易信息以及形成的內部評價，更沒有條件對客戶的經營狀況及財務狀況等進行時時跟蹤及風險預警。另外，企業信用管理的核心是對客戶進行信用分析和信用等級評定，通過對客戶所有相關財務及非財務信息進行整理、分析，得出客戶的償債能力評估。這項工作需要運用專門的信用分析模型來完成，但目前我國的企業中能將信用風險模型引入企業信用管理的非常少見。
3.信用風險管理人才匱乏
信用管理是一門實踐與理論相結合的管理知識，具有很強的專業性和技術性，對信用管理人員，尤其是信用管理部門經理的要求非常高。信用管理人員要掌握信息、財務、管理、法律、統計、營銷、公關等多方面的綜合知識，同時實踐能力和工作經歷也必須出色，才能勝任信用管理工作。但當前，國內很多企業對信用管理工作的認識還只停留在“信用管理就是收收賬”的層面上，所以，企業內部信用管理工作并未受到重視，只是交給一些不具備專業知識的業務人員去操作，缺乏科學、嚴格的標準。
另外，造成我國商品市場上信用缺失的原因還有我國地方保護主義盛行和事實上存在的市場分割。
（二）制度原因
商品市場是我國市場經濟的重要組成部分，市場經濟是契約經濟，如果沒有建立起與市場經濟中契約化交易相適應的信用制度，那么商品市場中容易出現信用缺失問題。我國的經濟形式，在改革開放以前是采邑經濟，改革開放以后逐步向市場經濟轉變。
社會信用的維持在市場經濟條件下比在采邑經濟條件下重要得多。因為在自給自足的采邑經濟下，交易的重要性還未能得到充分體現，即使社會信用體系遭到破壞，交易無法順暢進行，經濟也不會受到致命性影響；而在市場經濟條件下，分工的細化和專業化生產已經達到了很深程度，以至于任何一個微觀個體都無法在不與其他個體交易的情況下繼續維持其生產經營。而社會信用的維持顯然是交易得以順利進行的必要條件，我們無法想象在缺乏社會信用，交易沒有任何保障的條件下還會有眾多的交易者愿意進行交易。于是，社會信用體系的維持就成為市場經濟存在和發展的前提。
在市場經濟條件下，與契約化交易相適應，信用的維持也主要體現在對契約的遵守和履行上。與采邑經濟下的情況不同的是，信用的維持主要不是通過對違約者進行輿論的譴責以及由此造成的實際社會活動的全面隔離來實現，而是訴諸法律及相應的市場規范，而我國恰恰并沒有建立起維持信用的制度體系以及相應的市場規范。
三、政策建議
我國商品市場中的信用缺失問題表現復雜，而且原因也是多方面的，單從某個方面著手很難解決問題，應該建立起一個比較完整的中國企業信用制度。企業的信用等級涉及：（1）靜態指標，反映企業當前實力，如企業規模、企業資產質量、企業產品質量、企業財務狀況；（2）動態指標，反映企業發展能力，如企業技術水平、管理水平、經營能力、員工素質、所在行業前景等；（3）履行承諾的意愿；（4）社會對企業信用的認可程度，等等。相對于個人信用，企業信用具有非人格化、積累性和穩定性等特點。企業是具有獨立權力能力和行為能力的法人實體，其信用雖然與員工行為有關，但作為一個整體，其信用主要通過企業整體形象為社會所感知，而不與具體的個人相聯系，即具有非人格化的特點。企業信用被社會認知的過程是一個不斷積累的過程，社會成員與企業在一個長期、反復的互動過程中，形成對企業的共識，建立信任關系。按照現代企業理論，經營者與其也是一種雇傭關系，企業可以通過更換經營者來改變由于個人失信給企業帶來的影響，因而企業信用對個人的依賴較小，有較強的穩定性。
企業信用制度涉及：（1）企業信用管理體系相關的法律、規章的建立和執行，包括信用信息采集、使用的法律規范和違規行為的懲罰機制的建立和完善；（2）征信（信用調查）資料的開放和征信企業合法地市場化運作；（3）政府或民間機構對信用交易和征信企業的管理，等等。中國企業信用制度組成框架包括：征信條例、征信企業管理條例、企業征信管理辦法、企業信用評估辦法、企業信用數據管理條例、企業信用查詢條例、信用中介機構條例、企業債務催收辦法、信用結賬條例、信用監管條例和信用爭議解決條例。
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一、美國公平信用報告法的發展美國《公平信用報告法》FCRA(Fair Credit Re-porting Act)最初在1970年通過。1989年開始，美國討論FCRA的現代化問題，并且在1996年形成了《客戶信用報告改革法》(Consumer Credit Reporting Re-form Act)，該法嚴格限制債權人和其他人對客戶信用報告機構完成的數據的使用。這一法律修訂案于1997年10月1日生效。
公平信用報告法主要規定了客戶在信貸調查時，有權要求告知信用調查的性質和范圍、正在編輯的信息種類以及收到報告的人員姓名等。客戶必須在限定時間內對調查請求作出響應。客戶有權利要求任何錯誤的或誤解的材料重新調查，并且，如果未經核實，就必須從檔案中刪除。如果對報告中某部分正確性有懷疑，客戶有權利在檔案中存入他們自己的一百字左右的聲明，來闡明他們關于這件事的立場，這些聲明將成為永久記錄的一部分。客戶有權充分了解任何一家信用報告機構對自己信用狀況的評價，并且具有對不實負面信息的申訴權利。當事人有權取得自身的資信調查報告和復本，其他合法使用客戶資信調查報告的機構或人必須符合法定條件，否則即使當事人同意也屬違法行為。[1]
1996年，國會又出臺兩個法令，分別修改和補充了公平信用報告法，它們是智能授權法和債務催收改進法。前者在原法律規定的合法取得客戶信用報告的五種情況中，授權聯邦調查局可以偵察目的為由取得所需的客戶信用調查報告;后者授權聯邦政府機構可以在債務催收活動中，根據需要取得客戶信用調查報告。[1]
2003年，國會又對FCRA進行了修訂，制定了《公平和正確信用交易法》(Fair and Accurate Credit Transactions Act/FACT)，增加了客戶改進信用報告正確性，預防身份竊取，限制金融機構使用共享的敏感信息推銷金融產品。該法增加規定，從其他機構獲得客戶信用報告信息的金融機構，不能使用這一信息對客戶進行市場行銷，除非金融機構明確顯著地向客戶披露這一信息，并且給予客戶選擇接受這一市場行銷的機會①。FACT的很多規定，涉及披露信用評分、向信用報告機構提供的信息的正確性、客戶對信息提供者直接提出異議的權利、提供給信用報告機構的負面消息的披露、風險等級的披露、處理包含了欺詐警告的客戶信用報告的程序，以及向客戶提供被偷盜的文件的規則。此外，該法還規定每年信用報告機構提供一個免費的信用報告，并且要在合理的費用基礎上，保證客戶對信用評價的訪問。[2]
美聯儲的規則是為了執行FCRA而制定的，2004年7月16日，該規則進行了修訂。
二、客戶信用報告的相關法律關系
(一)公平信用報告法的適用
公平信用報告法主要適用于調整“客戶信用報告機構”的有關行為，以及對“客戶信用報告”的使用。“客戶信用報告機構”包括“完全或部分地從事收集或評估客戶信用信息或其他信息，以便將客戶信用報告提供給第三方當事人”的機構，不論是收費性質的或合作性質的②。“客戶信用報告”一般是“由客戶信用報告機構做出的有關客戶信譽、信用級別、信用度、品質、一般名譽、個人特性或生活方式的報告，它全部或部分地用作或將用作確認客戶是否適合獲得客戶信用、受雇或其他本法規定的目的”③。因此，如果一家公司在內部為自己的商業活動使用信用信息，不向第三方當事人提供，它不構成“客戶信用報告機構”。如果它只向第三方當事人提供并不屬于“客戶信用報告”的信息或文件，它也不構成“客戶信用報告機構”。[2]
(二)客戶信用報告的內容按照FCRA的規定，客戶信用報告機構不可以在客戶信用報告中包含如下信息:10個月之前破產案件，七年前的民事訴訟、民事判決和逮捕記錄，七年前的已支付的稅務案件，七年前的用于盈虧收款或付費的賬戶，七年前的其他不利的信息，但刑事犯罪記錄除外;前款規定的排除，不適用于如下目的的使用:一個主要金額超過150000美元的貸款交易;價值150000美元的人壽保險;年薪達75000美元的個人雇用④。如果客戶對客戶信用報告的有關信息存在異議，并且通知了客戶信用報告機構，客戶信用報告機構必須在每一份客戶信用報告中包含這一客戶異議⑤。
當信用報告的使用者做出一個不利的信用判斷，使用者必須將這一判斷通知客戶。使用者不需要為不利的信用判斷解釋原因，也不需要為客戶公開文件，以使客戶了解什么信息實質上導出這一不利的信用判斷⑥。當不利的信用判斷部分地從信用報告之外的信息源得出，則要求使用者將這一信息本身告知客戶，但不必告知信息的來源。在這種情況下，使用者必須告知客戶有知曉這種信息的權利⑦。客戶可以選擇將客戶的姓名和地址從客戶信用報告機構提供的目錄中刪除，并且客戶應當通知客戶信用報告機構，這一請求在5日后生效，有效期限為5年⑧。應當注意的是，在形成客戶信用歷史的過程中使用的那些信息，可以用于開發其他產品，諸如欺詐預防產品、信用風險管理產品等。
(三)客戶信用報告的使用目的
在FCRA第604和第625條中，列舉了所有客戶信用報告可以使用的情況，甚至包括不是為了建立信用目的的使用。
客戶信用報告機構只能在如下情況下提供客戶信用報告:(1)按照有權發出指令的法院的指令，或按照在聯邦大陪審團前進行的訴訟程序中發出的傳票，而提供客戶信用報告。(2)按照客戶的書面指示而提供。(3)向有理由相信具有如下目的的人提供:為信用交易或信用延展、或檢查、收集客戶賬戶的信息、雇用目的、涉及該客戶的保險業務、判斷客戶是否適宜接受由政府機構批準的許可或其他救濟，該政府機構按照法律有權審查申請人的金融能力或情況;作為潛在的投資者或服務提供者，或現有的保險者，希望使用這些信息，用于評估或估價現有的貸款責任的信用或預付風險;其他對這些信息有合法商業需要的人，該人將信息用于由客戶發起的商業交易，或者用于檢查賬戶，判斷客戶是否繼續符合賬戶條款。(4)按照州或地方兒童撫 養執行機構的負責人的要求而提供，如果該機構向客戶信用報告機構證明:客戶信用報告對于判斷個人做出兒童撫養支付的能力或判斷這種支付的適當水平是必需的;客戶和該兒童的父子(女)關系;這些機構至少在十天前通知客戶，將要求該客戶信用報告，并且客戶信用報告將只被用于兒童撫養目的，不會用于其他民事、行政或刑事訴訟中，或用于其他目的⑨。
在為雇用目的而提供客戶信用報告時，使用該客戶信用報告的人，要向客戶信用報告機構保證來自客戶信用報告的信息將不會被用于違反聯邦或州的公平雇用機會法或規則，并且在該報告被獲得或導致被獲得之前，要向客戶做出清楚和顯著的書面披露，披露該報告將用于雇用目的;客戶也要以書面形式，授權由該客戶信用報告機構提供報告。如果為雇用目的使用客戶信用報告，在全部或部分地以該報告為基礎，作出對客戶不利的決定之前，該機構應當向客戶提供報告的復制件⑩。
(四)對客戶的披露及相關問題
信用報告機構應當告知客戶如下信息:(1)披露客戶信用報告中的所有信息，但有關信用評分或其他風險評分或對客戶的預測的信息除外;(2)信息的來源，但是，用于構成客戶信用報告的單獨獲得的信息來源，以及實際用于其他目的的信息來源除外;(3)在大多數情況下，如果接受報告用于雇用目的，在客戶申請的兩年內;如果接受報告用于其他目的，在客戶申請的一年內，每一個客戶信用報告的使用者的身份標識（姓名、地址和電話號碼）(11)。
信用評分向客戶進行披露時，要按照客戶對信用評分的要求，向客戶提供一份報告書，指出信息和信用評分模式可能不同于由貸款人所用的信用評分，以及一份包含下列內容的通知:客戶當前的信用評分或以前為信用延展目的的信用評分;在所用的信用評分模式下，可能的信用評分范圍;在所用的信用評分模式下，對客戶信用評分有影響的所有關鍵因素;信用評分產生的時間，以及做出信用評分的人或機構的名稱(12)。客戶有權利對信息提出異議，一般來說，有權要求信用報告機構調查有關的異議。作為調查的結果，信用報告機構必須刪除有關的錯誤或在文件中寫明有關的爭議點。信用報告機構必須應客戶的請求，將刪除的情況或爭議點向客戶指定的接受者發送，以挽救客戶的信譽。信用報告機構必須向客戶告知提出異議的權利(13)。客戶還可以接受他的客戶信用報告的復制件，并且在很多情況下這種復制件是免費的(14)。例如，失業的客戶在尋找工作時、尋求社會救濟金以及客戶相信他受到欺詐時，都有權利要求客戶信用報告的免費復制件(15)。
三、身份竊取行為的預防
為預防身份竊取行為，公平信用報告法主要采取兩種措施:一是警報，二是阻止來自身份竊取行為獲得的信息的使用。警報又分為兩種:一次性欺詐警報(One－call Fraud Alerts)，二是長期警報(Extended Alerts)。
一次性欺詐警報，是指按照客戶的要求，如果其以善意聲稱，懷疑客戶已經或正成為欺詐或相關犯罪行為(包括身份竊取)的受害人，客戶信用報告機構應當:(1)在該客戶的文件中包含一個欺詐警報，并且與使用這一文件而產生的信用評分一道提供這一警報，時間上從這一要求之日起不超過90天，除非該客戶要求在這一期限屆滿之前取消這一欺詐警報，并且客戶信用報告機構收到這一取消要求的適當證據;(2)向其他客戶信用報告機構提及這一欺詐警報。
在客戶信用報告機構將欺詐警報包含在客戶文件中的情況下，客戶信用報告機構應當:向客戶披露，客戶有權按照第612(d)條規定，要求客戶文件的免費復制件;并且在披露之后不超過三個工作日內，向客戶提供按照第609條所要求的全部披露，不向客戶收取費用(16)。
長期警報是按照客戶的要求，客戶信用報告機構應當:(1)在客戶文件中包含這一欺詐警報，并且與使用這一文件而產生的信用評分一道提供這一警報，時間上從這一要求之日起為七年時間，除非該客戶要求在這一期限屆滿之前取消這一欺詐警報，并且客戶信用報告機構收到這一取消要求的適當證據;(2)在要求開始之后的五年時間內，將客戶從客戶信用報告機構制作的客戶目錄中取消;并且(3)向其他客戶信用報告機構提及這一長期警報。
在客戶信用報告機構將長期欺詐警報包含在客戶文件中的情況下，客戶信用報告機構應當向客戶披露，客戶有權按照第612(d)條規定，在申請之后的12個月內，要求客戶文件的兩份免費復制件;在披露之后不超過3個工作日內，向客戶提供按照第609條所要求的全部披露，不向客戶收取費用(17)。如果要求警報的客戶指定了電話號碼，用以身份校驗目的，在授權新的貸款計劃或信用延展之前，這一客戶信用報告的使用者應當使用這一電話號碼或采取合理的措施與客戶聯系，以校驗客戶的身份并且確定是否批準新的貸款計劃，這不構成身份竊取(18)。客戶信用報告機構對客戶信用報告進行轉售時，應當包含由其他客戶信用報告機構發出的欺詐警報(19)。對來自身份竊取行為的信息使用的阻止，是使客戶信用報告機構負有阻止在客戶文件中報告這些信息的責任，客戶信用報告機構對客戶阻止請求的責任，應當是阻止這一信息在今后的使用。如果客戶視這些信息來自于聲稱的身份竊取行為，在收到這一信息之日起不超過4個工作日，客戶信用報告機構應當迅速通知信息的提供者:該信息可能來自于身份竊取;身份竊取報告已經制作為文件;客戶按照本條規定，已經做出阻止使用的請求;以及阻止的生效日期(20)。客戶信用報告機構可以解除這種阻止，如果客戶信用報告機構合理地確定:信息被錯誤阻止使用，或客戶錯誤地要求阻止;信息被阻止或客戶要求阻止，是基于對事實的誤傳;客戶因阻止交易或交易而獲得了商品、服務或金錢(21)。
四、我國信用報告制度的現狀
目前，中國人民銀行先后制定了《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》、《中國人民銀行關于落實〈個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法〉有關問題的通知》、《個人信用信息基礎數據庫信用報告本人查詢規程》、《個人信用信息基礎數據庫異議處理規程》和《中國人民銀行信用評級管理指導意見》。各地也制訂了個人信用征信管理的地方規定。
2004年12月，中國人民銀行負責建立的全國統一的個人信用信息基礎數據庫在全國部分金融機構試運行。2005年8月31日，全部國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行實現全國聯網。2006年1月1日，信用信息基礎數據庫正式投入運行。200 6年11月，在中國人民銀行下建立了中國人民銀行征信中心，征信中心負責信用信息基礎數據庫的日常運行和管理。商業銀行作為信息提供人，按照中國人民銀行的信用信息數據庫標準及其有關要求，向信用數據庫報送企業和個人信用信息。商業銀行在辦理相關業務時，可以向信用信息基礎數據庫查詢企業和個人信用報告。人民銀行征信中心采集數據的權威性、時效性都要強于地方征信公司。人民銀行征信系統和地方征信公司目前處于相互補充并且相互競爭的狀況。同時，暫行辦法還規定，商業銀行不得向未經信貸征信主管部門批準建立或變相建立的信用信息數據庫，提供個人信用信息。信用信息只能用于如下目的:(1)審核個人貸款申請;(2)審核個人貸記卡、準貸記卡申請;(3)審核個人作為擔保人;(4)對已發放的個人信貸進行貸后風險管理;(5)受理法人或其他組織的貸款申請或其作為擔保人，需要查詢其法定代表人及出資人信用狀況。
為了更好地保護我國信用信息安全，2009年2月28日，我國《刑法修正案》(七)增加了《刑法》第253條之一，規定:“國家機關或者金融、電信、交通、教育、醫療等單位的工作人員，違反國家規定，將本單位在履行職責或者提供服務過程中獲得的公民個人信息，出售或者非法提供給他人，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。竊取或者以其他方法非法獲取上述信息，情節嚴重的，依照前款的規定處罰。單位犯前兩款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照各該款的規定處罰。”
2009年10月13日，國務院法制辦公布《征信管理條例》(征求意見稿)，該征求意見稿對于信用信息的界定、類型，征信機構設立標準、征信機構收集、保存、加工、提供信用信息的限制條件、不得收集的個人信息類型等作出了詳細規定，非常有特色的是，該征求意見稿意圖建立“中國征信中心”，負責全國統一信用信息基礎數據庫的建設、運行和管理，并且對其經營方式進行了較為詳細的規定。目前該《征信管理條例》正在審議完善當中。
從我國信用信息管理體制來看，我國信用信息立法和管理存在著如下幾點問題:
(一)信用信息內容薄弱，質量不高
目前，我國個人信用信息只局限于自然人身份識別信息、職業和居住地址等基本信息、商業銀行提供的企業和個人在貸款、信用卡、準貸記卡、擔保等信用活動中形成的交易記錄。信用信息數據庫更加側重于金融信用領域的信息資料，但是通過這些數據庫并不能形成全面明晰的客戶信用評價。在信用信息的收集中，也欠缺不可以收集項目的詳細清單，對于不應進行收集的客戶敏感信息并未形成比較明確的立法規范，各地征信機構掌握標準不統一。目前信用信息的征信范圍較窄，信息時效性不高。因此，信用信息資料質量和范圍的局限，必將影響著今后對客戶信用水平的客觀評價。
(二)征信服務中心的職能單一、整合性不足
目前，我國主要的征信服務機構，是由中國人民銀行信貸征信主管部門批準建立的征信中心。該征信中心的職能過于單一，只負責采集、整理、保存金融方面的信用信息，為商業銀行和個人提供信用報告查詢服務，為貨幣政策制定、金融監管和法律、法規規定的其他用途提供有關信息服務。此外，在工商、海關、法院、公安、統計、質監、醫療、零售業、人才市場等部門，也保存著大量個人信用信息。這些征集機構行政關系復雜、職權不清，非常重要的是他們之間的協調共享機制并未建立起來，導致對于客戶信用信息的管理混亂、多元收集重復收集問題比較突出，這也增加了身份竊取的風險。由于各部門等級不同、地域不同，難以建立全國統一高效的信用征集機構，無法對客戶信用信息進行整合，并且以此為基礎形成客戶信用的評價結果。
(三)客戶信用信息使用目的單一
目前，客戶信用信息的使用目的僅局限于審核貸款、信用卡、準貸記卡申請;審核個人作為擔保人的信用狀況;對已發放的個人信貸進行貸后風險管理，以及查詢其法定代表人及出資人信用狀況。對金融機構收集的信用信息只能由商業銀行使用，不能由其他機構使用。客戶信用信息的使用還僅僅局限于金融業務方面，信用報告在通信、就業、安全認證、司法部門強制執行等多樣化的使用形式，還未完全充分開發和應用起來。
(四)客戶信用信息的保護水平較低
目前，我國關于客戶信用信息的保護，還處于比較混亂的狀態。各種信用征集機構有利用自己收集的信息的沖動，金融機構使用共享信息進行市場行銷，也是今后越來越普遍的現象。我國相關信用信息的立法僅規定了根據個人申請提供其本人信用報告的情況，對于信用信息的商業性利用、共享等，還欠缺明確詳盡的規定，這導致了客戶信用信息保護水平較低。
(五)欠缺身份竊取行為及其預防措施
身份竊取行為及其預防措施，是客戶信用報告規定系統中非常重要的環節。在美國《公平信用報告法》剛頒布之時，也沒有對這一問題進行規定。在2003年，則專門制定了《公平和正確信用交易法》，預防身份竊取行為。我國對于身份竊取行為，未在《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》中體現出來，這不符合信息社會對身份保護的時代要求。
(六)《刑法修正案》(七)相關規定的局限
《刑法修正案》(七)的相關規定，對于單位范圍的限定過于狹窄，僅僅將侵犯公民個人信息罪的主體限定于國家機關或者金融、電信、交通、教育、醫療等單位的工作人員，這一規定并不能完全涵蓋目前眾多的信用征集機構的種類。將受到侵害的“公民個人信息”僅限于在履行職責或提供服務過程中獲得的公民個人信息，范圍過于狹窄。如果不是在履行職責或提供服務過程中獲得的公民個人信息，并不能適用這一規定，這會使許多信用征集機構利用該漏洞免責。此外，“非法提供”的概念也比較模糊，因為我國相關信用信息的法律規定并未完全充分地明確合法提供的類型，因此“非法提供”就難以在實踐中加以明確適用。最后，該條規定僅限于保護公民個人信息，對于企業信用信息保護并不能加以適用，而企業信用信息的保護同樣重要而迫切。
五、我國客戶信用信息制度的完善與身份竊取的預防
(一)建立信息征管機構的統一信息協調機制
應當看到，目前我國客戶信用信息的征信機構非常零散、不系統，缺乏統一的協調共享機制。目前最主要的中國人民銀行 征信中心，雖然其數據庫龐大而權威，但也僅僅局限于金融業務中的信息，有些信息并不如地方征信機構更加全面、更有針對性。目前我國大多數的征信機構，長期處于多元化、各自為政，以行業為主導的特點非常明顯，因此導致長期以來征信機構之間存在著信息分割、信息獲取與共享困難等問題，也導致各征信機構各自形成自己的信用評估體系，久而久之必將導致信用評估標準難以統一、評估報告矛盾沖突多見的問題。
《征信管理條例》(征求意見稿)意圖建立一個統一的征信機構，但有許多學者認為，在中國建立大一統的征信機構目前還為時過早。《征信管理條例》所試圖建立的中國征信中心本身的定位還存在許多爭議，中國征信中心能否擔當起客戶信用征管的核心機構，還有許多難題需要解決。
《征信管理條例》(征求意見稿)確認了征信中心作為不以營利為目的的國家基礎數據庫運行維護者的法律地位，相應地明確了金融機構向征信中心提供客戶信用信息的法定義務，賦予征信中心自行收集個人、法人及其他組織的證券、期貨、保險、外匯等金融信用信息和相關信用信息、依法與行政機關、司法機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織開展信息共享權利，并規定其收集個人信用信息時不需要征得信息主體同意，數據庫中的信息，也不允許個人刪除，從而保證了征信中心充分發揮其公共征信機構的市場角色。但是，《征信管理條例》的這一設想未必能夠實現，其主要原因就在于目前我國信用征集機構過多，難以通過中國征信中心這一機構的建立就能加以協調統一，中國征信中心的建立實質上需要以政府主導的信用信息協調機制作為前導。
建立專門的客戶信用信息協調機制的益處在于:提高客戶信息管理的效率，在暫時無法建立統一的征信中心的前提下，可以通過該機制將眾多的征信機構的工作加以整合。同時，可以提高受理身份竊取的咨詢、投訴、調查及處理的效率。以一個機構為主導，輻射其他組織，將全國征信機構的數據庫和相關工作成果加以整合，是建立高效、統一、權威的中國征信中心的基礎。
此外，客戶信用信息協調機制的建立，可以將一個征信機構發出的身份竊取警報，通過該機制及時向其他征信機構通告。這樣可以將不同來源的身份竊取事件加以共享，例如發生在郵政、社保、稅收等領域內的身份竊取事件，可以與金融、通信等領域中的個人信用記錄相關聯，從而建立靈活高效的客戶信用保護體系。在美國，也是由聯邦貿易委員會與美國三大信用報告機構密切配合，甚至與聯邦調查局、郵政局、社會安全局、國稅局等部門緊密聯合，建立了信息共享機制。
因此，在目前信用征信機構比較分散的狀況下，建議對客戶信息以目前已有的信用征信機構為主導，建立客戶信用信息統一協調機制，加強信息主管機構的統一管理，并且為此制訂可操作性的法律規范。
(二)明確征信機構的信息安全責任
征信機構應當負擔信息安全責任，征信機構不能只管征信，不管信息安全，甚至通過出售信息而營利。征信機構應當保障信息準確完善及時有效，不能濫發信用卡，人為增加客戶信用信息出現不良記錄的風險，甚至人為導致身份竊取行為的增多。
建立客戶信用信息披露限制機制，所有披露行為不得損害客戶隱私。在進行信息披露時，征信機關要綜合考慮所有相關情況，包括披露能否增進社會公共福祉、公共安全，客戶信息是否準確或可信，客戶信息是否涉及第三方的收入、資產、債務等情況。客戶信息的披露，不能損害政府公共利益，不得損害他人的經濟利益，關聯公司共享被征信人的信用信息也應征得被征信人的同意。應當建立數據公開的范圍限制，應當通過立法，將征信機構對于客戶信用信息的披露范圍加以明確規定，以避免目前針對客戶信用信息擅自使用的混亂現象。
此外，征信機構應當負擔起保護個人隱私的主要義務，為防止身份竊取建立防范機制。應當建立信用信息使用人的身份認證制度，嚴格明確信用信息的利用目的，并且建立信用信息提供前向客戶的通知機制，超出立法目的的信用信息提供，客戶有權禁止使用，從而維護客戶保護信用信息的權利。征信機構應當負有保證信用信息正確的責任，當信用信息發生任何變更時，應當進行及時更新。此外，征信機構應當使各種客戶信用信息便于查詢和訪問，應當為此建立廉價高效的訪問機制。征信機構為確保信用信息的安全，要加強征信機構內部管理制度，確保內部人員不能擅自對于信用信息數據進行處理或竊取。
(三)建立明晰、高效的錯誤信用記錄更正機制
征集機構的主要工作是確保個人信用信息登記的正確性，并且確保信息的及時性，一旦信用信息出現錯誤或遺漏的現象，應當加以完善補充。在征信過程中，由于工作人員的差錯或其他原因導致了個人信息輸入出現錯誤或沒有及時更改過時的信息，會造成個人信用報告的不真實，影響征信機構的信譽，也會給客戶今后辦理相關業務造成不必要的麻煩。信用報告上的記載實際上對于個人與銀行之間發生的金融業務、客戶個人的就業等都將發生非常重要的影響，因此，這就要求客戶個人信用信息必須準確、及時，且保持最新狀況。因此，對于出現的不正確、不完全或錯誤的信息，應當建立機制確保這種信息能夠被立即改正或者刪除。
目前，我國征信體系中，異議處理環節較多，速度較慢，客戶對此抱怨較多。[4]因此，應當簡化個人消除錯誤信息、更新過時信息的步驟，使這一步驟在成本上更為經濟，更為便捷。如果客戶按照規定的步驟完成了消除不良信息的各種步驟，征集機構應當保證錯誤信息不出現在客戶的信用報告上，從而防止給客戶今后造成不必要的信用影響。此外，有必要建立錯誤信用的連帶更正機制，即提供客戶信用信息的機構與征信機構必須都對客戶信用信息的更正負有連帶責任，以防止只有征信機構更正，而錯誤信用信息還在整個征信系統中存在的現象。
此外，錯誤信用信息一般都是由征信機構“單方記錄”的，在出現錯誤信息的情況下，個人往往并不知情，因此，應當及時向客戶通告信用報告，讓客戶及時了解個人信用信息的變動情況。
(四)建立認定不良信用信息的科學評估機制
我國目前的信用報告，并不能區分客觀失誤和主觀惡意違約，征信機構對偶爾逾期與主觀連續多次的大額惡意失信并不能夠及時地加以區分。從調查來看，異議查詢中被征信人對負面信息有異議的原因主要 有兩種:一是欠信用卡年費，二是未足額還款產生的幾元幾角幾分的利息等。[3]如果因這些原因導致客戶信用評估下降，并不科學合理。因此，應當加強銀行辦卡管理，防止大量推銷信用卡導致一人多卡且從不使用，人為導致信用卡年費欠繳的現象增多，而給客戶帶來不必要的信用損失。
在《征信管理條例》頒布之后，可以預見到的是，許多個人日常生活資料，例如水、電、氣繳費等情況都將納入信用記錄中。這些費用的欠繳原因更為復雜，許多情況下是因為疏忽而發生的。因此，如果將此類個人信息計入評估結果，必將導致個人信用評分的下降，而這事實上并不能夠反映個人信用的基本面貌。
判斷是否構成不良信息，需要征信機構通過長期的經驗積累，建立判斷信用狀況和信用評估的機制。因此，應當建立信用評估的科學體系，將客戶各種信用信息進行匯集，并且對不同的指標進行賦值，以便進行量化處理，形成比較科學完整的個人信用評價標準。
(五)建立信用信息征信與監督分離機制
從國際經驗看，信用征信系統應該是一個獨立的系統。以歐美為代表的征信業，經過近200年的發展，目前已經形成了私營系統、公益系統、復合系統。這些模式的征信系統，都需要在經營機構之上設立信用監管機構，避免對于客戶信用信息經營上出現偏差，以及產生嚴重的身份竊取現象。
美國的消費信用報告機構雖然絕大多數為獨立的商業機構，但行業自律較強，相應的法律也很完善，已形成一個行業自律、政府行政監督和法律監管的完整的三方監控體系。一方面消費信用報告機構之間有各種行業協會，如影響巨大的聯合信用署公司(Associated Credit Bureaus Inc/ACB)等;另一方面根據公平信用報告法的授權，美國聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission/FTC)負責對整個消費信用信息報告業進行監管。[4]
我國也注意到征信機構與監管機構的分離問題，例如，2007年4月17日，中國人民銀行也將其征信中心與征信管理局分設，但是目前全國范圍內的征信與監管分離機制還未建立起來。征信機構對于信息的征集、管理、利用等方面，有可能存在違法利用和損害客戶利益的現象，這些都需要監管機構及時加以掌控和管理。目前，《征信管理條例》(征求意見稿)確定中國征信中心是全國統一的征信機構，是獨立的法人，不以營利為目的，對外提供有償服務。然而在《征集管理條例》(征求意見稿)中對于征集與監管分離機制的表述并不清晰。應當將客戶信用信息的經營機構與監管機構區分開來，在建立完整的信用信息協調共享機制的前提下，有必要盡快建立全國統一的信用信息征信機構，并且將信用信息的征信評價機構與監管機構加以區分。
因此，應當解決客戶信用信息管理機構的監管不力的問題，加強個人信息管理機構的監督，強化對于征信機構的管控，否則刑法修正案中的規定將不能得到較好的落實。建立客戶信用信息監管部門，對于信用信息收集、保存和利用的情況，進行及時檢查，尤其是對于身份竊取活動及其規范加以嚴格監督，都是非常必要的。
(六)加強中介機構的管理
目前，我國銀行業通過中介辦理信用卡或貸款的現象比較常見，但是，我國還沒有建立規范中介機構提供信用信息、使用信用報告的法律制度，也沒有建立對中介機構的監管制度。眾多中小中介機構資質不清、良莠不齊、經營管理不規范，這種現狀非常容易導致客戶信用信息被竊取，損害客戶信用信息的安全。
主要表現在兩方面:一是某些銀行業務員和中介受利益驅使，為一些沒有正當職業或固定工作的社會閑散人員等不具備還款能力或還款能力較差的客戶通過包裝為其辦理信用卡或貸款。二是易產生欺詐行為，被冒名人的征信記錄出現負面信息，既影響其正常經濟活動，也使金融機構形成呆死賬或陷入法律糾紛。因此，出現了本人從未辦過信用卡卻被銀行告知信用卡透支逾期未還，信用報告中也顯示其確有某銀行的信用卡的現象。有的客戶把身份證借給他人辦理擔保，結果變成自己的貸款;有的客戶是為他人作擔保，被擔保人貸款逾期不還;有的客戶是直接把自己的信用出借，即出借自己的信用卡或直接用自己的名字替他人貸款;有的客戶是通過車行貸款，還款時委托車行或他人幫助還款，他人的逾期行為均記錄到自己的信用上;還有客戶對到銀行辦貸款或信用卡程序不熟悉，為了省事到中介或通過第三方辦理，個人的信用報告也提供給中介或第三方，使商業銀行的信用數據或個人的基本信息被泄露。[5]在美國，收集、記錄、整理各種個人信用信息數據的是信用中介服務機構。信用中介服務機構收集個人信用信息數據、使用信用信息受到法律制度的嚴格規范。因此，我國應借鑒國外做法，加強信用中介機構的管理。對于信息中介機構，應當建立準入退出機制、設立具體有效的管理機制加以規范和管理，對其使用客戶信用信息的行為加以嚴格監控。
(七)建立身份竊取警報與保護機制
身份竊取警報機制，是征信機構為客戶提供的一種增值服務。征信機構使用自動化設備和軟件，實時監管客戶的信用報告，一旦有人使用客戶的姓名開設銀行賬號、信用卡，甚至使用信用卡等支付工具進行未經授權的使用，該系統都會自動向客戶發出警報，并且向客戶提供相關信息，以幫助客戶搜集證據，這些證據也可以在此后發生的索賠訴訟中加以使用。
例如，在美國，身份盜用保護服務每月的費用為10美元到20美元不等，如LifeLock和TransUnion公司，Suze Orman公司的Identity Theft Kit和Identity Guard服務項目，就提供這種服務。這些公司會監管客戶的信用報告，一旦有人用客戶的名字開設賬號，服務會向客戶發出警報，并幫助客戶打贏欺詐官司。此外，這種系統還可以為客戶提供其他增值服務，例如在線信用報告、在線信用證人，以及管理與改進用戶信用評級的工具，[6]有些信用監管機構還可以通過掃描整個網絡，查找是否有人在線上使用客戶的信息進行交易。Identity Guard的Total Protection計劃每月收費17美元，能提供信用監管、信用積分、安全軟件和公共記錄搜索等服務，以及用來辨別姓名、地址和其他與客戶身份相關的特性，其中還包括通行證、欠稅財產和有無犯罪史等。除了這些以外，還包括客戶信用報告中每一次做出的改變。[6]有些信用監管機構還可以為已發生的身份竊取行為承擔責任。例如，TrustedID承諾將為重新恢復客戶的身份買單，償還客戶合法的費用，以及最高提供 5000美元的丟失補償金。LoudSiren也提供盜賊盜用的金錢、辯護律師的費用和丟失的金錢。Debix提供的25000美元也能覆蓋到客戶的花費、辯護律師的費用，最多也能提供2000美元的丟失補償。[6]
因此，我國征信機構應當通過身份竊取的預警和保護機制，將巨大的信用信息資源盤活，利用信用信息的龐大資源進行增值性經營。建立身份竊取預警和保護機制，可以保障身份竊取行為一旦發生，用戶能夠及時了解身份竊取事件，可以保障身份竊取現象對于重要客戶不會發生，也可以為客戶提供及時重要的線索，以追查身份竊取者。在這種服務達到一定規模的情況下，也可以由征信者為已發生的身份竊取行為承擔責任，從而減輕客戶的身份竊取損害風險。
(八)建立信用安全凍結機制
客戶使用安全凍結機制，可以將自己的信用狀況凍結，在這種情況下，征信機構就不會給客戶發送信用報告，同時客戶自己的通信、就業、貸款等活動和服務，也將無法辦理。凍結信用機制，可以使得客戶選擇特定的時間，對自己的信用報告進行凍結，在特定的時間內防止個人敏感身份資料被竊取。例如，在客戶出國時，或者當發生了身份竊取事件之后，客戶都可以在特定的時間內申請凍結自己的信用狀況，從而使“身份竊賊”利用客戶的名義進行通信和金融等活動時，無法調取客戶的信用報告。因此，在我國建立信用凍結機制，也是一種預防身份竊取的必要措施。
綜上所述，我國個人信用信息及其使用還有相當多的方面需要完善，應當借鑒美國公平信用報告法及其相關規則，建立我國個人信用征信及使用的完善機制，切實保障客戶信用。我國《征信管理條例》的制訂與完善，試圖建立全國統一的中國征信中心，但該機構的建立，應當以建立信用信息協調共享機制為前提，盡快結束目前我國信用征集機構多元化、多樣化、協調共享性差的現象。應當借鑒美國公平信用報告法的規定，提高客戶信用報告的使用效率，開拓客戶信用報告的使用領域，將客戶信用報告應用于更廣泛的領域;建立身份竊取行為的預防機制，完善《刑法修正案》(七)的相關規定，從征集管理條例制訂之初，對身份竊取問題加以規范，從而保障客戶信用信息的安全。
注釋：
①FACT Act§214.
②FCRA§603(d)，FCRA§603(f)，15 USC§1681a(f).
③FCRA§603(d)，15 USC§1681a(d).
④FCRA§605(a).
⑤FCRA§605(f).
⑥FCRA§615(a)，15 USC§1681m(a).
⑦FCRA§615(b)，15 USC§1681m(b).
⑧FCRA§604(e).
⑨FCRA§604(a).
⑩FCRA§604(b).
(11)FCRA§609，15 USC§1681g.
(12)FCRA§609(f).
(13)FCRA§611，15 USC§1681i.
(14)FCRA§§609(a)，612(a)(b)(c);12 USC§§1681g(a)，1681j(a)(b)(c).
(15)FCRA§612(b)(c);12 USC§1681j(b)(c).
(16)FCRA§605(A)(a).
(17)FCRA§605(A)(b).
(18)FCRA§605(A)(h)(1)(B)(ii).
(19)FCRA§605(B)(A)(f).
(20)FCRA§605(B)(a)(b).
關鍵詞:個人信用貸款;個人信用評估;發展對策
一、引言
改革開放以來,我國個人貸款業務取得了長足的發展,貸款機構競爭加劇,貸款形式層出不窮。個人貸款業務的蓬勃發展是我國社會進步經濟繁榮的體現,也是我國經濟領域深化改革的內在要求與必然結果。然而,在過去十多年中,由于個人資信評估機制不完善等原因,相對于金融機構個人貸款領域的其他主要業務而言,個人信用貸款的業務發展一度處于停滯不前的狀態。
進入2010年,由于外部經濟環境的轉變,個人信貸再次成為國內各金融機構關注的焦點,主要由于以下三方面的原因:
首先,在目前國際金融危機的影響下,中國政府的宏觀政策進一步強調了拉動內需的重要性,而拉動內需的重要步驟之一正是發展個人信貸。為了積極鼓勵個人消費,國家大力發展小額信貸和微型金融服務,小額貸款公司等地方商業金融機構不斷增多,面向個人的各種信用貸款政策逐步推出。
其次,受到近來國內房價調控不斷加強的影響,原本作為主要個人貸款業務的房貸業務正處于萎縮階段,持續增長受到限制。因此,金融機構開始把目光重新放在個人信貸業務,以求進一步挖掘生活消費需求所帶來的貸款業務,從而獲得新的盈利增長點。
最后,從2008年下半年起,由于外資商業銀行帶著新的金融產品首先進入個人信用貸款市場,該業務領域的競爭突然加劇,國內商業銀行隨后紛紛推出相應的個人信貸產品以爭奪市場。個人信貸業務逐漸成為國內商業銀行首次與外資商業銀行正面競爭的一個領域。
二、國內個人信貸業務發展現狀分析
(一)國內個人信貸業務現狀分析
在國內各家商業銀行中,中國建設銀行開展個人信貸業務最早,本文以其為例研究國內個人信貸業務。
在商業化改革之前,中國建設銀行的個人金融服務品種主要是以儲蓄為主的個人負債業務。到20世紀90年代末期,個人資產和中間業務開始起步,特別是個人消費信貸在很短的時間內全面興起,貸款品種不斷豐富,從住房、裝修、旅游、汽車、助業、助學、耐用消費品到不指定用途的循環額度貸款等,基本覆蓋了居民幾乎所有的生產和生活性消費項目,個人消費信貸余額因此保持了年均31%的增幅。
建設銀行的貸款對象劃分為生產經營性消費者和生活性消費者。從銀行經營的角度出發,生活性消費者是最主要和最基本的客戶群體,數量眾多,銀行根據消費者消費類別提供的貸款品種也最多。而生產經營性消費者如個體工商戶、中小民營企業主,由于其在存款、貸款、理財、支付結算等方面具有比一般生活性消費者更高的價值創造和利潤貢獻能力,因此也是銀行極力爭取的對象。因此,支持生產經營性消費的個人消費信貸品種成為建設銀行拓展客戶最重要的資源和手段,上升勢頭迅猛。到2006年末,建設銀行以支持生產經營性消費為主的個人額度貸款和助業貸款余額占全部個人消費信貸余額的比例達到40%。
建設銀行個人消費信貸的快速發展,主要得益于以下原因:
(1)作為一項新業務,個人消費信貸在發展初期擁有較大的增長空間。
(2)在激烈競爭的條件下,個人消費信貸被視為拓展優質客戶最有效的手段而得到重點扶持。
(3)在與受政策約束更多和不良貸款歷史包袱更重的公司類貸款比較中,建設銀行總行對個人消費信貸發展前景和資產質量寄予了更高期望,并在國外經驗的示范下,將個人消費信貸視為低風險業務。
建設銀行較早確定的個人消費信貸信用風險經濟資本分配系數是2%,2005年又進一步下調到1.5%,而公司貸款中的工商企業流動資金貸款信用風險經濟資本分配系數則高達9%。另外,從2003年以前的情況看,個人消費信貸平均違約率低于公司貸款13個百分點。因此,發展個人消費信貸得到了全行人力、物力、財力的大力支持。
(二)國內個人信貸業務發展的啟示
從總體來看,目前國內個人信貸研究正朝著國際研究前沿方向發展,在研究方法上已開始注重一定的規范性,在理論推導、數據分析、方法選擇等方面都形成了較為規范的技術路線。在研究內容上著重引入國外先進的個人資信評估方法和風險管理方法,同時也注意各種方法的實用性研究,充分結合中國特定的社會、經濟與文化背景。基于對國內外研究的比較,可以得到以下啟示:
1.完善的個人征信體系對個人信貸業務發展至關重要
在西方發達國家,整個社會的個人信用制度已經規范化和法制化。銀行和政府憑借發達的網絡資源和高效的服務效率,可以隨時了解借款人的信用狀況,弱化了信息不對稱問題。國內的個人征信系統還不盡完善,信息不對稱問題比較嚴重。加快完善全國個人信用信息系統和銀行內部客戶信息系統,盡快實現個人信用信息的高效率傳遞,不僅能在很大程度上解決信息的不對稱,同時還給人們提供了一個追求長期利益的穩定預期和重復博弈的規則,從而有利于個人信貸業務健康而快速地發展。
2.合理的資信評估指標是個人信貸業務開展的前提條件
相比于西方發達國家,我國的社會情況更為復雜多變,完全套用成熟的資信評估指標不甚合理。事實上,不同時代和不同地域的資信評估指標都是千差萬別的,構建過程需要因地制宜、因時制宜,既要借鑒成熟的指標體系反映的共性,又要考慮特定條件下不可忽略的特性。具體來說,個人資信評估指標主要包括借款人的自然特征、職業特征以及與信用關系特征,但是當前我國社會特殊的城鄉二元結構特征也不可忽視。
3.科學的資信評估方法是個人信貸業務審批的關鍵手段
盡管國內的相關研究逐漸向國際研究前沿靠攏,在理論研究的各個層面都形成了較為規范的技術路線,但仍處于非常原始的階段。相對于國外,國內尚未形成權威公開的個人信貸數據集,因此目前的研究基本還是基于國外有限公開的數據集,這種狀況大大影響了研究成果的實際應用價值,故而需要盡快建立真實、客觀、完備的國內數據集。同時,當前在對前沿方法的研究上不夠深入,基本僅僅是簡單地套用國外成熟的方法,而實際應用非常需要實質性的創新。
三、政策建議
近年來,為推動個人信貸業務健康有序發展,我國正在加快制定落實相關的政策方針和建立健全相應的法律法規。2009年10月12日,為推動我國信用體系建設再登新臺階,國務院法制辦公布《征信管理條例(征求意見稿)》,向全社會公開征求意見。時隔不久的2010年2月12日,在綜合借鑒和吸納國內外先進管理經驗的基礎上,中國銀監會《個人貸款管理暫行辦法》,在保護個人貸款權利的同時,進一步防范個人貸款的風險。然而,對比國外的發展狀況,我國個人信貸業務的發展仍然任重道遠,迫切需要社會各界協力合作。
在監管部門方面,首先要加快完善個人征信體系。《征信管理條例(征求意見稿)》已逾一年,正式法規卻仍未出臺。目前,我國現行的法律體系中還沒有一項法律法規為個人征信業務活動提供直接依據,這致使征集機構在個人信用信息的采集和披露等環節無法可依,直接影響了我國個人征信服務業的發展和個人信用體系制度的建立。因此,當務之急是加速《征信管理條例》等法律法規的出臺,使我國個人信用體系建設告別無法可依的窘狀。
其次,要加強相關部門間的合作。盡管人民銀行個人征信系統記錄了個人在金融領域的大多數信貸信息,但就全國而言,住房公積金個人貸款目前尚未納入記錄范圍。而加強與地方住房公積金管理中心的合作,具有很強的現實意義。一方面,為了規避政府調控房地產業目的"限購令"政策,目前利用公積金貸款避開金融機構對其貸款購房相關信息的查詢,從而享受到利率優惠的現象時有發生。住房公積金管理中心通過聯網個人征信系統查閱個人的信用報告,可避免這種情況的發生,從而有效防范公積金貸款風險。另一方面,把住房公積金個人貸款信用信息納入個人征信系統,將是對個人征信系統的有力補充。隨著時機的成熟,通過與稅務部門的合作,把目前相對成熟的稅務征信系統中的個人信用信息納入個人征信系統,將使目前的個人征信系統更趨完善。
最后,要嚴格落實個人信貸的監管。盡管《個人貸款管理暫行辦法》的出臺,對個人信貸業務的受理與調查、風險評價與審批、協議與發放、支付管理和貸后管理等行為的監管,具有很強的指導意義。但作為中國第一部關于個人貸款的法規,該辦法的規則尚不完善,而且在2008年金融危機后信貸寬松的背景下,從2010年全國房價的攀升來看,該辦法的落實情況并不樂觀。因此,監管部門需要增強風險防范意識,貫徹落實監管要求,強化問責機制,提高制度執行力,對于違規經營和隱瞞事實的,對監管要求置若罔聞的以及自查整改不到位的,對各相關單位負責人要實施約見制度;對于存在重大違規的,進行責任追究。
在金融機構方面,首先要落實個人信貸面談制度。國際個人貸款業務慣例及國內銀行的長期實踐表明,對個人貸款實行面談制度,并通過面談制度有效鑒別個人客戶身份、調查借款人的信用狀況和還款能力,可有效防范個人貸款風險。此外,通過面談制度,對個人財務、收入、財產等真實性審核提出了一定的要求,能夠確保貸款的真實性,進一步了解到借款人交易真實、借款用途真實、還款意愿和還款能力真實等情況,從而嚴防虛假信貸業務的發生,從源頭上保證個人信貸的質量。
社會信用體系是市場經濟體制中的重要制度安排。
建設社會信用體系，對于防范和懲治失信行為，促進金融生態環境建設，維護正常社會經濟秩序，保護人民群眾合法權益，推進政府部門依法履職，都具有重要的現實意義。
社會信用體系建設是一項長期而艱巨的任務，是一項需要各地區、各部門以及社會各界廣泛參與、共同努力的系統工程。
中國人民銀行作為國家中央銀行，是中國社會信用體系建設的牽頭人。
2008年，國務院明確人民銀行承擔“管理征信業，推動建立社會信用體系”職責，并牽頭建立社會信用體系建設部際聯席會議制度。
“十一五”時期，人民銀行發揮統籌協調作用，與各部門、各地區共同努力，穩步推進我國社會信用體系建設，社會信用環境有所改善。但是，在當前市場經濟活動中，逃廢債務、拖欠貸款、偷逃騙稅、商業欺詐、非法集資等現象仍然時有發生，對社會經濟秩序和金融生態環境造成了不良影響。
為什么某些現象在信用體系初步建成后仍然屢禁不絕？如何完善國家信用體系？《小康》雜志就此采訪了業內學者、律師、企業家，他們分別從不同角度對人民銀行承擔的主體地位、如何打造中國信用體系等問題提出了不同觀點。
如何解決信息割據問題
當前，社會信用體系建設的重點是要建立一套行之有效的法規、制度，推動信用信息系統建設，實現信息的依法記錄、登記、展示、共享，以此來為各部門、各地方開展行政執法和信用建設提供服務，督促企業和個人更好地守信。
人民銀行在制度建設方面，重要工作之一是推動《征信管理條例》的研究制定，使征信工作有法可依，有章可循。
2009年10月13日，國務院法制辦將《征信管理條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見。2011年7月22日，第二次公開征求社會意見。
關于《條例》，業內以公益訴訟著稱的、北京市兩高律師事務所律師董正偉認為，“征求意見稿對于信用信息的法律定位不夠明確，對個人法人信用信息和金融機構信用信息的征集、評價，以及對違規征集、和使用他人信用信息的法律責任不夠明確。”
迄今為止，圍繞著金融機構單方面收集、記錄個人銀行卡交易、使用信息記錄引發個人信用“黑名單”的爭議還沒有很好解決。董正偉認為，把個人信用記錄作為懲罰性的依據，會造成對個人、法人和其他組織的二次懲罰。
因此，董正偉建議在《條例》總則中增加一條：“本條例規定的信用信息僅僅是對客觀形成的個人、法人和其他組織的真實記錄，不構成對信用主體的否定性評價。征信機構、信用信息使用者不得利用信用信息記錄對信用主體人格尊嚴進行攻擊、貶損。”
在信用制度和頂層設計層面，北京大學中國信用研究中心主任章政認為，現在要改善社會信用體系，必須通過制度建設來提升國家的整體水平和素質。
“這就需要國務院來統轄，但是現在國務院還沒有專門部門來管。現在的狀況是，信息在部門之間互相不能兼容，形成了信息孤島和信息割據，這是很大的浪費。”
章政認為，要解決信息割據的問題，需要建立聯合征信系統。各部門實現互通互聯，在總體的政策框架下，各司其職。
“國務院把建設國家信用體系的任務交給人民銀行，但是它怎么也干不來這個事。央行存在的最大問題，在于它既是運動員，又當裁判員――一方面要代表自己的利益，同時還要代表整個社會的利益，這就會打架。部門干不了整體的事情，地位的尷尬，反映到現實中，就出現了行為的尷尬。”章政認為，解決此問題的根本辦法是在銀監會、證監會、保監會三會之上成立一個信用管理委員會，替代人民銀行，發揮整合、統籌、協調作用。
為什么不對商業銀行信用評價
由中國人民銀行征信中心統一運行的全國企業和個人征信系統，已經成為我國社會信用體系中的重要基礎設施。
該系統于2006年建成，并實現全國聯網運行。在短短的幾年時間內，中國人民銀行征信中心已發展成為世界上覆蓋機構和人口數量最多的信用登記類機構。截至2010年底，該系統已分別為近1700萬戶企業和7.77億多自然人建立了信用檔案。
“為什么只是建立個人、企業的信用檔案，而不建立商業銀行的信用檔案？人民銀行沒有做到公平對待商業銀行、企業和公民，這是不平等的。”律師董正偉認為，人民銀行推動征信系統建設的出發點是保護商業銀行的利益，而沒有履行對商業銀行的監管義務。
“市場經濟條件下，最不誠信的就是商業銀行！經濟危機都是從金融壟斷利益集團的欺詐和投機開始的。而中國商業銀行亂收費引發的誠信危機遠遠沒有消除。所以，征信中心應當每年向公眾征求一次對大型商業銀行的信用評價，并向社會公開。每5年向社會公眾征求一次全面系統的大中型商業銀行信用評價，并向社會披露報告。對連續3年被公眾信用評價的為低級的商業銀行，監管部門應當給以行政處罰。”
律師董正偉認為，每年由公眾對商業銀行經營行為和服務進行一次誠信評價是督促商業銀行依法誠信經營的保障，也是防范金融風險、維護經濟安全的重要手段。
西方評級體系移植到中國存在先天性缺陷
近年來，人民銀行以信用評級為重點積極推動了征信市場的發展。目前，我國從事信用登記、信用調查和信用評級的征信機構已近200家，基本上都是按照市場化原則運作。一批評級機構已具備從事企業主體信用評級和企業債、金融債、結構融資債等長短期債券信用評級能力，并在國內具有一定的公信力。
在近200家征信機構中，大公國際資信評估有限公司(簡稱“大公國際”)是中國最權威的信用評級與風險分析研究的專業機構之一，是面向全球的中國信用信息與決策解決方案的主要服務商。
大公國際董事長關建中認為，目前中國信用評級體系的模式制約了中國信用經濟的健康發展，應該抓住時機毫不猶豫地對現行評級體系進行改革，避免重蹈美國因評級體制和機制錯誤導致國家信用體系崩潰的覆轍。
現行中國信用評級體系是學習美國的產物，那么，這樣一種舶來品帶給中國的將會是什么呢？
“現行的中國信用評級體系肯定不能充分揭示信用風險，承擔不了國家經濟和社會發展賦予的責任，影響國家金融與經濟的可持續發展。評級不能真實揭示風險，還有可能引發類似美國的金融危機，中國這樣的超級經濟體一旦爆發危機必然演變為世界性金融危機，中國各方面的損失將最為慘重。”關建中對《小康》說，西方評級體系模式移植中國存在先天性缺陷。
例如，在體制方面，中國評級機構過多；評級標準建設缺乏制度保障；評級監管多頭負責。如何建立體現信用經濟本質要求和適合國情的中國評級體制一直沒有提上政府的工作日程。
在機制方面，競爭機制使信用級別買賣公開化、合法化，且有愈演愈烈之勢。評級收費模式把評級機構與受評對象利益結合起來，增加了評級風險。
如何打造中國信用評級體系？
關建中的構想是，中國信用評級體系不應再走通過市場評級調節社會信用關系的道路，而應選擇國家有計劃管理社會信用風險的模式，構建國家信用評級體系。他從思想原則、管理體制等十個方面對國家信用評級體系架構進行了基本設想。
關建中強調，移植西方評級體系模式，還有被美國控制評級話語權的風險：“美資機構以合資方式控制中國評級市場的目標已接近完成，并廣泛滲透到我國防、金融等眾多關系國家核心競爭力與戰略機密行業和企業。美國對中國評級話語權的實際控制將對中國構成以下主要危害：一、使中國在一定程度上喪失金融，中國的評級規則和金融產品市場定價要由外國人說了算；二、信用關系已成為中國現代社會的經濟基礎，信用關系穩定與否攸關社會安定與政局穩定，運用評級話語權可以通過破壞信用關系侵蝕中國執政黨的社會基礎；三、通過評級可以便利地掌握中國重要行業的戰略信息、企業技術和經營信息，削弱國家競爭力，直接威脅中國經濟與國家安全。”
經濟身份證
企業和個人征信系統提供的信用報告，正逐漸成為以信貸信息為核心，全面反映企業和個人借債還錢、遵守合同及遵紀守法狀況的“經濟身份證”。人民銀行與相關部門合作，逐步將企業和個人在產品質量、環保、社保、外匯等領域的行政處罰等信息納入征信系統。商業銀行嚴格執行“綠色信貸”等政策，對在上述領域受到違規處罰的企業和個人在信貸發放上從嚴掌握，提高了相關部門行政管理和執法的力度，也增強了企業和個人在上述領域遵紀守法的自覺性。
目前，企業和個人征信系統已經成為商業銀行貸前審查的必經環節，在商業銀行貸后管理中也發揮著重要作用。
美國評級模式的風險
信用評級機構是金融市場上一個重要的服務性中介機構，它是由專門的經濟、法律、財務專家組成的、對證券發行人和證券信用進行等級評定的組織。
在全球金融危機中，信用評級被認為起了推波助瀾的作用，國際信用評級機構在金融市場上的作用受到各國普遍質疑。
在目前的信用評級機構中，美國穆迪、標準普爾和惠譽國際三大評級機構占據壟斷地位，在全球信用評級市場這三家公司占有的份額超過90%。按照《華盛頓郵報》的說法，目前世界上存在兩大霸權，一是美國，一是標準普爾，標準普爾的霸權甚至超過了美國。
完善征信業監管體系的目的是通過運用征信法規､開展征信監管､實行行業自律等方式,規范征信機構的行為,維護征信市場的正常秩序,促進征信業健康穩定發展,保障被征信人的合法權利｡具體表現在以下幾個方面：
(一)促進我國征信業快速健康發展的必然要求
隨著我國經濟市場化程度的加深,加快征信業發展己成為社會共識,而僅靠征信業的自然發展無法滿足市場緊迫的現實需要,必須由政府進行推動｡征信監管機構作為政府推動的執行者,可以通過制定征信業發展的整體規劃,認可征信機構的執業資格,監管征信機構和征信市場的運作,營造良好的行業競爭氛圍,培育市場需求主體等多種方式,促進征信市場的形成,確保征信業的快速健康發展｡
(二)維護被征信人合法權益的客觀需要
征信業涉及征信機構､被征信對象､征信產品使用者等多個方面,對各方的權利､義務和各環節運作都要進行規范,其中保護被征信人合法權益是征信監管的重要內容｡征信業監管體系一般通過三種途徑維護被征信人合法權益,一是通過征信立法保障被征信人的知情權､異議權､糾錯權等權利,同時明確界定征信機構數據采集的范圍和用途､數據擴散的條件等｡二是賦予部分政府部門專門負責實施被征信人數據保護事宜｡三是以多種方式確保被征信者及時發現問題并以較低的成本提出異議和加以解決,樹立被征信者對征信機構的信心｡
(三)健全市場經濟體制下的社會信用體系的重要保障
從各國市場經濟發展經驗來看,比較成熟的市場經濟體制的運行都是以完善的社會信用體系為基礎的｡征信監管部門用經濟的､行政的､法律的手段規范征信市場,可以促使征信機構合法采集和利用信息,并在全社會逐步建立起失信約束機制,加大被征信主體的失信成本,促使其從自身長遠利益出發,自覺規范自身的市場行為,維護信用市場秩序,在全社會營造講誠實守信用的濃郁氛圍,推進社會信用體系建立｡
二､國外征信業監管模式選擇與啟示
(一)國外征信業監管模式概述
由于征信數據及其處理結果在某種程度上比較敏感,因此不論哪一國政府對征信行業都要進行監督管理,但各國對監管體系的選擇有很大的區別｡目前國際上主要存在以下幾種監管模式：
1.美國模式——以征信公司商業運作為基礎的征信業監管模式
美國､巴西､秘魯､哥倫比亞等國家屬于這種“美國式”的監管模式,這一模式的實質表現為政府對征信行業的監管主要體現在制定和細化征信法律法規方面,行政監管手段相對弱化｡它的主要特征是政府不對征信行業實施任何準營許可,征信業實行完全的自由準入制,征信機構的生存與發展完全取決于市場的需求｡在這種模式下,政府必須具備比較完善的征信業法律體系,征信活動的全部過程均被納入法律軌道,征信機構只需依法開展征信業務即可｡同時,為形成相互制約機制,｡這些國家往往會由兩個或兩個以上的政府機構對征信行業實行監管,監管部門主要是在信用監督和執法方面發揮作用｡
2.歐洲模式——以中央銀行建立征信系統為基礎的征信業監管模式
這種模式以比利時､德國和法國等歐洲國家為代表｡與美國相同,歐洲經濟發達國家也非常重視征信立法工作,但是完善的法律并不能取代監管機構對征信機構嚴格的行政監管｡按照法律規定,歐洲國家成立征信公司必須向國家數據保護機構登記｡同時,由于中央銀行建立中央信貸登記系統,有關信息的搜集與使用等方面的管理制度也由中央銀行提供并執行,因而對征信機構的監管通常由中央銀行承擔｡
3?郾“政府驅動型”監管模式——以政府為主導建立的征信業監管模式
一些發展中國家屬于這種“政府驅動型”的發展模式,這一模式的實質表現為政府不僅是征信市場的監管者,而且是促進該國征信行業發展的直接推動力｡它的主要特征是政府監管部門對資信評級機構和評級業務的推動及有效監管是評級業務發展的主要動力之一｡在該模式下,國家一般會對評級機構的市場準入､資格認定以及評級業務范圍的核準等做出明確規定,而且有的國家的監管機構還直接參與發起設立評級機構｡但這種模式容易產生一些副作用,如這些國家征信機構的生命可能會由政府所左右,而不是由市場來決定等｡
(二)國外征信業監管模式對我國的啟示
啟示一：政府對征信業的管理方式與該國征信業法律體系的發展狀況密切相關｡
從國際經驗看,征信法律法規越完善,政府的直接管理職能就相對弱化,征信行業的發展也比較規范;法律法規不健全,政府或中央銀行的直接管理職能就更為重要一些,征信業的發展狀況就容易受政府行為的影響｡在我國,征信業的發展只有十幾年的歷史,相關的法律法規基本空白,因此,在加快征信立法進程的同時,征信監管部門對該行業進行必要的監管顯得尤為重要｡
啟示二：各國監管機構不僅管理征信業,而且還代表政府直接推動征信業發展｡
征信行業的發展是一個相當長的過程,單純依靠市場的力量很難在短期內建立起完善的信用體系,因此需要借助政府的推動,無論是信用制度的建立､征信機構的建設,還是信息的披露､社會信用文化的培育等,都離不開政府的制度供給和積極推動｡各國的征信監管機構在征信業的發展過程中,不僅管理征信業,而且還是政府推動的執行者｡即使是在征信行業發達的美國,也離不開監管機構的直接推動｡例如,美國資信評級業發展的主要動因就是政府將信用評級作為債券市場的準入條件,同時,監管部門于1975年以“全國認可的統計評級機構”方式對標準普爾､穆迪､惠譽的評級機構資格進行了認定｡通過這種形式,不僅直接推動了這些評級機構的發展,而且規范了評級市場,方便了投資者和監管者對評級結果的使用｡
啟示三：征信業的發展歷史和發展現狀是各國選擇征信監管模式的主要依據｡
對于征信業發達的國家而言,隨著征信市場的形成和完善,以制度約束和行業自律為主的監管模式也會隨之形成｡而對于征信業剛剛起步的國家,為便于集中管理,統一籌劃和資源利用,縮短征信體系建設周期,減少行政沖突,往往由政府直接推動建設征信系統,并由一個機構對征信業進行獨立監管｡我國征信機構建設雖然有一定基礎,但從整個體系建設來看,基礎還十分薄弱,要在短期內形成高效､統一的征信市場,建成比較完善的征信體系,必須由政府進行組織推動｡同時,為便于行業的協調發展,應明確由一個監管機構對征信業進行集中監管｡隨著征信體系建設的日漸完善,再逐步向政府監管與行業自律相結合的方向過渡｡
三､我國征信業監管體系現狀
(一)征信法律法規建設滯后,尚未形成剛性的市場監管
征信活動直接涉及公民隱私和企業商業秘密等方面的問題,是一項法律性要求很強的工作｡目前,我國現有的法律體系中,直接規范征信行業的法律規范主要是以部門規章和地方政府規章為主,缺乏效力層級較高的法律法規｡同時,各規章之間缺乏協調,沒有形成系統､全面､統一的征信業監管法律體系｡以各省(市)己出臺的地方規章為例｡目前北京､上海､天津､安徽､福建等16個省(市)均己經出臺了征信方面的地方規章｡從總體看,這些規章主要是規范企業信用信息的征集活動,關于個人征信和征信監管方面的規范較少｡即使涉及到征信監管,各地規章的規定也不盡相同｡這些規章關于行業監管的條款,大致分為3種類型：第一類,設立新機構行使行業監管職能｡如上海專門成立了征信管理辦公室,深圳成立了信用征信及評級監督委員會;海南､湖南成立了信用活動綜合監督管理機構;《征信管理條例》(2002年征求意見稿)也有類似規定｡第二類,由省政府指定一個部門為行業監管部門,大部分為發展改革行政主管部門,如廣東､安徽和浙江省｡第三類,由社會信用體系建設領導小組或協調小組行使監管職能,如寧波市等｡這些地方規章雖對各地的征信業發展起到了一定促進作用,但是,由于各地授權的管理部門和管理方式各不相同,采集信息的范圍和對征信活動各當事人權利､義務､責任規定也有很大差異,不僅加劇了征信業的多頭監管,不利于建立全國統一的征信市場,而且由于征信機構缺乏完備的法律法規約束,發展呈現出無序狀態,法律監管的約束力大大減弱｡
(二)行政監管模式尚未成熟,未能形成統一的市場監管
行政監管是法律監管的必要補充,在我國相關法律法規建立健全之前,行政監管尤為重要｡目前,我國的征信業監管模式尚未成熟,主要表現在：
1.征信監管主體各自為政｡這里的監管主體是指由誰來對征信業進行監管｡目前,對征信業進行監管的部門很多,包括人民銀行､發改委､證監會､各地建立的監管部門等｡以資信評級機構為例,目前,資信評級機構在從事不同業務時,歸口管理部門也不盡相同,如國家發展改革委負責企業債券發行的評級管理工作;中國人民銀行負責銀行間債券市場和信貸市場的信用評級管理工作;證監會負責上市公司可轉換債券的信用評級管理工作｡這些部門監管的依據不同,管理要求不一,給評級機構增加了不必要的管理成本｡同時,由于在責任追究方面沒有統一負責的監管機構,被征信人的權益也難以得到保障｡
2.行政監管措施不到位｡行政監管的主要內容,一是市場準入｡按照十六屆三中全會提出的“特許經營､商業運作”的原則,征信機構必須達到一定標準,具備一定資質｡二是征信業務規范｡監管機構必須對征信機構執行征信法規情況和規范運營情況等進行有效監管｡目前,我國對征信機構進行監管的部門雖然很多,但監管的措施相對有限,行政監管的主要內容無法實現｡在征信機構的市場準入方面,我國還沒有明確規定,什么樣的社會中介機構可以從事征信業務以及中介機構如何進入市場即市場準入條件和準入機制｡在征信業務規范的監管方面,我國還沒有出臺征信機構的從業人員執業資格､執業技術準則､行業標準等方面的規范性管理規定｡資信評級機構的從業人員執業資格､執業技術準則等方面迄今為止沒有出臺任何規范性的管理規定,人民銀行于2006年出臺了《中國人民銀行信用評級管理指導意見》規范評級機構的執業行為,對信用評級標識進行了統一界定,開始對評級機構部分業務進行規范｡由此可見,由于我國對征信業進行行政監管的法律規范依據不足,各監管部門對該行業的行政監管也相對較弱｡
(三)征信行業缺乏自律機制,難以達到規范的市場監管
征信機構的行業自律至關重要,作為獨立第三方的征信機構長遠存在與發展的基礎是征信機構的公信力｡從國際社會看,各征信國家均成立了行業協會,如美國的信用管理協會和信用報告協會等,這些行業協會在整個國家信用體系的建設過程中起到了極大的作用｡而我國目前的情況是,征信業受發展情況等制約,至今沒有行業協會｡雖然目前存在中華資信評估聯席會､中國信息協會信用專業委員會､各地的資信評估機構總經理聯席會等組織,但無論規模､影響都較小,尚不能起到行業協會的作用｡由此可見,我國的征信行業自律機制并未形成,行業內的交流､人員的教育培訓､行業執業技術標準和執業規范的制訂等都不能提上議事日程,制約了征信業的規范發展｡
四､借鑒國外監管模式,完善我國征信業監管體系的政策建議
(一)借鑒國外監管模式應遵循的原則
我國在選擇對征信業監管模式時應遵循以下幾項原則：一是有效性原則｡我國在選擇征信業監管模式時,要充分考慮我國征信行業的發展現狀,監管模式要適合我國國情,能夠對我國的征信機構進行有效監管｡二是低成本原則｡對征信機構監管的成本控制｡因為監管的高成本最終是要分攤到征信機構身上,不利于我國征信業的長遠發展｡三是可操作原則｡即強調我國選擇的監管模式要有明確的程序設計,要做到在監管中有章可循､有法可依｡在堅持上述幾項原則的基礎上,借鑒國際經驗對探索建立適合我國國情的監管體系具有重要意義｡
(二)完善我國征信業監管體系的政策建議
規范我國的征信市場秩序,建立社會信用體系,是一項復雜而艱巨的系統工程,包括許多方面的內容,而征信業監管體系的完善無疑是建立社會信用體系的一個至關重要的組成部分｡針對我國征信監管中的問題,建議從以下幾個方面強化：
1.加快征信立法步伐,提供監管的法律依據征信業的監管法規調整對象是征信機構和全社會的征信活動｡主要內容應當包括規范征信機構資格､市場準入､從業范圍以及高級管理人員任職資格;規范信用信息的采集､加工､披露和使用;規范被征信人權益保護,異議信用信息的核查､處理;規范征信監督管理部門的職責､監管方式和有關機構的法律責任及違規處罰等｡建議盡快頒布《征信管理條例》,對上述內容進行明確規定｡考慮到征信立法過程較長,在條例頒布前,為盡快規范和促進我國征信行業的發展,可由國務院先行組織相關部門統一協調,統一出臺一些暫行性行業指導規范,避免不同地方不同部門各行其是,妨礙全國統一市場的形成｡同時,要盡快完善配套法律規范｡出臺《政府信息公開條例》,修改現行法律法規中與征信立法相沖突的地方｡比如《保密法》､《商業銀行法》､《合同法》､《貸款通則》等｡修改后的法律應明確規定,何種數據可以向社會開放､開放的方式､數據處理和傳播的方式､范圍以及時限等等,為征信活動和征信監管提供參考依據｡
2.統一監管機構,實施有效監管考慮到我國要在短期內建成比較完善的征信體系,應選擇單一監管模式,明確由一個監管機構對征信業進行集中監管｡監管機構可以新設立也可以在現有的監管部門中指定｡但無論是新設立還是指定,需把握和解決四個關鍵問題：一是監管部門的法律授權和權限界定問題｡從理論上講,征信涉及全體公民的基本民事權利,屬于法律調整的范疇｡如果沒有高層級法律法規的授權,地方政府､各部門必定會各自為政,獨立監管,公民面臨的權利和義務也就會各不相同,違反“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法規定｡從全國征信監管實踐工作來看,目前,中國人民銀行是被國務院唯一明確授權具有監管職責的部門,但并沒有從法律上對人民銀行授權,因此,人民銀行在征信管理工作中面臨無法依法行政的尷尬局面,嚴重制約和影響征信管理職責的履行｡要實施有效行政監管,必須從法律法規層面對監管部門授權,并明確界定權限范圍｡二是單一監管不能離開相關部門的配合｡征信數據分散,行業協調和數據集中等都離不開相關部門的支持｡三是監管部門必須做好職能定位,設計好監管運行機制,制定規范的管理制度,做到既能在征信體系建設中發揮最大的作用,又不過分干預征信機構在市場中的自主行為｡四是監管方式問題｡在法律法規出臺前,行政手段仍然是主要的征信業監管方式｡監管機構要根據十六屆三中全會提出的“特許經營､商業運作”的原則,確定征信機構及其從業人員的準入資質;積極制訂市場規則,維護平等競爭秩序;加強業務規范管理,對征信機構提供虛假信息､以級定價,侵犯商業秘密和個人隱私等多種行為進行嚴格查處｡
關鍵詞：信用體系；發展模式；路徑選擇；總體框架；措施保障
文章編號：1003－4625（2008）10－0078－04中圖分類號：F830.6文獻標識碼：A
我國發展處于關鍵時期，改革進入攻堅階段，面對新的形勢和發展機遇，需要在進一步研究借鑒國外發展模式，認真總結國內試點發展經驗與問題的基礎上，破解信用體系建設中的瓶頸問題和體制障礙,進一步理清發展思路和找準工作的著力點，繼續積極穩妥地推進社會信用體系建設，為建立中國社會主義特色的信用體系模式框架探索出路，促進我國社會信用體系的發展和完善。
一、發展模式
理清征信和信用體系建設或發展模式問題，有必要從“模式”本身談起并從中得到啟示。從國際角度看，征信在西方國家已經有了100多年的歷史。世界征信業發展至今，主要形成了美、歐、日三種模式。一是以美國為代表的以商業征信公司的商業化運作為主體的市場化征信模式。其主要特點是，信用法律體系和政府監管體系完善，征信服務機構都是獨立于政府之外的民營機構，沒有公共的信用調查機構。在業務范圍上有明確的界限：鄧白氏公司（Dun & Bradstreet）占據了企業資信調查的絕大多數份額；消費者信用報告主要由三大信用服務機構――全聯（Trans Union）、艾可飛（Equifax）和益百利（Experian）提供；在資信評級行業，目前美國主要有穆迪公司(Moody)、標準普爾公司(Standard and poor’s)、菲奇公司(Fitch)。二是以歐洲一些國家為代表的以中央銀行建立的中央信貸登記為主體的公共征信模式。其主要特點是，公共信用信息調查機構主要由各國的中央銀行或銀行監管機構開設，并為中央銀行的監管職能服務。其信息的獲得是通過法律或決議的形式強制性要求所監管的包括銀行、財務公司、保險公司等在內的所有金融機構必須參加的公共信用登記系統。按照對等的原則，信用數據也只向金融機構提供而不向社會其他需求方提供。近年來，歐洲國家也出現了與公共征信系統互補的私營征信局。三是以日本為代表的以銀行協會建立的銀行會員制征信機構與商業性征信機構共同組成的混合型征信模式。其運作形式是，以銀行協會、信用卡協會以及消費者信用協會等建立的會員制信用服務機構，加商業性信用服務機構，共同組成社會征信系統。日本的征信機構均采取會員制，信息的采集和使用均面向會員。另外，征信機構只是如實的登記客戶信息，而不對客戶資信進行信用評級或任何風險權數的計算。
比較這三種征信模式：（1）美國擁有高度發達的私營征信體系和世界頂級的信用管理公司，并逐漸向歐洲、拉美和亞洲等國家擴展。以私營市場化運作為主，市場的啟動和認可是完全依靠市場經濟法則，靠行業的自我管理而成長，利益導向是核心，而政府則是通過立法來規范各方行為，使各方參與者均能按照一定的游戲規則，遵循市場規律自由地開展競爭，信用市場活力旺盛，信用服務效率高。當然美國模式對信用立法和行業監管的要求比較高，并且隨著信用交易規模的擴張，信用風險也不斷加大，盜用身份欺詐的犯罪行為比較猖獗，安達信案件使美國的信用制度受到新的挑戰。（2）以中央銀行建立的中央信貸登記系統為特征的歐洲模式，以公共征信體系見長，以強制性的公共征信為主，政府僅負責提供立法支持和監管征信體系，征信機構的存亡，取決于其在多大程度上滿足投資者的需求。但由于中央銀行信貸登記系統掌握了企業和個人的信貸信息，中央銀行在征信監管活動中扮演著重要的角色。歐洲模式設計的主導思想是保護金融系統安全和個人隱私，但是征信系統不向社會提供服務，不能有效地形成覆蓋社會的失信懲戒和風險防范機制。（3）日本模式的主要優點是能較好地覆蓋信貸信用、零售信用和服務信用等領域，但存在征信機構過多，不利于全面掌握客戶信用狀況的問題。
建立有中國特色的征信體系，必須在尊重和借鑒國際慣例和經驗的基礎上，充分考慮到我國的實際情況，才能取得成功。考慮到我國征信體系建設的迫切性，市場優勝劣汰又是一個漫長的過程，必要的法律建設和市場環境的培育也需要一定的時間，因此，在現階段，采用政府啟動和政府推動與市場化運作相結合的發展方式或模式比較符合我國當前的實際情況。
當然問題并沒有那么簡單，在我國的征信體系和信用制度建設的實踐中，由于不同的理解和自己不同的背景與基礎條件約束卻形成不同的操作模式或做法。歸納起來主要有上海、深圳、浙江、北京4種代表“模式”。（1）上海模式可歸納為政府推動，市場運作。上海從金融領域起步，先個人征信后企業征信服務系統建設；先同業后向其他信用領域延伸；由政府指導推動聯合征信、第三方中介按市場規律運行，比如上海資信有限公司已頗具實力其聯合征信業務有很大影響。（2）深圳模式為法律規范，政府推動，市場化運行。深圳市先以立法規范而后政府推動實踐；先依托工商市場主體登記信息數據庫建立企業信用信息系統，同時以人民銀行深圳中心支行為主聯合政府相關部門推進個人信用征信服務系統建設；由政府主導建立一個統一、權威的信用信息數據庫作為信用體系的基礎，授權原銀行系統組建的深圳鵬元資信評估有限公司為主承擔企業和個人信用征信系統建設和增值服務。（3）浙江的做法則是政府搭建信用數據平臺，營造信用環境，對信用信息的加工則沒有限制。在建設推動上，制度先行，信用立法工作較為超前，強化政府信用，提高企業信用，推進個人信用；鑒于企業信用不良問題一度很突出，首先從企業信用入手建設企業信息查詢系統，進而向其他領域鋪開，同時在信用信息的加工環節體現市場化原則。（4）北京市信用體系建設在“政府推動市場化運作”模式下市場化運作特征明顯。北京以工商信息為基礎形成企業信用體系建設的平臺，以市場化方式設立的民營中介機構較多，業務活動較為活躍，只是政府統一推動和協調指導方面顯得有些滯后。大量民營信用服務中介機構苦于沒有信用數據原材料而發展較為困難，在深度和廣度上都不如上海。
從上述4種代表“模式”和全國各地信用征信建設發展情況看，大多數屬于“政府驅動型”模式，政府不僅是征信市場的監管者，而且是征信業發展的直接推動力，有的還直接參與發起設立信用評級機構。這種做法的最大好處就是能在較短的時間內建立起信用體系框架，但是，這種運作模式有著很大的弊端，從信用信息的采集到加工都有著很強的政府行為色彩，信用市場的效率公平權威性難以保證。
我國幅員遼闊，各地經濟發達程度也不同，不可以按統一的模式來發展信用體系，但是，政府推動市場化運作方式就是要堅持市場為主導的正確方向，政府不能直接或間接介入商業化過程，以免走以前國有企業的老路和形成新的行業壟斷。應堅持政府指導推動聯合征信，獨立第三方中介按市場規律運行。信用體系建設也不能政府“一頭熱”,要充分發揮政府、行業組織、企業、公民和信用服務機構等各類主體的作用,尤其要大力發展社會化的信用服務。不過,由于信用服務行業涉及國家信息安全、商業秘密和個人隱私,不能實行完全的自由競爭,必須堅持特許經營。我們應在上述完整的意義上，理解和實踐我國政府推動與市場運作的信用征信體系建設發展模式。
二、路徑選擇
我國信用體系建設已經走過近20年的歷程，下一步應該如何積極推進是我們面臨的重大課題。從全國各部門和各地的建設與發展情況看，目前信用數據的部門壟斷和采集困難是制約信用市場和建立社會信用體系的主要障礙。
從本質上講，社會信用體系是一種保證經濟良性運行的社會機制。它以有關的信用法律法規為依據，以信用專業機構為主體，以合法有效的信用信息為基礎，以通過成熟的市場主體為市場提供面向個人和企業、覆蓋社會經濟生活各個方面的信用服務為手段，創造一種適應并規范信用交易發展的市場環境，保證市場經濟的公平和效率，促進市場經濟向以信用交易為主的信用經濟健康發展。由此看來，信用體系應該包括有效的監管體系、法律體系和發達的信用服務業，信用服務業是社會信用體系建設工程中的一個重要基礎性、關鍵性組成部分。建設社會信用服務體系不僅要建立權威、強大、統一、完整的數據平臺和查詢系統，更重要的是要形成發達的社會中介商業性信用服務業，由成熟的市場主體為市場提供面向個人和企業、覆蓋社會領域各個方面的信用服務。而從目前我國的實際情況看，兩方面的重要建設都需要實現信用信息的公開和共享。所以，信用數據的有序開放和依法采集成為目前積極推進我國社會信用體系建設的突破口和有效路徑選擇。
事實上目前我國的信用信息系統大致分成為三塊：一是國家有關部門建設的同業信用信息系統，如銀行個人征信系統及企業信貸登記咨詢系統、工商企業行為警示系統、稅務信用等級信息系統、商務領域信用信息系統、法院訴訟記錄系統等；二是地方政府主導建立的區域信用信息系統；三是信用服務中介機構在開展業務過程中建立和積累的數據庫。目前，除個別小范圍的試點地區和企業外，這三塊信用信息系統之間互相分割，各自為戰，信息不能共享，銀行系統沒有非銀行的信用信息，區域系統有的沒有銀行的信息，中介機構建立的數據庫規模小覆蓋面有限，數據項不全。由于目前信息渠道分割與壟斷，不僅強大、完整的信用信息數據庫建立不起來，進而也使信用中介機構的發展失去基礎信息數據支持，已構成社會聯合征信發展的巨大障礙。所以，打破信用信息封鎖和壟斷,實現信息公開和共享，整合各方資源和推進聯合征信是目前的主攻方向和必然選擇。
其推進的路徑：一是從宏觀層面或縱向講，國家各有關部門的信用信息要互相公開和共享；二是從區域層面或橫向講，地方政府主導建立的信用信息系統要不斷向更大的經濟區域乃至全國范圍拓展融合，共建共享。其推進的內容：一是實現信息公開披露和共享，促進建立若干強大、完整的信用信息數據庫；二是通過信用信息依法、有序向中介機構開放，促進信用中介機構的發展和活躍。其推進方法：一是通過全國的統一規劃和法律制度安排，保障促進信用信息公開和信用體系共建與共享；二是通過進一步鼓勵、支持和擴大地方、經濟區域信用征信體系建設試點，有效強制突破信用信息分割的羈絆，促進信用信息開發和信用體系共建與共享，在這方面已有成功的范例和積累了一定的經驗。最終實現全國部門、區域間信用信息的有效連接，實現資源整合與信息共享，并逐漸統一信用技術標準和工作規范，達到全國征信體系統一。
當然，在上述整個社會信用體系建設的諸多推進中，一個重要方面是要正確認識和處理銀行征信系統與其他部門信用信息系統以及中介機構的關系。（1）金融是現代經濟的命脈和核心。總理曾專門批示指出“社會征信體系建設從信貸征信起步”，這是符合中國國情的。目前由人民銀行推動建立的企業和個人信用信息基礎數據庫已順利實現全國聯網并發揮了重要作用，可以說實現了成功的起步。（2）鑒于央行信用信息數據庫體系還是一套內部系統，在信貸征信成功起步的基礎上，應適時和盡快拓展征信領域并最終擴展到全社會，向聯合征信發展。并且銀行為了能給客戶提供更有效的服務，應積極尋求有效的途徑，發揮各自的優勢，積極開展與社會信用中介機構的合作，利用外部系統和相關征信力量。（3）逐步形成銀行征信及其信用信息服務系統既獨立存在，又與聯合征信系統及眾多第三方中介商業性征信服務機構合作競爭共贏的格局。其主要理由和依據：一是鑒于歷史形成的銀行征信信用系統在我國社會信用體系中的重要地位作用，目前社會上不同程度存在的銀行征信也完全轉化為第三方征信的認識，恐怕是不太現實的。二是2007年出臺的《國務院辦公廳關于社會信用體系建設的若干意見》明確指出“建立全國范圍信貸征信機構與社會征信機構并存、服務各具特色的征信機構體系”，這是比較符合我國實際和發展趨勢的，是正確的。三是也符合國際慣例。經過170多年形成的世界三大信用征信模式中，歐洲模式凸顯了央行及銀行征信系統的優勢地位作用；日本模式則是以銀行協會建立的銀行會員制征信機構與商業性征信機構共同競爭發展的混合型信用征信體系。我國是后起的征信國家，要形成后發優勢，所以必須既要吸收歐洲、日本模式的合理成分，又要強調美國模式的市場機制及第三方中介商業化的活力作用優勢。
三、總體框架設想與政策措施保障
（一）總體框架設想
基于以上研究分析，我們歸納總結提出如下中國社會主義特色信用體系總體框架設想：按照法規規范、政府推動、市場驅動、特許經營、市場化運作、專業服務的方向，建立以全國公共信用信息基礎數據庫為基礎，以信貸征信機構和信用中介機構為主體，以行業協會自律為前提，以信用管理法律為依據，在政府宏觀調控下服務各具特色、合作競爭有效有序、健康發展的多層次、全方位的社會信用體系。最終形成體系完整、分工明確、運行高效、監管有力的社會信用制度基本框架和運行機制。
（二）政策措施保障
社會信用體系是一項龐大復雜的社會系統工程，需要配套建設，聯合推動。國外征信和信用體系建設發展模式給我們提供了許多有益的借鑒：一是全民現代信用意識是建立社會信用體系的前提；二是完善的信用立法體系是建立社會信用體系的基礎；三是發達的信用中介機構和完善的征信市場是建立社會信用體系的核心；四是政府的支持推動和市場化運營是建立社會信用體系的關鍵；五是健全的執法機構和高效的失信懲戒機制是建立社會信用體系的保障。以上幾點也是我國在建立和完善社會信用體系過程中暴露出來的薄弱環節和需要繼續努力的主要方面，所以要配套建設，積極穩妥地推動我國社會信用體系的發展和完善。
鑒于這方面的文獻較豐富，在諸方面已有原則性的討論，不再作全面的展開論述；同時由于信用立法的極端重要性和我國《征信管理條例》正在征求意見和修改論證中，這里僅就信用法規體系保障建設問題談些意見和建議。
社會信用體系的建立、運營全過程都需要法律、法規支撐。到目前為止，只有上海、深圳出臺過關于個人和企業征信方面的地方專門法規，國家層面尚沒有統一的有關社會征信體系方面的法律、法規，這使得構建整個社會信用體系的法律基礎薄弱。大量可以開放的信息封閉在行業主管部門手中，部門之間因缺乏法規約束而難以協調。當前制約聯合征信開展的瓶頸問題是缺乏強制公開信息、有限制披露信息和保護商業秘密和個人隱私的法規。根據其他國家的立法經驗，如美國的《公平信用報告法》、《平等信用機會法》和歐盟的《數據保護綱領》、《個人自動文檔保護公約》等是所在國家和地區信用立法的核心。而目前人民銀行起草、正在征求各方面意見的《征信管理條例》（簡稱《條例》），主要是對征信機構的市場準入和業務范圍進行嚴格界定，體現了征信市場監管者立場，而對于信用信息占有者只有提供、披露義務的原則性規定，缺乏強制力。《條例》也缺乏信用信息開放范圍、采集方式、信息處理和傳播限制的界定，在實踐中缺乏可操作性。此外，一些現行相關法規也亟待修改和補充完善。比如，我國僅在《民法通則》、《合同法》和《反不正當競爭法》中規定了誠信守法的法律原則，《刑法》中雖有對詐騙等犯罪行為處以刑罰的規定，但缺少與信用制度直接相關的立法，并未對社會信用制度和體系的構建進行立法設計。在政府開放必要的企業和個人資信信息和數據方面，沒有明確的制度和規定，從而制約了社會信用數據的開放和聯合征信的進程。建設征信和信用體系應該有法可依，要加快法規建設步伐。由于我國征信業發展歷史不長，地區間、城鄉間發展不平衡，許多相關的現行政策法規尚需要修改，因此制定全國性專門法的時機還不成熟。建議將人民銀行代國務院起草的《征信管理條例》（征求意見稿）盡快公開征求社會各界意見，爭取早日以行政法規的形式頒布。建議該法規應規范的重點：一是強制有關行政機關和社會部門以商業化或義務的形式向信用中介機構開放；二是規范信用資料的公開、合法、正當的收集與使用；三是加強信用行業管理，監督中介機構，制裁各種違規行為；四是保護商業秘密、個人隱私權和國家信息安全等方面的法律規定。待條件成熟時，借鑒發達國家的信用立法實踐和征信的國際法律，制定出臺國家信用基本法，為信用管理確立基本的法律制度框架，創造一個信用開放、公平享有信用信息和促進與規范社會信用體系建設發展的良好法律環境。
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《財經國家周刊》記者在調研中發現，無論是頂層設計，還是“一行三會”的實際監管工作，“大數據監管”都已經在籌備和應用中。一位不愿具名的專家說，各部委動起來，更多是意識到大數據能夠為己所用，但相互間仍處于割裂狀態。
“一行三會”動起來
“征信系統為金融機構提供了一個共享借款人信用記錄的平臺。”央行征信中心副主任王曉蕾對《財經國家周刊》記者說。
根據央行提供的數據顯示，截至2014年8月底，企業征信系統累計收錄企業和其他組織信息1951萬戶，個人征信系統累計收錄自然人數8.5億，其中，收錄有信貸記錄的自然人約3.4億，中國已建成世界上最大的個人征信數據庫。
近幾年新金融業態，譬如小貸公司、融資性擔保公司的發展都對央行征信系統提出新要求。這些新業態的數據是否納入征信系統也一直為各界所討論。
“從法律層面沒有任何障礙。”王曉蕾表示，《征信業管理條例》第二十九條規定，從事信貸業務的機構應當按照規定向金融信用信息基礎數據庫提供信貸信息。
《財經國家周刊》記者了解到，由央行征信中心控股的上海資信有限公司，已經發起設立了網絡金融征信系統，開始收集P2P借貸機構上報的信息。
大數據給監管機構帶來的壓力日增。“銀監會既要管好每家銀行，又要關注整個銀行體系，還要參與宏觀調控，這就可想而知所需要的數據統計量了。”銀監會統計部副主任苗雨峰在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示。
證監會則充分利用了大數據這一神器，如稽查“老鼠倉”。證監會一位司局級官員對《財經國家周刊》記者透露，“捕鼠”的線索就是來自交易所日常監控下的大數據。他透露，每天下午4點鐘，監管部門就能拿到全國基金公司報送的交易和凈值數據，“基金獲益率是否異常，通過大數據檢測一眼就能看出。”
2014年，中國保險信息技術管理有限責任公司成立，負責統一建設、運營和管理保險信息共享平臺，主要通過信息技術手段，采集保險經營管理數據，建立標準化、系統性的數據體系。
協調不易
《財經國家周刊》獲悉，一個關于中國金融業的大數據庫早在2012年就已醞釀，目前正加緊推進。
9月24日，“一行三會”主管統計或調統的負責人齊聚央行，關于中國金融綜合統計平臺建設的討論會正在召開，央行副行長潘功勝參加。
會議討論籌建中國規模最大、涵蓋最廣的金融信息數據庫。它將在集合“一行三會”現有數據，涵蓋銀行、證券、保險、基金等金融行業，甚至將銀行業表外業務數據進行統一的基礎上，建立起中國金融業信息統計平臺。
“金融業綜合信息統計是決策層特別提出的，從2012年就開始醞釀。”央行一位司局級領導接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，之所以建立金融業綜合信息統計平臺，主要出于兩點：一是中國金融數據歷來以銀行業為主，當下混業趨勢日漸明顯，如何建立全維度、全覆蓋的大數據系統，是“一行三會”的共同難題；另一方面，互聯網金融等新興業態層出不窮，對監管統計工作提出重大挑戰。
但是，中國金融綜合統計平臺建設的細節問題仍需解決。9月24日會上，一行三會人士進行了激烈的討論，主要集中在以下幾點：
首先，金融綜合統計平臺的建設亟須在統計方式、指標、對象、主體上實現標準化，包括金融機構代碼、企業代碼和個人代碼都需要制定標準；
其次，這一新型數據系統要實現綜合化覆蓋，囊括新型金融業態，這就涉及新型金融機構、準金融機構如何統計、是否強制性納入等問題；
再次，是該系統最終要實現共享，需要解決社會服務共享中是否收費、如何收費等問題。
前述知情人士還表示，建設金融綜合統計平臺必須打破現有分業監管“畫地為牢”的思想，“有些部委的數據庫，不準別人插手，目前協調的難度仍相當大”。
民間數據對接難題
通過10余年積累，電商巨頭已經積累了海量的信用數據，如今這些數據的商業價值正逐步顯現。政府機構是否可以利用這些數據？
中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇表示，目前我國最大的數據庫征信系統的信息覆蓋面主要集中在信貸系統，而對于個人其他經濟活動和社會活動尚缺乏信用報告。
央行副行長潘功勝也曾公開表示，鼓勵包括民間資本在內的各類資本進入征信業，也歡迎阿里、騰訊等互聯網企業進入征信體系建設。
但是，一位接近央行征信中心的監管人士卻表示，目前電商數據庫很難被直接納入官方數據庫。《征信管理條例》規定，采集個人信息應當經信息主體本人同意，未經本人同意不得采集——電商數據來源是否合法難以界定。
此外，“電商平臺上的差評是否算不良信息？目前很難說。”這位監管人士強調，在不知道電商數據質量如何的情況下，不會盲目將其納入央行征信系統。
杭州同盾科技有限公司首席執行官蔣韜向《財經國家周刊》記者介紹說，在美國，金融、互聯網各個行業都有自己的數據體系。“民間、官方的數據很難放到一個數據庫里去，只能是開放的心態，雙方在數據層面上達到共建共享。”
國家統計局局長馬建堂也表示，所有擁有海量數據的機構，無論是企業還是政府機構，原則上除涉及國家安全、商業秘密和個人隱私等數據外，都應以更加開放的姿態、更加積極的行動促進大數據的深度應用，通過立法保障各方在大數據應用中的共享共贏。
沉睡的銀行大數據
互聯網金融正式進入破繭成蝶的大數據時代，傳統銀行業面臨的挑戰前所未有。
清華大學五道口金融學院一位專業人士表示，互聯網時代海量的數據和分析工具，催生出很多新的金融業態，切入傳統銀行的禁地，“他們比傳統銀行有更強的數據收集和分析能力”。
北京銀行一位高管也對《財經國家周刊》記者坦言，大數據應用可能對銀行的一些觀念和經營模式產生顛覆。
接受采訪的一些人士認為，探索以大數據為基礎的解決方案，是中國的銀行提高自身競爭力的重要手段。如何建立強大穩定的數據分析系統，開發創新數據應用，實現經營轉型，是銀行業在大數據時代迫在眉睫的任務。
夢想很遠，現實卻很緊迫。“國內銀行還處在搭建推廣手機銀行、網上銀行階段，”前述五道口人士表示，“我們已經慢了一拍。”
“金融富士康”
華道數據處理有限公司是隱身在銀行大數據“轉型”背后的“推手公司”。
“只要你去銀行填表單，無論是對私還是對公業務，銀行都會把手寫表單的影像第一時間發給我們，我們再通過人工錄入生成電子表單返回給銀行。”該人士介紹，“時間很短，可能就1分鐘。”
這就是銀行后臺外包業務，也是銀行最初的大數據入口。《財經國家周刊》記者了解到，目前幾乎所有的大中型銀行都將數據錄入業務外包。
“這個工作比較枯燥，屬勞動密集型。銀監會一位領導來檢查時，稱我們為‘金融富士康’。”該人士有些不好意思地笑著說。
銀行業具有天然的數據屬性，但是與阿里巴巴等電商動態的數據采集系統相比，銀行目前經營管理數據挖掘和采集方式仍比較落后。而且，不僅數據錄入處于原始狀態，一位信息系統的管理人員透露，目前銀行仍有不少業務處理系統和管理系統缺乏標準化的統一設計，直接導致大數據二次開發難。
銀行正逐漸意識到這一點，不少銀行開始用移動終端直接錄入客戶信息。但是華道數據人士表示，由于國家于電子類單據尚未立法保障，所以在今后一段時間內，銀行大數據的獲取仍離不開手工錄入。
《財經國家周刊》記者了解到，在數據錄入完成后，銀行的每張紙質單據仍需作為憑證，歸檔庫存。
除為銀行錄入單據之外，華道還承擔了另一項外包業務——信息審核。
幾乎每人申請信用卡的時候都會接到核實信息的電話，“這個電話一般都不是銀行打來的，多是外包公司打的。”華道人士介紹。
至于業務銀行信用卡的審核，也由華道負責。前述人士說，在審核流程中，銀行可能會調取央行的征信系統信息，但是，查詢一條信息的費用為5元左右，所以很多銀行查詢完就放到自己的信息池中，不再更新。“我們對照核實的信息很有可能是幾年前的。”
除此之外，銀行傳統的數據庫可能會涵蓋客戶的基本身份信息，更深一步的信息譬如性格特征、消費習慣、興趣愛好等卻是銀行難以準確掌握的。而這正是互聯網金融的強項。
沉睡的大數據
互聯網公司頻頻在已有的大數據基礎上開展金融業務，這些業務跨過銀行傳統的信貸領域，開始向轉賬匯款、現金管理、資產管理、供應鏈金融、支付等領域蔓延。
前述五道口人士表示，互聯網、電子商務等新興企業在大數據處理經驗、產品創新能力、市場靈活度等方面都擁有明顯的優勢，一旦涉足金融領域，將對銀行造成很大的威脅。在這種情況下，銀行更應激活利用內部的“沉睡數據”。
記者了解到，目前銀行對數據的分析仍集中在結構化數據，譬如單據、借貸行為，等等。對于非結構性數據，如客戶瀏覽銀行網站的行為信息、服務通話的語音信息、營業網點或ATM機的錄像信息都無法分析，更談不上挖掘利用。
麥肯錫的一份研報指出，這類非結構性數據中蘊含了豐富的客戶信息，如客戶身份、客戶偏好、服務質量、競爭對手信息，等等。但現實中，此類數據除了少量的人工質檢調閱外，幾乎沒有其他用途。
“國際經驗已經表明，加強數據分析能力會使銀行具體業務收益得到改善。在國內銀行轉型的這個節點，加強數據分析，也有利于銀行挖掘資源，找到獨特的經營模式。”前述五道口人士表示。
畏首畏尾
銀行業對大數據的挖掘創新似乎并不如互聯網企業那么熱衷，這其中既有傳統行業理念的保守，也有制度上的掣肘。
“銀行進行大數據挖掘，必然牽扯多方面，譬如觀念轉變、制度建設、流程優化、系統開發以及人才儲備，等等。”一位股份制銀行的信息管理人士說。
首先是合法性問題。前述央行司局級官員說，與電商相比，銀行機構同樣也能做到消費者信息實時跟蹤，但《征信業管理條例》第十三條規定，采集個人信息應當經信息主體本人同意，未經本人同意不得采集。
“所以很多信息，尤其是服務通話的語音信息、營業網點或ATM機的錄像信息等，這些數據信息采集尚未得到當事人允許，所以能否進一步分析開發是否合法沒有定論，這也使得很多銀行無法拓展這方面的業務。”前述股份制銀行人士表示。
