時(shí)間：2022-06-18 01:25:15
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政法全文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
摘要：本文從行政法律關(guān)系所導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)，以及由此所引發(fā)的公共危機(jī)出發(fā)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別確定了6大類（即專業(yè)管理類、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管類、安全生產(chǎn)服務(wù)類、安全環(huán)境保護(hù)類、安全勞動(dòng)管理類和廉潔廉政管理類）主要風(fēng)險(xiǎn)，321項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)行為，涉及法律法規(guī)80多部，涉及法律條文500多條；并對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)可能性和風(fēng)險(xiǎn)影響程度進(jìn)行評(píng)估診斷，進(jìn)而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，形成了具體風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，初步建成了電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)對(duì)行政法律風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，并有效防范了各類風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)鍵詞法律 風(fēng)險(xiǎn) 防控 建設(shè)
一、實(shí)施法律風(fēng)險(xiǎn)防控的背景
在電網(wǎng)企業(yè)的民事、刑事、行政法律風(fēng)險(xiǎn)中，行政風(fēng)險(xiǎn)具有可預(yù)見(jiàn)性和可控性，對(duì)制約和影響電網(wǎng)企業(yè)公共安全會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一方面，電網(wǎng)企業(yè)因其行業(yè)的自然壟斷性，面臨著眾多行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，同時(shí)又面臨著發(fā)展與改革的歷史使命，稍有不慎就會(huì)受到各種行政處罰和社會(huì)各類非議；另一方面，承擔(dān)了類似行政主體的部分職能，不容電網(wǎng)企業(yè)出現(xiàn)任何差錯(cuò)。這些行政法律風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的存在，嚴(yán)重威脅著企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，一旦爆發(fā)，將會(huì)損害企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益；同時(shí)，由于信息傳播方式特別是網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展，這類負(fù)面信息極容易被廣泛傳播，直接引發(fā)公共危機(jī)，給企業(yè)造成不良社會(huì)影響。
二、主要做法
（一）法律風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)前期調(diào)研
由于電網(wǎng)企業(yè)的行政法律風(fēng)險(xiǎn)要高于一般企業(yè)，相應(yīng)的因行政風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)也高于其他企業(yè)。究其原因，是與電網(wǎng)企業(yè)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)有關(guān)，在法律風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)前期，必然要將法律風(fēng)險(xiǎn)形成原因和形成癥結(jié)進(jìn)行追蹤調(diào)研，從而能夠準(zhǔn)確判斷出各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加以防控。在調(diào)研工作中，主要通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)的梳理，識(shí)別出供電企業(yè)各項(xiàng)管理工作中所被動(dòng)制約的有關(guān)法律法規(guī)條文、面對(duì)的行政執(zhí)法主體所涉及有關(guān)法律法規(guī)所制約的條文和企業(yè)主體義務(wù)行為條文，建立三級(jí)“法律法規(guī)條文庫(kù)”，為法律風(fēng)險(xiǎn)的具體識(shí)別提供詳實(shí)依據(jù)，并為制定應(yīng)對(duì)措施提供法律依據(jù)。
（二）法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制的建立
電網(wǎng)企業(yè)的公共危機(jī)，從某種角度來(lái)講是企業(yè)行政法律風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的后果之一，與行政法律風(fēng)險(xiǎn)管理密不可分。公司通過(guò)建立法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，將公共危機(jī)的應(yīng)急處理機(jī)制中哪些行為、事件可能引發(fā)公共危機(jī)，公共危機(jī)中企業(yè)責(zé)任的根源是什么，具體是怎樣規(guī)定的，公共危機(jī)大致有哪些等等這一系列更加深入和根本性的問(wèn)題，進(jìn)行了梳理和識(shí)別，從而形成了一套法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別體系。
通過(guò)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)面臨的行政法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，共清理出6大類（即專業(yè)管理類、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管類、安全生產(chǎn)服務(wù)類、安全環(huán)境保護(hù)類、安全勞動(dòng)管理類和廉潔廉政管理類）主要風(fēng)險(xiǎn)，321項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)行為，涉及法律法規(guī)80多部，涉及法律條文500多條，其中“專業(yè)管理類”與電網(wǎng)企業(yè)關(guān)系最為密切，該部分共包括11種法律風(fēng)險(xiǎn)、32項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)行為，將其最為重點(diǎn)進(jìn)行研究分析；其余5大類289項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)行為作為一般性研究對(duì)象。
（三）法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建立
法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是體系建設(shè)的基礎(chǔ)，公司在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞電網(wǎng)企業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)與電網(wǎng)企業(yè)密切相關(guān)的“專業(yè)管理類”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了重點(diǎn)評(píng)估。評(píng)估時(shí)，采取了定性、定量相結(jié)合的方式，從風(fēng)險(xiǎn)可能性和影響程度兩個(gè)角度進(jìn)行了評(píng)估。一是風(fēng)險(xiǎn)可能性評(píng)估，即風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生可能性是指在企業(yè)目前的管理水平下，風(fēng)險(xiǎn)行為發(fā)生概率的大小或者發(fā)生的頻繁程度。二是風(fēng)險(xiǎn)影響程度評(píng)估，即風(fēng)險(xiǎn)行為的影響程度是指該風(fēng)險(xiǎn)行為對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和業(yè)務(wù)發(fā)展所產(chǎn)生影響的大小。風(fēng)險(xiǎn)影響程度分為5個(gè)等級(jí)，分別為1分至5分，表示影響程度依次加強(qiáng)，得分越高意味風(fēng)險(xiǎn)影響程度越大。
（四）法律風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的建立
法律風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過(guò)識(shí)別是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)確定過(guò)程，法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定過(guò)程，而法律風(fēng)險(xiǎn)控制則是法律風(fēng)險(xiǎn)的集中管控過(guò)程，也是供電企業(yè)實(shí)施法律風(fēng)險(xiǎn)防控的最根本目的。在風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制建設(shè)中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)按照“一般性”和“重點(diǎn)性”進(jìn)行了分類控制，以便更好的將風(fēng)險(xiǎn)控制做到合理化配置。針對(duì)“重點(diǎn)性”控制機(jī)制一是深化供電企業(yè)的執(zhí)法權(quán)，探索聯(lián)合執(zhí)法、外部協(xié)作，達(dá)到行政執(zhí)法效果。二是利用技術(shù)手段、借助技術(shù)措施，達(dá)到行政執(zhí)法的目的。三是利用民事手段，達(dá)到彌補(bǔ)行政手段的不足。
三、產(chǎn)生的效果
（一）提升了風(fēng)險(xiǎn)防范能力
通過(guò)各類培訓(xùn)，加強(qiáng)了全體員工風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，實(shí)現(xiàn)了人員安全、電網(wǎng)穩(wěn)定、設(shè)備健康和隊(duì)伍和諧，2014年公司未發(fā)生電力生產(chǎn)人身傷亡及電網(wǎng)事故；未發(fā)生交通和火災(zāi)事故；未發(fā)生企業(yè)負(fù)有同等以上責(zé)任的農(nóng)村人身觸電傷亡事故。
（二）提升了企業(yè)外部形象
通過(guò)與政府各部門的有效溝通，出臺(tái)了小區(qū)配套費(fèi)政策，避免了可能產(chǎn)生的各種糾紛產(chǎn)生，促進(jìn)了工作有效開(kāi)展。在各類行風(fēng)熱線、彩虹服務(wù)、市政重點(diǎn)項(xiàng)目中，遵循了“四一”“八不”的基本原則，避免了各類輿情風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，進(jìn)一步塑造了良好的企業(yè)形象。
關(guān)鍵詞:檔案規(guī)范性文件;制定技術(shù);文本規(guī)范
行政規(guī)范性文件僅指國(guó)家機(jī)關(guān)(行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織)為執(zhí)行法律、法規(guī)的需要依法定權(quán)限制定和的具有普遍約束力的決定、命令及其他規(guī)范性文件,包括行政機(jī)關(guān)自己制定的內(nèi)部管理方面的規(guī)范性文件。地方檔案規(guī)范性文件是法律、法規(guī)、規(guī)章的延伸和具體化。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不夠具體的,地方檔案規(guī)范性文件可作細(xì)化規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有規(guī)定的,地方檔案規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地具體實(shí)際,制定一些具有本地特色的地方文件。本文僅就各級(jí)人民政府及其工作部門頒布施行的地方檔案規(guī)范性文件在制定技術(shù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。
1地方檔案規(guī)范性文件概況
據(jù)2010年3月對(duì)《法律圖書館》網(wǎng)站的不完全統(tǒng)計(jì),自1957年7月安徽省人民委員會(huì)公布實(shí)施《安徽省各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)整理積存檔案暫行辦法》以來(lái),我國(guó)各級(jí)政府及其工作部門頒布的與檔案工作相關(guān)的地方規(guī)范性文件大約有562個(gè)。詳見(jiàn)表1論文
2對(duì)我國(guó)地方檔案規(guī)范性文件的分析
應(yīng)該說(shuō),自1957年7月《安徽省各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)整理積存檔案暫行辦法》公布實(shí)施以來(lái)的50多年間,各地各級(jí)黨委、政府及其工作部門在檔案工作實(shí)踐中頒布施行的地方檔案規(guī)范性文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于562個(gè)。這些規(guī)范性文件不但是推動(dòng)我國(guó)檔案事業(yè)法制化進(jìn)程的重要基礎(chǔ),也是促進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)不斷發(fā)展和進(jìn)步的主要工具和重要保障,為今后轉(zhuǎn)型期地方檔案規(guī)范性文件的制定提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),地方檔案規(guī)范性文件還存在許多不足和薄弱環(huán)節(jié)。下面,從制定技術(shù)的角度,對(duì)地方檔案規(guī)范性文件在制定根據(jù)、法律淵源與效力、名稱、適用范圍、頒布時(shí)間與實(shí)施時(shí)間的間隔、形式結(jié)構(gòu)等六個(gè)方面存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。
2.1地方檔案規(guī)范性文件的制定根據(jù)分析
在我國(guó),行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件是以“根據(jù)”為原則的。由于原網(wǎng)站改版或升級(jí),造成《法律圖書館》網(wǎng)站與部分文件的鏈接錯(cuò)誤,致使部分文件無(wú)法查閱到全文。562部(含首次頒布與修訂本)地方檔案規(guī)范性文件,可以查閱到全文的有370部,其中,342部指明了制定依據(jù),占92%;28部沒(méi)有指明制定依據(jù),占8%。詳見(jiàn)表2。
檔案規(guī)范性文件制定依據(jù)的比例高低排序分別是:省級(jí)人民政府(含副省級(jí)城市),省級(jí)檔案局,省級(jí)檔案局與其他廳、局、辦聯(lián)合,市級(jí)檔案局,省級(jí)其他廳、局、辦單獨(dú)或聯(lián)合,市級(jí)人民政府,省級(jí)人民政府辦公廳(室)和省委辦公廳(室)單獨(dú)或聯(lián)合,市級(jí)人民政府辦公廳(室)和市委辦公廳(室)單獨(dú)或聯(lián)合,市級(jí)其他局、委、辦單獨(dú)或聯(lián)合。
從總體情況看,地方檔案規(guī)范性文件大部分注意到了對(duì)制定根據(jù)的表述,但仍然存在表述過(guò)于籠統(tǒng)的問(wèn)題。
第一,同樣內(nèi)容的規(guī)范性文件,法律依據(jù)多少不一。如有關(guān)“城市建設(shè)檔案管理”的規(guī)范性文件共有90部,其中,法律依據(jù)最多的有7部,最少的沒(méi)有說(shuō)明法律依據(jù)。第二,有些規(guī)范性文件只是籠統(tǒng)地說(shuō)明依據(jù)“有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章”、“有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”、“國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定”等,沒(méi)有說(shuō)明具體依據(jù)哪一部或哪幾部法律、法規(guī)。例如,2006年s月,《江蘇省司法廳關(guān)于印發(fā)<江蘇省法律援助案件檔案管理辦法>的通知》等11部規(guī)范性文件就存在這種問(wèn)題。
除了上述規(guī)范性文件以外,還有相當(dāng)一部分規(guī)范性文件在說(shuō)明具體依據(jù)某部法律后,還加有“和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”的表述。這里的“其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”指的是與檔案有關(guān)的法律、法規(guī),還是與文件有關(guān)的法律、法規(guī);是與公民有關(guān)的法律、法規(guī),還是與機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)有關(guān)的法律、法規(guī);是刑法、民法,還是行政法,應(yīng)該有進(jìn)一步的明確表述。在《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)實(shí)施多年之后,仍然出現(xiàn)此類問(wèn)題,說(shuō)明地方各級(jí)政府及其工作部門在起草、制定、檔案規(guī)范性文件時(shí),還沒(méi)有嚴(yán)格遵循《立法法》的規(guī)定和要求。
2.2地方檔案規(guī)范性文件的淵源與效力分析
從廣義上來(lái)說(shuō),行政規(guī)范性文件是介于行政立法行為和行政執(zhí)行行為之間的一種“在一定程度上可反復(fù)適用、具有弱普遍約束力”的“準(zhǔn)行政立法行為”,是規(guī)章以上行政法淵源重要而有益的補(bǔ)充。因此,行政規(guī)范性文件在行政管理領(lǐng)域內(nèi)的效力,總的來(lái)說(shuō),“應(yīng)低于同類行政法規(guī)、規(guī)章而高于據(jù)其所作出的集體行政行為”。從法律效力來(lái)看,370部地方檔案規(guī)范性文件的法律效力都較低,不得同憲法、法律、上級(jí)和同級(jí)行政法規(guī)、行政規(guī)章相抵觸。
由于經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的欠缺,地方檔案規(guī)范性文件在制定過(guò)程中,不僅存在與上位法相抵觸的問(wèn)題,同樣存在與本級(jí)人大或人大常委會(huì)制定的其他地方性法規(guī)相抵觸的問(wèn)題。一是制定主體不合法。不管是檔案行政機(jī)關(guān),還是企事業(yè)單位或是社會(huì)團(tuán)體,誰(shuí)都可以制定有關(guān)檔案行政管理的規(guī)范性文件。特別是某些大中型企事業(yè)單位制定的關(guān)于加強(qiáng)本單位檔案管理辦法的某些內(nèi)容,明顯與本地檔案行政管理部門制定的規(guī)范性文件相悖。這些都是因制定主體不合法而造成的。二是越權(quán)現(xiàn)象較嚴(yán)重。與制定檔案規(guī)范性文件有關(guān)的越權(quán)行為,既有上下級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)的縱向越權(quán),亦有同級(jí)檔案(或非檔案)行政機(jī)關(guān)的橫向越權(quán),目前,以后者居多。三是與檔案行政法規(guī)、行政規(guī)章不相符。有的檔案部門為使本部門的史料編纂多出成果,而對(duì)應(yīng)開(kāi)放的檔案遲遲不予開(kāi)放。國(guó)家檔案局與國(guó)家物價(jià)局對(duì)檔案利用收費(fèi)已有明文規(guī)定,而有的檔案部門則借此機(jī)會(huì)自行制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大收費(fèi)范圍,提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),在社會(huì)上造成不良影響。四是與制定規(guī)范性文件的法定程序相違背。按照國(guó)家規(guī)定,制定某些專業(yè)檔案管理的規(guī)范性文件,檔案部門需要與有關(guān)專業(yè)行政主管部門聯(lián)合發(fā)文。此類文件往往先有檔案部門起草,專業(yè)主管部門會(huì)簽,有時(shí)因時(shí)間關(guān)系,會(huì)簽手續(xù)不全,也照發(fā)不誤。這樣,就造成主辦、協(xié)辦機(jī)關(guān)不明,各自職責(zé)不清,出現(xiàn)問(wèn)題相互推諉,自然會(huì)影響這些規(guī)范性文件的行政執(zhí)法效力。五是不符合法律規(guī)定的方式。文件制定主體在起草、制定檔案規(guī)范性文件時(shí)常有很大的隨意性,使用的名稱也較混亂。有的只需發(fā)個(gè)“通知”、“意見(jiàn)”之類的文件也要冠之以《規(guī)定》、《辦法》,甚至《條例》。一些市縣檔案規(guī)范性文件詞不達(dá)意,時(shí)常出現(xiàn)錯(cuò)別字。由此可見(jiàn),最具特色和最為具體的檔案規(guī)范性文件更需要引起制定主體的高度重視和法制部門的嚴(yán)格把關(guān)。
2.3地方檔案規(guī)范性文件的名稱分析
從形式上看,370部地方檔案規(guī)范性文件中,265部用“辦法”,139部用“通知”,56部用“規(guī)定”,2部用“條例”。在265部采用“辦法”的法規(guī)中,又分“辦法”、“暫行辦法”和“管理辦法”三種不同用法。從制定技術(shù)的角度來(lái)講,“條例”作為法的形式,是對(duì)某一方面的社會(huì)關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！稗k法”和“通知”是規(guī)范性公文中使用范圍最廣、使用頻率最高的文種。它是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或職能部門對(duì)特定范圍內(nèi)的工作和事務(wù)制定相應(yīng)措施,要求所屬部門和下級(jí)機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行的法規(guī)性公文?！稗k法”作為一種立法形式,其功能是對(duì)某類社會(huì)關(guān)系或行政工作做出比較全面、系統(tǒng)與具體的規(guī)定。“規(guī)定”是落實(shí)某一法律、法規(guī),具體規(guī)范某項(xiàng)工作而制定的,具有較強(qiáng)的約束力,且內(nèi)容細(xì)致,可操作性較強(qiáng)。一般來(lái)講,地方人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)應(yīng)采用“條例”,地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)采用“辦法”。
2.4地方檔案規(guī)范性文件的適用范圍分析
由于規(guī)范性文件的內(nèi)容種類不同,適用的范圍也就不同。從規(guī)范性文件的適用范圍來(lái)看,370部地方檔案規(guī)范性文件涉及內(nèi)容最多的有:檔案管理,檔案事業(yè),檔案工作,城市建設(shè)檔案,企業(yè)檔案,城市地下管線檔案,重大活動(dòng)或重大事項(xiàng)檔案,人物或名人檔案,建設(shè)項(xiàng)目檔案,村民委員會(huì)或居民委員會(huì)檔案,征集檔案,收集檔案,查閱或利用檔案,司法檔案,技術(shù)檔案,移交檔案,等等。涉及內(nèi)容較少的有:檔案法,檔案卷,信用檔案,行政復(fù)議檔案,移民檔案,電子文件管理,檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,檔案整理,鑒定或銷毀檔案,檔案信息,檔案信息化,檔案寄存,檔案中介,檔案搶救,行政執(zhí)法檔案,檔案保證金,檔案庫(kù),檔案驗(yàn)收,檔案登記,開(kāi)放檔案,檔案綜合管理以及眾多其他專門檔案和檔案機(jī)構(gòu)與檔案人員,等等。從數(shù)量和內(nèi)容來(lái)講,當(dāng)前急需的檔案行政執(zhí)法,檔案行政復(fù)議,檔案信息組織和檔案信息化,電子文件管理,檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,檔案開(kāi)放,檔案鑒定與銷毀,檔案寄存,檔案搶救,檔案中介,政府信息公開(kāi)和檔案信息服務(wù),檔案資源整合,檔案工作崗位責(zé)任制,電子文件中心建設(shè)等方面的規(guī)定明顯偏少或空缺。一方面,說(shuō)明相應(yīng)的上位法缺位,另一方面,說(shuō)明制定主體缺乏探索和創(chuàng)新精神。這應(yīng)是未來(lái)各級(jí)政府及其工作部門重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容和領(lǐng)域。
2.5地方檔案規(guī)范性文件的頒布時(shí)間與實(shí)施時(shí)間間隔分析
從制定技術(shù)上講,法律法規(guī)的頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間應(yīng)間隔一段距離,以便法規(guī)的宣傳和推廣。這樣,既有利于檔案政策和法規(guī)部門對(duì)法規(guī)的實(shí)施有一定的心理準(zhǔn)備,也有利于社會(huì)成員的學(xué)習(xí)與消化,使法律法規(guī)實(shí)施后能夠取得較好的效果。
從370部地方檔案規(guī)范性文件頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間的間隔來(lái)看,177部頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天,占47.83%。167部相隔一段時(shí)間,占45.14%。其中,10天以內(nèi)的10部,11～20天以內(nèi)的16部,21～30天以內(nèi)的30部,31～40天以內(nèi)的24部,41～50天以內(nèi)的28部,51～60天以內(nèi)的13部,60天以上的13部。最長(zhǎng)的相隔為79天,最短的只有4天,平均為35天。19部只有發(fā)(頒)布時(shí)間,沒(méi)有開(kāi)始實(shí)施的時(shí)間,占5.14%。在370部地方檔案規(guī)范性文件中,有21部明確規(guī)定了失效時(shí)間,占5.7%。
我們認(rèn)為,首次頒布的檔案規(guī)范性文件,頒布與實(shí)施的時(shí)間間隔應(yīng)當(dāng)稍大一些,修訂的檔案規(guī)范性文件,頒布與實(shí)施的時(shí)間間隔應(yīng)當(dāng)稍小一些,甚至可以頒布與實(shí)施為同一時(shí)間。新(頒布)的規(guī)范性文件應(yīng)明確宣布自施行之日起,舊的和其他有抵觸的規(guī)范性文件同時(shí)廢止。
2.6地方檔案規(guī)范性文件的形式結(jié)構(gòu)分析
370部檔案規(guī)范性文件,有119部屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu),占32.2%。分為總則、附則、章等若干部分,各部分都有標(biāo)題,條文也較多,要件數(shù)量多而且全面。其中,116部有總則、分則、附則等,有章、條、款之分,每一章都有標(biāo)題;有3部沒(méi)有附則。116部中,有58部設(shè)有罰則。116部中全文12章的1部,9章的1部,8章的11部,7章的23部,6章的49部,5章的27部,4章的4部,平均為6章。全文最多的是65條,最少是14條,平均為34條。
有213部介于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間。要件多于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu),沒(méi)有章的設(shè)置,也沒(méi)有各部分標(biāo)題、附則等要件,只有條、款之分,條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少,其中最多的48條,最少的9條,平均為21條。有38部屬于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu),只有款之分,條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少了許多。370部規(guī)范性文件均沒(méi)有目這一層次。從字?jǐn)?shù)看,最短的只有129個(gè)字,最長(zhǎng)的有10482個(gè)字,平均為2815個(gè)字。
另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是,同一內(nèi)容的規(guī)范性文件,其形式結(jié)構(gòu)差異很大。如有關(guān)“城市地下管線檔案”的規(guī)范性文件有21部,其中1部有章,20部沒(méi)有章;條文最多的為28條,最少的沒(méi)有設(shè)條,直接用數(shù)字標(biāo)明順序;字?jǐn)?shù)最多的為3051個(gè)字,最少的只有1484個(gè)字。由此看來(lái),各地各部門制定的檔案規(guī)范性文件能夠結(jié)合自身實(shí)際,有的放矢,注重解決實(shí)際問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)了形式和內(nèi)容的多樣化,逐步避免了地方檔案法規(guī)普遍存在的照抄照搬現(xiàn)象。這是值得充分肯定和需要進(jìn)一步保持和發(fā)揚(yáng)的地方。
在370部地方檔案規(guī)范性文件中,有58部設(shè)有獎(jiǎng)勵(lì)或制裁的條款,占15.7%。
行政規(guī)范性文件和行政法規(guī)、規(guī)章都具有法律約束效力,都可以作為行政行為的依據(jù),效力最高的應(yīng)該是行政法規(guī),其次為規(guī)章。因?yàn)?根據(jù)1996年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定,行政法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰,行政規(guī)范性文件明確規(guī)定不得設(shè)定行政處罰。其次,根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,人民法院審理行政案件,以法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù),同時(shí)參照規(guī)章,并沒(méi)有包括行政規(guī)范性文件。據(jù)此,地方政府及其工作部門在今后制定地方檔案規(guī)范性文件時(shí),應(yīng)當(dāng)取消行政處罰,適當(dāng)保留獎(jiǎng)勵(lì)條款。這樣,既可以避免與法律抵觸,又可以起到自身獨(dú)特的作用。
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《行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定規(guī)章在行政訴訟中是“參照”適用，但并未對(duì)如何參照作出明確規(guī)定，使得規(guī)章所處的地位十分模糊。有觀點(diǎn)認(rèn)為規(guī)章在行政審判中的地位應(yīng)該是被劃歸為訴訟證據(jù)這一范疇，并就法院審查權(quán)、審查標(biāo)準(zhǔn)、部分審查還是全部審查等幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)論述，進(jìn)而認(rèn)為將規(guī)章視作證據(jù)將能化解上述難題。筆者對(duì)該觀點(diǎn)逐一進(jìn)行了反駁，并認(rèn)為規(guī)章在行政訴訟中是處于輔法律淵源的地位。針對(duì)法院該如何審查規(guī)章的合法性進(jìn)而決定是否“參照”適用，筆者認(rèn)為法院對(duì)規(guī)章的審查主要從制定主體、制定依據(jù)和制定內(nèi)容三個(gè)方面進(jìn)行。至于制定程序，因法院審查其不具有可操作性，不應(yīng)將其列入審查標(biāo)準(zhǔn)。全文共6311字。
以下正文：
《行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部委根據(jù)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府所在的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章?！薄皡⒄铡闭f(shuō)明了規(guī)章有別于法律、法規(guī)，那其在行政審判中是處于何種地位呢？從《行政訴訟法》的立法背景來(lái)看，“現(xiàn)在對(duì)規(guī)章是否可以作為法院審理行政案件的依據(jù)仍有不同意見(jiàn)，有的認(rèn)為應(yīng)該作為依據(jù)，有的認(rèn)為不能作為依據(jù)，只能以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作為依據(jù)。我們考慮，憲法和有關(guān)法律規(guī)定國(guó)務(wù)院各部委和省、市人民政府有權(quán)依法制定規(guī)章，行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán)。但是，規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同，有的規(guī)章還存在一些問(wèn)題。因此，草案規(guī)定法院在審理行政案件時(shí)，參照規(guī)章的規(guī)定，是考慮了上述兩種不同的意見(jiàn)，對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對(duì)不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地”（1）。但這個(gè)“靈活處理”又是何意？大家仍然是無(wú)法求得確切答案。因此，這一“參照”的規(guī)定可謂是在法學(xué)理論界和司法實(shí)踐界激起千層浪?！读⒎ǚā返念C布結(jié)束了規(guī)章在國(guó)家法律體系中的模糊地位，明確了規(guī)章法的屬性，至于規(guī)章在行政審判中是如何“參照”的，仍然是沒(méi)有作出解答。
一、行政規(guī)章的性質(zhì)
有觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)章在行政審判中的地位應(yīng)該是被劃歸為訴訟證據(jù)這一范疇，并提出了幾個(gè)問(wèn)題分別予以闡述，筆者將之稱為證據(jù)范疇論。筆者對(duì)此有不同的看法，規(guī)章雖然具有法的屬性，但不能單獨(dú)成為判案的依據(jù)，只能是理解法律法規(guī)、判斷行政行為合法性的輔淵源。
（一）關(guān)于法院審查權(quán)
“參照”規(guī)章的主體無(wú)疑是法院，即審查規(guī)章是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的是審理該被訴具體行政行為的法院。證據(jù)范疇論認(rèn)為，人民法院對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查的實(shí)質(zhì)是確認(rèn)行政規(guī)章是否合法有效，并決定其是否可在行政審判中予以適用，在本質(zhì)上是對(duì)行政立法的越權(quán)干預(yù)。如果將規(guī)章定性為事實(shí)證據(jù)，法院對(duì)規(guī)章的審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)證據(jù)的審查，此問(wèn)題就不復(fù)存在了。
筆者認(rèn)為，在民事訴訟中，當(dāng)事人提交證據(jù)證明案件事實(shí)，適用法律是法官的任務(wù)，因此，法官審查的就只有證據(jù)。但在行政訴訟中不同，之所以讓行政機(jī)關(guān)提供其作出行政行為的法律依據(jù)，是因?yàn)榉ㄔ旱膶彶閷?shí)際上是“復(fù)審”，即既要審查其對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是否合法，也要審查其適用法律是否恰當(dāng)。而規(guī)章是行政機(jī)關(guān)自己制定的法律文件，如果游戲規(guī)則制定者和一方運(yùn)動(dòng)員都是同一人，那另一方運(yùn)動(dòng)員怎么可能贏？所以，法院作為裁判員，先審查規(guī)則制定得是否合法再予以適用是有必要的。法院審查規(guī)章后認(rèn)為與上位法相違背而不予適用，選擇適用上位法裁判，而不是法院創(chuàng)設(shè)自認(rèn)為合理的規(guī)定。如果認(rèn)為法院審查規(guī)章后認(rèn)為與上位法相抵觸而不予適用是越權(quán)干預(yù)而不準(zhǔn)法院審查的話，那么行政訴訟“復(fù)審”的功能將會(huì)大大削弱，屆時(shí)，恐怕行政訴訟將淪為一個(gè)擺設(shè)。
（二）關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)
法律沒(méi)有規(guī)定法院審查規(guī)章合法有效的標(biāo)準(zhǔn)是什么，只能由法院自由裁量來(lái)解決。由此引發(fā)的問(wèn)題是“人民法院可以決定是否適用被訴的具體行政行為作出時(shí)所依據(jù)的規(guī)范性文件，這必將產(chǎn)生擴(kuò)大司法自由裁量權(quán)與縮小具體行政行為穩(wěn)定性的雙重不利后果，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)必將產(chǎn)生極大的消極作用，并有司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)之嫌”。（2）因此，證據(jù)范疇論認(rèn)為如果將規(guī)章定性為事實(shí)證據(jù)，這個(gè)問(wèn)題就能迎刃而解了。根據(jù)《行政訴訟法》第三十一條第二款的規(guī)定，“證據(jù)經(jīng)查證屬實(shí)，才能作為定案的依據(jù)”。證據(jù)當(dāng)然由法院來(lái)審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)則是證據(jù)是否具有真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性。
如果把規(guī)章定性為證據(jù)，當(dāng)然可以解決沒(méi)有審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。但是否能將規(guī)章認(rèn)為是事實(shí)證據(jù)呢？首先，行政規(guī)章不屬于任何種類的證據(jù)。其次，證據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)不適合對(duì)規(guī)章的審查。對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查的目的在于確定其是否合法，換言之，審查的是其合法性。而法律沒(méi)有規(guī)定審查其合法有效的標(biāo)準(zhǔn)，如果采用審查證據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量規(guī)章是否合法有效，即審查其獲得手段是否合法，則是不合適的。關(guān)于真實(shí)性，由于被訴行政機(jī)關(guān)無(wú)法提供規(guī)章原件，那將無(wú)法審查其真實(shí)性。關(guān)于關(guān)聯(lián)性，審查行政機(jī)關(guān)依據(jù)的規(guī)章是否與被訴行政行為相關(guān)，這審查的是行政行為，而非規(guī)章。因此，如果將規(guī)章作為在行政訴訟法中有別于民事訴訟法和刑事訴訟法的證據(jù)種類的 話，那就得連審查的方式也作特殊化處理，依然無(wú)法避免要專門確定審查規(guī)章合法有效的標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)在是多此一舉。所以，要解決上述問(wèn)題，不如直接對(duì)法院審查規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)作規(guī)定。
（三）關(guān)于部分審查還是全部審查
一般認(rèn)為，法院審查規(guī)章是否合法有效的范圍僅限于被訴行政行為涉及到的條文，即部分審查，而非對(duì)規(guī)章作全部審查?！叭邕M(jìn)一步推論，若多個(gè)相同或不同、相關(guān)或不相關(guān)被訴的具體行政行為分別所依據(jù)的同一行政規(guī)章之各部分的內(nèi)容在行政訴訟中分別被人民法院審查認(rèn)定為不符合法律、法規(guī)，那么，在此假設(shè)條件下亦不能對(duì)該行政規(guī)章作出整體違法無(wú)效的定論。這樣的結(jié)果也是現(xiàn)代法治社會(huì)的法律意識(shí)和制度所不能容許的”。（3）如果作全部審查，則可能出現(xiàn)與被訴行政行為有關(guān)的內(nèi)容合法有效，但與其沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容無(wú)效，因而不能適用的問(wèn)題。對(duì)于上述問(wèn)題，證據(jù)范疇論認(rèn)為，在規(guī)章被當(dāng)作證據(jù)而非“法律依據(jù)”使用時(shí)，該問(wèn)題就不復(fù)存在了。因此法院只要審查其三性則可決定是否將其作為定案證據(jù)，而不再涉及審查全部還是部分的問(wèn)題
筆者認(rèn)為對(duì)規(guī)章作部分審查并不會(huì)出現(xiàn)所謂現(xiàn)代法治社會(huì)的法律意識(shí)和制度所不能容許的問(wèn)題。立法法確立的法律適用規(guī)則就是上位法優(yōu)于下位法，當(dāng)下位法的規(guī)定與上位法相抵觸之時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用上位法來(lái)裁判。法院審查的目的是確定被訴行政行為是否合法，審查涉訴規(guī)章是否合法只是審查行政行為的手段，有權(quán)審查整個(gè)規(guī)章是否合法進(jìn)而決定改變或撤銷該規(guī)章的是政府、人大及人大常委會(huì)。如果出現(xiàn)上述假設(shè)的情況，也正是我國(guó)政治制度所作的權(quán)力劃分所要求的。況且，即使將規(guī)章作為證據(jù)來(lái)對(duì)待，法院審查其合法性之時(shí)也不可避免究竟是作全面合法性審查還是作部分合法性審查的問(wèn)題。
（四）關(guān)于則獲得保護(hù)、信賴則受損
假設(shè)規(guī)章對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的規(guī)定是違法的，行政機(jī)關(guān)依據(jù)該規(guī)定作出行政行為。行政相對(duì)人至法院，法院經(jīng)審查判決撤銷該行政行為，保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，但信賴該規(guī)定是合法有效并遵守的行政相對(duì)人的合法權(quán)益則會(huì)被法院的撤銷判決所侵害。這將導(dǎo)致則獲得保護(hù)、信賴則受損的不合理結(jié)果。雖然信賴的行政相對(duì)人也可在期限內(nèi)向法院提訟，但這將導(dǎo)致很低的訴訟效益。對(duì)此，證據(jù)范疇論認(rèn)為，若規(guī)章在在行政訴訟中當(dāng)證據(jù)使用，這必然使行政主體在依據(jù)行政規(guī)章作出具體行政行為時(shí)采取更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，盡力避免兩部分行政相對(duì)人均該具體行政行為的局面。
筆者也持有證據(jù)范疇論的美好愿望，只是筆者并不認(rèn)為將規(guī)章視作證據(jù)能發(fā)揮如此神奇的效力。行政機(jī)關(guān)有績(jī)效考核，不管規(guī)章在行政訴訟中處于何地位，他們都不希望出現(xiàn)敗訴的結(jié)果。但是，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的是領(lǐng)導(dǎo)制，上級(jí)行政機(jī)關(guān)制作的規(guī)章下級(jí)行政機(jī)關(guān)不能不適用。要改變上述不合理的情況，根本還是要修改規(guī)章的違法規(guī)定。而法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)章違反上位法的規(guī)定從而判決撤銷根據(jù)該規(guī)章作出的行政行為，將促進(jìn)有權(quán)修改規(guī)章的機(jī)關(guān)盡快作出修改。
（五）關(guān)于懸而未決
證據(jù)范疇論認(rèn)為，《行政訴訟法》“參照”的規(guī)定使得適用規(guī)章作出的具體行政行為在法院進(jìn)行司法審查前的效力處于懸而未決的狀態(tài)，即沒(méi)有確定力保障?！叭绱藙t勢(shì)必會(huì)影響行政主體為了社會(huì)的整體利益進(jìn)行行政管理目的的實(shí)現(xiàn)，使行政管理行為處于社會(huì)公眾及司法的不信任狀態(tài)下，這是建設(shè)現(xiàn)代化的法治社會(huì)所不容許出現(xiàn)的”。（4）而適用規(guī)章作出的具體行政行為缺乏穩(wěn)定性問(wèn)題會(huì)隨著行政規(guī)章在行政訴訟中的證據(jù)化的性質(zhì)被認(rèn)定而得到合理的解決。
一般認(rèn)為，具體行政行為一經(jīng)成立，則具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。而公定力是一種推定為合法的法律效力，是確定力、拘束力和執(zhí)行力的基礎(chǔ)。適用規(guī)章作出的具體行政行為也同樣具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，不會(huì)因?yàn)槠溥m用的是規(guī)章而非法律而有所不同。而具體行政行為不管適用的是法律還是規(guī)章，都有可能因?yàn)檫`法而被法院判決撤銷。那根據(jù)證據(jù)范疇論的觀點(diǎn)，只要法院有“復(fù)審”的資格，都將使具體行政行為處于懸而未決的狀態(tài)。顯然，這樣的觀點(diǎn)是有失偏頗的。
規(guī)章作為一種具有法律屬性的規(guī)范性文件，在現(xiàn)實(shí)的行政管理中大量存在，并且起著舉足輕重的作用。雖然規(guī)章的制定也有著一定的程序，但其畢竟與法律不同，也的確存在與法律規(guī)定相抵觸的情況存在，直接適用乃有不妥。證據(jù)范疇論提出的幾個(gè)問(wèn)題都不是將規(guī)章視為證據(jù)就能解決的問(wèn)題。規(guī)章在行政訴訟中的地位確與證據(jù)有別，生搬硬套畢竟經(jīng)不住考究，不如直接將行政訴訟法規(guī)定不夠完善的地方加以修改，也就不必硬生生地改變規(guī)章原有的輔法律淵源的地位了。
二、行政規(guī)章的審查標(biāo)準(zhǔn)
如前所述，法院對(duì)行政規(guī)章的審查并不能套用證據(jù)審查的標(biāo)準(zhǔn)，但法律、司法解釋又尚未對(duì)規(guī)章的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式作一個(gè)明確的規(guī)定，那么我們也就只能摸著石頭過(guò)河，分析相關(guān)法條，在實(shí)踐中探索其操作方式并作進(jìn)一步的探討?！稇椃ā返诰攀畻l第二款、《立法法》第七十一條、第七十三條、第七十四條、《行政訴訟法》第五十三條第一款分別對(duì)行政規(guī)章的制定主體、制定依據(jù)、制定內(nèi)容及制定程序作了規(guī)定。
（一）制定主體
部門規(guī)章制定主體包括“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”，若制定事項(xiàng)涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍，“應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定”；地方政府規(guī)章制定主體包括“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府”。規(guī)章制定主體僅限于法律授權(quán)的上述政府機(jī)構(gòu)，其他任何單位沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)，其制定的規(guī)章均不具有行政規(guī)章的法律效力。法院對(duì)規(guī)章制定主體的審查因其具有十分明確的規(guī)定，沒(méi)有什么模糊地帶，所以審查之時(shí)相對(duì)簡(jiǎn)單。而實(shí)踐中也罕見(jiàn)非規(guī)章制定主體制定規(guī)章并得到下屬單位執(zhí)行的案例。
（二）制定依據(jù)
部門規(guī)章“根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令”制定，地方政府規(guī)章“根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)”制定。缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章，法院不列入?yún)⒄?。最高人民法院《關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章的規(guī)定應(yīng)如何參照問(wèn)題的答復(fù)》（法行復(fù)字[1993]第5號(hào)）對(duì)此作出了明確的表態(tài)。
有觀點(diǎn)提出，現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有法律、行政法規(guī)根據(jù)的規(guī)章大量存在，其原因在于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活迅速發(fā)展期，社會(huì)關(guān)系尚未穩(wěn)定，法律、法規(guī)滯后，無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)的規(guī)章不可避免的出現(xiàn)。因此，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情，對(duì)尚無(wú)法律、法規(guī)根據(jù)的規(guī)章作具體的區(qū)分，總體上符合憲法精神、國(guó)家政策，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民利益，且所涉及的事項(xiàng)確實(shí)在制定機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)，遵循法定程序制定的規(guī)章，并無(wú)違法法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)予以參照，若有任何一項(xiàng)不符合則不列入?yún)⒄铡?/p>
筆者認(rèn)為上述區(qū)分對(duì)待的觀點(diǎn)比一刀切的觀點(diǎn)更加適合社會(huì)發(fā)展的需求，也更能體現(xiàn)司法的公正，不讓少數(shù)人因法律漏洞而獲得不正當(dāng)?shù)睦妫沧尭嗳藦男姓?、司法的進(jìn)步中獲取文明的果實(shí)。但是“總體上符合憲法精神、國(guó)家政策，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民利益”的標(biāo)準(zhǔn)難以把握，這將給那些反映地方主義、部門主義的規(guī)章創(chuàng)造蒙上合法面紗的機(jī)會(huì)，在司法尚未能完全獨(dú)立的今天尤其如此。因此，筆者認(rèn)為可參考民法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則來(lái)判斷無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)的規(guī)章之適用。如果是為公民設(shè)置義務(wù)的，包括擴(kuò)張義務(wù)范圍和縮小權(quán)利范圍，只要其沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，一律不列入?yún)⒄?；如果是明確增加公民的權(quán)利，相對(duì)應(yīng)的是行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)列入?yún)⒄眨姓C(jī)關(guān)應(yīng)信守承諾，公民的合理期待應(yīng)得到保護(hù)，除非該規(guī)定與法律、法規(guī)相違背。
（三）制定內(nèi)容
部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。地方政府規(guī)章制定的事項(xiàng)可包括(1)為執(zhí)行法律、行政 法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng);(2)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)?！读⒎ǚā穼?duì)規(guī)章制定事項(xiàng)作出了限制，凡其內(nèi)容超出上述事項(xiàng)均不應(yīng)列入?yún)⒄铡?/p>
根據(jù)法律秩序統(tǒng)一性的要求，下位法不得違法上位法規(guī)定，否則下位法的規(guī)定無(wú)效。因此，規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容必須遵循上位法。規(guī)章的上位法包括憲法、法律、行政法規(guī)，有時(shí)還包括特定的地方性法規(guī)和其他規(guī)章。按照行政訴訟法的規(guī)定，法院依據(jù)法律、法規(guī)作出裁判，即法律、法規(guī)不在法院的審查范圍之內(nèi)。所以，只要規(guī)章不違反法律、法規(guī)的規(guī)定，即可參照適用，否則不列入?yún)⒄?。?）如果處于規(guī)章上位法的其他規(guī)章與規(guī)章的規(guī)定相沖突，而規(guī)章的規(guī)定符合法律、法規(guī)的規(guī)定，則仍應(yīng)適用規(guī)章。有觀點(diǎn)認(rèn)為，下位法遵循上位法的規(guī)定是一個(gè)普遍適用原則。法規(guī)不是由全國(guó)性的立法機(jī)關(guān)制定的，法院沒(méi)有當(dāng)然適用的道理。規(guī)章違反行政法規(guī)、地方性法規(guī)，不意味著規(guī)章一定違反法律。規(guī)章符合行政法規(guī)、地方性法規(guī)，也不意味著規(guī)章一定符合法律。如果人民法院直接依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查并進(jìn)一步?jīng)Q定是否適用規(guī)章，顯然就會(huì)違反人民法院受法律約束的憲法規(guī)定。所以人民法院審查規(guī)章的依據(jù)只能是憲法、法律，不包括法規(guī)。其實(shí)，已有學(xué)者對(duì)行政法規(guī)作為裁判的依據(jù)提出了質(zhì)疑，而且在司法實(shí)踐中也能看到因條例與法律規(guī)定相抵觸而不被適用的案例。（6）在無(wú)法保證行政法規(guī)和地方性法規(guī)能與法律的規(guī)定保持一致的情況下，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的適用規(guī)則，法規(guī)的規(guī)定如果與法律相抵觸，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用法律。同理，規(guī)章的規(guī)定若與法律不相抵觸，但與法規(guī)相抵觸，這說(shuō)明法規(guī)與法律的規(guī)定相抵觸，這時(shí)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)以法律為審查依據(jù)，而不適用與法律相抵觸法規(guī)。因此，筆者認(rèn)為，雖然行政訴訟法第五十二條作了如此規(guī)定，但是并不排除法院根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的適用規(guī)則，直接適用法律而非法規(guī)來(lái)審查規(guī)章的合法性。
（四）制定程序
論文摘要：WTO規(guī)則表面上是貿(mào)易規(guī)則，但實(shí)際上是以政府行為為約束對(duì)象，所以WTO規(guī)則主要是行政法規(guī)則。其中司法審查制度是通過(guò)成員國(guó)內(nèi)的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)，以糾正違背WTO規(guī)則的政府行為，達(dá)到消除各種貿(mào)易壁壘的目的，最終實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易自由化。WTO要求其成員建立符合其規(guī)定的司法審查制度，這是WTO規(guī)則中最重要的制度。我國(guó)的司法審查制度在司法審查的范圍、原告資格、司法審查的標(biāo)準(zhǔn)、審判獨(dú)立等方面均應(yīng)進(jìn)行改革和完善，以適應(yīng)WTO規(guī)則的要求。
WTO的宗旨在于通過(guò)消除各種國(guó)際貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)全球化貿(mào)易自由化。各種國(guó)際貿(mào)易壁壘，主要來(lái)自其成員國(guó)的政府行為。WTO規(guī)則表面上是貿(mào)易規(guī)則，但實(shí)際上是以政府行為為約束對(duì)象——其所有23個(gè)協(xié)議都規(guī)范政府行為，其中21個(gè)協(xié)議直接與政府有關(guān)，所以WTO規(guī)則主要是行政法規(guī)則，其中最重要的是司法審查制度。因?yàn)閃TO是通過(guò)成員國(guó)內(nèi)的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)，以糾正違背WTO規(guī)則的政府行為，達(dá)到消除各種貿(mào)易壁壘的目的，最終實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易自由化，所以，缺乏司法審查制度，WTO的很多規(guī)則將成為空中樓閣。WTO要求其成員建立符合其規(guī)定的司法審查制度。中國(guó)的司法審查制度與WTO有何差距，以及如何縮小這種差距，是中國(guó)加人WTO后面臨的重要課題。
一、WTO與司法審查范圍
1、關(guān)于抽象行政行為
在我國(guó)，抽象行政行為免受司法審查。我國(guó)《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍僅限于具體行政行為，第12條規(guī)定對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令提起行政訴訟的，法院不予受理。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第1條的規(guī)定也將抽象行政行為從司法審查的范圍中予以排除。
WTO規(guī)則體系中GATS第6條第2款(a)項(xiàng)規(guī)定：“每個(gè)成員應(yīng)維持或按照實(shí)際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請(qǐng)求下，對(duì)影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查，并在請(qǐng)求被證明合理時(shí)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救。”WTO對(duì)這里的“行政決定”雖未做明確的規(guī)定，但綜觀全文，可知是指成員國(guó)行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的相對(duì)人作出的決定。…在我國(guó)，抽象行政行為是指針對(duì)不特定的對(duì)象制定和的普遍規(guī)范，可見(jiàn)WTO規(guī)則規(guī)定的“行政決定”與我國(guó)的抽象行政行為的含義是相似的，這表明政府的抽象行政行為將成為司法審查的范圍。由此修改我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》就勢(shì)在必行了。
值得注意的是，WTO確定的司法審查原則并非是一個(gè)普遍適用的原則，WTO規(guī)定的司法審查范圍仍有一定的局限性，即只要求將其所規(guī)定的抽象行政行為——般是涉及貿(mào)易的抽象行政行為，納人司法審查的范圍。然而，抽象行政行為可以反復(fù)適用，一旦違法，更具危害性。現(xiàn)實(shí)中，抽象行政行為存在混亂和違法的情況已是不爭(zhēng)的事實(shí)，主要原因是現(xiàn)行對(duì)抽象行政行為的一般監(jiān)督和備案監(jiān)督制度不能有效解決抽象行政行為本身的問(wèn)題。從近年我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界討論的情況看，逐步擴(kuò)大司法審查的范圍、淡化具體行政行為和抽象行政行為的劃分界限、將部分抽象行政行為納人司法審查的范圍，已是眾望所歸。1999年1O月1日實(shí)施的《行政復(fù)議法》先行一步，將部分抽象行政行為納人了行政復(fù)議的范圍。2001年河北律師喬占祥訴鐵道部春運(yùn)票價(jià)上漲案也給了世人同樣的信號(hào)。因此，我國(guó)應(yīng)以加人WTO為契機(jī)，修改《行政訴訟法》，不僅將有關(guān)貿(mào)易的抽象行政行為納人司法審查的范圍，而且將其他大量的抽象行政行為納人司法審查范圍。
2、關(guān)于行政終局裁決
我國(guó)在加人WTO議定書中承諾“如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)”。也就是說(shuō)，我國(guó)向WTO其他成員承諾了司法最終審查原則。終局裁決的行政行為是指法律規(guī)定的由行政機(jī)關(guān)最終裁決、不受司法審查的行政行為。司法最終審查原則并不排斥我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的存在，行政爭(zhēng)議依然可以先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，只是復(fù)議決定不具有終局性，這就要求對(duì)我國(guó)相關(guān)法律進(jìn)行修改。我國(guó)《行政訴訟法》第12條第4項(xiàng)規(guī)定，“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”不屬于司法審查的范圍?！渡虡?biāo)法》和《專利法》屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的范疇，為了與WTO規(guī)則相銜接，我國(guó)及時(shí)廢除了其中的復(fù)議終局制度，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議裁決不服，可以向人民法院。新制定的反傾銷、反補(bǔ)貼、貨物進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)出口以及其他有關(guān)商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的行政法規(guī)均規(guī)定了司法最終審查原則。
目前與WTO直接沖突的我國(guó)有關(guān)行政終局裁決的規(guī)定主要有《行政復(fù)議法》第14條：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”。根據(jù)該條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有行政最終裁決權(quán)，但是當(dāng)裁決涉及到WTO與我國(guó)承諾中有關(guān)貿(mào)易的內(nèi)容時(shí)，從履行我國(guó)對(duì)WTO的承諾看，該裁決應(yīng)該可以進(jìn)入司法審查，所以《行政復(fù)議法》需作出相應(yīng)的修改。另外，《行政復(fù)議法》第3O條第2款關(guān)于自然資源的行政終局裁決的規(guī)定、《公民出境入境管理法》第15條、《外國(guó)人人境出境管理法》第29條第2款關(guān)于可以選擇行政復(fù)議和訴訟，一旦選擇了復(fù)議，則復(fù)議決定為終局裁決的規(guī)定與WTO雖然沒(méi)有直接相沖突，但司法最終審查是一個(gè)國(guó)家法治水平的體現(xiàn)，也是法治國(guó)家的基本理念之一，對(duì)所有行政行為進(jìn)行司法最終審查是法治原則的應(yīng)有之義。另外《稅收征收管理法》第56條規(guī)定，納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人只有在繳納相關(guān)款項(xiàng)后，才能申請(qǐng)行政復(fù)議，同時(shí)規(guī)定行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人科以繳納巨額稅款的義務(wù)，則當(dāng)事人可能由于無(wú)法繳納相關(guān)款項(xiàng)而無(wú)法申請(qǐng)復(fù)議，從而被剝奪通過(guò)司法審查尋求救濟(jì)的權(quán)利，這在本質(zhì)上是與WTO司法審查的原則相沖突的。
二、WTO與司法審查的原告資格
司法審查是由原告啟動(dòng)的，明確原告資格直接涉及到保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)和司法審查的力度。WTO對(duì)訴權(quán)享有者的規(guī)定有三種情形：一是具體確定享有訴權(quán)的人。如TRIPS協(xié)定第41條第4項(xiàng)規(guī)定的訴權(quán)享有人為“參與程序的當(dāng)事人”；二是以例示方式規(guī)定訴權(quán)享有人。如《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第23條規(guī)定的訴權(quán)享有人為“參與行政程序以及直接和自身受行政行為影響的所有利害關(guān)系人”；三是一般性地規(guī)定受影響的人。如GATS第6條第2項(xiàng)規(guī)定的訴權(quán)享有者為“受影響的服務(wù)提供者”?？傮w而言，享有訴權(quán)的人都是受有關(guān)行政行為影響的人。中國(guó)加入WTO議定書明確承諾享有訴權(quán)的人為“受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或企業(yè)”，使用了受影響的任何人，足見(jiàn)享有訴權(quán)的人的范圍十分寬泛，超出了利害關(guān)系人的范疇。
我國(guó)行政訴訟法對(duì)原告的資格規(guī)定是“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟”。據(jù)此，原告資格的享有者僅限于行政行為的直接相對(duì)人。2000年3月8日公布實(shí)施的<最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第12條將原告資格的享有者明確擴(kuò)大為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，理論上稱為“行政相關(guān)人”。
但是，在行政行為影響廣泛而不特定的企業(yè)或個(gè)人時(shí)，這些受影響的個(gè)人和企業(yè)是否都享有訴權(quán)，這是一個(gè)國(guó)際性難題，各國(guó)的做法各不相同。從發(fā)展的趨勢(shì)看，原告資格的限制是越來(lái)越少，有些國(guó)家已經(jīng)把人是否與被訴行政行為有利害關(guān)系排除在原告資格的條件之外，這是因?yàn)樾姓V訟在很大程度上是監(jiān)督行政主體依法行政，從這個(gè)意義上說(shuō)，不管何人只要把不合法的行政行為訴至法庭，法庭就可以進(jìn)行監(jiān)督，原告與被訴行為是否有利害關(guān)系不具有重要意義。在日本就有所謂的民眾訴訟，就不強(qiáng)調(diào)人與被訴行政行為的利害關(guān)系。當(dāng)然我國(guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，對(duì)原告資格沒(méi)有一定的限制未免太理想化，但總體而言，人世后，我國(guó)法律對(duì)原告資格再局限于嚴(yán)格意義上的“法律上的利害關(guān)系”，顯然也不現(xiàn)實(shí)。
三、WTO與司法審查的標(biāo)準(zhǔn)
WTO各協(xié)定文本中并未明確提及成員國(guó)內(nèi)司法審查應(yīng)當(dāng)采取何種審查標(biāo)準(zhǔn)，但WTO協(xié)定對(duì)行政決定及審查行政決定的機(jī)制的規(guī)定體現(xiàn)了相關(guān)的要求。如GATS就明確規(guī)定，各成員國(guó)應(yīng)確保對(duì)行政決定的審查程序在事實(shí)上會(huì)作出客觀和公正的審議。GATr還作出了對(duì)各成員國(guó)的行政救濟(jì)體制(即司法審查體制)進(jìn)行國(guó)際審查的規(guī)定，如果受到要求，實(shí)施這種程序的締約國(guó)應(yīng)當(dāng)向全體成員提供有關(guān)這種程序的所有詳盡資料，以便所有成員判斷這種程序是否符合GATr的規(guī)定要求，而符合這種要求的重要標(biāo)準(zhǔn)就是這些程序和機(jī)制是否做到事實(shí)上的客觀公正。由此可見(jiàn)，WTO規(guī)則與我國(guó)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的沖突，主要集中在合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)的沖突，及法定程序標(biāo)準(zhǔn)與正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)的沖突。
1、合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)<行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”，第54條規(guī)定“”和“行政處罰顯失公正”可以作為具體行政行為被撤銷的原因?？梢?jiàn)，我國(guó)司法審查是以合法性審查為原則，合理性審查為例外。其中雖然是我國(guó)司法審查明確規(guī)定的一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，但在司法實(shí)踐中并未取得獨(dú)立地位，法院幾乎從不僅以“”為由判決撤銷具體行政行為，即使有時(shí)將其作為判決理由，往往也與“事實(shí)不清、證據(jù)不足”或“適用法律錯(cuò)誤”并列，而未用其于本來(lái)意義因此，我國(guó)法院審查合理性的情形事實(shí)上只有一種即“行政處罰顯失公正”。‘2孟德斯鳩在《論法的精神》中有一句至理名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！彪S著法治的發(fā)展，明顯的違法并不占大多數(shù)，大量的違法實(shí)際上存在于自由裁量領(lǐng)域。面對(duì)廣泛存在的自由裁量權(quán)司法審查所能做的就是擴(kuò)大其審查的范圍。順應(yīng)WTO的要求，在司法審查中確立合理性審查原則是法治的要求。當(dāng)然，合理性審查要解決程度的問(wèn)題司法機(jī)關(guān)在控制行政自由裁量權(quán)上一方面應(yīng)當(dāng)積極作為，另一方面也要有所克制，以完全理想的標(biāo)準(zhǔn)要求行政行為的合理性將使行政效率不復(fù)存在，從而無(wú)法發(fā)揮行政權(quán)的功能和權(quán)威。
2、法定程序標(biāo)準(zhǔn)與正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)。西方法治國(guó)家普遍建立了以正當(dāng)程序原則為核心的行政程序制度，這一制度同樣體現(xiàn)于西方法治國(guó)家主導(dǎo)下制定的WTO規(guī)則中。WTO雖然沒(méi)有明確使用正當(dāng)程序一詞，但貫穿了正當(dāng)法律程序的理念。如TRIPS第4l條第2款規(guī)定：“有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法程序應(yīng)公平和公正。它們不應(yīng)不必要的繁瑣或費(fèi)用高昂，也不應(yīng)規(guī)定不合理的期限或?qū)е聼o(wú)端的遲延”。這些規(guī)定確立了公平、公正的程序原則，也就是正當(dāng)法律程序原則。美國(guó)法官道格拉斯對(duì)正當(dāng)程序有精辟的論斷，稱它是“決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”。從我國(guó)的實(shí)踐看，行政主體在行使行政權(quán)時(shí)只被要求遵循“法定程序”，而我國(guó)并沒(méi)有一部統(tǒng)一的《行政程序法》，所以只要遵循現(xiàn)有不多的單行行政法律法規(guī)規(guī)定的程序，甚至實(shí)踐中還掌握為只要遵循法律法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制性程序或?qū)ο鄬?duì)人權(quán)利義務(wù)影響較大的程序，只要不違反“法定程序”，但違反正當(dāng)法律程序要求則并不構(gòu)成程序違法。從WTO要求來(lái)看，“法定程序”不應(yīng)是法律法規(guī)規(guī)定的具體的行政程序，而應(yīng)當(dāng)是符合法律精神和原則的行政程序。:
四、WTO與審判獨(dú)立
WTO規(guī)則和我國(guó)的承諾都要求司法機(jī)關(guān)“獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)”，這在我國(guó)就是審判獨(dú)立一方面，這是“自己不做自己案件的法官”這一法治原則的體現(xiàn)，另一方面是為了充分發(fā)揮成員國(guó)內(nèi)的司法審查體制的功能，從而有效監(jiān)督WTO成員貿(mào)易有關(guān)的政府行為，消除國(guó)際貿(mào)易壁壘，促進(jìn)全貿(mào)易自由化。這就是WTO要求裁判機(jī)構(gòu)公正獨(dú)的原因所在。
2007年2月14日海關(guān)總署署務(wù)會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》），并將于今年7月1日實(shí)施。《程序規(guī)定》是海關(guān)規(guī)范辦案程序的一項(xiàng)重要舉措。就此項(xiàng)法規(guī)的出臺(tái)，本刊分別采訪了海關(guān)總署政策法規(guī)司副司長(zhǎng)成卉青，緝私局副局長(zhǎng)李文健。
《中國(guó)海關(guān)》：從立法角度看，《程序規(guī)定》的結(jié)構(gòu)特征是什么？
成卉青：《程序規(guī)定》全文共分七章九十七條，整體結(jié)構(gòu)以海關(guān)辦理行政處罰案件的流程為主線，采用了總分則體例，主要內(nèi)容涵蓋了海關(guān)辦理行政處罰案件的基本程序制度，包括案件調(diào)查、審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)的一般程序，以及海關(guān)簡(jiǎn)單案件處理程序等內(nèi)容，完整地涵蓋了海關(guān)辦理行政處罰案件的整個(gè)流程。
《中國(guó)海關(guān)》：為什么海關(guān)要在現(xiàn)階段制定出臺(tái)《程序規(guī)定》？
成卉青：現(xiàn)行海關(guān)法律體系中，關(guān)于行政處罰的程序，缺少系統(tǒng)、完整的規(guī)定，已有的規(guī)定只散見(jiàn)于各種海關(guān)內(nèi)部規(guī)范性文件中。內(nèi)部規(guī)范性文件規(guī)定的程序，不但不符合行政公開(kāi)的原則，而且缺乏系統(tǒng)性和可操作性，不能作為執(zhí)法活動(dòng)的直接依據(jù)來(lái)引用。特別是在國(guó)務(wù)院于2004年公布《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》之后，原有部分辦案程序規(guī)定內(nèi)容與《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》不盡一致，直接導(dǎo)致了基層海關(guān)在辦理行政處罰案件時(shí)無(wú)所適從，嚴(yán)重影響了海關(guān)執(zhí)法效率，在一定程度上影響了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，甚至損害了海關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)、公正的執(zhí)法形象。因此，為適應(yīng)國(guó)家行政法治建設(shè)需要，規(guī)范海關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)，迫切需要制定出臺(tái)一部系統(tǒng)完整的程序性規(guī)章。
《中國(guó)海關(guān)》：《程序規(guī)定》在內(nèi)容方面有哪些立法上的特色？
成卉青：《程序規(guī)定》是海關(guān)法律體系中的一部重要規(guī)章，要求海關(guān)辦案人員嚴(yán)格依法辦事，并接受管理相對(duì)人的監(jiān)督。因此，海關(guān)履行職責(zé)、行使行政權(quán)力必須充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，做到既不失責(zé)，又不越權(quán)，保證嚴(yán)格依法行政。在立法特色方面，《程序規(guī)定》根據(jù)有關(guān)上位法的規(guī)定結(jié)合海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐的特點(diǎn)，作出了具有海關(guān)自身辦案特色的規(guī)定。比如《程序規(guī)定》中關(guān)于化驗(yàn)、鑒定的內(nèi)容，海關(guān)行政執(zhí)法的多年實(shí)踐表明，由于缺乏統(tǒng)一的證據(jù)尺度和標(biāo)準(zhǔn)，海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象時(shí)有存在,甚至因證據(jù)問(wèn)題導(dǎo)致海關(guān)行政賠償。為此，《程序規(guī)定》根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，結(jié)合海關(guān)行政管理的具體特點(diǎn)，建立、細(xì)化了有關(guān)證據(jù)采集制度，為海關(guān)行政執(zhí)法中證據(jù)的收集、固定提供了強(qiáng)有力的法律支持，也使海關(guān)行政處罰的作出更加符合司法審查的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
《中國(guó)海關(guān)》：您認(rèn)為《程序規(guī)定》的頒布實(shí)施對(duì)海關(guān)行政執(zhí)法的意義是什么？
成卉青：《程序規(guī)定》對(duì)海關(guān)辦理行政處罰案件的每一個(gè)環(huán)節(jié)都作出了明確完整的規(guī)定，對(duì)內(nèi)規(guī)范了海關(guān)的行政執(zhí)法行為，對(duì)外公開(kāi)了海關(guān)辦理行政處罰案件程序，增強(qiáng)了執(zhí)法透明度，使海關(guān)行政執(zhí)法逐漸趨于統(tǒng)一、高效。《程序規(guī)定》的貫徹實(shí)施，是海關(guān)加強(qiáng)服務(wù)型、責(zé)任型、法治型建設(shè)進(jìn)程中的重要一步，以后，海關(guān)執(zhí)法程序更加有法可依、有章可循，執(zhí)法活動(dòng)更加公開(kāi)透明，“依法行政、為國(guó)把關(guān)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)發(fā)展”的十六字工作方針和“構(gòu)建和諧海關(guān)”的要求將得到有效貫徹。可以說(shuō)《程序規(guī)定》的出臺(tái)對(duì)海關(guān)行政法治建設(shè)具有里程碑的意義，《程序規(guī)定》的出臺(tái)，標(biāo)志著海關(guān)向執(zhí)法規(guī)范化又邁進(jìn)了一大步。
2004年5月6日《南方周末》刊登王力先生著《患者最需要什么知情權(quán)》，文中提到“《醫(yī)療事故處理辦法》規(guī)定：在診療過(guò)程中要盡量少輸血，必需輸血時(shí)應(yīng)多考慮成分輸血或同體輸血。” 《醫(yī)療事故處理辦法》是國(guó)務(wù)院于1987年6月29日頒布并于同日開(kāi)始實(shí)施的一個(gè)行政法規(guī)，已于2002年9月1日隨著《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》的實(shí)施而失效。該法規(guī)全文2984個(gè)字（不計(jì)空格），并無(wú)王力先生上述引文。唯一提到輸血的只有第八條第二款“因輸液、輸血、注射、服藥等引起不良后果的，要對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物暫時(shí)封存保留，以備檢驗(yàn)?！?，顯然與王文并無(wú)關(guān)系。筆者曾經(jīng)是一名醫(yī)務(wù)工作者，現(xiàn)在是專業(yè)從事醫(yī)療糾紛法律事務(wù)的律師，遍查現(xiàn)行法律法規(guī)，也沒(méi)有找到上述引文的法律出處。
“在診療過(guò)程中要盡量少輸血”是一種不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f(shuō)法。輸血是臨床上常用的一種治療手段，只能說(shuō)“臨床醫(yī)師和輸血醫(yī)技人員應(yīng)嚴(yán)格掌握輸血適應(yīng)證，正確應(yīng)用成熟的臨床輸血技術(shù)和血液保護(hù)技術(shù)，包括成分輸血和自體輸血等?！保ā杜R床輸血技術(shù)規(guī)范》第三條，2000年6月1日衛(wèi)生部）王文的說(shuō)法容易對(duì)患者造成錯(cuò)誤導(dǎo)向，輕易拒絕輸血治療，后果不堪設(shè)想。要知道，能夠開(kāi)展自體輸血的醫(yī)療機(jī)構(gòu)并不是很多。
但是王文認(rèn)為“如果醫(yī)方在和患者簽定各種同意書之前，先向患者提供治療方案的知情選擇書”，筆者是贊同的。在中華醫(yī)院管理學(xué)會(huì)2003年作為行業(yè)規(guī)范推出的《醫(yī)院知情告知系列規(guī)范文書》中，在所有的治療性告知書中都要求醫(yī)務(wù)人員應(yīng)全面告知患者可以選擇的治療方案有哪些等內(nèi)容。相信隨著該規(guī)范在全國(guó)的不斷推廣，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的告知將會(huì)更加規(guī)范。
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北京市華衛(wèi)律師事務(wù)所 萬(wàn)欣律師
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為指導(dǎo)中國(guó)人民銀行分支行管理信用評(píng)級(jí)工作，規(guī)范信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在銀行間債券市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)執(zhí)業(yè)行為，促進(jìn)信用評(píng)級(jí)業(yè)的健康發(fā)展，現(xiàn)就信用評(píng)級(jí)管理提出以下指導(dǎo)意見(jiàn)：
一、本指導(dǎo)意見(jiàn)適用于中國(guó)人民銀行對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在銀行間債券市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)從事金融產(chǎn)品信用評(píng)級(jí)、借款企業(yè)信用評(píng)級(jí)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的管理和指導(dǎo)。
二、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有相當(dāng)?shù)挠幸欢ń?jīng)驗(yàn)的金融、會(huì)計(jì)、證券、投資、評(píng)估等專業(yè)知識(shí)的專業(yè)評(píng)估人員。
三、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)向中國(guó)人民銀行提供下列材料：
（一）工商行政管理部門核發(fā)的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》和稅務(wù)管理部門核發(fā)的《稅務(wù)登記證》副本復(fù)印件并出示副本原件；
（二）公司章程；
（三）注冊(cè)資本驗(yàn)資報(bào)告復(fù)印件并出示原件；
（四）信用評(píng)級(jí)工作制度和內(nèi)部管理制度；
（五）最近三年的財(cái)務(wù)報(bào)表；
（六）經(jīng)物價(jià)部門核定或備案的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；
（七）辦公場(chǎng)所及組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況；
（八）法定代表人及其高級(jí)管理人員（指副總經(jīng)理以上人員）的身份證明復(fù)印件、簡(jiǎn)歷及有關(guān)資料。
四、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備以下信用評(píng)級(jí)工作制度和內(nèi)部管理制度：
（一）信用評(píng)級(jí)程序細(xì)則；
（二）信用評(píng)級(jí)方法規(guī)則；
（三）專業(yè)評(píng)估人員執(zhí)業(yè)規(guī)范；
（四）信用評(píng)級(jí)報(bào)告準(zhǔn)則；
（五）信用評(píng)級(jí)工作實(shí)地調(diào)查制度；
（六）信用評(píng)級(jí)評(píng)審委員會(huì)管理制度；
（七）跟蹤評(píng)級(jí)及復(fù)評(píng)制度；
（八）防火墻制度、回避制度等避免利益沖突的相關(guān)制度；
（九）業(yè)務(wù)信息保密制度；
（十）違約率檢驗(yàn)制度；
（十一）信用評(píng)級(jí)結(jié)果公示制度。
五、從事信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循以下原則：
（一）按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、政策和中國(guó)人民銀行有關(guān)規(guī)定，開(kāi)展信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)；
（二）根據(jù)獨(dú)立、公正、客觀、科學(xué)的原則設(shè)定信用評(píng)級(jí)方法體系，采用宏觀與微觀、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、定量與定性相結(jié)合的科學(xué)分析方法，確定被評(píng)對(duì)象的信用等級(jí)；
（三）嚴(yán)格依據(jù)公開(kāi)的評(píng)級(jí)方法和程序，獨(dú)立地開(kāi)展信用評(píng)級(jí)工作，保證評(píng)級(jí)的公正性、一致性、完整性，信用評(píng)級(jí)結(jié)果不受任何單位和個(gè)人的影響；
（四）信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員如與被評(píng)對(duì)象有利益關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。
六、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)要依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)、政策，按照中國(guó)人民銀行對(duì)信用評(píng)級(jí)要素、標(biāo)識(shí)及含義的要求(見(jiàn)附件)，在對(duì)債務(wù)人主體的財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)管理、經(jīng)營(yíng)能力、盈利能力等整體信用狀況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)債務(wù)的違約可能性及清償程度進(jìn)行綜合判斷，并以簡(jiǎn)單、直觀的符號(hào)表示信用等級(jí)。
七、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循以下信用評(píng)級(jí)程序：
（一）被評(píng)對(duì)象與信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)當(dāng)事雙方簽訂評(píng)級(jí)合同，支付評(píng)估費(fèi)。
（二）被評(píng)對(duì)象按合同規(guī)定向信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提供所需的真實(shí)、完整的有關(guān)資料、報(bào)表。
（三）信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)收到被評(píng)對(duì)象提供的資料、報(bào)表后，在合同規(guī)定期限內(nèi)按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)審核，并就被評(píng)對(duì)象經(jīng)營(yíng)及財(cái)務(wù)狀況組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和訪談。
（四）信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)綜合搜集到的與被評(píng)對(duì)象有關(guān)的信息資料，經(jīng)加工分析后提出信用評(píng)級(jí)報(bào)告書。
（五）信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)召開(kāi)內(nèi)部信用評(píng)級(jí)評(píng)審委員會(huì)，評(píng)定等級(jí)。
（六）如被評(píng)對(duì)象有充分理由認(rèn)為評(píng)級(jí)結(jié)果與實(shí)際情況存在較大差異，可在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提出復(fù)評(píng)申請(qǐng)并提供補(bǔ)充資料，復(fù)評(píng)次數(shù)僅限一次；首次評(píng)級(jí)后，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)將評(píng)級(jí)結(jié)果書面告知被評(píng)對(duì)象并向中國(guó)人民銀行報(bào)告。
（七）擬發(fā)行債券的信用評(píng)級(jí)結(jié)果由債券發(fā)行人在中國(guó)人民銀行指定的國(guó)內(nèi)有關(guān)媒體上公告。借款企業(yè)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)結(jié)果，由信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在企業(yè)自愿的原則下，將其信用等級(jí)在國(guó)內(nèi)有關(guān)媒體上公告。
（八）信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在債券存續(xù)期和企業(yè)信用等級(jí)有效期內(nèi)，應(yīng)進(jìn)行跟蹤評(píng)級(jí)。跟蹤評(píng)級(jí)結(jié)果與公告結(jié)果不一致的，由信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及時(shí)通知被評(píng)對(duì)象。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)將變更后的債券信用等級(jí)在指定媒體上向社會(huì)公布并書面報(bào)告中國(guó)人民銀行；變更后的借款企業(yè)信用等級(jí)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用等級(jí)，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)除書面報(bào)告中國(guó)人民銀行外，還應(yīng)在企業(yè)自愿的原則下，將其信用等級(jí)在國(guó)內(nèi)有關(guān)媒體上公告。
八、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及其評(píng)估人員不得有下列行為：
（一）向中國(guó)人民銀行報(bào)送有虛假陳述或者重大遺漏的文件、資料；
（二）對(duì)本機(jī)構(gòu)的股東及有利益關(guān)系者進(jìn)行評(píng)級(jí)；
（三）同被評(píng)對(duì)象合謀篡改評(píng)級(jí)資料從而歪曲評(píng)級(jí)結(jié)果；
（四）以承諾、分享投資收益或者分擔(dān)投資損失、承諾高等級(jí)、壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、詆毀同行等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段招攬業(yè)務(wù)，進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)；
（五）未經(jīng)被評(píng)對(duì)象的同意將有關(guān)評(píng)級(jí)資料和信息向社會(huì)公布或泄露他人，但國(guó)家法律和行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；
（六）為委托人提供擔(dān)保；
（七）高級(jí)管理人員從事與信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)有利益沖突的兼職業(yè)務(wù)；
（八）國(guó)家法律、行政法規(guī)及中國(guó)人民銀行規(guī)定的其他禁止行為。
九、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)就評(píng)級(jí)資料建立數(shù)據(jù)庫(kù)并進(jìn)行永久保存。
十、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定向中國(guó)人民銀行報(bào)送信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、信用評(píng)級(jí)報(bào)告全文、跟蹤評(píng)級(jí)安排及跟蹤評(píng)級(jí)報(bào)告等材料。
十一、中國(guó)人民銀行建立以違約率為核心考核指標(biāo)的檢驗(yàn)體系，對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)證，并向社會(huì)公示評(píng)級(jí)違約結(jié)果。
信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)按時(shí)向中國(guó)人民銀行報(bào)送違約率統(tǒng)計(jì)所需的信息，包括企業(yè)組織機(jī)構(gòu)代碼、貸款卡號(hào)等。
在張某辦理房產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)期間，因開(kāi)發(fā)公司拖欠某工廠的債務(wù)2萬(wàn)元被工廠訴至法院，并向法院提出了財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)，請(qǐng)求法院凍結(jié)開(kāi)發(fā)公司銀行帳戶存款2萬(wàn)元，或查封起同等價(jià)值的財(cái)物。根據(jù)工廠的申請(qǐng)，法院裁定查封了張某已占有、使用的房屋的一部分并向房產(chǎn)管理部門出具了協(xié)助通知書，要求房產(chǎn)管理部門協(xié)助不予辦理被查封部分的產(chǎn)權(quán)過(guò)戶手續(xù)。
張某得知這一情況后，即以案外人的身份，向法院提出了執(zhí)行異議，認(rèn)為法院執(zhí)行財(cái)產(chǎn)保全的裁定，不應(yīng)查封正在辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)中的財(cái)產(chǎn)，要求法院解除所查封的房屋。
點(diǎn)評(píng)：張某的請(qǐng)求是否合法，法院以其所查封的房屋是否應(yīng)該予以解除，有兩種意見(jiàn)。
一種意見(jiàn)認(rèn)為，張某的要求不成立。如果工廠的債權(quán)得到法院確認(rèn)后，應(yīng)將所查封的房產(chǎn)進(jìn)行拍賣，所賣價(jià)款將用于償還開(kāi)發(fā)公司所欠工廠欠款。至于張某由此所遭受的損失，應(yīng)由張某向開(kāi)發(fā)公司要求賠償。理由是，房屋的買賣，必須以產(chǎn)權(quán)的過(guò)戶為標(biāo)志，在該房屋過(guò)戶給張某之前，張某還尚未取得該房屋的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，人民法院依法查封該房屋是正確的。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，法院應(yīng)對(duì)張某的執(zhí)行異議進(jìn)行全面審查，如果開(kāi)發(fā)公司不存在故意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，逃避債務(wù)的情形，且張某的異議屬實(shí)的情況下，應(yīng)根據(jù)《民事訴訟法》第一百四十條第一款第（十一）項(xiàng)的規(guī)定，裁定解除查封。
理由有以下二點(diǎn)。第一，《合同法》第四十四條第一款規(guī)定：“依法成立的合同，自成立時(shí)生效。”所謂合同生效，是指已經(jīng)成立的合同在當(dāng)事人之間產(chǎn)生了一定的法律拘束力，也就是通常所說(shuō)的法律效力。張某與開(kāi)發(fā)公司簽訂的商品房預(yù)售合同是否具有法律效力。能否得到法律的保護(hù)，關(guān)鍵是要看合同是否已經(jīng)生效。最高人民法院在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋》第9條中規(guī)定：“依照合同法第四十四條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理的批準(zhǔn)手續(xù)，或者辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結(jié)前當(dāng)事人仍未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，或者仍未辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該合同未生效；法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)，但未規(guī)定登記后生效的，當(dāng)事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力，合同標(biāo)的物所有權(quán)及其他物權(quán)不能轉(zhuǎn)移”。目前，我國(guó)有關(guān)商品房預(yù)售法律、法規(guī)及規(guī)章當(dāng)中，除了建設(shè)部指定的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第十二條規(guī)定了：“預(yù)售的商品房交付使用后，承購(gòu)人應(yīng)及時(shí)持有關(guān)憑證到縣級(jí)以上人民政府房地產(chǎn)管理部門和土地管理部門辦理權(quán)屬登記手續(xù)”外，均沒(méi)有“合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，或者辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)才生效”的規(guī)定。由此可以認(rèn)為，張某與開(kāi)發(fā)公司所簽訂商品房預(yù)售合同已生效了的合同。已發(fā)生法律效力的合同，當(dāng)然要受到法律的保護(hù)，法律保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是確保合同的完全履行。而法院將合法、有效的合同所涉及的標(biāo)的物，在合同正常履行過(guò)程中，對(duì)該標(biāo)的物查封并轉(zhuǎn)移給合同之外的第三人的做法直接侵犯了合同當(dāng)事人的合法取得財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。
第二，工廠作為開(kāi)發(fā)公司的債權(quán)人，進(jìn)入訴訟程序后向人民法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，其目的是使將來(lái)法院的判決不致于出現(xiàn)難以執(zhí)行的局面，而法院裁定查封該房屋的目的，很顯然是要將所查封的房屋用于清償開(kāi)發(fā)公司所欠工廠的債務(wù)。雖然工廠的財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)和人民法院的查封裁定都是在法定程序中進(jìn)行的，但是，如果用該房屋來(lái)滿足工廠實(shí)現(xiàn)債權(quán)的要求，那么必將與張某和開(kāi)發(fā)公司簽訂的合法、有效的合同全面履行發(fā)生沖突。由此，就引出一個(gè)優(yōu)先權(quán)的問(wèn)題，張某與開(kāi)發(fā)公司的合同標(biāo)的物，是在合同中具有特殊約定的特定物，針對(duì)這一特定的房屋權(quán)，張某與開(kāi)發(fā)公司簽訂預(yù)售合同并履行付款義務(wù)之后，即對(duì)該房屋設(shè)定的物權(quán)。而工廠與開(kāi)發(fā)公司之間權(quán)是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，從民法理論來(lái)講，物權(quán)應(yīng)優(yōu)先于債權(quán)。盡管工廠將自己的債權(quán)也通過(guò)財(cái)產(chǎn)保全的方式設(shè)定在了這一特定的房屋上，但是先設(shè)定的物權(quán)也優(yōu)先于后設(shè)定的物權(quán)。
筆者認(rèn)為，第二種意見(jiàn)是正確的。
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即將施行的“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”會(huì)否為公眾號(hào)敲響“喪鐘”？
這個(gè)問(wèn)題不能一概而論，既要看公眾號(hào)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容情況，也要看公眾號(hào)運(yùn)營(yíng)的模式，更要看公眾號(hào)平臺(tái)后續(xù)的資質(zhì)申辦情況。
很多時(shí)候，人不是被別人打敗，而是被自己嚇?biāo)赖摹?/p>
當(dāng)然，我們也必須看到，“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”對(duì)網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)出版內(nèi)容以及網(wǎng)絡(luò)出版管理等明確或細(xì)化了具體細(xì)則。
“3月10日”。
由國(guó)家新聞出版廣電總局、工業(yè)和信息化部共同修訂后的《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”)將正式施行。
這部前身名為《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”)制定于2002年的網(wǎng)絡(luò)出版管理部門規(guī)章，在歷經(jīng)10多年后首度迎來(lái)“大修”。
原本是結(jié)合我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)出版服務(wù)現(xiàn)狀，“與時(shí)俱進(jìn)”的從“暫定”升級(jí)為正式規(guī)定的部門規(guī)章修訂，卻被很多人斷章取義做了“誤讀”或“曲解”。
有人說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)將給新媒體或自媒體帶來(lái)“地震”，還有人說(shuō)，這只是“一個(gè)形式”，處理不處理自媒體要看“導(dǎo)向”。
那么，“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”較過(guò)去的暫行規(guī)定，到底做了那些修訂？“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”的規(guī)范對(duì)象到底是誰(shuí)？“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”對(duì)新媒體或自媒體又意味著什么？
看點(diǎn)一：章節(jié)條款大幅“擴(kuò)容”。2002年“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”全文3071字、共五章三十條，而即將正式施行的“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”全文8526字、共七章六十一條。
從篇幅上看，“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”較“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”，字?jǐn)?shù)增加了178%，條款增加了103%，章節(jié)也增加了40%。
看點(diǎn)二：監(jiān)管的是“出版行為”。從內(nèi)容上看，“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”的監(jiān)管對(duì)象從“互聯(lián)網(wǎng)出版活動(dòng)”變更為“網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)”。應(yīng)該說(shuō)，從“活動(dòng)”到“服務(wù)”的變化，措辭或用語(yǔ)更符合實(shí)際，指代也更加準(zhǔn)確。
按照“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”的規(guī)定，所謂“互聯(lián)網(wǎng)出版”，“是指互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者將自己創(chuàng)作或他人創(chuàng)作的作品經(jīng)過(guò)選擇和編輯加工，登載在互聯(lián)網(wǎng)上或者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)送到用戶端，供公眾瀏覽、閱讀、使用或者下載的在線傳播行為。”
而按照“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”的規(guī)定，所謂“網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)”，“是指通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供網(wǎng)絡(luò)出版物。”
換言之，不論是“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”，還是“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”，監(jiān)管的對(duì)象一直都是“網(wǎng)絡(luò)出版行為”，包括但不限于提供“瀏覽、下載”等在線傳播服務(wù)，而不是內(nèi)容創(chuàng)作或文章撰寫。
簡(jiǎn)單說(shuō)，很多注冊(cè)了一個(gè)公眾號(hào)、對(duì)外號(hào)稱“自媒體”的作者，對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”對(duì)自身影響的評(píng)估或理解，存在很多誤解(來(lái)自微信公眾號(hào)：lijunhui0507)。
看點(diǎn)三：首度界定“網(wǎng)絡(luò)出版物”。與“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”相比，“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”對(duì)“網(wǎng)絡(luò)出版物”做了專門界定，“是指通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數(shù)字化作品”。
此前，“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”未單獨(dú)提出“網(wǎng)絡(luò)出版物”的概念，而是將作為作品范圍或界定放在“互聯(lián)網(wǎng)出版”定義中。
但是，不論是“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”，還是“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”，都對(duì)出版對(duì)象做了限定或要求，即需要“具有編輯、制作、加工等出版特征”。
看點(diǎn)四：新舊規(guī)均施行“牌照制”。而從管理方式來(lái)看，不論是“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”，還是“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”，都延續(xù)了“牌照制”，言下之意則是有“數(shù)量控制”的含義。
2002年的“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”規(guī)定，從事互聯(lián)網(wǎng)出版活動(dòng)，必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位或個(gè)人不得開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)出版活動(dòng)。
而“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”則規(guī)定，從事網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)，必須依法經(jīng)過(guò)出版行政主管部門批準(zhǔn)，取得《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》。
看點(diǎn)五：明確服務(wù)器境內(nèi)放置要求?！熬W(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”第八條規(guī)定，圖書、音像、電子、報(bào)紙、期刊出版單位從事網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的條件中，首度明確要求具備“網(wǎng)站域名、智能終端應(yīng)用程序等出版平臺(tái)”和“相關(guān)服務(wù)器和存儲(chǔ)設(shè)備必須存放在中華人民共和國(guó)境內(nèi)”等條件。
看點(diǎn)六：內(nèi)部管理制度更加嚴(yán)格。2002年的“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”第二十一條規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)出版機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行編輯責(zé)任制度，必須有專門的編輯人員對(duì)出版內(nèi)容進(jìn)行審查，保障互聯(lián)網(wǎng)出版內(nèi)容的合法性。
而“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”第二十三條規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)單位實(shí)行編輯責(zé)任制度，保障網(wǎng)絡(luò)出版物內(nèi)容合法。”、“網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)單位實(shí)行出版物內(nèi)容審核責(zé)任制度、責(zé)任編輯制度、責(zé)任校對(duì)制度等管理制度，保障網(wǎng)絡(luò)出版物出版質(zhì)量?！?/p>
顯然，除去編輯責(zé)任制外，“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”進(jìn)一步細(xì)化明確了“內(nèi)容審核責(zé)任制”和“責(zé)任校對(duì)制”等內(nèi)部管理制度。
看點(diǎn)七：違規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)全面提升。2002年的“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”的違規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)分為多檔，確定金額類“最低5000元，最高5萬(wàn)元”以及違法所得倍數(shù)類“違法經(jīng)營(yíng)額1萬(wàn)元以上的，并處違法經(jīng)營(yíng)額5倍以上10倍以下的罰款；違法經(jīng)營(yíng)額不足1萬(wàn)元的，可以處5萬(wàn)元以下的罰款”。
而“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”的違法處罰力度則大幅上升，處罰標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為“違法經(jīng)營(yíng)額1萬(wàn)元以上的，并處違法經(jīng)營(yíng)額5倍以上10倍以下的罰款；違法經(jīng)營(yíng)額不足1萬(wàn)元的，可以處5萬(wàn)元以下的罰款”。
此外，“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”還確立了“網(wǎng)絡(luò)出版物實(shí)行標(biāo)識(shí)管理”、“監(jiān)督管理實(shí)行屬地管理原則”以及“網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)單位實(shí)行年度核驗(yàn)制度”等機(jī)制。
簡(jiǎn)單說(shuō)，“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”劍指或管理的對(duì)象是“平臺(tái)”，而非作者個(gè)體；針對(duì)的是“互聯(lián)網(wǎng)出版行為”，而非內(nèi)容創(chuàng)作過(guò)程；規(guī)范的是“出版物”性質(zhì)或形式的作品而非所有作品，比如網(wǎng)絡(luò)文學(xué)作品(電子書、電子刊、電子報(bào)等形式)、網(wǎng)絡(luò)游戲作品等等。
常見(jiàn)的還包括：提供電子書下載、在線瀏覽的網(wǎng)站或APP，比如類似起點(diǎn)中文網(wǎng)之類的，提供電子期刊、報(bào)紙下載、在線瀏覽的網(wǎng)站或APP，比如這些出版社、報(bào)社等，提供游戲作品的，比如暢游等大多數(shù)游戲廠商。
普通自媒體創(chuàng)作或撰寫的文章，管理或維護(hù)的公眾號(hào)，如果落入網(wǎng)絡(luò)出版物管理范圍，那么，管理義務(wù)相對(duì)方也是騰訊等公眾號(hào)平臺(tái)，而非直接的公眾號(hào)運(yùn)營(yíng)者，需要取得許可或拿到牌照的是這些平臺(tái)，而非公眾號(hào)運(yùn)營(yíng)者或作者。
當(dāng)然，對(duì)于作品內(nèi)容審查要求，不論是2002年的“網(wǎng)絡(luò)出版暫行規(guī)定”，抑或是“網(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”，都是一脈相承的，都圈定了違法內(nèi)容邊界。
而這些違法內(nèi)容的范圍或邊界，也是各類互聯(lián)網(wǎng)管理法律、行政法規(guī)的共性要求或通行做法，而非個(gè)性要求。
至于很多人擔(dān)心的“言論自由收到限制”，則應(yīng)該是“誤讀”。因?yàn)椤熬W(wǎng)絡(luò)出版新規(guī)”的上位法是行政法規(guī)《出版管理?xiàng)l例》，而《出版管理?xiàng)l例》的上位法則是《憲法》。
:應(yīng)該說(shuō),我國(guó)行政賠償制度已經(jīng)實(shí)施有些年了,其對(duì)于保障公民的合法權(quán)利,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政,推進(jìn)法治政府的建設(shè)具有無(wú)可替代的作用。伴隨著國(guó)家賠償法的修正,我國(guó)當(dāng)前行政追償制度的缺憾卻未能得到有效的彌補(bǔ)。
《國(guó)家賠償法》對(duì)于行政追償制度的實(shí)效、程序、標(biāo)準(zhǔn)、性質(zhì)以及被追償人的權(quán)利保障等方面的規(guī)定都存在一定的局限性和模糊性。這些問(wèn)題已經(jīng)在國(guó)家賠償法的實(shí)施當(dāng)中,產(chǎn)生了一系列的消極影響。因此,尋求破解我國(guó)行政追償制度的實(shí)施困境已經(jīng)被提升到了重要的理論高度,同時(shí),這樣為行政法學(xué)研究開(kāi)拓了新的研究領(lǐng)域。(全文共6030字)
【關(guān)鍵字】:行政追償、追償實(shí)效、追償程序、行政追償標(biāo)準(zhǔn)
一、我國(guó)行政追償制度略述
行政追償制度是我國(guó)當(dāng)前行政賠償制度的必要補(bǔ)充,是隨著國(guó)家賠償制度的發(fā)展而不斷成長(zhǎng)起來(lái)的一項(xiàng)重要的法律制度。它的建立、發(fā)展與完善對(duì)于增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任意識(shí)與自我約束意識(shí),促使行政公務(wù)人員盡職盡責(zé)、依法行政具有重要的作用,同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)提供了重要的制度保證。將政府機(jī)關(guān)工作人員的相關(guān)行為納入法治軌道之后,國(guó)家在對(duì)公務(wù)員的職務(wù)行為所造成的損失承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任后,再向有過(guò)錯(cuò)的公務(wù)員進(jìn)行追償已成為世界各國(guó)賠償制度的重要內(nèi)容。
目前,我國(guó)關(guān)于行政追償?shù)牧⒎ㄖ饕w現(xiàn)在行政訴訟法、行政復(fù)議法和國(guó)家賠償法等相關(guān)立法當(dāng)中。但從總體上看,我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于行政追償制度的規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng),缺乏現(xiàn)實(shí)操作性和規(guī)制效果。
(一)行政追償?shù)母拍钆c法律依據(jù)
對(duì)于行政追償?shù)母拍?行政法學(xué)界存在兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政追償是指國(guó)家賠償機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)賠償責(zé)任后,有權(quán)要求負(fù)有履行義務(wù)的組織或個(gè)人承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用的法律制度,其中也包括人民政府對(duì)下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的追償;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政追償是指國(guó)家賠償機(jī)關(guān)在向行政相對(duì)人支付了賠償費(fèi)用以后,各級(jí)人民政府責(zé)令有故意或重大過(guò)失行為的行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用,以及國(guó)家賠償機(jī)關(guān)責(zé)令有故意或重大過(guò)失的國(guó)家機(jī)關(guān)人員及受委托的組織或個(gè)人支付部分或全部賠償費(fèi)用的一項(xiàng)法律制度。[1]姜明安教授在《行政法與行政訴訟法》一書中稱:行政追償是指行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)代表國(guó)家向行政賠償請(qǐng)求人支付賠償費(fèi)用以后,責(zé)令有故意或重大過(guò)失的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員受委托的組織或個(gè)人承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用的法律制度。[2]
綜述,我們可以將行政追償定義為:國(guó)家賠償機(jī)關(guān)對(duì)合法權(quán)益受到不法行政行為侵害的行政相對(duì)人進(jìn)行相應(yīng)賠償完畢后,依法責(zé)令有故意或重大過(guò)失行為的國(guó)家公務(wù)員或其他受委托組織承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用的行為。
我國(guó)的行政追償制度是在1989年4月頒布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中規(guī)定的,該法第六十八條第二款規(guī)定:行政機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用同時(shí),該法第六十九條也規(guī)定:各級(jí)人民政府可以責(zé)令有責(zé)任的行政機(jī)關(guān)支付部分或全部賠償費(fèi)用。1994年5月,我國(guó)又公布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》,該法第十四條規(guī)定:賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用。
(二)行政追償?shù)男再|(zhì)與目的
我國(guó)學(xué)者對(duì)于行政追償?shù)恼J(rèn)識(shí)有以下幾種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)是,將行政追償機(jī)關(guān)向被追償人追償?shù)男袨槔斫鉃槭且环N與國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部處理不同的懲戒方式。認(rèn)定這種方式與行政內(nèi)部處罰區(qū)別之處在于罰金形式。
第二種觀點(diǎn)是,行政追償是由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員具有故意或重大過(guò)失而必須間接向國(guó)家履行的強(qiáng)制性的法律責(zé)任。行政追償與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處分,都是懲罰形式,都是督促形式,都是為了通過(guò)一種行之有效的懲戒抑制行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律渙散和思想麻痹大意的手段。同時(shí)也意味著對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員錯(cuò)誤行為的一種批評(píng)和鞭策。小小的區(qū)別只是以金錢為繳納方式而已。
第三種觀點(diǎn)是認(rèn)為行政追償制度的基礎(chǔ)是行政追償主體與被追償人之間特殊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政追償權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)是國(guó)家賠償了行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)履行的賠償,國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)履行的責(zé)任不是處分,也不屬于私法范疇。此外,還有不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求說(shuō)、債務(wù)不履行損害賠償請(qǐng)求權(quán)說(shuō)、第三人代位求償說(shuō)等。
行政追償?shù)哪康氖菫榱藦浹a(bǔ)因國(guó)家賠償而造成的財(cái)政損失,范圍只針對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員及受委托的組織或個(gè)人,所涉及的領(lǐng)域是因?yàn)閳?zhí)行職務(wù)中故意或重大過(guò)失行為造成的對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益損害。一方面,是對(duì)在執(zhí)行公務(wù)中具有故意或者重大過(guò)失的違法公職人員的懲罰與責(zé)任追究,另一方面也對(duì)規(guī)范公職人員合法行政,合法行使職權(quán)設(shè)定標(biāo)尺。
二、我國(guó)行政追償制度實(shí)施的困境
我國(guó)的行政追償制度從其誕生時(shí)起就顯得先天不足。這不僅使得行政追償制度的功能受到嚴(yán)重削弱,同時(shí)也使得行政追償制度的作用日漸式微。通過(guò)對(duì)我國(guó)行政追償制度法規(guī)與實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析不難發(fā)現(xiàn),我國(guó)當(dāng)下的行政追償制度在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐實(shí)施中是存在許多困境的。
(一)行政追償?shù)牟僮餍圆粡?qiáng)
在中國(guó)這個(gè)具有極濃厚的傳統(tǒng)倫理關(guān)系社會(huì)當(dāng)中,人情世故使得情與法之間的糾葛瞬間復(fù)雜化,一些制度由于受到情理因素的干擾而在實(shí)施當(dāng)中流于形式,未能達(dá)到制度建立之前所預(yù)期的效果。行政追償制度在這樣的一個(gè)大的環(huán)境背景之下,其實(shí)施必然遭受折扣。行政追償人與被追償人之間的姻親關(guān)系使得行政追償程序在實(shí)踐中很難啟動(dòng)。行政機(jī)關(guān)在承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任之后,對(duì)于行政追償往往棄之不用。因?yàn)橘r償費(fèi)用已由國(guó)家財(cái)政支出,而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部鑒于上下級(jí)私情,容易產(chǎn)生追償權(quán)的放棄或象征性追償?shù)牟环ìF(xiàn)象。特別是當(dāng)出現(xiàn)多個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員共同違法行政時(shí),多個(gè)部門工作人員作為被追償對(duì)象的責(zé)任協(xié)調(diào)和分配問(wèn)題更具復(fù)雜性。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)當(dāng)中,其往往會(huì)存在用內(nèi)部行政處分或者其他的非制度性的措施來(lái)替代行政追償,最終行政機(jī)關(guān)公職人員并沒(méi)有因其違法行政行為而承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
此外,對(duì)于故意與過(guò)失的認(rèn)定程序和準(zhǔn)則依舊非常模糊,裁量性和主觀隨意性較大。 有關(guān)部門未能出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)或者相應(yīng)的細(xì)則來(lái)具體劃分何謂故意,何謂過(guò)失。這使得有關(guān)機(jī)關(guān)在進(jìn)行評(píng)定和分析的時(shí)候,缺乏相應(yīng)的依據(jù),其最終的結(jié)果往往是看評(píng)定者的主觀確信,從而未能將其制度化。
(二)行政追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
行政追償是我國(guó)國(guó)家賠償法的重要內(nèi)容,對(duì)其進(jìn)行研究,不僅可以為我國(guó)今后從立法上完善國(guó)家追償制度提供理論支撐,也可以為我國(guó)行政追償制度在實(shí)踐中的操作提供指導(dǎo)。但是我國(guó)當(dāng)前行政追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
在國(guó)外,追償標(biāo)準(zhǔn)一般都由國(guó)家以法律的形式統(tǒng)一規(guī)定,國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)人員的追償都必須按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。例如捷克在相關(guān)賠償法律中就規(guī)定:除非勞動(dòng)法有特別規(guī)定,并且除非過(guò)錯(cuò)系被追償人故意,國(guó)家求償額原則上不超過(guò)已賠償額的1/6,以1000克朗為最高額;俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家賠償立法也規(guī)定:致害公務(wù)員賠償數(shù)額不得超過(guò)其月工資的1/3,法院確定其違法后,責(zé)成其交付該損害賠償訴訟的訴訟費(fèi)。加拿大相關(guān)行政賠償立法也規(guī)定:公務(wù)員所承擔(dān)的賠償費(fèi)用不能超過(guò)250加元。
與國(guó)外的做法所不同的是,我國(guó)《國(guó)家賠償法》并沒(méi)有對(duì)追償標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定,而是要求在公務(wù)人員存在故意或重大過(guò)失的情況下,追償部分或者全部國(guó)家賠償費(fèi)用。國(guó)務(wù)院根據(jù)《國(guó)家賠償法》制定的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》也沒(méi)有對(duì)國(guó)家追償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化,只是授權(quán)省、自治、直轄市人民政府根據(jù)本辦法,并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況,制定具體規(guī)定。據(jù)此,一些省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)了有關(guān)國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法,并對(duì)追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。各省市對(duì)追償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定主要包括三種類型:一是以北京市、湖北省、海南省、廣西壯族自治區(qū)等為代表的抽象標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,北京市等省市區(qū)在追償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上的規(guī)定,與《國(guó)家賠償法》一樣只能起到一種宣示作用而缺乏實(shí)質(zhì)意義。其對(duì)于監(jiān)督與懲處相應(yīng)的行政違法行為的效果并不明顯。二是以青海省、為代表的半抽象與半具體標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)是在規(guī)定追償全部國(guó)家賠償費(fèi)用之外,對(duì)追償部分國(guó)家賠償費(fèi)用的,確定了一個(gè)基本的幅度即1至10倍。三是以安徽省、山西省、浙江省等省區(qū)為代表的具體標(biāo)準(zhǔn)。 [3]從目前各省市對(duì)追償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定來(lái)看,大多數(shù)都屬于這種標(biāo)準(zhǔn),占統(tǒng)計(jì)總數(shù)的58%。
應(yīng)當(dāng)說(shuō),這三種追償標(biāo)準(zhǔn)各有利弊,也反映了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政追償?shù)牟煌瑧B(tài)度。雖然標(biāo)準(zhǔn)的各異有利于各地政府部門因地制宜,但是對(duì)于這種因公職人員的行政違法行為引起的追償問(wèn)題,筆者認(rèn)為沒(méi)有必要?jiǎng)澐诌^(guò)多的標(biāo)準(zhǔn),其完全可以在參考各地公職人員收入的基礎(chǔ)上,統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),以便于統(tǒng)一執(zhí)行尺度。
(三)行政追償時(shí)效與程序規(guī)定不完善
行政追償時(shí)效,其性質(zhì)屬于消滅時(shí)效,是指國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向被追償人行使追償權(quán)的有效期限。規(guī)定時(shí)效制度的主要目的在于穩(wěn)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其所屬工作人員之間的法律關(guān)系,促使賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及早行使其追償權(quán)力。然而目前我國(guó)追償權(quán)不發(fā)生因時(shí)效屆滿而消滅的問(wèn)題,這將會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作效率造成不利影響。一種法律關(guān)系如果長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定或者不確定狀態(tài),很顯然會(huì)對(duì)法律關(guān)系相關(guān)人產(chǎn)生相應(yīng)的不利影響。因此,許多國(guó)家對(duì)此紛紛有所規(guī)定。
例如《德國(guó)為其公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任法》第2條規(guī)定:國(guó)家求償權(quán)自國(guó)家承認(rèn)被害人的賠償請(qǐng)求自確定判決時(shí)起,因2年不行使而消滅。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)賠償法第8條也規(guī)定:求償權(quán)自支付賠償金或恢復(fù)原狀之日起,因二年間不行使而消滅。因此,我國(guó)當(dāng)前國(guó)家賠償法律法規(guī)對(duì)行政追償?shù)臅r(shí)效規(guī)定的漏洞確實(shí)是應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)的注意。不能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)工作人員之間的隸屬關(guān)系就忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員相應(yīng)權(quán)益的保障。
(四)被追償對(duì)象的權(quán)利保障機(jī)制不健全
每一項(xiàng)法律制度都是一把雙刃劍。單就行政追償制度而言,其意義不僅僅在于懲戒違法的國(guó)家工作人員,而且還在于保護(hù)國(guó)家工作人員的合法權(quán)益不受非法侵害。顯然,我國(guó)當(dāng)前的行政追償制度的規(guī)定則似乎都忽視了后者。一旦行政追償權(quán)被過(guò)度濫用,其所帶來(lái)的消極影響是非常明顯的。若擁有追償決定權(quán)者出于打擊報(bào)復(fù)等非法目的,又極易導(dǎo)致權(quán)力過(guò)度濫用,侵犯公務(wù)員的合法權(quán)益。由于行政追償涉及公務(wù)員的重大財(cái)產(chǎn)利益,違法濫用追償權(quán)可能會(huì)給被追償人帶來(lái)巨大的損害。所以,相應(yīng)的救濟(jì)程序作為一種事后程序,對(duì)被追償人的權(quán)利訴求提供一定救濟(jì)渠道就顯得非常必要了。這也在某種程度上將起到監(jiān)督賠償義務(wù)機(jī)關(guān)正確行使追償權(quán)的作用。
但從我國(guó)現(xiàn)行立法來(lái)看。行政追償決定作為一種內(nèi)部行政行為,追償對(duì)象在不服追償決定的情況下,既不能通過(guò)行政復(fù)議途徑獲得救濟(jì),也不能通過(guò)訴訟途徑獲得救濟(jì),這樣就形成了對(duì)被追償者救濟(jì)的法律空白。目前,法治發(fā)達(dá)國(guó)家大都明確賦予了受追償人在不服追償決定時(shí)的抗辯權(quán)、申訴權(quán)或起訴權(quán)。而我國(guó)立法仍然把行政追償排除在司法救濟(jì)的受案范圍以外。為了能更好地保護(hù)被追償人的合法權(quán)益,為他們提供切實(shí)可行的救濟(jì)程序,在我國(guó)建立受追償公務(wù)員救濟(jì)制度,賦予被追償人以一定的救濟(jì)權(quán)已十分必要。
三、平衡模式與可行性操作下的行政追償制度
(一)平衡模式下的行政追償制度
按照矛盾的對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律,尋求追償機(jī)關(guān)與被追償人之間權(quán)利義務(wù)的某種平衡,實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督機(jī)制與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的平衡,并最終做到既督促國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員恪盡職守,以減少違法而又不至于損害其合法權(quán)益,打擊其工作的積極性。應(yīng)該說(shuō)這是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程,一方面需要實(shí)現(xiàn)追償程序的完善和公開(kāi),另一方面要加強(qiáng)外部的監(jiān)督,強(qiáng)化對(duì)不積極行使追償權(quán)的有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制的建設(shè)。
(二)可行性操作下的行政追償制度
現(xiàn)階段,我國(guó)行政機(jī)關(guān)違法行政,暴力行政,恣意行政等現(xiàn)象整體而言還未得到明顯的改觀,政府公信力受到極大的削弱,政府與公民之間的良性互動(dòng)關(guān)系受到了極大的沖擊。單就我國(guó)當(dāng)前的行政追償制度建設(shè)的現(xiàn)狀而言,制定有關(guān)專門的行政追償?shù)姆煞ㄒ?guī)已經(jīng)顯得十分必要。各地方可以先行先試,制定地方性法規(guī)或者規(guī)章。
此外,當(dāng)下我國(guó)行政追償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,紛繁復(fù)雜,有些地方的相關(guān)規(guī)定的操作性依舊非常差。因此,去除國(guó)家追償標(biāo)準(zhǔn)的地方化,實(shí)行行政追償?shù)膰?guó)家標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化、科學(xué)化、具體化就顯得非常具有時(shí)代價(jià)值和意義了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各地政策措施的差異性不應(yīng)當(dāng)成為不統(tǒng)一相應(yīng)的追償標(biāo)準(zhǔn)的借口。各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)在達(dá)成行政追償標(biāo)準(zhǔn)上取得共識(shí),全國(guó)性的追償標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)定一個(gè)具有上下浮動(dòng)的空間,以便于更好的操作。此外,對(duì)于行政追償?shù)臅r(shí)效,有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)給出較為明確的規(guī)定,以利于督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)積極行使追償權(quán)。為保障相關(guān)行政執(zhí)法人員的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)設(shè)定追償權(quán)的消滅制度,對(duì)于不積極行使行政追償權(quán)的,一方面超過(guò)追償實(shí)效,可以免除相關(guān)人員的賠償責(zé)任,另一方面對(duì)有追償責(zé)任的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。
對(duì)于公職人員在執(zhí)行公務(wù)中的違法行政行為的主觀狀態(tài)進(jìn)行定性應(yīng)該建立較為科學(xué)的調(diào)查與判定機(jī)制,應(yīng)該以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,對(duì)整個(gè)過(guò)程和相關(guān)證據(jù)實(shí)行公開(kāi)(涉及國(guó)家秘密的除外)。同時(shí)有關(guān)立法部門應(yīng)該出臺(tái)解釋對(duì)故意與重大過(guò)失的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行理清。
出現(xiàn)行政追償問(wèn)題時(shí),應(yīng)當(dāng)成立具有高度中立性的調(diào)查小組專門負(fù)責(zé),相關(guān)的回避制度可以在此適用。行政追償程序要對(duì)行政追償機(jī)關(guān)有規(guī)范作用和指示作用,不能使行政追償人員對(duì)追償活動(dòng)單單靠經(jīng)驗(yàn)或靠領(lǐng)導(dǎo)指令來(lái)行使追償權(quán)。整個(gè)行政追償程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守公正與透明原則,并以縝密的制度化形式加以固定。
行政追償模式的選擇也是一個(gè)非常重要的問(wèn)題,目前,對(duì)于行政追償模式可以分為以下四種:第一種是機(jī)關(guān)內(nèi)部追償。國(guó)家財(cái)政對(duì)行政相對(duì)人賠償完畢,有權(quán)向其內(nèi)部的國(guó)家公務(wù)員求償,根據(jù)其個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行賠償或在每月的總收入中扣除一定的百分比。第二種是依照法院判令追償。當(dāng)國(guó)家賠償已經(jīng)進(jìn)行完畢,如果將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為定性為故意或者重大過(guò)失需要向其追償時(shí),被追償人不履行的,被追償人和行政追償機(jī)關(guān)都可以起訴。第三種是以附帶訴訟方式進(jìn)行的追償。第四種要通過(guò)協(xié)議和訴訟程序追償。
此外,在行政追償制度的建設(shè)當(dāng)中,很重要的一點(diǎn)便是完善相關(guān)的救濟(jì)制度。由于涉及金錢等重大財(cái)產(chǎn)利益,可以進(jìn)一步拓寬行政機(jī)關(guān)工作人員的救濟(jì)渠道,破除行政內(nèi)部救濟(jì)渠道與行政外部救濟(jì)渠道的壁壘,以維護(hù)其合法權(quán)益。
【注釋】:
[1]胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社1998年版,第546頁(yè)。
[2]姜明安:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社1999年版,第465頁(yè)。
[3]謝祥為、葉雨:《國(guó)家追償標(biāo)準(zhǔn)研究以19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)規(guī)定為分析對(duì)象》,載《江西社會(huì)科學(xué)》,2006年第12期。
【參考文獻(xiàn)】:
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20xx年保稅倉(cāng)庫(kù)管理辦法全文第一章 總 則
第一條為了加強(qiáng)海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)及所存貨物的監(jiān)管，規(guī)范保稅倉(cāng)庫(kù)的經(jīng)營(yíng)管理行為，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》和國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本規(guī)定。
第二條本規(guī)定所稱保稅倉(cāng)庫(kù)，是指經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立的專門存放保稅貨物及其他未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)貨物的倉(cāng)庫(kù)。
第三條保稅倉(cāng)庫(kù)按照使用對(duì)象不同分為公用型保稅倉(cāng)庫(kù)、自用型保稅倉(cāng)庫(kù)。
公用型保稅倉(cāng)庫(kù)由主營(yíng)倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)的中國(guó)境內(nèi)獨(dú)立企業(yè)法人經(jīng)營(yíng)，專門向社會(huì)提供保稅倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)。
自用型保稅倉(cāng)庫(kù)由特定的中國(guó)境內(nèi)獨(dú)立企業(yè)法人經(jīng)營(yíng)，僅存儲(chǔ)供本企業(yè)自用的保稅貨物。
第四條保稅倉(cāng)庫(kù)中專門用來(lái)存儲(chǔ)具有特定用途或特殊種類商品的稱為專用型保稅倉(cāng)庫(kù)。
專用型保稅倉(cāng)庫(kù)包括液體危險(xiǎn)品保稅倉(cāng)庫(kù)、備料保稅倉(cāng)庫(kù)、寄售維修保稅倉(cāng)庫(kù)和其他專用型保稅倉(cāng)庫(kù)。
液體危險(xiǎn)品保稅倉(cāng)庫(kù)，是指符合國(guó)家關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)儲(chǔ)規(guī)定的，專門提供石油、成品油或者其它散裝液體危險(xiǎn)化學(xué)品保稅倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)的保稅倉(cāng)庫(kù)。
備料保稅倉(cāng)庫(kù)，是指加工貿(mào)易企業(yè)存儲(chǔ)為加工復(fù)出口產(chǎn)品所進(jìn)口的原材料、設(shè)備及其零部件的保稅倉(cāng)庫(kù)，所存保稅貨物僅限于供應(yīng)本企業(yè)。
寄售維修保稅倉(cāng)庫(kù)，是指專門存儲(chǔ)為維修外國(guó)產(chǎn)品所進(jìn)口寄售零配件的保稅倉(cāng)庫(kù)。
第五條下列貨物，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)可以存入保稅倉(cāng)庫(kù)：
(一)加工貿(mào)易進(jìn)口貨物;
(二)轉(zhuǎn)口貨物;
(三)供應(yīng)國(guó)際航行船舶和航空器的油料、物料和維修用零部件;
(四)供維修外國(guó)產(chǎn)品所進(jìn)口寄售的零配件;
(五)外商暫存貨物;
(六)未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的一般貿(mào)易貨物;
(七)經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)的其他未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的貨物。
保稅倉(cāng)庫(kù)應(yīng)當(dāng)按照海關(guān)批準(zhǔn)的存放貨物范圍和商品種類開(kāi)展保稅倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)。
第六條保稅倉(cāng)庫(kù)不得存放國(guó)家禁止進(jìn)境貨物，不得存放未經(jīng)批準(zhǔn)的影響公共安全、公共衛(wèi)生或健康、公共道德或秩序的國(guó)家限制進(jìn)境貨物以及其他不得存入保稅倉(cāng)庫(kù)的貨物。
第二章 保稅倉(cāng)庫(kù)的設(shè)立
第七條保稅倉(cāng)庫(kù)應(yīng)當(dāng)設(shè)立在設(shè)有海關(guān)機(jī)構(gòu)、便于海關(guān)監(jiān)管的區(qū)域。
第八條經(jīng)營(yíng)保稅倉(cāng)庫(kù)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：
(一)經(jīng)工商行政管理部門注冊(cè)登記，具有企業(yè)法人資格;
(二)注冊(cè)資本最低限額為300萬(wàn)元人民幣;
(三)具備向海關(guān)繳納稅款的能力;
(四)具有專門存儲(chǔ)保稅貨物的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所;
(五)經(jīng)營(yíng)特殊許可商品存儲(chǔ)的，應(yīng)當(dāng)持有規(guī)定的特殊許可證件;
(六)經(jīng)營(yíng)備料保稅倉(cāng)庫(kù)的加工貿(mào)易企業(yè)，年出口額最低為1000萬(wàn)美元;
(七)法律、行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章規(guī)定的其他條件。
第九條保稅倉(cāng)庫(kù)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：
(一)符合海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)布局的要求;
(二)具備符合海關(guān)監(jiān)管要求的安全隔離設(shè)施、監(jiān)管設(shè)施和辦理業(yè)務(wù)必需的其他設(shè)施;
(三)具備符合海關(guān)監(jiān)管要求的保稅倉(cāng)庫(kù)計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)并與海關(guān)聯(lián)網(wǎng);
(四)具備符合海關(guān)監(jiān)管要求的保稅倉(cāng)庫(kù)管理制度、符合會(huì)計(jì)法要求的會(huì)計(jì)制度;
(五)符合國(guó)家土地管理、規(guī)劃、交通、消防、安全、質(zhì)檢、環(huán)保等方面法律、行政法規(guī)及有關(guān)規(guī)定;
(六)公用保稅倉(cāng)庫(kù)面積最低為20xx平方米;
(七)液體危險(xiǎn)品保稅倉(cāng)庫(kù)容積最低為5000立方米;
(八)寄售維修保稅倉(cāng)庫(kù)面積最低為20xx平方米;
(九)法律、行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章規(guī)定的其他條件。
第十條保稅倉(cāng)庫(kù)由直屬海關(guān)審批，報(bào)海關(guān)總署備案。
第十一條企業(yè)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立保稅倉(cāng)庫(kù)的，應(yīng)當(dāng)向倉(cāng)庫(kù)所在地主管海關(guān)提交書面申請(qǐng)，并備齊本規(guī)定第八條、第九條規(guī)定的相關(guān)證明材料。
申請(qǐng)材料齊全有效的，主管海關(guān)予以受理。申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，主管海關(guān)應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。主管海關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起20個(gè)工作日內(nèi)提出初審意見(jiàn)并將有關(guān)材料報(bào)送直屬海關(guān)審批。
直屬海關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到材料之日起20個(gè)工作日內(nèi)審查完畢，對(duì)符合條件的，出具批準(zhǔn)文件，批準(zhǔn)文件的有效期為1年;對(duì)不符合條件的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請(qǐng)人理由。
第十二條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立保稅倉(cāng)庫(kù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)自海關(guān)出具保稅倉(cāng)庫(kù)批準(zhǔn)文件1年內(nèi)向海關(guān)申請(qǐng)保稅倉(cāng)庫(kù)驗(yàn)收，由直屬海關(guān)按照本規(guī)定第八條、第九條規(guī)定的條件進(jìn)行審核驗(yàn)收。申請(qǐng)企業(yè)無(wú)正當(dāng)理由逾期未申請(qǐng)驗(yàn)收或者保稅倉(cāng)庫(kù)驗(yàn)收不合格的，該保稅倉(cāng)庫(kù)的批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。
第十三條保稅倉(cāng)庫(kù)驗(yàn)收合格后，經(jīng)海關(guān)注冊(cè)登記并核發(fā)《中華人民共和國(guó)海關(guān)保稅倉(cāng)庫(kù)注冊(cè)登記證書》(以下簡(jiǎn)稱《保稅倉(cāng)庫(kù)注冊(cè)登記證書》)，方可投入運(yùn)營(yíng)。
第三章 保稅倉(cāng)庫(kù)的管理
第十四條保稅倉(cāng)庫(kù)不得轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借給他人經(jīng)營(yíng)，不得下設(shè)分庫(kù)。
第十五條海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)實(shí)施計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理，并可以隨時(shí)派員進(jìn)入保稅倉(cāng)庫(kù)檢查貨物的收、付、存情況及有關(guān)賬冊(cè)。海關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以會(huì)同保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)雙方共同對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)加鎖或者直接派員駐庫(kù)監(jiān)管，保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)為海關(guān)提供辦公場(chǎng)所和必要的辦公條件。
第十六條海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)實(shí)行分類管理及年審制度，具體辦法由海關(guān)總?鵒硇兄貧ā?span class=br第十七條保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人和保稅倉(cāng)庫(kù)管理人員應(yīng)當(dāng)熟悉海關(guān)有關(guān)法律法規(guī)，遵守海關(guān)監(jiān)管規(guī)定，接受海關(guān)培訓(xùn)。
第十八條保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)如實(shí)填寫有關(guān)單證、倉(cāng)庫(kù)賬冊(cè)，真實(shí)記錄并全面反映其業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況，編制倉(cāng)庫(kù)月度收、付、存情況表和年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，并定期以計(jì)算機(jī)電子數(shù)據(jù)和書面形式報(bào)送主管海關(guān)。
第十九條保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)需變更企業(yè)名稱、注冊(cè)資本、組織形式、法定代表人等事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)在變更前向直屬海關(guān)提交書面報(bào)告，說(shuō)明變更事項(xiàng)、事由和變更時(shí)間;變更后，海關(guān)按照本規(guī)定第八條的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行重新審核。
保稅倉(cāng)庫(kù)需變更名稱、地址、倉(cāng)儲(chǔ)面積(容積)、所存貨物范圍和商品種類等事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)直屬海關(guān)批準(zhǔn)。
直屬海關(guān)應(yīng)當(dāng)將保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及保稅倉(cāng)庫(kù)的變更情況報(bào)海關(guān)總署備案。
第二十條保稅倉(cāng)庫(kù)無(wú)正當(dāng)理由連續(xù)6個(gè)月未經(jīng)營(yíng)保稅倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)的，保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向海關(guān)申請(qǐng)終止保稅倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)。經(jīng)營(yíng)企業(yè)未申請(qǐng)的，海關(guān)注銷其注冊(cè)登記，并收回《保稅倉(cāng)庫(kù)注冊(cè)登記證書》。
保稅倉(cāng)庫(kù)不參加年審或者年審不合格的，海關(guān)注銷其注冊(cè)登記，并收回《保稅倉(cāng)庫(kù)注冊(cè)登記證書》。
保稅倉(cāng)庫(kù)因其他事由終止保稅倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)的，由保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提出書面申請(qǐng)，經(jīng)海關(guān)審核后，交回《保稅倉(cāng)庫(kù)注冊(cè)登記證書》，并辦理注銷手續(xù)。
第四章 保稅倉(cāng)庫(kù)所存貨物的管理
第二十一條保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物入庫(kù)時(shí)，收發(fā)貨人或其人持有關(guān)單證向海關(guān)辦理貨物報(bào)關(guān)入庫(kù)手續(xù)，海關(guān)根據(jù)核定的保稅倉(cāng)庫(kù)存放貨物范圍和商品種類對(duì)報(bào)關(guān)入庫(kù)貨物的品種、數(shù)量、金額進(jìn)行審核，并對(duì)入庫(kù)貨物進(jìn)行核注登記。
入庫(kù)貨物的進(jìn)境口岸不在保稅倉(cāng)庫(kù)主管海關(guān)的，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，按照海關(guān)轉(zhuǎn)關(guān)的規(guī)定或者在口岸海關(guān)辦理相關(guān)手續(xù)。
第二十二條保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物可以進(jìn)行包裝、分級(jí)分類、加刷嘜碼、分拆、拼裝等簡(jiǎn)單加工，不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性加工。
保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物，未經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自出售、轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押、留置、移作他用或者進(jìn)行其他處置。
第二十三條下列保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物出庫(kù)時(shí)依法免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)代征稅：
(一)用于在保修期限內(nèi)免費(fèi)維修有關(guān)外國(guó)產(chǎn)品并符合無(wú)代價(jià)抵償貨物有關(guān)規(guī)定的零部件;
(二)用于國(guó)際航行船舶和航空器的油料、物料;
(三)國(guó)家規(guī)定免稅的其他貨物。
第二十四條保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物存儲(chǔ)期限為1年。確有正當(dāng)理由的，經(jīng)海關(guān)同意可予以延期;除特殊情況外，延期不得超過(guò)1年。
第二十五條下列情形的保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)可以辦理出庫(kù)手續(xù)，海關(guān)按照相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行管理和驗(yàn)放：
(一)運(yùn)往境外的;
(二)運(yùn)往境內(nèi)保稅區(qū)、出口加工區(qū)或者調(diào)撥到其他保稅倉(cāng)庫(kù)繼續(xù)實(shí)施保稅監(jiān)管的;
(三)轉(zhuǎn)為加工貿(mào)易進(jìn)口的;
(四)轉(zhuǎn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售的;
(五)海關(guān)規(guī)定的其他情形。
第二十六條保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物出庫(kù)運(yùn)往境內(nèi)其他地方的，收發(fā)貨人或其人應(yīng)當(dāng)填寫進(jìn)口報(bào)關(guān)單，并隨附出庫(kù)單據(jù)等相關(guān)單證向海關(guān)申報(bào)，保稅倉(cāng)庫(kù)向海關(guān)辦理出庫(kù)手續(xù)并憑海關(guān)簽印放行的報(bào)關(guān)單發(fā)運(yùn)貨物。
從異地提取保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物出庫(kù)的，可以在保稅倉(cāng)庫(kù)主管海關(guān)報(bào)關(guān)，也可以按照海關(guān)規(guī)定辦理轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)。
出庫(kù)保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物批量少、批次頻繁的，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)可以辦理集中報(bào)關(guān)手續(xù)。
第二十七條保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物出庫(kù)復(fù)運(yùn)往境外的，發(fā)貨人或其人應(yīng)當(dāng)填寫出口報(bào)關(guān)單，并隨附出庫(kù)單據(jù)等相關(guān)單證向海關(guān)申報(bào)，保稅倉(cāng)庫(kù)向海關(guān)辦理出庫(kù)手續(xù)并憑海關(guān)簽印放行的報(bào)關(guān)單發(fā)運(yùn)貨物。
出境貨物出境口岸不在保稅倉(cāng)庫(kù)主管海關(guān)的，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，可以在口岸海關(guān)辦理相關(guān)手續(xù)，也可以按照海關(guān)規(guī)定辦理轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)。
第五章 法律責(zé)任
第二十八條保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物在存儲(chǔ)期間發(fā)生損毀或者滅失的，除不可抗力外，保稅倉(cāng)庫(kù)應(yīng)當(dāng)依法向海關(guān)繳納損毀、滅失貨物的稅款，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
第二十九條保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物在保稅倉(cāng)庫(kù)內(nèi)存儲(chǔ)期滿，未及時(shí)向海關(guān)申請(qǐng)延期或者延長(zhǎng)期限屆滿后既不復(fù)運(yùn)出境也不轉(zhuǎn)為進(jìn)口的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)海關(guān)關(guān)于超期未報(bào)關(guān)進(jìn)口貨物、誤卸或者溢卸的進(jìn)境貨物和放棄進(jìn)口貨物的處理辦法》第五條的規(guī)定處理。
第三十條海關(guān)在保稅倉(cāng)庫(kù)設(shè)立、變更、注銷后，發(fā)現(xiàn)原申請(qǐng)材料不完整或者不準(zhǔn)確的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令經(jīng)營(yíng)企業(yè)限期補(bǔ)正，發(fā)現(xiàn)企業(yè)有隱瞞真實(shí)情況、提供虛假資料等違法情形的，依法予以處罰。
第三十一條保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)有下列行為之一的，海關(guān)責(zé)令其改正，可以給予警告，或者處1萬(wàn)元以下的罰款;有違法所得的，處違法所得3倍以下的罰款，但最高不得超過(guò)3萬(wàn)元：
(一)未經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，在保稅倉(cāng)庫(kù)擅自存放非保稅貨物的;
(二)私自設(shè)立保稅倉(cāng)庫(kù)分庫(kù)的;
(三)保稅貨物管理混亂，賬目不清的;
(四)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)發(fā)生變更，未按第十九條規(guī)定辦理海關(guān)手續(xù)的。
第三十二條違反本規(guī)定的其他違法行為，海關(guān)依照《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》予以處罰。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第六章 附 則
關(guān)鍵詞：登記錯(cuò)誤；行政行為；民事侵權(quán)責(zé)任；國(guó)家賠償責(zé)任
一、引言
不動(dòng)產(chǎn)登記，是指將土地及其定著物之所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的取得、喪失和變更，依法定程序記載于有關(guān)專職機(jī)關(guān)掌管的專門簿冊(cè)上。[1]不動(dòng)產(chǎn)登記制度，是我國(guó)物權(quán)法領(lǐng)域的重要制度，是公示公信原則的法律基礎(chǔ)，起著維護(hù)交易安全和保障交易秩序的作用，因此，各國(guó)都把完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度作為加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)管理的重要舉措。房屋，作為典型的不動(dòng)產(chǎn)，其權(quán)屬登記，是房地產(chǎn)法學(xué)領(lǐng)域的重要課題。房屋權(quán)屬登記是房屋他項(xiàng)權(quán)利產(chǎn)生和變動(dòng)的前提，關(guān)系到公民切身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。特別是登記錯(cuò)誤，其不利后果是可想而知的，因此有必要把加強(qiáng)對(duì)房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤的法律救濟(jì)提升到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的高度?，F(xiàn)行物權(quán)法和城市房屋權(quán)屬登記管理辦法規(guī)定更正登記、異議登記和損害賠償三種法律救濟(jì)途徑，作為保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的手段，損害賠償較之于其他兩種途徑無(wú)疑具有更好的補(bǔ)償受害人損失的效果，因此本文專門論述之。
二、房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤的法律分析
房屋權(quán)屬登記，是國(guó)家加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)管理，維護(hù)交易秩序和交易安全的手段。探討房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任，顯而易見(jiàn)必須首先明晰房屋權(quán)屬登記的性質(zhì)。厘清房屋權(quán)屬登記的法律關(guān)系，確定相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，那么希冀相關(guān)主體承擔(dān)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任才有可能。鑒于房屋權(quán)屬登記是公權(quán)力介入私權(quán)利的產(chǎn)物，故學(xué)界一直有房屋權(quán)屬登記行為是行政行為還是民事行為的爭(zhēng)論，一定程度上影響了登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，所以有必要明確房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)。
（一）房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)
就房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)而言，大體有三種學(xué)說(shuō)。第一，公法行為說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為：“從登記行為看，房地產(chǎn)權(quán)屬登記在我國(guó)是房地產(chǎn)管理部門依其職權(quán)而實(shí)施的行政行為?！盵2]不動(dòng)產(chǎn)登記是一種行政行為，理由之一，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是一項(xiàng)必須由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力行為；理由之二，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是國(guó)家行政權(quán)力的一部分，體現(xiàn)了一定的強(qiáng)制性。登記并非源于當(dāng)事人的自愿委托而是來(lái)源于國(guó)家行政權(quán)，申請(qǐng)人必須依法向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，否則其不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)權(quán)利便得不到法律的有效保護(hù)；理由之三，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的確認(rèn)與宣告，是根據(jù)客觀事實(shí)和法律規(guī)定決定的行為，必須要嚴(yán)格按照法律規(guī)定和有關(guān)規(guī)范進(jìn)行。[3]第二，證明行為說(shuō)。該說(shuō)避免公、私法性質(zhì)上的判斷，認(rèn)為“房屋產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍也只是審查買賣雙方是否具備辦證（交付）條件，房屋產(chǎn)權(quán)變更登記本身，也只是對(duì)買賣雙方履行買賣合同的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)和公示，而不是對(duì)房屋買賣合同的審查和批準(zhǔn)。[4]第三，私法行為說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為登記行為中，真正由當(dāng)事人參與的行為包括登記申請(qǐng)和登記請(qǐng)求兩方面，考察登記行為的性質(zhì)應(yīng)從這兩項(xiàng)權(quán)利去考察。登記效力之發(fā)生脫離申請(qǐng)人之意思則難以發(fā)生效力，登記行為本質(zhì)上是一種事實(shí)行為，登記并不能賦予任何人權(quán)利。登記行為是產(chǎn)生私法效果的行為，就登記制度而言，預(yù)告登記、異議登記、撤銷登記性質(zhì)上均為向法院提起的私法上之訴權(quán)，并且登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)登記錯(cuò)誤之賠償責(zé)任。[5]
上述觀點(diǎn)都具有一定的合理性，但筆者以為，房屋權(quán)屬登記行為，應(yīng)當(dāng)是一種行政行為，具體地說(shuō)，是行政確認(rèn)。所謂行政確認(rèn)，是指行政主體依法對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為。[6]依據(jù)我國(guó)《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第三條之規(guī)定：本辦法所稱房屋權(quán)屬登記，是指房地產(chǎn)行政主管部門代表政府對(duì)房屋所有權(quán)以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的抵押權(quán)、典權(quán)等房屋他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行登記，并依法確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為。同時(shí)，我國(guó)物權(quán)法也規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和登記機(jī)構(gòu)的行政性質(zhì)。由此可見(jiàn)，房屋權(quán)屬登記，是房屋登記主管部門依照相關(guān)權(quán)利主體的申請(qǐng)，運(yùn)用職權(quán)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利狀態(tài)的一種確認(rèn)，是典型的行政確認(rèn)行為，體現(xiàn)了是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力對(duì)市民社會(huì)的干預(yù)和管理，以保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的交易穩(wěn)定。從中可以看出房屋權(quán)屬登記行為是行政機(jī)關(guān)基于行政職責(zé)而作出的具有行政法效果的強(qiáng)制性的單方服務(wù)行為。所以說(shuō)，把房屋權(quán)屬登記行為認(rèn)定為行政行為更為妥當(dāng)一些。
（二）房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤的原因
不動(dòng)產(chǎn)登記作為物權(quán)的公示方法，其物權(quán)權(quán)利具有正確性推定的效力，即不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)利作為正確權(quán)利只是法律為穩(wěn)定法律秩序所做出的推定，但其公信力并不是絕對(duì)的，原因就是不動(dòng)產(chǎn)登記會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤。不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤是指在不動(dòng)產(chǎn)登記中，登記簿記載的物權(quán)與實(shí)際權(quán)利不相符合的事實(shí)狀態(tài)，主要包括錯(cuò)誤登記和遺漏登記兩種情形。[7]房屋權(quán)屬登記亦同。在房屋權(quán)屬登記過(guò)程中，登記機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)當(dāng)事人提供的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，其審查模式一般有兩種，一是形式審查，即只對(duì)當(dāng)事人提供的材料進(jìn)行格式要求方面的審查，而不對(duì)材料的真實(shí)性進(jìn)行辨別；二為實(shí)質(zhì)審查，即不僅要審查當(dāng)事人提供的材料是否符合要求，而且要對(duì)材料的真實(shí)性進(jìn)行鑒別?，F(xiàn)行物權(quán)法在第十二條對(duì)登記機(jī)構(gòu)的審查形式作出了規(guī)定，指出登記機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)當(dāng)事人提供的材料時(shí)候符合要求進(jìn)行審查，必要時(shí)候可以實(shí)地查看。可以看出當(dāng)前我國(guó)登記機(jī)構(gòu)的審查形式為形式審查為主，實(shí)質(zhì)審查為輔。盡管我國(guó)的審查形式是在比較形式審查和實(shí)質(zhì)審查優(yōu)劣基礎(chǔ)上作出的折衷選擇，但這并不能彌除登記錯(cuò)誤的發(fā)生。由于當(dāng)事人的原因或者登記機(jī)構(gòu)的原因，都可能發(fā)生登記錯(cuò)誤的情況。
物權(quán)法第二十一條對(duì)登記錯(cuò)誤發(fā)生的原因進(jìn)行了概括，當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成錯(cuò)誤登記的人追償。從中我們可以看出，登記錯(cuò)誤發(fā)生主要有三種情況：第一，就是登記申請(qǐng)人采取欺騙等手段造成錯(cuò)誤登記；第二，就是因登記機(jī)構(gòu)工作人員疏忽等過(guò)失造成錯(cuò)誤登記；第三，就是登記申請(qǐng)人與登記機(jī)構(gòu)工作人員惡意串通造成錯(cuò)誤登記。不管是因?yàn)楫?dāng)事人的原因還是因?yàn)榈怯洐C(jī)構(gòu)的原因，或者是二者的原因，造成他人損害的，就會(huì)產(chǎn)生損害賠償責(zé)任承擔(dān)的問(wèn)題。因當(dāng)事人原因產(chǎn)生的賠償責(zé)任是民事侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)適用民事訴訟程序；因登記機(jī)構(gòu)原因而產(chǎn)生的賠償責(zé)任是國(guó)家賠償責(zé)任，應(yīng)啟動(dòng)行政訴訟程序；因二者共同原因產(chǎn)生的賠償責(zé)任是國(guó)家賠償責(zé)任，非連帶責(zé)任或按份責(zé)任，此時(shí)也應(yīng)適用行政訴訟程序，只是登記機(jī)構(gòu)先行賠償之后可以向造成錯(cuò)誤的申請(qǐng)人進(jìn)行追償。
三、房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任
因當(dāng)事人原因、登記機(jī)構(gòu)原因或者共同的原因造成房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤，使得登記權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人不一致，這不僅使實(shí)際權(quán)利人喪失房屋所有權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)靜態(tài)的交易安全和動(dòng)態(tài)的交易安全都無(wú)法得到保證，由此造成他人財(cái)產(chǎn)等權(quán)益的損害。賠償制度不僅能及時(shí)補(bǔ)償受害人的損失，也可以警醒相關(guān)主體減少登記錯(cuò)誤的發(fā)生，不失為房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤的有效的法律救濟(jì)途徑。仔細(xì)分析房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)和房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤發(fā)生的原因，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)因房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤而產(chǎn)生的賠償責(zé)任主要有如下責(zé)任形態(tài)：
（一）民事侵權(quán)責(zé)任
前已所述，我國(guó)登記機(jī)構(gòu)在進(jìn)行房屋權(quán)屬登記時(shí)采取形式審查加實(shí)質(zhì)審查的模式，盡管登記機(jī)構(gòu)已經(jīng)履行了必要的審查義務(wù)，但是由于登記申請(qǐng)人提供虛假材料，采取欺騙等手段還是會(huì)發(fā)生登記錯(cuò)誤的情形。由于國(guó)家賠償法實(shí)行違法賠償?shù)脑瓌t，只有在行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為違反法律法規(guī)，給他人造成損害的，才承擔(dān)賠償責(zé)任。在登記機(jī)構(gòu)已經(jīng)履行必要義務(wù)，沒(méi)有違反法律法規(guī)的情形下發(fā)生登記錯(cuò)誤，登記機(jī)構(gòu)自然就不承擔(dān)賠償義務(wù)?？墒鞘芎θ说臋?quán)益又必須得到救濟(jì)。根據(jù)民法通則第一百零六條之規(guī)定，公民由于過(guò)錯(cuò)侵害他人財(cái)產(chǎn)的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，登記申請(qǐng)人采用虛假、欺騙等手段造成登記錯(cuò)誤，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)登記錯(cuò)誤的方式侵害了他人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以把該行為視為一種民事侵權(quán)行為，據(jù)此要求申請(qǐng)人承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。比如登記申請(qǐng)人通過(guò)偽造文書，將他人房屋登記在自己名下，管理不善造成房屋滅失，即屬典型的侵害他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。
一般而言，追究錯(cuò)誤登記申請(qǐng)人的民事侵權(quán)賠償責(zé)任，應(yīng)當(dāng)具備以下四個(gè)要件。第一，登記申請(qǐng)人通過(guò)虛假、欺騙等手段實(shí)施了登記申請(qǐng)行為。即登記申請(qǐng)人通過(guò)該虛假登記行為，造成了登記權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人不符。第二，登記申請(qǐng)人主觀上具有過(guò)錯(cuò)。登記申請(qǐng)人必須具有主觀惡意，明知或者應(yīng)當(dāng)知道該行為會(huì)造成他人財(cái)產(chǎn)損害。如果申請(qǐng)人善意無(wú)過(guò)失，不知該行為會(huì)侵害他人財(cái)產(chǎn)權(quán)而為之，不承擔(dān)賠償責(zé)任。比如抵押權(quán)人拿著被抵押人提供的文書去登記機(jī)構(gòu)辦理登記，結(jié)果證明被抵押人提供的文書是虛假的，但抵押權(quán)人并不知情，那么該抵押權(quán)人不承擔(dān)賠償責(zé)任。第三，登記申請(qǐng)人的錯(cuò)誤登記造成了一定的損害后果。即由于登記申請(qǐng)人的錯(cuò)誤登記造成了他人的財(cái)產(chǎn)損失，如果并沒(méi)有產(chǎn)生損害后果，那么申請(qǐng)人也不承擔(dān)賠償責(zé)任。第四，錯(cuò)誤登記行為與損害后果之間具有因果聯(lián)系，即實(shí)際權(quán)利人的損失是由于申請(qǐng)人的錯(cuò)誤登記行為而引起的。綜上可以看出，通過(guò)錯(cuò)誤登記侵害他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是平等民事主體之間的侵權(quán)糾紛，適用民事訴訟程序便可達(dá)到對(duì)受害人的救濟(jì)。
（二）國(guó)家賠償責(zé)任
登記機(jī)構(gòu)的工作人員怠于履行必要的審查義務(wù)，其行為具有不法性，該不法行為造成登記錯(cuò)誤并致他人損害的，屬于侵權(quán)行為，登記機(jī)構(gòu)要負(fù)賠償責(zé)任。我國(guó)物權(quán)法第二十一條第二款也明確規(guī)定因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但是對(duì)于該賠償責(zé)任是民事賠償責(zé)任還是國(guó)家賠償責(zé)任，立法沒(méi)有明晰，學(xué)界也有不同的看法。諸如李明發(fā)教授便認(rèn)為我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)雖為行政機(jī)構(gòu)，但不動(dòng)產(chǎn)登記行為本質(zhì)上是民事行為，而非行政行為。因不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤而產(chǎn)生的賠償責(zé)任是民事侵權(quán)責(zé)任，而非國(guó)家賠償責(zé)任。因不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤要求賠償而啟動(dòng)的訴訟程序應(yīng)是民事訴訟，而非行政訴訟。[8]而肖厚國(guó)教授則認(rèn)為，因登記官吏的不當(dāng)行為(錯(cuò)誤地登記或涂銷登記)而使有關(guān)權(quán)利人遭受損失的，受害人可以提起行政訴訟，要求予以國(guó)家賠償。登記官吏對(duì)當(dāng)事人的登記申請(qǐng)進(jìn)行審查，登記乃屬行使國(guó)家公權(quán)力的行為，此種公權(quán)力的賦予和行使是為了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)法律關(guān)系的形成、變更、消滅進(jìn)行干預(yù)，旨在明晰不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利狀況，避免犧牲真正權(quán)利人的利益，故而登記應(yīng)符合這一目標(biāo)。假使登記因登記官吏的錯(cuò)誤而未真正明晰不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利狀況，使權(quán)利人遭受損失的，有權(quán)提出行政訴訟，獲得國(guó)家賠償。[9]
盡管房屋權(quán)屬登記，調(diào)整的是市民社會(huì)平等民事主體之間財(cái)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)，登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任，彌補(bǔ)的是公民受損的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但并不能據(jù)此就認(rèn)為房屋權(quán)屬登記即為民事行為，由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任即為民事賠償責(zé)任。我國(guó)物權(quán)法已經(jīng)明確區(qū)分了因登記申請(qǐng)人的原因和因登記機(jī)構(gòu)的原因造成的登記錯(cuò)誤所產(chǎn)生的賠償責(zé)任，前者是平等民事主體之間的侵權(quán)糾紛，所以是民事侵權(quán)賠償責(zé)任，后者是因登記機(jī)構(gòu)違法實(shí)施行政行為而產(chǎn)生賠償責(zé)任，是典型的行政侵權(quán)賠償責(zé)任。前也已經(jīng)論及，房屋權(quán)屬登記行為是一種行政確認(rèn)，所以因登記機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為而使權(quán)利人遭受損失的，屬于國(guó)家賠償責(zé)任，適用行政訴訟程序。由于國(guó)家賠償法第28條第七項(xiàng)明確規(guī)定只對(duì)受害人的直接損失進(jìn)行賠償，據(jù)此便有學(xué)者認(rèn)為把登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤而產(chǎn)生的賠償責(zé)任認(rèn)定為國(guó)家賠償責(zé)任不利于充分保護(hù)受害人的權(quán)益。而且國(guó)外也有用民事訴訟來(lái)處理國(guó)家賠償問(wèn)題的，如日本，建議用民事訴訟來(lái)處理登記機(jī)構(gòu)的賠償問(wèn)題。[10]其實(shí)保護(hù)受害人的權(quán)益，不能扭曲現(xiàn)有的法律框架。在現(xiàn)有的法律制度下，把登記機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任認(rèn)定為國(guó)家賠償責(zé)任，是符合現(xiàn)行法律制度邏輯的，因不法行政行為導(dǎo)致公民財(cái)產(chǎn)損害產(chǎn)生國(guó)家賠償責(zé)任。至于賠償直接損失無(wú)法充分保護(hù)受害人的利益，國(guó)家賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)難度比較大，那么是完善國(guó)家賠償法的問(wèn)題，二者不能混為一談。所以說(shuō)，把房屋權(quán)屬登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任認(rèn)定為國(guó)家賠償責(zé)任更為妥當(dāng)一些。
（三）二者競(jìng)合的處理
當(dāng)?shù)怯浬暾?qǐng)人和登記機(jī)構(gòu)工作人員惡意串通造成登記錯(cuò)誤，共同造成他人損失而產(chǎn)生的賠償責(zé)任，該如何處理？學(xué)界一直有不同的看法。第一種觀點(diǎn)：連帶責(zé)任說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為受害人提出賠償請(qǐng)求時(shí)，由登記機(jī)構(gòu)與登記當(dāng)事人共同向受害人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，登記機(jī)構(gòu)與登記當(dāng)事人按過(guò)錯(cuò)大小各自承擔(dān)責(zé)任。第二種觀點(diǎn)：按份責(zé)任說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為法院根據(jù)案件的具體情況，依據(jù)自由裁量權(quán)確定登記機(jī)構(gòu)、登記當(dāng)事人各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任份額，判令其賠償相應(yīng)的損失，這是目前司法實(shí)踐中較為通行的一種做法。最高法院(2001)法釋第23號(hào)規(guī)定：“在確定賠償?shù)臄?shù)額中，應(yīng)當(dāng)考慮行政行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素”，這就要求法院在處理案件時(shí)，應(yīng)充分考慮登記機(jī)構(gòu)在損害后果發(fā)生過(guò)程中所起作用的大小，來(lái)確定其所應(yīng)承擔(dān)的賠償數(shù)額。如果不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的工作人員基于一般過(guò)失對(duì)材料審查不嚴(yán)而導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，則承擔(dān)次要賠償責(zé)任；如果不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)具有重大過(guò)失或故意，則應(yīng)承擔(dān)主要賠償責(zé)任。第三種觀點(diǎn)：補(bǔ)充賠償責(zé)任說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為受害人優(yōu)先通過(guò)其它途徑獲得賠償，在無(wú)法獲得賠償時(shí)，方可提起行政賠償之訴，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。即受害人原則上應(yīng)先對(duì)民事侵權(quán)人提起民事訴訟方式來(lái)尋求救濟(jì)，當(dāng)該程序不能滿足當(dāng)事人的救濟(jì)要求時(shí)或賠償不能得到履行時(shí)，受害人才可以提起行政賠償訴訟。[11]
以上觀點(diǎn)都存有一定的合理性，但仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)個(gè)中邏輯漏洞。因登記申請(qǐng)人原因而產(chǎn)生的賠償責(zé)任是民事賠償責(zé)任，因登記機(jī)構(gòu)原因產(chǎn)生的賠償責(zé)任是國(guó)家賠償責(zé)任，這是兩種性質(zhì)迥異的責(zé)任，把它們放在一起說(shuō)成連帶責(zé)任或者按份責(zé)任都是有悖于連帶責(zé)任和按份責(zé)任的原理的。所以說(shuō)，第一種觀點(diǎn)都第二種觀點(diǎn)都忽視了這兩種責(zé)任的性質(zhì)差異，缺乏相應(yīng)理論的支撐，在實(shí)踐中是行不通的。第三種觀點(diǎn)盡管主張民事優(yōu)先，不足部分可以通過(guò)行政賠償獲得救濟(jì)，但是與現(xiàn)行法律制度不相容。我國(guó)物權(quán)法第二十一條第二款明確規(guī)定登記機(jī)構(gòu)應(yīng)履行先行賠償?shù)牧x務(wù)，登記機(jī)構(gòu)賠償以后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。由此可以看出我國(guó)法律規(guī)定的是行政賠償優(yōu)先制度。因登記申請(qǐng)人和登記機(jī)構(gòu)共同的原因造成登記錯(cuò)誤致他人損害的，由登記機(jī)關(guān)先行賠付，而后再向造成登記錯(cuò)誤的人追償。即當(dāng)民事侵權(quán)責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任發(fā)生競(jìng)合時(shí)，應(yīng)通過(guò)國(guó)家賠償責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的救濟(jì)，此時(shí)當(dāng)然啟動(dòng)行政訴訟程序。過(guò)后，登記機(jī)構(gòu)向造成登記錯(cuò)誤的人進(jìn)行追償，則是后話。
四、結(jié)語(yǔ)
由于我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法實(shí)行違法賠償?shù)臍w責(zé)原則，[12]即只有在行政機(jī)構(gòu)實(shí)施行政行為時(shí)違反相關(guān)法律法規(guī)，給他人造成損害的，行政機(jī)關(guān)才承擔(dān)相應(yīng)的賠償義務(wù)。因此在登記機(jī)構(gòu)履行了必要的審查義務(wù)后，在沒(méi)有違反相關(guān)法律法規(guī)的情形下發(fā)生登記錯(cuò)誤，此時(shí)登記機(jī)構(gòu)不承擔(dān)賠償責(zé)任。但是畢竟登記錯(cuò)誤給他人造成了損害，物權(quán)法也明確了受害人應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的救濟(jì)。為了保證物權(quán)法和國(guó)家賠償法的協(xié)調(diào)，此時(shí)我們就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用體系解釋的法學(xué)解釋方法，在民法通則、物權(quán)法和國(guó)家賠償法的框架下，為受害人尋求相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑。從物權(quán)法第二十一條第一款之規(guī)定可以看出，登記申請(qǐng)人提供虛假材料造成登記機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。民法通則第一百零六條第二款之規(guī)定也要求公民、法人由于過(guò)錯(cuò)侵害國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)，侵害他人的財(cái)產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。這就為我們把登記申請(qǐng)人通過(guò)虛假手段騙取登記侵害他人財(cái)產(chǎn)權(quán)益視為一種民事侵權(quán)行為提供了理論支撐和法條依據(jù)，所以說(shuō)，在登記機(jī)關(guān)沒(méi)有違法的情形下，由于登記申請(qǐng)人弄虛作假造成錯(cuò)誤登記給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任，以此來(lái)救濟(jì)受害人受損的法益。由于登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有履行必要的審查義務(wù)造成登記錯(cuò)誤，顯然是沒(méi)有履行法定職責(zé)所致，該行政行為具有違法性，給他人造成損害的，理應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。當(dāng)由于登記申請(qǐng)人和登記機(jī)構(gòu)惡意串通造成登記錯(cuò)誤給他人造成損害的，屬于國(guó)家賠償責(zé)任和民事侵權(quán)責(zé)任并存，考慮到兩種責(zé)任性質(zhì)的差異，所以這并不是連帶責(zé)任或者按份責(zé)任。物權(quán)法在第二十一條第二款規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)先行賠付的義務(wù)，而后可以向造成錯(cuò)誤登記的人進(jìn)行追償。所以把此種責(zé)任視為國(guó)家賠償責(zé)任更為妥當(dāng)一些，有利于受害人及時(shí)得到救濟(jì)。
參考資料：
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