時間：2022-03-08 00:33:10
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇代為履職報告，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
今年第一季度，工程質量監督站嚴格落實辦黨組安全生產工作部署要求，不斷加強安全生產監督，推動安全生產工作穩健發展，全站安全生產領域平穩可控。現將我站2020年第一季度安全生產工作匯報如下：
一、安全生產工作總體情況
（一）制定方案，落實安全責任
根據市人防辦《關于進一步明確安全生產工作責任的通知》所列清單內容，結合質監站安全生產工作實際，制定了《質監站安全生產方案》，將在建人防工程安全生產逐項進行分解，將建設單位責任進行明確。截止目前，累計質監在建工程項目7項，未發生任何安全生產事故，安全生產狀況良好。
（二）完善制度，健全安全機制
我站按照國家《工程質量監督管理規定》和省《加強防空地下室竣工專項驗收和備案管理工作的通知》文件和相關行業技術標準要求，結合先進地市的工作經驗，及時對工程質量監督工作的流程、標準嚴格進行了規范，對質量監督報監程序、交底會內容、質量監督檢查內容進行了詳細修訂。同時，根據工作實際，重新制定完善了《質監站工作制度》、《廉政建設制度》、《站長工作職責》、《質監員工作職責》、《資料管理員工作職責》，《公章使用制度》等內容，還印發了《人防工程質量監督及竣工驗收服務指南》，將工程質量監督及專項竣工驗收的詳細流程和標準以手冊的形式進行明確，未來將更好地為人防工程建設單位提供方便快捷的服務。為落實在建人防工程的安全生產主體責任，對2020年度《安全生產承諾書》和《安全生產責任書》文本進行了修改。
（三）統一標準，規范質監
按照“統一標準、屬地管理、分級負責”的原則，制定了《進一步規范人防工程質量監督和專項竣工驗收備案管理工作的通知（試行）》，對全市質監竣工流程標準進行統一規范實施，并對縣(市、區)開展常態化業務指導。加強督導縣區全面開展質量監督和專項竣工驗收工作，對沒有能力開展工作的縣區人防辦，協調縣區住建局探索由建筑工程質量監督站代為對人防工程監管的模式。
（四）采取措施，助推復工復產
制定下發了《關于疫情防控期間助推企業復工復產的通知》，采取了八項有力措施全面助推人防工程建設企業復工復產，確保了從業企業復工復產平穩運行。自復工以來我站對景西路回遷、幸福里、南洋廣場、等在建項目分別進行了人防工程質量監督及尚嘉美庭項目專項竣工驗收。
二、存在問題
今年第一季度，我站安全生產領域繼續保持向上向好，總體平穩可控，但也有一些問題亟待解決。
一是在建工程參建單位在落實《安全生產責任書》、《安全生產承諾書》的內容過程中有不嚴格落實和不重視的現象。
二是參建單位在具體施工過程中，經常出現各方主體履職不到位的情形，不能有效履行控制施工過程質量的責任與義務。
三、第二季度安全工作打算
一是加強全站自我疫情防控管理。落實日常消毒，做好體溫檢測上報，嚴格外來辦事人員管理，加大對質量監督過程的疫情防控措施落實；加強落實《關于疫情防控期間助推企業復工復產的通知》，按照制定的措施助推人防工程建設企業復工復產，確保人防從業企業平穩運行。
二是要強化責任切實把開展落實安全生產責任活動擺在重要位置，按各自分工，認真負責，確保此項工作順利進行。
1、征集議案
2、確定會議議程
（1）標題（2）會議時間（3）會議地點（4）主持人（5）審議內容
3、準備會議文件
（1）總經理工作報告（本年度工作匯報/下年度經營計劃）
（2）本年度財務決算
（3）下年度財務預算
（4）準備的議題或報告
二、會前第二項:會議通知
1、短信告知
2、文件通知
3、會前提示
三、會前第三項:會前檢視
1、修正會議議題
2、資料裝袋發放
3、清點參會人數（簽到表）
4、落實委托授權簽字
5、關注會議簽字事項
四、會中：審議及決議
1、主持人
2、審議事項及表決
3、會議記錄及簽字
4、書面意見收集及簽字
5、決議及簽字
（1）企業名稱
（2）開會時間
（3）開會地點
（4）參加人員：
（5）決議事項或內容：現經董事會一致同意，決定…。即時生效。上述決議經下列董事簽名作實。
（6）簽名順序：董事長-副董事長-董事
6、紀要及簽字
7、發放征集議案表格
五會后：開啟新的循環
1、補正資料
2、發文
3、報備及披露
4、歸檔
會議流程注意要點:
1、關于董事會會議。
公司法規定：董事會每年度至少召開兩次會議，每次會議應當于會議召開十日前通知全體董事和監事。
2、關于董事會議流程。
包括通知、文件準備、召開方式、表決方式、會議記錄及其簽署，董事會的授權規則等。
3、關于董事會會議議案。
相關擬決議事項應當先提交相應的專門委員會進行審議，由該專門委員會提出審議意見。專門委員會的審議意見不能代替董事會的表決意見（除董事會依法授權外）。
二分之一以上獨立董事可向董事會提請召開臨時股東大會。只有2名獨董的，提請召開臨時股東大會應經其一致同意。本公司董事、監事、總經理等可提交議案；由董秘匯集分類整理后交董事長審閱；由董事長決定是否列入議程；對未列入議程的議案，董事長應以書面方式向提案人說明理由；提案應有明確議題和具體事項；提案以書面方式提交。
4、關于董事會會議議程。
四種情形下董事長集臨時董事會會議：董事長認為必要時；三分之一以上董事聯名提議時；監事會提議時；總經理提議時。董事會例會應當至少在會議召開10日前通知所有董事。應及時在會前提供足夠的和準確的資料，包括會議議題的相關背景資料和有助于董事作出決策的相關信息和數據。監督管理機構可根據需要列席董事會相關議題的討論與表決。董事會應當通知監事列席董事會會議。
5、關于董事會會議通知。
會議通知由董事長簽發，由董秘負責通知各有關人員做好會議準備。
正常會議應在召開日前6日通知到人，臨時會議應在召開前3工作日通知到人。
董事會每年至少召開四次會議，由董事長召集，會議通知、議題和有關文件應于會議召開十日前以書面形式送達全體董事。
董事會會議通知包括以下內容：會議日期和地點；會議期限；事由及議題；發出通知的日期。公司法第111條規定，董事會每年度至少召開兩次會議，每次會議應當于會議召開十日前通知全體董事和監事。董事會召開臨時會議，可以另定召集董事會的通知方式和通知時限。
6、關于董事會參會人員。
董事會會議應當由二分之一以上董事出席方可舉行。
董事對擬決議事項有重大利害關系的，該董事會會議應由二分之一以上無重大利害關系的董事出席方可舉行。
董事應當每年親自出席三分之二以上的董事會會議。
7、關于董事會委托授權簽字。
董事因故不能出席的，應當委托其他董事代為出席，委托書中應載明授權范圍。未能親自出席董事會會議而又未委托其他董事代為出席的董事，應對董事會決議承擔相應的法律責任。
8、關于董事會審議事項及表決。
（1）董事會會議表決實行一人一票制。
（2）可采取通訊表決的四個條件：（A）章程式或董事會議事規則規定可采取通訊表決方式，并對通訊表決的范圍和程序做了具體規定。（B）通訊表決事項應至少在表決前三日內送達全體董事，并應提供會議議題的相關背景資料和有助于董事作出決策的相關信息和數據。（C）通訊表決應采取一事一表決的形式，不得要求董事對多個事項只做出一個表決，（D）通訊表決應當確有必要。通訊表決提案應說明采取通訊表決的理由及其符合章程或董事會議事規則的規定。
（3）“特別重大事項”不應采取通訊表決方式。這些事項應由章程或董事會議規則規定。至少應包括利潤分配方案、風險資本分配方案、重大投資、重大資產處置、聘任或解聘高管層成員等。
（4）董事對董事會擬決議事項有重大利害關系的，應有明確的回避制度規定，不得對該項決議行使表決權。
特別重大事項”不應采取通訊表決方式，且應當由董事會三分之二以上董事通過。
董事會會議實行舉手表決方式，通訊表決采取書面方式。
涉及修改章程、利潤分配、重大投資項目等重大事項必須由三分之二以上董事同意方可通過。
董事會會議以舉手或記名投票方式進行表決。每名董事有一票表決權。
公司法第112條規定，董事會會議應有過半數的董事出席方可舉行。董事會作出決議，必須經全體董事的過半數通過。董事會決議的表決，實行一人一票。
9、關于董事會會議記錄及簽字。
董事會會議應當由董秘負責記錄。董秘因故不能正常記錄時，由董秘指定一名記錄員負責記錄。出席會議的董事、董秘和記錄員都應在記錄上簽名。
董事對所議事項的意見和說明應當準確記載在會議記錄上（作為追責和免責的依據）。
董事會會議應有會議記錄，出席會議的董事應在會議記錄上簽名。出席會議的董事有權要求在記錄上對其在會議上的發言作出說明性記載。
董事會會議記錄包括以下內容：會議召開的日期、地點和召集人姓名；出席董事的姓名以及受他人委托出席董事會的董事姓名；會議議程；董事發言要點；每一決議事項的表決方式和結果（應載明贊成、反對或棄權的票數）。
公司法第113條規定，董事會應當對會議所議事項的決定作成會議記錄，出席會議的董事應當在會議記錄上簽名。
10、關于董事會書面意見收集及簽字。
獨立董事對商行決策發表的意見，應當在董事會會議記錄中載明。
獨董應發表客觀、公正的獨立意見，應當尤其關注五類事項（略）。
11、關于董事會決議及簽字。
董事會作出決議，應當經全體董事過半數通過。
董事會會議作出的批準關聯交易的決議，應當由無重大利害關系的董事半數以上通過。
董事會對每個列入議程的議案都應以書面形式作出決定。決定的文字記載方式有兩種：紀要和決議。需上報或需公告的作成決議，在一定范圍內知道即可或僅需備案的作成紀要。
涉及修改章程、利潤分配、重大投資項目等重大事項必須由三分之二以上董事同意方可通過。
12、關于董事會報備及披露。
公司應在每一會計年度結束四個月內向監管機構提交董事會盡職情況報告，至少包括董事會會議召開的次數、董事履職情況的評價報告、經董事簽署的董事會會議的會議材料及議決事項。
董事會的決定、決議及會議記錄等應當在會議結束后10日內報人行（監管部門）備案。
董秘負責在會后向監管部門上報會議紀要、決議等有關材料，辦理在指定媒體上的信息披露事務。
關鍵詞：BOT；供地；進度控制
本文為“麗攀高速公路路地共建模式與效益評價研究”課題階段性成果之一
中圖分類號：F27 文獻標識碼：A
收錄日期：2013年5月6日
一、前言
近年來，BOT模式在高速公路建設中得到了廣泛的運用。攀枝花市政府面臨鋪設交通網絡的政治、經濟需求，基于BOT模式建立了新的麗攀路地共建合作方式（以下簡稱“麗攀”模式）。攀枝花市地理環境條件直接限制了該市豐富礦產的資源和良好的地理優勢的開發，更不利于產業升級、城市轉型和外貿型經濟的發展。只有加快破解對外交通的瓶頸，打通西南通道才更有利于實現政府的宏觀目標。在此背景下，攀枝花政府有強烈的修路愿望和招商引資的決心，轉變政府工作模式，以服務型政府作為工作理念，創新地采用了具有攀枝花特色的“麗攀”模式。
根據《麗攀高速公路投資協議》，攀枝花市政府負責麗攀高速公路攀枝花段征地拆遷、補償安置、建設環境及各種矛盾的協調等工作并承擔相應的征地拆遷和補償安置費用，由四川高速公路建設開發總公司組建的麗攀高速公路有限責任公司（以下簡稱麗攀公司）全面負責麗攀路攀枝花段的投資、建設、運營管理及移交。這種地方政府出資但不享有股份的模式在實踐中表現出了很大的優勢，從根本上激發了政府征拆工作的積極性。同時，業主公司應借助政府力量解決征拆和環境保障工作的疑難問題，化解各方矛盾，有效保障供地進度，從而加快施工進度。
二、業主方如何做好供地進度控制
麗攀公司采用目標進度管理進行供地進度控制工作。目標進度管理是運用在大型工程項目上，采用科學的方法確定進度目標，編制經濟合理的進度計劃，并據以檢查工程項目進度計劃的執行情況，若發現實際執行情況與計劃進度不一致，及時分析原因，并采取必要的措施對原工程進度計劃進行調整或修正的過程，目的就是為了實現最優工期。
施工進度是一個高速公路項目的生命。為保證麗攀項目總體目標和年度進度目標按期完成，保障施工正常進行，公司要協調當地相關政府部門，做好征地拆遷工作，確保供地進度及時合理。具體來說，要做好以下幾方面的工作：
（一）建立供地進度報告制度，及時掌握工程實際供地進度情況。根據施工項目具體情況和建設用地報批審查情況，合理編制符合工期要求的最優計劃，按照進度計劃落實與執行。在進度計劃執行過程中，跟蹤檢查實際進度，并與計劃進度對比分析。根據檢查對比結果，分析實際進度與對比進度偏差對工期的影響，進而采取切合實際的調整措施，使計劃進度符合新的實際情況，在新的起點上進行下一輪控制循環，如此下去，直至完成任務。對進度滯后的標段，應及時提前向政府反映情況，要求政府大力配合工程建設工作，加快急需施工標段的征地拆遷和村民安置工作，保障建設用地和臨時用地的供給。
（二）將年度進度目標分解落實到相關參建單位和部門，建立激勵獎懲機制。麗攀高速公路共13個標段，工程分兩期建設：C3至C13標段為一期工程，11個標段于2010年6月預開工，預計2013年10月通車；C1、C2標段為二期工程，分別于2012年9月和2011年10月開工，預計2013年底通車。應將年度計劃和各個標段建設計劃分解落實到相關單位和部門，明確責任人，并建立激勵機制確保項目各個階段進度目標得以實現。嚴格執行動態目標考核獎懲制度，依照相關規定和合同約定，對施工進度目標完成情況進行考核獎罰。
（三）協助當地政府辦理拆遷戶安置工作，同時保障農民合法權益。“麗攀”模式下，政府轉變職能，在征地拆遷安置工作中由被動轉向主動的角色，這本身有利于促進征拆工作的進行，大大提高了征地拆遷的工作效率，一定程度上保障了供地進度。但這并不意味著麗攀公司可以袖手旁觀，相反，麗攀公司應積極協助當地政府做好征地拆遷工作，協助其辦理拆遷戶安置工作。要保障農民的合法權益，促進當地政府健全被征地農民的合理補償機制和保險機制，保證征地補償費用及時足額落實到被征地農村組和農戶。這樣將更有利于加快征地拆遷工作，防止農民因征拆矛盾阻工而影響供地進度。
（四）加快征遷安置工作進度。由于時間緊、任務繁重，各個標段相關職能部門應配合政府迅速開展征地拆遷工作，及時為麗攀高速公路建設提供建設用地和臨時用地，保證各標段全線開工建設。要加快征遷安置工作進度，抓緊處理征遷遺留問題和特殊拆遷物的拆遷工作。
（五）對“三桿”和特殊拆遷物遷移要抓緊處理。征拆過程中，包括電線桿、電力塔、通信桿線及管道在內的桿、管線的拆遷進度嚴重影響供地的進度。麗攀公司要與當地政府、相關建設管理部門和施工單位嚴格執行省政府批準的征地拆遷補償政策和規定標準，嚴格按法定程序征拆，兼顧各方利益。對于“三桿”和特殊拆遷物遷移要抓緊處理，電力、電信、移動、聯通、廣播電視等部門要提前做好規劃設計，嚴格按照省政府辦公廳文件規定，積極迅速搞好桿線遷移。對特殊拆遷物遷移，各標段工程管理處要主動與業主單位協商、現場確定，綜合部、安全部和工程部要積極配合，認真履行協調職能，保證按時限完成任務。
（六）優化建設環境，破解阻工難題。在麗攀高速公路建設過程中，麗攀公司始終要把優化建設環境，更好地做好環境保障擺在工作的重要位置。以破解阻工難題為工作的突破口，多管齊下，標本兼治，著力構建“不愿阻工、不需阻工、不能阻工、不敢阻工”的機制，將阻工鬧事對工程的影響降到最低程度，營造良好的建設環境，取得了工程進度全線領先的階段性成果。具體而言，要從以下幾個方面入手：
第一，充分激發群眾的參與熱情，營造“不愿阻工”的群眾共識。通過縣、鄉鎮、村層層召開領導班子會、黨員干部會、群眾大會、征地拆遷專題會及路地聯席等會議、媒體宣傳、麗攀公司下鄉宣傳、農戶村民走訪等形式向當地人民宣傳麗攀高速公路可以大大緩解當地交通壓力、改變落后交通格局，也可以加快縣市經濟社會發展，促進群眾脫貧致富。讓群眾認識到麗攀高速的重要意義，促使當地各界將致富思變的愿望轉化為支持高速公路建設的熱情。通過廣泛的思想發動和過細的思想工作，使沿線群眾形成“不愿阻工”的共識，保障工程便道修建以及機械設備進場和施工隊進場施工。
第二，維護群眾合法權益，夯實“不需阻工”的民意基礎。只有站在群眾利益的角度考慮，以民為本，讓群眾切實感受到征地拆遷的切實利益，阻工鬧事才能從根本上得到遏制。征地拆遷款能否迅速到位，事關群眾核心利益，是影響社會穩定的重要因素。應與政府主動銜接、積極溝通，保障當地群眾得到及時足額征地拆遷補償款，感受到高速公路建設的實惠和政府及時兌現的誠意。根據具體情況，對高速公路經行的經濟相對落后的鎮、村及其困難群體，可以進行項目扶持及發動社會捐款救助等方式，籌集資金為困難群眾解決了大量實際問題。
第三，提高服務協調職能，構建“不能阻工”的防范機制。要強化各標段駐地部門履職盡責的意識，力求工作得力到位。防止推諉拖拉、工作疏漏造成環境矛盾。要強化主動化解阻工矛盾的意識，有效防止矛盾的擴大化。同時，加強與施工方溝通協調，達成施工單位不隨意向老百姓表態、相關矛盾由指揮部或麗攀公司綜合部代為處理的共識，一旦施工方與當地群眾發生沖突，要與政府一同主動介入，妥善處理，從而防止了村民和施工單位因溝通不暢而引發矛盾糾紛。
第四，借助政府的力量，嚴懲違法違紀行為，使群眾形成“不敢阻工”的心態。由于攀枝花市政府出資4億元用于負責征地拆遷補償安置工作，政府在征地拆遷工作中的主動性將大大提高，主人翁意識也有相當程度的增強。借助政府的行政權力，嚴懲違紀違法行為，對惡意鬧事阻工的事件，堅持動作快、處置嚴和追究深的原則，及時妥善地處理阻工事件，緩解路地矛盾，保證不延誤供地進度和工程建設進度。
三、結語
麗攀高速公路建設創新地采用“麗攀”模式，該模式具有一般BOT模式本身所具有的吸引外部投資、規避投資風險、實現投資與社會效益等方面的現實意義。同時，政府出資參與建設項目，全權負責征地拆遷工作，以服務型政府作為工作理念，以主人翁的態度進行征地拆遷和環境保障工作，這為保障供地進度和工程順利施工建設提供了一個良好的環境。但是，供地控制工作不能僅靠政府一方唱獨角戲，業主公司也應發揮應有的作用。公司應充分利用新型的BOT模式，建立供地進度報告制度，分解進度目標、設置獎懲機制，協調配合政府征地拆遷及居民安置工作，要借助政府的力量破解阻工難題、優化建設環境，從而做好供地控制工作，從根本上保障工程的建設用地和臨時用地，盡快實現高速公路的政治、經濟和社會效益。
主要參考文獻：
[1]盧毅，劉建生.高速公路建設項目業主管理指南[M].北京：人民交通出版社，2005.
關鍵詞：國有企業 企業集團 管控效率
一、我國國有企業集團的特征
國有企業作為一種生產經營單位，其全部出資人為國家或全體人民，資產為國家或全體人民所有；或者該企業大部分資產由國家出資（股份比例51%以上），生產經營活動受國家或國有資產監督管理部門控制。我國國有企業除了具有一般工商企業的普遍特點外，也有區別于非國有企業的個性特點，具體體現在以下幾個方面：
（一）國有企業個性特征
1、獨特的產權關系
我國全體人民是國有企業的所有人，全體人民僅僅是一個概念的范疇，無法具體參與企業的經營管理，也無法作為企業資產的所有者形式相關權利。所以，只有授權政府或政府相關監督管理機構形式所有者權利。這種特殊的“委托”關系給國有企業帶來了人事任命、重大問題決策等眾多治理上的問題。
2、企業使命的多元化
根據現代企業經營管理理論，企業的目標或使命利潤最大化或股東價值最大化。由于國有企業的所有者是全體人民，除了利潤和企業價值以外，還有很多其他的任務和使命。例如，促進就業、保持社會穩定、擔負建設基礎設施建設、治理環境污染等。
3、短期行為
由于國有企業經營者不是企業財產的所有者，而是受所有者的委托代為管理資產，此中的“委托―”問題導致國有企業經營者以追求自身政治、經濟利益及“企業業績”為最大目標，重視短期行為，忽視長期可持續發展。
4、經濟效益不高
因為國有企業中存在的客觀和主管問題，使得國有企業整體經濟效益及效率不高。委托問題、薪酬體制問題、人事任命問題等都是國有企業亟待解決的頑疾。長期以來，在國有企業管理方面，授權和放權的問題一直難以把握。集權多了，經營管理層抱怨決策緩慢，無法跟上市場發展；分權下去，可能提高了決策效率，但同時帶來了投資決策失誤、等弊端。總體來看，國有企業收益率不高，經濟效益不好，活力不足。
（二）國有企業集團簡介
企業集團是現代企業的一種高級組織形式，一般有一個實力強大，具有投、融資功能的大型企業為核心層，以多個個在技術、管理、營銷、市場方面有專長的企業，通產權制度安排、人事控制、業務協作等所形成的一個穩定的多層次經濟組織。根據《企業集團登記管理暫行規定》，企業集團的母公司注冊資本應在5000萬元人民幣以上，且至少擁有5家子公司；母公司和其子公司的注冊資本總和在1億元人民幣以上。
二、國有企業管控模式
（一）通過公司治理機制管控
根據現代企業管理的要求，國有企業集團建立“股東會”、“董事會”、“監事會”、“經營管理層”相互配合又相互監督制衡的治理結構，針對決策內容的重要性程度，公司的重大事項經由不同的機構討論決策。集團公司通過在子公司《章程》、《董事會議事規則》等規范中嚴格確定重大事項的決策機制，充分把握子公司的重大經營狀況，及時掌握和識別重大風險，從而通過治理結構的設置基本控制子企業的重大經營活動。合理的權利分配有利于集團公司作為公司股東的知情權與管理權，最大限度的保證子公司與集團公司利益的一致性，促進企業相關者利益最大化。
（二）財務指標管控
集團公司作為一個企業群的核心主體，董事會年度確定的經營目標和計劃后，借助具體的財務預算等財務工具，層層分解各項財務指標，最終使集團的目標和計劃層層落實到各子公司財務預算中，并據此作為考核、評價的標準。財務指標下達后，集團公司不具體干預日常的經營管理，使成員單位擁有較高的自，積極參與市場競爭，自覺完成分配的財務任務。
（三）委派關鍵高層管理人員管控
由于國有企業“委托”機制的不完備性，集團公司與下屬公司之間時常信息高度不對稱。這種信息不對稱為下屬公司管理層過分職務消費、信息披露欠佳、國有資產流失等留下了隱患。為有效掌握子企業日常經營的準確信息，集團公司委派人員進入子企業高層管理層，具體參與企業的經營管理，定期將子企業的經營狀況報告集團，以達到集團公司有效管控下屬子公司的目的。
三、我國國有企業集團管控中存在問題
（一）“三會一層”的公司治理結構的執行問題
公司“三會一層”的治理機構在執行中存在不完備性，實際操作中這種看似合理的安排也經常失效。即使在“公司章程”、“董事會議事規則”等類似權利確定文件中規定了重大事項的處理原則，但實際操作中，經常難確定某項事項的重大性，難以具體確定是否該由董事會或是股東會討論確定；即使按照規定應該提交董事會或股東會等類似管理機構，子公司管理層處于不同的目的，可能不通過相應的規定程序處理。管理者的投資決策目的是自身利益最大化，這與公司的經營目標想去甚遠。
（二）財務指標管控的問題
集團公司通過下達財務指標，可以有效約束財務指標覆蓋范圍內的經營管理活動，同時緩解集團公司的經營壓力。但企業經營管理涉及到的活動相當繁多，財務指標無法全面覆蓋經營行為，比如環境、資產質量等，亦會出現只重視短期利益而忽視長遠發展的情況。且財務指標的導向性會使企業管理層過度重視考核指標而忽視其他活動，比如盲目負債經營，短期內規模做大了，但卻大而不強，甚至過度的負債造成了嚴重的財務風險；為了短期內達到目標，風險控制流于形式，資產質量嚴重下滑。
（三）人員委派中存在的問題
委派人員擔任子企業高管部分解決了信息不對稱的問題，但同時也存在另一個不容忽視的問題。
集團公司大多無法控制下屬子公司高層管理人員的派遣。因為國有企業的財產所有人為國家，人事任命的行政性目前仍沒有改變。國有企業的高層管理者的任免歸屬于當地政府或地方國有資產監督管理機構，集團公司本身無法控制人員的任免及委派。
對于被派遣任命的子企業董事、監事、高管來說，其薪酬在其任職的下屬子企業取得，而與集團公司并無太大直接關系，這樣一來便造成了派出人員的“離職”傾向，不再關心原集團的利益。派出人員亦站在子企業的角度思考處理問題，并無動力代表集團利益開展企業的經營管理活動，也沒有向集團匯報具體管理信息，這使得委派人員實行管控方式偏離了設計的初衷。
（四）集團管控的保障--激勵約束機制中的問題
國有企業中行政化的干預不僅體現在人事任命上，更體現在薪酬體制上。國有企業傳統的薪酬體制束縛了企業管理層的薪酬水平，薪酬機制與市場脫鉤，企業高層管理者薪酬水平該高不高，該低不低，薪酬水平無法反應市場供求及價值信息。這種限制性激勵約束體制有很多弊端，一旦現有顯性激勵下獲得的契約報酬不如約束之外的隱性收入時，經營者就會產生道德風險，利用職權謀求顯性條件下無法獲得的利益。所以，集團公司通過的現有的激勵約束機制根本無法有效管控下屬子企業的經營決策行為。
五、提高有效管控的建議
（一）優化集團下屬子公司治理結構體系
嚴格按照現代企業管理制度的要求建設“三會”，詳細規定三會的議事規則，明確企業經營中“三會”及公司經營管理層的規定權限，確定“三重一大”事項的審議流程。由于國有企業所有者缺位，故代表國家形式管理職責的集團公司要建立定期審計機制，定期派出專門機構實際監督子企業運營情況，促使公司下屬子公司經營者依照規定行使決策權、執行權和監督權。
（二）設置財務管控架構，不斷改進財務指標評價體系
全面預算管理是根據公司整體戰略，借助財務指標具有的特殊的覆蓋的職能，通過對財務數據化分解與安排，全面分解集團公司的各項財務、經營指標，控制資本運營等各種經營成本，通過動態化的跟蹤跟分析，及時糾正偏差，針對問題及時找出解決方案。引入平衡記分卡，將財務指標和公司戰略充分結合起來。另外，考核指標除了盈利水平及能力、發展等財務指標外，還應包括風險控制指標、資產質量指標等。
集團會計部門的設置可以建立以委派財務人員為紐帶的管理體系，其中集團公司會計部門為一級控制中心，子公司會計部門為二級會計核算中心。集團公司財務部門除負責集團公司本身的日常核算業務之外，還對子公司會計工作進行監控和管理。
（三）完善人員委派體系
1、委派人員去行政化
為加強集團公司對子企業的控制力度，集團公司必須擁有完全的或一定程度的認識任免權，只有這樣才能對下屬子公司形成有效的影響。
2、薪酬一體化
為有效解決集團公司與下屬子公司間信息不對稱的問題，集團公司需要向子公司委派包括董事、監事、財務總監等在內的對子公司有影響的人員。為了促使派出人員能夠盡力的履職，集團公司應加強對派出人員的管理，建立激勵約束機制，明確權利與責任，定期對派出人員進行考核。同時明確，集團公司委派的各類管理人員薪酬納入集團公司薪酬體體系，薪酬水平根據定期考核結果確定。
（四）加強監督及信息披露
企業集團作為多個經營主體的聯合體，作為企業群體的經營、管理核心，要保證各個子公司經濟業務的合理合法性、管理規范，確保子公司與集團公司目標的一致性，集團公司應該建立上下溝通協調機制，應實時掌握子公司的經營狀況、資產質量、年度任務完成情況、對集團公司的整體貢獻，為達到以上目的，集團公司應建立完備的內部審計制度。
審計完成后還要做好信息及時披露。信息披露是解決投資者、經營者、債權債務人、稅務等利益相關者之間信息不對稱的重要途徑。信息披露應真實、主動、充分、及時，給集團公司決策提供決策材料，提高集團公司管控效果。
五、結束語
在集團管控中，公司治理結構、財務和人員委派是影響集團公司管控效果的重要因素，加強對上述三方面的管理可以有效提高集團公司管控水平，提高集團公司的經營效率。當然，集團公司管控方式多種多樣，具體重點采取哪種管控方式應根據集團公司所處的內外部環境確定。通過具體的環境分析動態調整集團公司應采取的措施。
參考文獻：
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（一）工作要求。深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，牢固樹立安全發展理念，切實轉變經濟發展方式，把經濟發展建立在安全生產有可靠保障的基礎上，提高經濟發展的質量和效益；堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，全面加強企業安全管理，改善安全生產條件，夯實安全生產基礎，提高企業安全技術水平；堅持依法依規生產經營，加強安全生產監管，強化企業安全生產主體責任落實和責任追究，促進全縣安全生產形勢持續穩定好轉，為實現跨越發展提供有力的安全生產保障。
（二）工作任務。以道路交通運輸、水上交通及漁業船舶、非煤礦山、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品、消防安全、特種設備、冶金等行業和領域為重點，全面加強企業安全生產工作。通過更加嚴格的目標考核和責任追究，采取更加有效的管理手段和政策措施，集中整治非法違法生產行為，堅決遏制重特大事故發生；建立完善安全生產應急救援體系，在高危行業強制推行一批安全適用的技術裝備和防護設施，最大程度減少事故造成的損失；建立更加完善的技術標準體系，促進企業安全生產技術裝備全面達到國家和行業標準，提高全縣安全生產技術水平；實施更加有力的引導政策，加快安全生產基礎建設，形成安全生產長效機制。
（三）工作目標。經過努力，全縣安全生產形勢全面好轉，生產安全事故起數和死亡人數明顯下降，各類安全生產事故得到有效防范；力爭到“十二五”期末，全縣億元生產總值生產安全事故死亡率、道路交通萬車死亡率好于全市平均水平，工礦商貿十萬從業人員生產安全事故死亡率達到全市先進水平；安全生產“一崗雙責”和企業安全生產主體責任進一步落實，企業安全生產基礎得到明顯改善，安全生產管理水平得到明顯提高，政府安全監管保障能力進一步增強。
二、嚴格企業安全管理，強化企業主體責任落實
（一）企業必須規范生產經營行為。企業應當具備法律法規和國家或行業標準規定的安全生產條件，依照有關規定取得相應證照，否則不得從事生產經營活動。企業必須加強對生產現場監督檢查，嚴肅查處違章指揮、違規作業、違反勞動紀律的“三違”行為。
（二）強化企業安全生產主體責任。企業是安全生產的責任主體，企業主要負責人是本單位安全生產工作的第一責任人，必須嚴格遵守法律法規，建立健全企業安全生產責任體系和各項安全生產管理制度，按照法律法規規定設置安全生產管理機構，配備安全生產管理人員，落實安全生產保障措施，加強企業職業健康和勞動保護工作，努力改善安全生產條件，消除事故隱患。
（三）企業必須建立健全安全技術操作規程。企業應當根據國家、行業或地方標準，按照不同的崗位及工藝分別制定安全技術操作規程，并在生產條件發生變化時及時組織修訂。對實施動火、受限空間、爆破、臨時用電、高空、水上、吊裝、檢修、安裝使用特種設備等危險性作業要制定專項安全技術作業規程、崗位安全操作規程和安全保障措施，實施作業許可管理制度。非煤礦山地采企業應進一步規范采掘作業規程和崗位安全操作規程的編制和審批。
（四）強化生產過程管理的領導責任。企業應當建立主要負責人和領導班子成員現場輪流帶班制度，加強對重點部位、關鍵環節的安全檢查，并做好帶班檢查記錄。
（五）企業必須保證安全投入。企業必須依照安全生產法律法規和國家有關政策規定提取必要的安全費用，在年度財務預算中確定專門用于安全投入的經費，并確保專款專用。非煤礦山、建筑施工、危險物品生產（儲存）、道路交通運輸等高危行業企業必須足額提取安排安全費用，并保證安全設施投入到位。
（六）全面排查治理各類事故隱患。企業必須經常性開展事故隱患排查，對排查出來的事故隱患要按照措施、責任、資金、時限和預案“五到位”的要求，及時整改到位，并建立以安全生產專業人員為主導的事故隱患整改效果評價制度，確保整改到位。重大隱患要按照規定向縣級負有安全生產監督管理職責的部門報告。對政府掛牌督辦的重大隱患，要立即落實整改措施并及時向有關部門報告治理進度、結果等情況。對隱患整改不力造成事故的，依法追究企業和企業相關負責人的責任。停產整改逾期未完成的不得復產。
（七）強化職工安全培訓。企業主要負責人和安全生產管理人員必須按照規定參加培訓并取得安全資格證書；從業人員必須全部經過培訓合格后上崗，新員工上崗和轉崗員工必須落實崗前安全操作技能培訓；特種作業人員必須取得特種作業操作資格證書方可上崗。凡存在不經培訓上崗、無證上崗的企業，依法予以處罰。企業用工要嚴格依照《勞動合同法》與職工簽訂勞動合同，合同中應當載明職工安全生產方面的權利和義務。
（八）全面開展安全達標活動。企業要按照國家安全生產標準化基本規范要求，深入開展以崗位達標、專業達標和企業達標為內容的安全生產標準化建設活動。非煤礦山、危險化學品、冶金、機械制造等行業企業應在國家規定的期限內實現安全標準化目標。企業應當加強消除火災隱患能力、撲救初期火災能力、組織疏散逃生能力、消防宣傳教育能力“四個能力”建設。非煤礦山和危險化學品企業未在規定期限達標的，要依法暫扣安全生產許可證，責令停產整頓；對整改逾期未達標的，縣政府將依法予以關閉。
三、強化“一崗雙責”，嚴格落實安全監管責任
（一）嚴格落實政府及部門安全生產監管責任。政府及其有關部門應當嚴格按照安全生產法律法規和“一崗雙責”規定，認真履行安全監管職責，加強對企業執行安全生產法律法規的監督檢查，建立生產安全事故隱患排查治理監督檢查和重大危險源監控管理制度，督促、指導企業落實各項安全生產工作措施和責任。負有安全生產監督管理職責的部門要督促企業認真執行國家標準和行業標準，并實施高危行業從業人員資格標準。
（二）加大打擊非法違法生產經營建設行為的力度。各有關部門要在縣政府統一領導下，嚴厲打擊非法違法生產、經營、建設等行為，安全生產綜合監管和負有安全生產監管職責的部門要會同司法機關聯合執法，以強有力的措施查處、取締非法企業。凡超能力、超強度、超定員組織生產的，要責令停產停工整頓，并對企業和企業主要負責人依法給予規定上限的經濟處罰。要依法嚴肅查處運輸車輛超員、超載、超速等違法行為。對以整合、技改名義違規組織生產，以及規定期限內未實施改造或故意拖延工期的礦山，縣政府將依法予以關閉；對非法生產經營建設和經停產整頓仍未達到要求的，由有關部門依法提請縣政府予以關閉取締；對非法違法生產經營建設的有關單位和責任人，按規定上限予以經濟處罰；對存在違法生產經營建設行為的單位，依法責令停產整頓，并嚴格落實監管措施；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（三）建立重大隱患治理逐級掛牌督辦和公告制度。負有安全生產監督管理職責的部門對企業存在的重大事故隱患應當下達責令限期整改指令書，按屬地原則提請縣政府掛牌督辦，并在本地媒體上予以公告，監督企業及時整改。企業對實行掛牌督辦的重大隱患整改不力的，要依法依規給予從重處罰，拒不整改的，由縣政府依法予以關閉。縣安全生產監督管理部門對重大隱患掛牌督辦落實情況加強監督檢查。
（四）強化企業安全生產屬地監管。政府及其負有安全生產監督管理職責的部門要按照職責分工，對當地企業包括中央、省屬、市屬、縣屬企業實行嚴格的安全生產監督檢查和管理。要建立企業等級評定滾動機制，繼續按照A級抓鞏固、B級抓提高、C級抓整改、D級掛牌督辦的要求，深入開展企業安全狀況等級評定，評定結果向社會公開，并向銀行業、證券業、保險業、擔保業等主管部門通報，作為企業信用評級的重要參考依據。確定為C級的，有關部門要督促企業制定整改方案，并暫緩其新建、改建、擴建項目審批，取消其評優評先資格；確定為D級的，由縣政府掛牌督辦整改，相關部門暫扣相關證照，取消所有項目審批及評優評先資格，責令停產整頓，經整改仍達不到要求的，依法予以關閉。
（五）加強建設項目安全管理。強化項目安全設施核準審批，加強建設項目的日常安全監管，嚴格落實審批、監管責任。建設項目核準（審批）部門要督促企業落實安全設施“三同時”制度，將企業新建、改建、擴建工程項目審批情況同時通報縣安全生產監督管理部門。企業新建、改建、擴建工程項目的安全設施，應包括安全監控設施以及防有害氣體、防塵、排水、防火、防爆等設施，并與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。新建的鐵路、高速公路、城鄉道路、港口、碼頭、渡口及其他重點建設、基礎設施項目的安全設施，必須有效落實“三同時”措施。施工單位要按照設計方案進行施工，嚴禁不符合安全技術規范的特種設備進場作業。安全設施與建設項目主體工程未做到同時設計的一律不予審批，未做到同時施工的責令立即停止施工，未同時投入使用的不得頒發證照，并視情節追究有關單位負責人的責任。嚴格落實建設、設計、施工、監理、監管等各方安全責任。對項目建設生產經營單位存在違法分包、轉包等行為的，立即依法責令停工整頓，并追究項目業主、承包方等各方責任。
（六）加強社會監督和輿論監督。充分發揮工會、共青團、婦聯等組織的作用，依法保護和落實群眾對安全生產的參與權與監督權，鼓勵舉報各類安全生產事故隱患。各負有安全生產監督管理職責的部門要進一步暢通安全生產的社會監督渠道，設立舉報箱，公布舉報電話，建立值班制度，及時受理查處各類安全生產隱患舉報，并對舉報有功人員進行獎勵，舉報獎勵經費由各級政府負責落實。發揮新聞媒體的輿論監督作用，對輿論反映的客觀問題要查明原因，切實整改。
四、加強技術支撐體系建設，加快“科技興安”步伐
（一）加強企業技術管理。強化企業技術管理機構的安全職能，按規定配備安全技術人員，切實落實企業負責人安全生產技術管理負責制，擴大企業主要技術負責人技術決策和指揮權。鼓勵、支持、推動企業采用先進適用的安全技術和產品，推廣應用先進的安全生產技術和新裝備、新工藝、新標準。因安全生產技術問題不解決產生重大隱患的，要對企業主要負責人、主要技術負責人和有關人員給予處罰；發生事故的，依法追究責任。
（二）強制推行先進適用的安全技術裝備和措施。運輸危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛，旅游包車和三類以上的班線客車要安裝使用具有行駛記錄功能的衛星定位裝置，于年全部完成。重型載貨汽車、半掛牽引車、出租汽車、校車要安裝使用具有行駛記錄功能的衛星定位裝置，于2012年全部完成。在危險化學品槽車充裝環節推廣使用萬向充裝管道系統，涉及危險工藝的危險化學品企業，應當安裝自控聯鎖、自動報警和緊急停車裝置，于2012年完成。露天礦山全部實行液壓錘二次破碎和機械鏟裝作業，適宜采用中深孔爆破的非煤礦山實行中深孔爆破。庫容達三等別級以上的大型尾礦庫，以及下游3公里影響范圍內有重要建構筑物和10人以上常住人員村莊的四、五等別尾礦庫，必須安裝在線監控系統，于2013年完成。冶金煤氣企業應設立煤氣救護站，配備專業人員、救援設施及特種作業器具，嚴格按規范設置固定式一氧化碳檢測報警裝置，為作業人員配備攜帶式一氧化碳檢測報警儀和通訊聯絡工具，于年全部完成。大型起重機械要安裝安全監控管理系統，44.1千瓦（60馬力）以上的漁船要安裝防撞（船舶）自動識別系統，于2012年全部完成。
（三）加快安全生產技術研發。進一步落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（～2020年）》，加大對高危行業安全技術、裝備、工藝和產品研發的支持力度，鼓勵企業開展安全科技研發，鼓勵安全生產適用技術和新裝備、新工藝、新標準的推廣應用，對開發和推廣應用先進安全技術成效顯著的企業給予獎勵。
（四）應用信息化手段提高事故防控能力。加快“金安工程”建設步伐。建立重大危險源監控管理系統和基礎信息數據庫，加強重大危險源監控和監測預警系統建設。運用先進的信息化技術促進安全生產關鍵技術裝備的改造與升級，引導高危行業提高機械化、自動化生產水平，增強事故防控能力。
五、加強應急救援體系建設，提高事故應急處置能力
（一）建設高效的應急救援體系。各級政府應當制定本行政區域生產安全事故應急救援預案，開展安全生產應急救援資源普查、登記、建檔等工作，做好必要的應急裝備和救援物資保障，加強綜合應急救援能力建設。與市級同步于2010年前建立健全市、縣二級生產安全應急管理體系，依托公安消防和大型企業等專業救援力量，建立礦山、危險化學品縣級安全生產應急救援骨干隊伍，2012年前建立滿足需要的區域性應急救援隊伍。加快全縣安全生產應急平臺建設，2012年完成縣級負有安全生產監督管理職責的部門和各鄉鎮場、各工業園區應急救援平臺建設，2013年實現全縣應急信息平臺互聯互動。
（二）建設高標準的危化園區。規劃古雷港經濟開發區為化工園區。凡新建危險化學品生產（儲存）企業一律進入依法規劃的化工園區，否則不予審批。
（三）建立企業安全生產預警機制。企業應建立完善安全生產動態監控及預警預報體系，每月進行一次安全生產風險分析，發現生產安全事故征兆，立即預警信息，落實防范和應急處置措施。企業要對重大危險源進行評估，建立重大危險源動態、實時監控和管理系統，實現與縣安全生產監督管理部門的重大危險源信息管理系統聯網。重大危險源評估結果及有關安全措施應報當地負有安全生產監督管理職責的有關部門備案。涉及國家秘密的，按有關規定執行。
（四）加強企業安全生產應急管理。企業應做好生產安全事故應急預案的編制、評審和備案，并定期進行演練。非煤礦山、危險物品等高危行業企業應當依法建立專職或兼職人員組成的應急救援隊伍，配備相應的應急救援器材和裝備；生產規模較小的企業應指定兼職應急救援人員，與專職救援隊伍簽訂應急救援協議。賦予企業生產現場帶班人員、班組長和調度人員在遇到險情時第一時間下達停產撤人命令的直接決策權和指揮權。因撤離不及時導致人身傷亡事故的，要從重追究相關人員的法律責任。因下達停產撤人命令所造成的損失，企業不得追究相關人員責任。
六、嚴格行業安全準入，把好安全生產源頭關
（一）嚴格安全生產準入前置條件。新、改、擴建的建設項目可能影響周邊相關單位或設施安全的，應當主動征求相關單位意見。在實施城區地面挖掘作業時，施工企業要全面摸清項目涉及區域地下管道、線路的分布和走向，制定可靠的安全保障措施，確保安全。把符合安全生產標準作為高危行業企業準入的前置條件，實行嚴格的安全標準核準和高危企業安全生產許可制度。礦山建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目，必須按照國家有關規定進行安全評價和安全條件論證，嚴把安全生產準入關。凡不符合安全生產條件違規建設的，立即停止建設，情節嚴重的由縣政府或縣相關主管部門實施關閉取締。降低標準造成事故隱患的，追究相關人員和負責人的責任。
（二）加強重化產業基地應急救援體系建設。建立重大化工產業基地綜合應急救援中心，加強化工園區日常安全監管，及時處置事故。年成立古雷港經濟開發區綜合應急救援機構和重大危險源監控平臺，實施重大危險源監控，確保化工園區安全穩定。
（三）發揮安全生產專業服務機構的作用。擴大縣級安全生產專家隊伍，充實各行業專家庫。依托省市科研院所，推動安全評價、技術支持、安全培訓、技術改造等服務性機構的規范發展。加強安全生產專業服務機構監管，保證專業服務機構從業行為的規范性、專業性、獨立性和客觀性。專業服務機構對相關評價、監測檢測、鑒定結論承擔法律責任。對違法違規、弄虛作假的專業服務機構要依法依規嚴肅查處，追究主要負責人和相關責任人員的責任，并報有權機關給予降低或取消相關資質。
七、加強政策引導，增加安全生產投入
（一）落實促進安全技術裝備發展的產業政策。加強安全科研和安全生產基礎學科研究，推進安全生產方面的產、學、研結合。用好國家振興裝備制造業的有關政策，把安全檢測監控、安全避險、安全保護、個人防護、災害監控、特種安全設施及應急救援等安全生產專用設備的研發制造，作為安全產業加以培育，重點扶持培育尾礦庫在線監控系統等安全技術裝備、產品的發展。大力發展安全裝備融資租賃業務，促進高危行業企業加快提升安全裝備水平。
（二）加大安全生產專項投入。各級政府及有關部門要加大安全生產專項資金投入，大力扶持非煤礦山安全技改建設，切實做好尾礦庫專項治理工作，支持有效消除重大事故隱患的技術改造和搬遷項目，對因安全距離不符合要求的化工企業的搬遷在有關政策上給予扶持。從年起，縣級財政每年安排一定資金作為安全生產專項資金，用于非煤礦山、尾礦庫和危化品企業等重大事故隱患的技術改造、治理、搬遷和支持企業研究運用安全生產新技術，各鄉鎮場、工業園區也要設定安全生產專項資金，并列入財政預算。負有安全生產監督管理職責的部門要加強對企業安全生產費用提取和資金使用管理的監督檢查。
（三）制定并用好安全生產經濟政策。依法加強道路交通事故社會救助基金制度建設，建立社會力量參與應急救援的獎勵與補償機制。制定危化品、礦山、煙花爆竹等高危企業安全風險抵押金與推行安全生產責任保險相結合的制度，積極推行企業安全生產責任保險。建立企業安全生產與領導年薪及員工績效工資掛鉤制度，加大高危企業相關人員的獎懲力度。實行尾礦庫閉庫安全保證金制度。
（四）執行工傷事故死亡職工一次性賠償標準。從年1月1日起，依照《工傷保險條例》的規定，對因生產安全事故造成的職工死亡，其一次性工亡補助金標準調整為按全國上一年度城鎮居民人均可支配收入的20倍計算，發放給工亡職工近親屬。同時，要依法簡化程序，提高效率，確保工亡職工一次性喪葬補助金、供養親屬撫恤金的及時發放。
（五）鼓勵培養安全專業技術和技能人才。依托省、市、縣高等院校、技術學校資源，定向培養高危行業專業人才和生產一線急需技能型人才，保障安全專業技術和技能人才的培養。
八、淘汰落后安全技術，促進經濟發展方式轉變
（一）制定落實安全生產規劃。各級政府要把安全生產納入經濟社會發展的戰略規劃和總體布局，同步制訂實施“十二五”安全生產專項規劃，明確和落實安全生產重點建設項目。企業在制定發展規劃和年度生產經營計劃中要突出安全生產，把安全生產工作的各項要求落實在企業發展和日常工作中。
（二）淘汰落后安全技術產品。按照國家產業結構調整指導目錄要求，對不符合有關安全標準、安全性能低下、職業危害嚴重、危及安全生產的落后技術、工藝和裝備予以強制性淘汰。在政府扶持企業安全生產的專項資金中，對符合安全產業政策導向的項目予以傾斜，遏制安全水平低、保障能力差的項目建設和延續。對存在落后技術裝備、構成重大安全隱患的企業，要予以公布，責令限期整改，逾期未整改的依法予以關閉。
（三）加快產業重組步伐。充分發揮產業政策導向和市場機制的作用，加大對相關高危行業企業重組力度，進一步整合或淘汰浪費資源、安全保障低的落后產能，提高企業安全生產保障能力。
九、嚴格安全目標考核，強化安全責任追究
（一）健全并落實安全生產目標責任。加強安全生產目標責任管理，完善全縣安全生產目標責任體系和考核指標體系，加大亡人事故的考核權重，嚴格落實定期分析、預警及事故通報、約談誡勉、督查考評、履職報告點評等制度，將落實安全生產工作情況納入領導干部年度政績考核的重要內容，對發生生產安全事故的，或發生生產安全事故造成惡劣影響的，實行評先評優“一票否決”。強化安全生產約束和激勵機制，決定在每年度全縣各鄉鎮場、各部門的綜合績效考核中，凡轄區內發生責任安全生產事故死亡1人，從總分1000分中倒扣30分，死亡2人的倒扣50分，對安全生產單項責任考核中名列前三名，分別給予5分、3分、2分的獎勵分，加入綜合考評。
（二）加大對事故企業負責人的責任追究力度。企業發生一般及以上生產安全責任事故，追究事故企業主要負責人責任；觸犯法律的，依法追究事故企業主要負責人或企業實際控制人的法律責任。發生特別重大事故，除追究企業主要負責人和實際控制人責任外，還要追究上級企業主要負責人的責任；觸犯法律的，依法追究企業主要負責人、企業實際控制人和上級企業負責人的法律責任。重大、特大生產安全事故負有主要責任的，其企業主要負責人終身不得擔任本行業企業的廠長（經理或礦長）。發生較大生產安全事故負有主要責任的企業，其主要負責人二年內不得擔任本行業企業的廠長（經理或礦長）。對非法違法生產造成人員傷亡，以及瞞報事故、事故發生后逃逸等情節特別惡劣的，要依法從重處罰。
（三）強化生產安全責任事故問責制度。政府要按照有關規定和“四不放過”的原則，成立事故調查組，認真組織各類生產安全事故的調查處理，依法追究有關責任人的責任。一次死亡1～2人的一般生產安全事故調查報告，事故調查組在報縣政府批復前應先征求縣政府安辦的意見，經縣政府批復結案后，于10日內向縣政府安辦備案。發生一般生產安全事故的，由縣政府調查處理，根據情節輕重，追究負有責任的鄉鎮政府和縣直相關部門的有關領導及責任人的責任。發生較大生產安全事故的，由市政府調查處理，根據情節輕重，追究負有責任的鄉鎮政府和縣直相關部門的領導或主要領導的責任，后果嚴重、影響惡劣的，追究負有責任的縣政府或市直有關部門相關領導的責任。發生重大、特大生產安全事故的，按照國家有關規定追究責任。
（四）建立企業安全生產信用掛鉤聯動制度。對發生重大生產安全事故或一年內發生2次以上較大事故的企業，以及存在重大隱患整改不力的企業，按照省政府《意見》）規定由安全生產監督管理部門會同有關部門向當地政府和發改、經貿、外經貿、國土資源、建設、工商、金融證券等部門通報，一年內嚴格限制企業新增的項目核準、用地審批、證券融資等，并作為銀行貸款的重要參考依據。
（五）對打擊非法生產不力的地方實行嚴格的責任追究。在所轄區域對群眾舉報、上級督辦、日常檢查發現的非法生產企業沒有采取有效措施予以查處，致使非法生產企業存在的，對鄉鎮人民政府主要領導以及相關責任人，根據情節輕重，依據有關法律法規給予降級、撤職或者開除的行政處分；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。國家另有規定的，從其規定。
（六）建立事故查處督辦制度。對事故查處落實情況實行各級安委會層層掛牌督辦制度，特別重大、特大、較大生產安全事故的掛牌督辦按國家、省政府有關規定落實；一般死亡事故由市政府安辦掛牌督辦。事故查處結案后，較大事故由市政府安辦予以公告，一般死亡事故由縣政府安辦予以公告，接受社會監督。
十、提高安全監管執行力，服務跨越發展
（一）加強安全生產工作的組織領導。各級政府要把安全生產工作擺上重要的議事日程，與本地經濟社會發展同時部署、同時檢查、同時考核，將億元生產總值生產安全事故死亡率、工礦商貿十萬從業人員生產安全事故死亡率納入當地經濟社會發展規劃和年度工作計劃，定期研究、部署、檢查。落實本地安全生產工作，支持各有關部門依法履行安全生產監管職責，及時協調解決安全生產工作中的突出問題。鄉鎮政府安委會主任要由政府行政正職領導擔任。要加強對縣、鄉鎮領導干部的安全培訓，保證安全生產分管領導的專業性、連續性，提高基層政府的安全監管能力。
（二）加強安全生產監管執法隊伍建設。各級政府要按照機構編制與當地經濟社會發展相匹配的原則，進一步加強安全生產監管執法隊伍建設，健全執法機構，充實增加執法力量，配備與安全監管工作任務相適應的人員。進一步健全鄉鎮場安全生產監督管理機構，未成立安全生產監督管理機構的鄉鎮要在年6月底前成立,并配備2－3名專職安全生產監管人員，確保必要的經費、裝備及其他工作條件，村居、社區應當確定安全協管員。
（三）加強安全監管執法能力建設。各級政府要切實增加并確保安全生產專項經費的到位，2012年前，根據國家有關規定，確保完成安全監管監察執法車輛、事故搶險指揮車輛和專業救援隊伍應急救援基本裝備的配備以及現場檢測設備、現場調查取證與分析設備、辦公設備和個體防護裝備的配備。
（四）創新安全生產管理方式。各工業區（園）要加強對園區內企業安全生產工作的檢查、管理和指導，安全專業管理力量不足的，可通過服務購買等方式，與安全技術服務機構簽訂安全管理協議，由其代為履行部分工作。各工業區（園）的企業，其安全專業管理人員達不到規定要求的，應當與安全技術服務機構簽訂安全管理協議，由安全技術服務機構提供安全生產管理服務，并明確雙方的相應責任。44.1千瓦以上的漁船推行公司化、協會化管理模式。
（五）建立安全生產獎勵制度。各級政府應當建立安全生產獎勵制度。對改善安全生產條件、防止生產安全事故、參加事故搶險救援等方面取得顯著成績的單位，以及長期從事安全生產監管監察工作、并在工作中做出重大貢獻或取得顯著成績的個人，給予表彰獎勵，成績特別突出的給予榮譽稱號，按照規定享受相關待遇。
（六）加強安全宣傳教育和輿論引導。各級政府應當將安全生產宣傳教育經費列入財政預算，并按當地常住人口每人每年提取0.1元作為安全生產宣傳教育專項經費。加強安全宣傳教育力度，開展多種形式安全宣傳活動，依托企業“職工書屋”、“農家書屋”、鄉鎮文化站、學校圖書館等，建立“安全書屋（書柜）”。認真開展安全社區創建活動，大力推進安全文化建設示范企業創建工作。有關部門應當主動協調或組織新聞媒體，定期開展安全生產公益宣傳。探索建立安全生產領域對臺交流合作機制，拓展兩地安全生產合作項目。
【出處】《法商研究》2013年第1期
【摘要】在我國,私人可以被授權者、被委托者、行政助手以及私法主體的身份參與執行警察任務,國家需要針對這四種不同身份完善行政組織法制。在私人參與執行警察任務的過程中,公安機關應當確保實現國家擔保責任,對參與執行警察任務的私人進行準入監督和行為監督,行政行為法制需要圍繞契約監督和績效監督模式加以展開。就司法救濟而言,私人參與執行警察任務呈現多重法律關系形態,行政訴訟應當在相關行政爭議的解決中發揮作用。行政法制保障體系的構建,有助于我國私人參與執行警察任務改革的順利推進。
【關鍵詞】私人;警察任務;法律身份;政府規制;司法救濟
【寫作年份】2013年
【正文】
依據傳統的行政法學理論可知,警察任務是專屬于國家的職能,必須由警察機關親自執行,私人不得染指。然而,近些年來,外國行政法制的實踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務的執行之中。[1]在我國,除私人承包特定區域的治安巡邏任務外,招錄治安輔助人員及交通協管員協助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營消防隊提供消防服務,鼓勵公民拍攝交通違章并向公安機關提供相關的證據,吸收民間社會力量參與戒毒及社區矯正等“更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足民眾需求”[2]的民營化舉措正在當下警察任務執行的過程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應的法理基礎和社會現實需要,但仍有必要將這一新形式的警務改革及時納入行政法治的軌道。[3]正如有的學者所言:“真正的民營化政府責任是不能被轉移的,所轉移的只是透過民間功能所表現出來的績效;且真正的民營化并不會造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營化的成功,是建立在一個健全的政府功能基礎上的”.[4]因此,在私人參與執行警察任務改革的過程中,作為主導者的公安機關必須努力扮演好多重角色,合理地運用多種規制手段對私人進行有效的監督和控制,進而確保民眾的基本權益不因私人執行警察任務而受到損害。基于這一考慮,筆者通過對私人參與執行警察任務的法律身份、政府規制及司法救濟的研究,試圖從組織法、行為法及救濟法的三重維度構建私人參與執行警察任務的行政法規制體系,希望能夠對處于爭議之中的私人參與執行警察任務的推行有所助益。
一、私人參與執行警察任務的法律身份
從我國目前的實踐看,私人參與執行警察任務的最大困惑是“身份”問題。[5]特別是種類多樣、名稱各異的輔助警察,幾乎參與執行了所有的警察任務,但其法律地位卻始終沒有明確。這種狀況不僅無助于私人更好地參與執行警察任務,而且還極易引發輔警濫用權力侵害民眾合法權益以及輔警自身執行任務遭遇侵權的惡果。因此,在考察行政任務民營化實踐的基礎上系統梳理私人參與執行警察任務的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現私人在執行警察任務過程中形成的各種法律關系,進而通過完善行政組織法制為私人參與執行警察任務的推行提供保障。
由于私人參與執行警察任務是一個新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關私人參與執行警察任務法律身份的研究成果比較少見。我國臺灣地區學者李震山曾以參與依據為標準,將私人參與執行警察任務的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務、出于自愿及依據契約等4種情形,對確定私人參與執行警察任務的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關私人參與經濟行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務可能性的一般探討也具有參考價值。例如,德國學者施利斯基在分析私人參與完成經濟行政任務的方式時,就將其形態分為被授權人、行政協助人、服務于國家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國臺灣地區學者詹中原將私人參與公共事務的法律身份分為自動從事公益事務之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國臺灣地區學者程明修在分析利用私人完成行政任務時,則提出存在行政之替代執行者、對私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]
以上學者的有關論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執行行政任務中的具體角色定位上卻并無明顯分歧。例如,施利斯基所說的“被委托人”與通常意義上的公權力委托行使并不相同,前者指的是企業經營者的輔助機構,負責特定的監督任務,并不行使任何國家職能,但受到企業的約束,完全是一個私法上的組織機構。其實,在德國環境法中存在大量“環境保護受托組織”,它們“系依法設立于事業、企業之內部單位,為事業之所屬員工,具有 環保專業之相關知識,非受行政機關委托或授權,故不屬于行政機關之員額”.[10]這類情形實際上與程明修所說的“行政之替代執行者”相似。同時需要指出的是,我國臺灣地區“行政法”中的“委托私人行使公權力”與祖國大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個與行政授權(法律、法規授權)相對應的概念,二者的區別主要在于是否發生行政主體資格的轉移;前者的委托既可以直接依據法律規定產生,也可以基于法律規定的授權以行政處分或行政契約的方式產生,但結果都是受委托人以自己的名義獨立完成任務。?[11]結合祖國大陸私人參與執行警察任務改革的實踐,筆者認為,私人參與執行警察任務的法律身份主要有如下4種情形。
(一)以被授權者的身份
在我國,私人以被授權者的身份獨立執行警察任務的情形并不多見。究其原因,主要在于警察任務一直被視為屬于國家的核心任務,必須由人民警察親自承擔。不過,機長和船長是兩個比較典型的例外情形。《中華人民共和國民用航空法》第46條規定:“飛行中,對于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內秩序、危害民用航空器所載人員或者財產安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機長有權采取必要的適當措施”.《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》第22條規定:“航空器在飛行中的安全保衛工作由機長統一負責”.該條例第23條規定:“機長在執行職務時,可以行使下列權力:(1)在航空器起飛前,發現有關方面對航空器未采取本條例規定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對擾亂航空器內秩序,干擾機組人員正常工作而不聽勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時,對航空器的處置作最后決定”.根據上述規定,作為私人的機長實際上被法律、法規直接賦予了執行航空器內危險防止任務的權力。也就是說,機長根據法律、法規的授權能夠在飛機上“自由裁量”行使警察權。2011年6月發生在云南省昆明市機場的“3名乘客被南航機長‘趕下’飛機事件”?[12]就與機長警察權的行使有關。與此相類似的還有船長在船舶行駛過程中享有的各種警察處置權。例如,《中華人民共和國海商法》第36條規定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長有權對在船上進行違法、犯罪活動的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據”.可見,作為私人的船長根據法律的直接授權同樣可以行使警察權。
雖然目前我國法律、法規直接授權私人行使警察權的規定還不多見,但隨著私人參與執行警察任務改革的不斷推進,特別是在警察任務日益增多與警力嚴重不足的矛盾日益凸顯時,將警察任務中的某些純粹服務性、技術性、輔事務分離出去交由更具實力的私人執行不失為一種有益的嘗試。例如,面對形勢嚴峻的吸毒現狀,僅靠公安機關的力量顯然無法完成強制戒毒任務,必須發動社會力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國禁毒法》確立了嶄新的社區戒毒模式。國務院還專門了《戒毒條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》第2條第2款規定了“自愿戒毒、社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復等多種措施”并舉的戒毒工作模式。《條例》第15條規定:“鄉(鎮)人民政府、城市街道辦事處應當根據工作需要成立社區戒毒工作領導小組,配備社區戒毒專職工作人員,制定社區戒毒工作計劃,落實社區戒毒措施”.《條例》第21條規定:“社區戒毒人員拒絕接受社區戒毒,在社區戒毒期間又吸食、注射,以及嚴重違反社區戒毒協議的,社區戒毒專職工作人員應當及時向當地公安機關報告”.這些規定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執行禁毒任務提供了充分的法律保障。對于類似外來人口居住證辦理、道路交通安全講習、防詐騙宣傳、消防知識宣講、鄰里瑣碎糾紛調解等與警察強制權無關的服務性警察事務,今后完全可以通過法律、法規乃至規章授權的方式直接轉交私人執行。[13]
(二)以被委托者的身份
行政委托是私人參與執行警察任務的重要方式之一。不過,在我國當下的實踐中,行政委托卻呈現出諸多亂象,特別是將警察權隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權力肆意侵犯民眾私權利的惡性事件。為此,有學者提出,對于行政委托,我國需要的不是實踐中的積極推進、理論上的提倡論證;相反,我國需要的是實踐中的適當收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據《中華人民共和國人民警察法》第7條的規定,人民警察所行使的具有強制性的公權力主要包括行政處罰權和行政強制措施權。在實踐中,侵犯民眾私權利的事件也集中體現在上述兩類公權力的行使上。因此,對這兩類具有國家暴力色彩的警察權力應當禁止委托給私人行使。事實上,《中華人民共和國行政處罰法》第18條和《中華人民共和國行政強制法》第17條均對委托行使權力作了嚴格的限制,尤其是對后者限制更嚴。法律不僅規定行政強制措施權“不得委托”,而且還規定“應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施,其他人員不得實施”.[15]?至于調查、檢查等其他警察權力能否委托實施以及如何委托,我國目前并無統一的法律規定。不過,從我國第一部行政程序地方規章--《湖南省行政程序規定》--有關行政委托的規定看,似乎也存在嚴格限制的傾向。[16]
由于按照祖國大陸行政法學界的通說,行政委托并不發生行政主體資格的轉移,被委托者實施行為的一切法律后果都由委托機關承擔,因此,在遵守法律優位原則的同時,完全可以將某些警察任務事項委托給私人行使。例如,違章停車的拍照取證任務、非機動車牌照的檢查任務、養犬證照的檢查任務等相對較弱的警察權事項完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執法最終處理決定等共同點,具有實行功能民營化的可能性。又如,一些地方進行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無論是純粹的路面巡邏還是巡邏過程中必要的盤問,都可以通過簽訂治安承包協議的方式委托給承包人行使。當然,警察任務的委托目前存在的最大問題還在于法律依據不足,畢竟通過內部規范性文件的形式進行委托不僅無法讓民眾知悉,而且也無法解決相應法律責任的承擔問題。為此,加快有關地方規章制定工作的步伐迫在眉睫。
(三)以行政助手的身份
行政助手是私人參與執行警察任務最重要的方式,也是爭議最小的一種方式。究其原因,行政助手相當于行政機關手足的延伸,其完全是在行政機關的直接指揮監督下協助行政機關執行行政任務。因此,作為行政助手的私人并不具有獨立的法律地位,其在從事行政任務時,也不發生公權力的轉移問題。警察行政領域存在非常廣闊的行政助手使用空間,如在上下班高峰時段交通協管員在交通警察的指揮下協助疏導交通、糾正行人及非機動車違章,警察在處理完交通事故之后民間拖吊從業者代為拖吊事故車輛,等等。就當前各類輔助 警察實際從事的工作而言,絕大部分都是這種行政助手性質的任務。
由于行政助手是一種參與程度最淺的民營化方式,因此行政機關完全可以通過制定規范性文件的形式明確私人作為行政助手的身份。當下各地紛紛制定的有關交通協管員的管理規定就是例證。例如,《安徽省公安機關交通協管員管理暫行辦法》第2條將交通協管員定位為“協助交通民警從事疏導交通、維護交通秩序的專職人員”,第7條規定交通協管員“不具有道路交通管理執法權,須在交通民警帶領下執行職責”.《云南省公安交通協管員管理試行辦法》第1條將交通協管員定位為“協助公安交通管理的人員,在公安交通民警的帶領下開展工作,不具備執法主體地位”,第4條規定交通協管員的任務是“協助公安交通管理部門維護道路交通秩序和道路治安秩序,宣傳交通安全法規,保障交通安全”.《陜西省交通協管員管理暫行辦法》第2條規定交通協管員“是道路交通管理工作的一支重要輔助力量”.從這些規定看,實踐中的交通協管員都是作為行政助手參與執行道路交通管理任務的。我國第一部專門規范輔助警察的地方政府規章---《蘇州市警務輔助人員管理辦法》---第5條將警務輔助人員定位為“人民警察的助手”,在公安機關及人民警察的統一指揮和監督下履行職責,其依法履行職責的法律后果由公安機關承擔。這一立法在國內率先以規章的形式對治安輔助人員、交通協管員、文員等警務輔助人員的行政助手地位作了明確的規定,值得在我國其他地區進一步推廣。
(四)以私法主體的身份
私人除了以被授權者、被委托者和行政助手的身份參與執行警察任務以外,還可能以純粹的私法主體身份參與相應警察任務的執行。誠如我國臺灣地區學者李震山所言:“私人或民間組織,除法令有特別規定者外,皆可基于自助心理或社會責任意識,自愿貢獻心力,參與警察任務之執行,此類自發性組織或個人,既不必受法律組織形態之限制,人事經費上又不受民意機關與外在壓力影響,并可以選擇政府力有未逮之任務,加以協助,其所提供服務,必會受到尊重與支持。政府除不斷激發人民參與警察任務執行之社會責任意識之同時,應有義務提供良好的法令,以解決因私人自愿參與警察工作所衍生之法律問題”.[17]站在功能主義的立場上看,私人無論是基于自衛“被動”還是基于公益“主動”參與危險防止或犯罪追緝等活動,都能夠減輕國家本應承擔的警察任務。
在祖國大陸私人參與執行警察任務的實踐中,事實上就存在著大量私人以普通私法主體身份參與執行警察任務的實例。例如,一些地方出現的“民營消防隊”,大多是由私人投資成立并按照企業模式運營的。這些民營消防隊與當下很多民辦養老院、民辦學校一樣,緩解了政府的諸多壓力,滿足了普通民眾的需求。當然,對于農村偏遠地區的民營消防隊,政府應當加大扶持力度,確保消防服務均等化的實現。又如,企業內部設立的護廠隊、學校內部設立的護校隊對于各自單位的安全防范工作都起到重要的作用。這種自發形成的護廠隊、護校隊與公安機關之間并沒有形成授權或委托關系,也不是在公安機關的指揮下工作,完全是普通的私法主體。此外,各類志愿者在提供治安信息、扭送違法犯罪分子、疏導道路交通、參與搶險救災、大型活動安全保衛等警察任務的執行方面也發揮了重要的作用。雖然志愿者出于志愿參與執行各種警察任務,但公安機關也應當從多方面對志愿者的志愿服務行為進行規范和引導,進而在激發民眾出于公益積極參與執行警察任務的同時,也能夠保障參與執行警察任務志愿者的合法權益。
二、私人參與執行警察任務的政府規制
私人參與執行警察任務之后,公安機關并非可以推脫一切責任而撒手不管;相反,為了維護民眾的合法權益不因私人參與執行警察任務而遭受額外的侵害,公安機關仍應肩負監督之責。也就是說,私人參與執行警察任務不但沒有減輕公安機關的職責,反而要求公安機關承擔決策者、監督者、談判者等角色應該承擔的職責。
事實上,私人參與執行警察任務之后政府規制的理論基礎正是“國家的擔保責任”.相對國家的執行責任而言,擔保責任是指“特定任務雖由國家或其他公法人以外之私人與社會執行之,但國家或其他公法人必須擔保私人與社會執行任務之合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實現公共福祉之責任”.[18]也就是說,國家的擔保責任意味著一種官與民的合作。國家通過大致的條件設定以及相關結構性的要求而影響私人,促使與公共福祉有關的目標能夠得到落實,但國家并不親自實施。“國家的調控工具,除設定法律之框架以外,尚有咨詢、提供財政誘因、持續性的觀察與監督等;控制、觀察、助長與咨詢,系常見的國家擔保責任的政策手段。”?[19]警察任務的民營化改革既要追求效率,又要追求公平。這既是警察任務民營化改革的目標,也是政府對其進行規制的正當性基礎。雖然運用市場的力量可以改善公共部門的績效,但市場畢竟不能取代政府。這突出表現在公共部門的“公共性”上。民營化雖然是公共部門治理的重要工具,但它與治理一樣存在內在的缺陷---不強調公平和公正。[20]可見,在后民營化階段,為了防止私人部門片面追求經濟效益的最大化而損害普通民眾的權益,政府應當采取相應的措施對其進行規制。從這種意義上講,民營化在現代憲法國家中“絕非為國家放棄對于民營化領域之管制與監督,毋寧僅只涉及管制理論基礎與方式之改變,即所謂‘管制革新’之問題”.[21]
雖然規定國家擔保責任的目的在于維護公共利益,但其內涵卻隨著民營化涉及的任務領域的不同而有所不同。我國臺灣地區學者許宗力曾經歸納出5項后民營化階段國家管制義務的內容:給付不中斷的擔保義務、維持與促進競爭的擔保義務、持續性的合理價格與一定給付品質的擔保義務、既有員工的安置擔保義務以及人權保障義務與國家賠償責任之承擔。[22]觀論者的表述,好像是以公用事業的民營化為例得出的基本結論。筆者在研究公交特許經營后的政府規制革新時,也曾提出依據公交特許經營自身的發展流程,應當依次解決好市場準入規制、特許經營合同規制、價格規制、質量規制以及市場退出規制等5個環節的問題。[23]就筆者研究的私人參與執行警察任務而言,由于具體種類繁多,公安機關在監督重點上也存在差異,如對民營消防隊需要給予財政扶持、對民間拖吊從業者需要進行價格管制等,因此,從總體上講,在私人參與執行警察任務的過程中,政府(主要是其公安機關)的規制責任集中體現在準入監督和行為監督兩個方面。
(一)準入監督
由于民營化實際上是一個公共部門在市場上挑選合適的私人參與執行公共行政任務的過程,[24]因此,準入資格監督是私人在參與執行警察任務時政府實施規制的首要環節。面對形形的私人,作為私人參與執行警察任務組織者的公安機關,就必須嚴格按照相應的實體條件和公開的遴選程序進行審慎選擇,盡可能吸收條件最優者參與執行警察任務。與其他公共行政領域不同,警察任務屬于傳統國家的核心職能,具有一定的強制性和 保密性。如果不能切實把好準入關,讓一些素質低劣的私人參與執行警察任務,那么既會增大民眾權益遭受不法侵害的可能性,又會敗壞公安機關的形象甚至危及公安事業的健康發展。
正是基于對輔助警察隊伍素質的重視,公安部一直強調要嚴把進人關。2004年9月3日,公安部發出通知,要求各級公安機關一律不得從社會上招聘治安員,對于已招聘的治安員要逐步清退。2008年4月30日,公安部印發《關于加強交通協管員隊伍建設的指導意見》,要求從嚴把握交通協管員的招聘錄用條件。招聘交通協管員,要經縣級以上人民政府批準,面向社會公開招考,擇優聘用。招聘對象應當具備以下基本條件:身體健康;思想品德良好,無違法犯罪記錄;初中畢業以上文化程度,年齡在18周歲至50周歲之間;具有一定的交通管理法律、法規和基礎業務知識;原則上會講普通話。聘用交通協管員,要按照《中華人民共和國勞動法》等法律的有關規定與被聘用者簽訂聘用合同。公安部的多次整頓也體現了對輔助警察參與執行警察任務進行科學化、規范化、制度化管理的現實要求。
從目前輔助警察招錄的實踐看,雖然各地公安機關都作了一些相應的規定,但相互之間的差別非常明顯。以輔助警察的招錄為例,浙江省杭州市公安局余杭區分局2007年為招考30名巡邏輔助警察專門了招考簡章,對招考范圍、報考條件、招考辦法和程序作出了十分詳盡的規定,并且特別強調招考工作要貫徹“公開、平等、競爭、擇優”的原則,按考生“自愿報名、體能測試、筆試、面試、體檢、考核、錄用”等程序進行。如此詳細的實體和程序規定與人民警察的招錄幾乎等同。江蘇省灌南縣公安局2010年為招收600名輔助警察,也了招錄簡章,但其規定極為簡單,尤其是其招錄程序幾乎無任何可操作性,根本無法體現公開、公平、公正的基本原則。誠如我國臺灣地區學者許宗力所言:“如果立法者設有關于相對人資格、條件之規定,行政機關固應遵守,即便無相關規定,以維護公益為己任的行政機關仍有義務選擇一個對任務執行而言,在能力、組織、財務與信用等各方面均具備最佳條件的相對人。要找出這位‘最適’的相對人,就有賴一套適當的選定程序。選擇相對人至為重要,倘所托非人,而使民營化不幸淪為‘政府卸責',乃至’‘、’利益輸送‘的代名詞,則推動民營化將是未蒙其利反先受其害了”.[25]
從總體上講,準入監督包括實體和程序兩個方面。其中,實體方面是對參與執行警察任務的私人的資格審查,它又可以進一步細分為積極和消極兩個方面。積極的方面是從正面列舉私人參與執行警察任務應當具備的年齡、文化、身體、品行、技能等條件;消極的方面是從反面列舉不能參與執行警察任務的限制性條件,如有違法犯罪的記錄、有吸毒的經歷、有直系或旁系親屬正在服刑等。之所以要參考人民警察的招錄標準來設置輔助警察的準入資格是因為警察任務具有特殊性。程序方面主要體現為通過公開、公平、競爭、擇優的方式選擇合適的私人參與執行警察任務。對于治安承包、清障施救等借助市場化優勢提高公共服務質量的改革而言,治安承包人、清障施救業者的選擇更需要借助公開招標的正當程序來完成。
由于準入監督在私人參與執行警察任務監督體系中居于基礎性地位,因此應當通過制定相關的法律規范及時將準入監督的內容記載下來,確保以正當法律程序推進私人參與執行警察任務的改革。其中,信息的及時公開、意見的廣泛聽取和理由的充分說明是確保準入監督發揮實效的重要程序性制度。作為私人參與執行警察任務的主導者,公安機關在民營化的準備、實施及善后等階段都應當及時向社會最大限度地公布相關信息,以便普通民眾知悉私人參與執行警察任務的意圖和具體方案,并在民營化的過程中充分表達各種意見,進而提升私人參與執行警察任務決策的科學性、民主性和可接受性;否則,就可能導致“公權力遁入私法”或“警察任務轉嫁”等諸多弊端出現。[26]我國臺灣地區“行政程序法”第16條規定:“行政機關得依法規將其權限一部分,委托民間團體或個人辦理。前項情形,應將委托事項及法規依據公告之,并刊登政府公報或新聞紙”.《湖南省行政程序規定》第21條第2款也規定:“委托行政機關應當將受委托的組織和受委托的事項向社會公布”.令人擔心的是,目前很多私人參與執行警察任務的改革還沒有被民眾廣泛知悉,這種“只做不說”的狀況終究難逃民主性、正當性的拷問。因此,加強私人參與執行警察任務專門立法、明確私人參與不同類型警察任務執行的準入條件就變得相當急迫。[27]
? (二)行為監督
私人參與執行警察任務的實質在于公私合作共同完成警察任務。國家的警察機關具有豐富的人力、物力資源,尤其勝任高體力、高智力的警察活動;民間力量則具有技術優勢、人力優勢,尤其適合從事服務性、技術性、輔警察事務。因此,在把好準入關后,針對私人履職行為的監督就成為最重要、最經常性的監督。由于私人參與執行警察任務的方式不同,因此對私人行為的監督重點和控制密度也存在差異。一般而言,對私人行為的控制密度與私人參與強度及事務本身烈度成正比:私人參與程度越強或參與事務影響民眾權利越明顯,其行為就越要受到嚴格控制;私人參與程度越低或參與事務影響民眾權利越輕微,其行為所受控制就越要寬松。例如,私人以被授權者或被委托者身份參與執行警察任務時,公安機關對其需要采取高密度的監督措施;私人以行政助手或純粹私法主體身份參與執行警察任務時,公安機關對其就沒有必要采取高密度的監督措施。特別是作為行政機關手足延伸的行政助手,由于其幾乎完全是在人民警察的直接指揮下從事相應的輔警察工作,因此最易受到直接監督。相比之下,在被授權和被委托執行警察任務的情況下,由于人民警察不可能時時在場,因此需要靈活運用靜態監督與動態監督相結合的策略。其中,靜態監督是指公安機關應要求受托者向其提供與執行業務相關的書面材料,動態監督是指公安機關到場視察、進行抽檢、對第三人進行訪談或在必要時指揮受托人執行業務。[28]
在行政任務民營化的理論譜系中,行為監督可進一步分為專業監督(合目的性監督)和法律監督(合法性監督)兩大類。“所謂專業監督系指,受委托之私人縱使未違反法律或法律之授權規定,但其執行公權力有違行政目的時(如違反委托契約上之合意),委托之行政主體若認為違反情節重大且影響公共利益者,甚至于得終止該業務委托民間辦理;在法律監督方面,則由委托之行政主體經常性監督受委托私人,于執行受委托業務時有無逸出法律規定或法律之授權。”[29]由于行政委托是實踐中經常出現的私人參與執行警察任務的方式,且公私雙方之間往往都簽有明確的委托契約,因此依據契約的監督應當成為行為監督的主要模式。同時,如同民營化決策需要廣泛的民眾參與一樣,民營化之后的監督也不能排除民眾的參與。某項警察任務交由私人執行,究竟服務質量有無提升、社會安全感有無增加、權益有無遭受侵犯,普通民眾最有發言權。可見,除了依據契約監督之外,在行為監督方面還必須 建立民眾參與其中的績效監督。以下將分別就行為監督中的契約監督模式和績效監督模式略作論述,借此能夠管窺現代行政行為法如何應對私人參與執行警察任務的興起所帶來的挑戰。
英國有學者指出:“在一個混合式行政的時代,在一個對公權力和私權力的創造性相互作用極其依賴的時代,合同乃行政法之核心”.[30]在參與執行特定警察任務的私人遴選出來以后,公安機關就必須與其簽訂條文詳盡的委托合同,以明確私人承擔警察任務的事項范圍、受托私人與委托機關之間的權利義務關系、委托機關對受委托私人的監督、違約責任分擔及合同爭議的解決等。在合同中約定雙方的權利義務及監督措施,能夠避免警察任務民營化過程中不必要的爭執,降低公私合作可能引發的各種風險。從我國公用事業等其他領域民營化改革的經驗教訓看,行政機關缺乏合同意識是一個帶有普遍性的問題。在一個公私合作全面推進的時代,行政機關應該改變動輒采用命令控制型規制手段的習慣做法,學會采用談判簽約的方式實現對民間合作者的控制。以時下比較盛行的治安承包改革為例,承包合同的簽訂及落實就是私人參與履行治安防范任務的關鍵。在引起媒體廣泛關注的“湖南邵東治安承包改革事件”中,雖然湖南省邵東縣公安機關將城區夜間治安巡邏任務“整體”承包給保安公司的做法值得商榷,但這項改革是通過公開招標的方式進行的,并且雙方還簽訂了包括承包區間、事務內容、承包費用、承包期間、獎懲規則等條款在內的較為規范的夜間治安巡邏協議書,因而是符合私人參與執行警察任務契約監督模式要求的。[31]
美國學者薩瓦斯指出:“嚴格的監測很有必要,但可能會流于微觀控制或管理;過于松散的監測則會導致服務質量的下降。兩者之間須保持適度平衡”.[32]在民營化改革推行之后,如何確保警察任務的公共性不至因私人參與執行而喪失,就成為政府規制的基本目標。除保留必要的命令控制型和激勵協商型規制手段監督私人執行警察任務之外,應當大力倡導可量化指標的績效監督模式,通過行業標準的設定和操作規程的規范化提升私人參與執行警察任務的質量。以我國當下較為混亂的民間力量參與道路清障施救任務執行為例,針對收費不合理、行業標準模糊、監管不到位等突出問題,一些地方的公安機關交通管理部門進行了積極的探索。例如,湖北省為了規范高速公路清障施救服務工作,滿足廣大司乘人員對高速公路清障施救服務的需求,專門制定了內容非常詳盡的《高速公路清障施救服務標準和規程(試行)》,分別就清障施救服務形象標準、清障施救服務信息公布、清障施救服務操作規程、清障施救服務規范、清障施救服務監督管理等事項作了極具可操作性的規定,從而為績效監督模式的推行提供了科學而全面的評估標準。在未來私人參與執行警察任務的后續政府規制中,類似的績效評估手段無疑值得進一步推廣。
三、私人參與執行警察任務的司法救濟
雖然“司法審查的通病是為人熟知的”,[33]但私人參與執行警察任務之后同樣會出現更多新類型的法律關系,與此有關的糾紛究竟是通過行政訴訟還是通過民事訴訟尋求救濟似乎是一個值得探討的問題。有學者指出:“……以私法實現行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣,成為公、私法都不能盡心照顧的’流浪兒‘,因此應將在這類行政活動中引起的爭議通過立法全部納入行政訴訟,以防止行政’遁入私法‘而失去監督”.[34]對此,也有學者提出了不同的看法,認為“解決問題的關鍵在于為相對人提供一定的司法救濟途徑,而并不意味著對于所有的相關爭議都應當通過行政訴訟途徑得到解決”.[35]就我國當下正在試行的私人參與執行警察任務而言,也存在不少爭議,如輔助警察因待遇、退出問題與公安機關發生的爭議,南航機長驅逐乘客引發的機長強制權濫用的爭議等。不過,這些爭議都沒有訴諸司法機關。其實,在我國公用事業、社會保障等其他行政領域民營化的過程中,也沒有出現過類似西方國家的司法實踐。無論是從當前祖國大陸行政審判司法政策的調整看,還是從私人參與執行警察任務形成的多元化法律關系上看,伴隨私人參與執行警察任務而來的糾紛確實不太可能全部納入行政訴訟救濟的范圍。
