時(shí)間：2023-06-21 08:56:53
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政管理的公共性，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、引言
我國(guó)在新時(shí)期適時(shí)推出了海洋發(fā)展戰(zhàn)略，制定了海洋事業(yè)、海洋人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。為了對(duì)接國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，各高校，特別是海洋類高校，紛紛設(shè)立涉海類專業(yè)及在其他專業(yè)設(shè)立海洋通識(shí)課程，擴(kuò)展大學(xué)生的海洋視野。國(guó)內(nèi)海洋類高校的學(xué)科布局一般都有海洋技術(shù)、海洋科學(xué)、海洋漁業(yè)科學(xué)與技術(shù)等涉海類專業(yè)，另外還有行政管理、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理、物流管理、工商管理、信息管理等管理類專業(yè)。國(guó)內(nèi)海洋類高校的發(fā)展定位一般都是國(guó)內(nèi)或國(guó)際一流海洋特色大學(xué)，打出“海洋特色牌”，以期實(shí)現(xiàn)海洋特色定位下的理、工、農(nóng)、文、經(jīng)、管、法多學(xué)科協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。所以，為了適應(yīng)海洋大開(kāi)發(fā)的新形勢(shì)及海洋類高校的特色戰(zhàn)略定位，在涉海類專業(yè)、管理類專業(yè)乃至其他相關(guān)專業(yè)開(kāi)設(shè)《海洋行政管理》通識(shí)課程具有重要意義。而欲開(kāi)出《海洋行政管理》課程，建構(gòu)該課程的教學(xué)內(nèi)容體系則是其中的重要一環(huán)。
二、前期研究綜述
通過(guò)期刊網(wǎng)以“海洋行政管理”為題名和關(guān)鍵詞檢索后發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)發(fā)表的論文有60篇左右，研究?jī)?nèi)容可做如下歸納：一是奠基于其他專業(yè)之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理專業(yè)內(nèi)開(kāi)設(shè)海洋科技、海洋法、海洋管理等課程，把行政管理專業(yè)辦成具有“海洋行政管理”特色的專業(yè)。二是作為特色研究學(xué)科的海洋行政管理研究。探討海洋行政管理的公共性、外部性、利益主體的多元性特征，并把學(xué)科體系歸納為海洋職能、海洋制度、海洋決策、海洋實(shí)施、海洋財(cái)政、海洋倫理等。梳理現(xiàn)有海洋行政管理學(xué)科體系的爭(zhēng)論分野，并提出海洋行政管理學(xué)理論體系構(gòu)建原則，如工具性原則、差異性原則、系統(tǒng)化原則、生態(tài)化原則，并對(duì)學(xué)科體系進(jìn)行宏觀架構(gòu)，探討其概念、理論基礎(chǔ)、管理理念、管理主體、行為工具、管理實(shí)踐等問(wèn)題。提出以行政管理理論體系為基礎(chǔ)，在適應(yīng)海洋實(shí)踐活動(dòng)規(guī)律、海洋行政管理歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建構(gòu)海洋行政管理學(xué)科體系。三是海洋行政管理體制研究。一些學(xué)者在分析了現(xiàn)有海洋行政管理體制弊端的基礎(chǔ)上，沿著決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的思路，建構(gòu)了分散管理、統(tǒng)一執(zhí)法，以及決策部門、執(zhí)行部門和信息部門相互合作、相互制約的海洋行政管理宏觀體制。探討我國(guó)海洋行政管理體制發(fā)展歷史的路徑依賴，職能配置交叉重疊與多頭管理等問(wèn)題及其克服。四是海洋行政管理某一領(lǐng)域的研究。對(duì)于海洋石油勘探開(kāi)發(fā)、海洋傾廢、海底電纜、管道、海域使用等進(jìn)行海洋執(zhí)法監(jiān)察的研究；提升海洋行政管理促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究；提升地方海域管理水平的研究；海洋行政管理的法制化研究；海洋發(fā)展戰(zhàn)略的研究。前期學(xué)者對(duì)于海洋行政管理問(wèn)題的研究?jī)?nèi)容非常豐富，視角多元，具有一定的深度和廣度。但對(duì)于海洋行政管理作為一門課程來(lái)看，其內(nèi)容體系如何建構(gòu)？其內(nèi)涵和外延如何界分？遵循怎樣的邏輯？這些問(wèn)題尚無(wú)學(xué)者研究，本文的研究是對(duì)上述問(wèn)題的解答。盡管如此，學(xué)者們的前期研究成果，為本文的研究提供了素材和支撐。
三、研究方法與設(shè)計(jì)
《海洋行政管理》課程教學(xué)內(nèi)容框架體系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度訪談法；（2）文獻(xiàn)研究法；（3）比較研究法；（4）頭腦風(fēng)暴法。在研究設(shè)計(jì)上，由于《海洋行政管理》課程教學(xué)針對(duì)的對(duì)象為管理類和涉海類專業(yè)的學(xué)生，課程定位為涉海類專業(yè)、管理類專業(yè)的海洋通識(shí)課，在學(xué)科歸屬上又屬于管理學(xué)科，同時(shí)在研究題域上又具有海洋的特殊性，所以在研究設(shè)計(jì)上必須考慮兩個(gè)維度，即“管理”的維度和“海洋”的維度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以還需要考慮一個(gè)維度，那就是“公共性”的維度。
四、研究結(jié)論
《海洋行政管理》課程教學(xué)內(nèi)容體系的框定，可以從海洋行政管理與私營(yíng)部門管理、公共行政管理的比較，沿著管理的屬性、公共的屬性、海洋的屬性三個(gè)維度著手建構(gòu)。公共行政管理與私營(yíng)部門管理的共同點(diǎn)在于兩者都遵循管理的邏輯，履行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等基本職能，在一般職能的履行上兩者是重合的。兩者的不同點(diǎn)在于公共行政管理還具有公共性，追求公共利益。從概念的內(nèi)涵與外延來(lái)看，海洋行政管理是公共行政管理的一個(gè)子集，只是公共行政管理眾多領(lǐng)域中的其中一個(gè)題域。所以，海洋行政管理既具有管理的屬性，也具有公共的屬性，還具有海洋的屬性。與私營(yíng)部門管理相比，它具有私營(yíng)部門管理不具有的公共性；與公共行政管理相比，它又拘囿于海洋的特有屬性。循此理路，首先，《海洋行政管理》課程內(nèi)容體系的設(shè)計(jì)必須遵循管理的邏輯，計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制五大職能須在內(nèi)容體系中融入，包含管理主體、管理客體、戰(zhàn)略規(guī)劃等內(nèi)容。其次，《海洋行政管理》課程內(nèi)容體系的設(shè)計(jì)還必須遵循公共的邏輯，考慮其政治性和公共利益的追求，教學(xué)內(nèi)容涵括海洋立法、執(zhí)法、司法體系，以及海洋環(huán)境等公共產(chǎn)品的維護(hù)。最后，《海洋行政管理》課程內(nèi)容體系的設(shè)計(jì)還必須遵循海洋的邏輯，教學(xué)內(nèi)容涵蓋海域功能區(qū)劃、海島管理、海洋權(quán)益維護(hù)等海洋特色屬性條塊知識(shí)體系。
作者：孔凡宏 金龍 鄭建明 單位：上海海洋大學(xué)人文學(xué)院
二、“公共性”的由來(lái)及演變過(guò)程
根據(jù)《辭海》的解釋,“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對(duì)。《禮記·禮運(yùn)》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意。《漢語(yǔ)大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來(lái),“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源:一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity),強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性,在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了,隨著時(shí)展,當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門,而是指一種建立在社會(huì)公/私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念,它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上,并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變,哈貝馬斯認(rèn)為,自古希臘以來(lái),社會(huì)有明確的公私劃分,公代表國(guó)家,私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見(jiàn)或進(jìn)行交往的場(chǎng)所,那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì),公私不分,公吞沒(méi)私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代(17、18世紀(jì))以來(lái),在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā),國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,國(guó)家與市民社會(huì),政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程,都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化,這樣一來(lái),整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中,國(guó)家的職能也開(kāi)始了分化的歷程,除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì),其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的,所以,雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容,但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此,社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解,從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時(shí),國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失,現(xiàn)時(shí)情況是,“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒(méi)有公共的原初含義,有的只是原子個(gè)人的集合體;這里沒(méi)有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論,包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(立法的視角);以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(提供服務(wù)的視角);以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(公民權(quán)視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ),公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛(ài)之上,此外還需要聽(tīng)證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展,及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷,等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為,隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化,出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領(lǐng)域,二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面。——筆者注),由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解:它越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域,同時(shí)也失去了其政治功能,也就是說(shuō),失去了讓公開(kāi)事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
在我看來(lái),關(guān)于“公共性”本源及演變,其實(shí)離不開(kāi)整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景,這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先,最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會(huì),由于沒(méi)有明確的公/私領(lǐng)域劃分,在政治領(lǐng)域,代表國(guó)家權(quán)力的“公”吞沒(méi)了“私”,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制,因而公共性等同于國(guó)家權(quán)力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域,與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論,在政治領(lǐng)域采取國(guó)家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求,從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊,于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存,而在政治領(lǐng)域,以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大,社群主義盛行,引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問(wèn)題再一次被重視起來(lái),此時(shí),突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求,同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問(wèn)題的相關(guān)論述做一番考察之后,我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問(wèn)題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒(méi)有給出自己明確的答案之前,我們發(fā)現(xiàn),對(duì)公共性問(wèn)題的闡述可以有很多角度,不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn),就可以歸納為以下六個(gè)方面:
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為,“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)。由此,衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是,公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利,是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志,政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上,“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠(chéng)為民服務(wù),明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中,防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過(guò)程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過(guò)程,它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開(kāi)發(fā)性,以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息,并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商;公民的利益能否通過(guò)民主的程序得到表達(dá)與整合;公民依靠怎樣一組規(guī)則來(lái)決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中,評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素,應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo),以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》,《中國(guó)行政管理》2001年第1期。)。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來(lái)源;法的精神,它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神,即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神,即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配,政府的施政過(guò)程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約;行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任;公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過(guò)程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國(guó)行政管理》1995年第5期。)。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn);它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù),揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監(jiān)督,以公民認(rèn)定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現(xiàn)著行政過(guò)程中的責(zé)任,要求行政行為必須對(duì)其后果無(wú)條件承擔(dān)責(zé)任;它強(qiáng)調(diào)了行政過(guò)程中必須有公民參與,強(qiáng)調(diào)注意聽(tīng)取公民的意見(jiàn),這就要求行政過(guò)程中的公開(kāi)性與透明性;它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可,這就要求有向公民報(bào)告的制度,工作一定周期后,政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告,以接受公民審查并予以通過(guò),等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》,《人民論壇》2000年第7期。)。
4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為,由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說(shuō),政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無(wú)上的原則,政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等,都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體,但這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現(xiàn)出來(lái)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機(jī)制之中的,有法律法規(guī)和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素,需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)(注:參見(jiàn)[美]張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為,“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”,從而“公共性成為國(guó)家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出,在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達(dá)出來(lái)。而在法哲學(xué)那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說(shuō)的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
綜合起來(lái),有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面:首先,在倫理價(jià)值層面上,“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次,在公共權(quán)力的運(yùn)用上,“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三,在公共部門運(yùn)作過(guò)程中,“公共性”體現(xiàn)為公開(kāi)與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達(dá)上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用(哈貝馬斯)。總之,傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀,在此之下,才有公正、公平、公開(kāi)、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。
盡管在公共性問(wèn)題上,不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異,但對(duì)于公共管理,基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng),我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面:一是公共管理主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體(這里的國(guó)家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說(shuō)的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同,公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上,把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石,是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言,“契約,沒(méi)有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為,國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng),因此,公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ),公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù),即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù),無(wú)疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題入手,公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí),由于對(duì)公共事務(wù)的管理,最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益,因此,公共事務(wù)、公共問(wèn)題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵,與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系,這是個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向,即它是實(shí)證的過(guò)程還是規(guī)范的研究,或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為,就總體而言,作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵,公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期,公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的;隨著階級(jí)與國(guó)家的產(chǎn)生,國(guó)家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來(lái);而在階級(jí)與國(guó)家消亡之后,公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發(fā)展過(guò)程可以得出,社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ),公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn);社會(huì)性具有量的規(guī)定性,公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展,公共性將不斷擴(kuò)張與壯大,最后發(fā)展成為社會(huì)性。
1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別
首先,從概念的定義上看,社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中,社會(huì)有兩層意思,一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體;二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。我們平常所說(shuō)的社會(huì),既可以指最廣義的“人類社會(huì)”,也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù),如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此,理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單,從不同的角度都可以定義社會(huì)。認(rèn)為,物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì),社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系,“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系,構(gòu)成所謂社會(huì),并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì),具有獨(dú)特的特征的社會(huì)。”(注:孫曉莉:《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版,第9頁(yè)。)
政治科學(xué)常用的社會(huì)概念,最初在思想家眼里是與國(guó)家等同的,例如盧梭就把國(guó)家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來(lái)。直到19世紀(jì)以后,大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開(kāi)始把社會(huì)當(dāng)作與國(guó)家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域,即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個(gè)前提:即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說(shuō),先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ),我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ),我們可以名之為國(guó)家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn),政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會(huì)》,楊東莼等譯,商務(wù)印書(shū)館1995年版,第6頁(yè)。)把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性,并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國(guó)家,因而國(guó)家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次,在公共管理實(shí)踐中,公共與社會(huì)各有所指。平常說(shuō)的“小政府、大社會(huì)”模式,是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn),表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下,政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言,公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威,而社會(huì)性則代表公開(kāi)性、參與性和非國(guó)有化等意思。
2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于:公共性來(lái)源于社會(huì)性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級(jí)社會(huì)里,公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在:
首先,從起源看,早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的,表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為,國(guó)家起源于人類生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里,他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來(lái),混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合,因?yàn)檫€沒(méi)有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力(注:鄒永賢主編:《國(guó)家學(xué)說(shuō)史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁(yè)。)。直到亞里士多德那里,才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì),認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì),是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說(shuō),同時(shí)指出,“在這里,國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁(yè)。)。因此,我們認(rèn)為,國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。
其次,從哲學(xué)意義上講,社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒(méi)有截然分開(kāi),二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個(gè)人),私中也有公(共同事務(wù)和利益)”(注:夏書(shū)章:《現(xiàn)代公共管理概論》,長(zhǎng)春出版社2000年版,第3頁(yè)。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí),公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá),因此,公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無(wú)章和無(wú)序,成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到,在發(fā)展趨勢(shì)上,隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡,公共性與社會(huì)性將再次趨同,達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性,實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說(shuō),“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立,再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一,體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過(guò)程。
再次,在具體實(shí)踐中,公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì),其公共性越明顯;越遠(yuǎn)離社會(huì),其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變,從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變,管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變,如此等等,其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來(lái)效益。
五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)意義
公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念,同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國(guó)家(政府)與社會(huì)之間的相互關(guān)系,由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論工具,從而使得對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅具有理論上的意義,更有實(shí)踐上的方法論意義。
首先,認(rèn)為,人類社會(huì)生活中的問(wèn)題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見(jiàn)諸客觀的管理過(guò)程,又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài),因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí),就必須既看到它自然發(fā)展的演變過(guò)程,又要注意這一過(guò)程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性,人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過(guò)它,而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下,不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要,探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
二、“公共性”的由來(lái)及演變過(guò)程
根據(jù)《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對(duì)。《禮記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語(yǔ)大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來(lái)，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國(guó)家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見(jiàn)或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒(méi)私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來(lái)，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā)，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國(guó)家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來(lái)，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中，國(guó)家的職能也開(kāi)始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒(méi)有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒(méi)有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛(ài)之上，此外還需要聽(tīng)證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面。——筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說(shuō)，失去了讓公開(kāi)事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來(lái)，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開(kāi)整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒(méi)有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國(guó)家權(quán)力的“公”吞沒(méi)了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國(guó)家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國(guó)家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問(wèn)題再一次被重視起來(lái)，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問(wèn)題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問(wèn)題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒(méi)有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問(wèn)題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠(chéng)為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中，防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過(guò)程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過(guò)程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開(kāi)發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過(guò)民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來(lái)決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來(lái)源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過(guò)程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過(guò)程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國(guó)行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過(guò)程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無(wú)條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過(guò)程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，這就要求行政過(guò)程中的公開(kāi)性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過(guò)，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說(shuō)，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無(wú)上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來(lái)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見(jiàn)［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國(guó)家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來(lái)。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說(shuō)的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來(lái)，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過(guò)程中，“公共性”體現(xiàn)為公開(kāi)與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開(kāi)、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。
盡管在公共性問(wèn)題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國(guó)家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說(shuō)的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒(méi)有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無(wú)疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題入手，公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問(wèn)題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過(guò)程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來(lái)；而在階級(jí)與國(guó)家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過(guò)程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。
1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。我們平常所說(shuō)的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)。”（注：孫曉莉：《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁(yè)。）
政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國(guó)家等同的，例如盧梭就把國(guó)家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來(lái)。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開(kāi)始把社會(huì)當(dāng)作與國(guó)家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說(shuō)，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國(guó)家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會(huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書(shū)館1995年版，第6頁(yè)。）把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國(guó)家，因而國(guó)家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說(shuō)的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表公開(kāi)性、參與性和非國(guó)有化等意思。
2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來(lái)源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國(guó)家起源于人類生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來(lái)，混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒(méi)有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國(guó)家學(xué)說(shuō)史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁(yè)。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì)，認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說(shuō)，同時(shí)指出，“在這里，國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁(yè)。）。因此，我們認(rèn)為，國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒(méi)有截然分開(kāi)，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書(shū)章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁(yè)。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無(wú)章和無(wú)序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說(shuō)，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過(guò)程。
再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來(lái)效益。
五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)意義
公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國(guó)家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論工具，從而使得對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。
首先，認(rèn)為，人類社會(huì)生活中的問(wèn)題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見(jiàn)諸客觀的管理過(guò)程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過(guò)程，又要注意這一過(guò)程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過(guò)它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
1公共管理思維的檔案管理意涵
“公共管理”一詞對(duì)檔案管理的涵義，主要體現(xiàn)它是一種管理實(shí)踐。管理活動(dòng)具有一種基本模式，這種基本模式主要包括與組織發(fā)展目標(biāo)相應(yīng)的制度和機(jī)制，符合規(guī)范的工作流程，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系。同樣地，醫(yī)院檔案管理活動(dòng)也應(yīng)遵循這種一般模式。值得重視的是，與時(shí)俱進(jìn)的開(kāi)放性思維，對(duì)于應(yīng)對(duì)時(shí)代變革給檔案管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，積極根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整檔案管理目標(biāo)和策略，和提高醫(yī)院檔案管理的服務(wù)水平是至關(guān)重要的。公共管理思維下的檔案管理意涵還體現(xiàn)在“公共性”這一概念當(dāng)中。行為目標(biāo)的公共價(jià)值和公共責(zé)任問(wèn)題是“公共性”概念所關(guān)注的內(nèi)容。所謂“公共”，涵蓋了最廣大的人民和最廣泛的社會(huì)組織，對(duì)于一項(xiàng)與社會(huì)大眾關(guān)系密切的事業(yè)來(lái)說(shuō)，它所承擔(dān)的公共職責(zé)即為它的公共產(chǎn)品，也就是這一事業(yè)“公共性”的直接體現(xiàn)。對(duì)于醫(yī)院檔案管理的公共性，主要是指為公民或社會(huì)組織的醫(yī)療實(shí)踐提供可靠的信息和有利于公民維護(hù)其切身利益的醫(yī)療檔案、醫(yī)學(xué)參考信息和醫(yī)療咨詢服務(wù)等。公共管理的思維體現(xiàn)于醫(yī)院檔案管理工作中，就是解決醫(yī)院檔案資源的全面性問(wèn)題。這就需要以更開(kāi)放和寬廣的視野擴(kuò)建醫(yī)院檔案資源，“把體現(xiàn)了文明價(jià)值變遷、社會(huì)結(jié)構(gòu)和功能變化和人民自身各方面建設(shè)等成果的檔案資源囊括到醫(yī)院檔案管理中來(lái)，以滿足社會(huì)全面發(fā)展對(duì)儲(chǔ)備檔案信息資源的需要[1]；”轉(zhuǎn)變醫(yī)療檔案管理理念，從醫(yī)療檔案管理擴(kuò)大至醫(yī)療檔案服務(wù)，開(kāi)通更多醫(yī)療檔案信息和資源獲取的通道和途徑，豐富醫(yī)院檔案管理功能的多元性，提升服務(wù)水平和管理效率。另外，應(yīng)該從“公共性”這一概念出發(fā)去設(shè)計(jì)醫(yī)院檔案管理的理念和機(jī)制這些核心內(nèi)容。這是因?yàn)椋补芾硭季S的模式?jīng)Q定了檔案管理活動(dòng)最基本的特性和使命是追求“公共性”，根據(jù)公眾的需求決定檔案管理的一系列活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)公共組織檔案管理應(yīng)有的價(jià)值。作為最典型的一類公共組織，醫(yī)院檔案管理的機(jī)制選擇也應(yīng)遵循“公共性”這一出發(fā)點(diǎn)。
2公共管理范式下的醫(yī)院檔案管理理念
2.1公共責(zé)任理念
醫(yī)院這類的公共組織是指被賦予了公共責(zé)任的組織。而公共責(zé)任被許多學(xué)者認(rèn)為是政府善治的關(guān)鍵所在。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“公共責(zé)任”是公共管理者的公共形象和其管理合法性的前提，從某種角度上來(lái)說(shuō)對(duì)公共責(zé)任的承擔(dān)是一種對(duì)公共管理者的保護(hù)，如果公共管理者對(duì)公共責(zé)任置若罔聞，就會(huì)陷入自我逐利的危險(xiǎn)。作為一種典型的公共組織，履行公共責(zé)任是醫(yī)院檔案管理工作的基礎(chǔ)和前提，是促進(jìn)醫(yī)院檔案管理水平提高的內(nèi)生力量，是醫(yī)院檔案管理具有合法性的前提。現(xiàn)代醫(yī)院檔案管理中的公共責(zé)任，與醫(yī)院傳統(tǒng)上的檔案管理相比存在著明顯的不同。“這主要體現(xiàn)在履行責(zé)任的范圍上，現(xiàn)代醫(yī)院檔案管理履行的是包括社會(huì)和人民發(fā)展在內(nèi)的全面的公共責(zé)任，主要是為社會(huì)和人民服務(wù)，而傳統(tǒng)檔案管理主要履行的是政治責(zé)任，主要為政治和行政管理服務(wù)[2]。”
2.2全面發(fā)展理念
全面發(fā)展的理念是指醫(yī)院的檔案管理事業(yè)涵蓋的方面應(yīng)該盡可能廣泛，應(yīng)以社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)，摒棄傳統(tǒng)上服務(wù)于編撰史料、存檔研究和行政管理的檔案信息建設(shè)和檔案服務(wù)工作，而是從社會(huì)全面發(fā)展的角度出發(fā)進(jìn)行檔案資源建設(shè)。在檔案管理服務(wù)的對(duì)象上，除了傳統(tǒng)檔案管理意義上的行政管理人員或其他檔案信息研究者之外，還應(yīng)面向最大的人民群眾。因此，現(xiàn)代醫(yī)院公共管理范式下的檔案管理工作應(yīng)將服務(wù)范圍延伸至社會(huì)全面發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)和最廣大的人民群眾，這也反映了社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)訴求，即以最廣大人民群眾的根本利益為根本出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)。
2.3公平服務(wù)理念
公平服務(wù)理念對(duì)應(yīng)著社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的公正與正義。這兩個(gè)詞語(yǔ)，是政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科研究所追求的核心價(jià)值觀點(diǎn)之一，被認(rèn)為是衡量文明發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志，是人類社會(huì)的共同目標(biāo)。這一理念所代表的價(jià)值是公平正義，這一價(jià)值的本質(zhì)是公共服務(wù)均等化。當(dāng)醫(yī)院在進(jìn)行檔案信息資源開(kāi)放過(guò)程中，應(yīng)遵循嚴(yán)格的時(shí)間規(guī)定按時(shí)開(kāi)放，并在最大程度上允許各類社會(huì)組織和公眾按規(guī)定利用醫(yī)療檔案資源。相同的政策、原則和標(biāo)準(zhǔn)是醫(yī)院在提供檔案管理資源時(shí)應(yīng)遵循的規(guī)則，切不可差異化對(duì)待服務(wù)對(duì)象，“不允許出現(xiàn)可以優(yōu)先利用醫(yī)療檔案信息的特權(quán)群體，即便是政府部門也應(yīng)與普通大眾按相同的規(guī)則共享資源。檔案管理者對(duì)各類服務(wù)對(duì)象的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和限制規(guī)定等方面也必須是相同的，這樣才能真正體現(xiàn)服務(wù)均等化的理念[3]。”對(duì)于特殊的檔案資源且因國(guó)家規(guī)定暫時(shí)不能開(kāi)放的檔案資源，除國(guó)家和政府管理等特殊需求外，對(duì)其他各類組織包括中外的組織或個(gè)人應(yīng)當(dāng)同樣采取拒絕提供服務(wù)的規(guī)定，絕不可以差異化對(duì)待中外對(duì)醫(yī)療檔案資源有需求的任何組織或個(gè)人。
3醫(yī)院檔案管理的機(jī)制選擇
3.1開(kāi)放機(jī)制
所謂開(kāi)放，是指醫(yī)院出于某種公共性的目的對(duì)檔案管理工作和檔案資源的開(kāi)放，“即檔案管理認(rèn)識(shí)與實(shí)踐的開(kāi)放[4]。”總之，也就是檔案管理思維的開(kāi)放，實(shí)踐的開(kāi)放即檔案管理活動(dòng)的開(kāi)放。這種機(jī)制對(duì)于醫(yī)院檔案管理工作具有重要的實(shí)踐意義，是促使醫(yī)院檔案管理理念和實(shí)踐活動(dòng)社會(huì)化的重要途徑，可以在整個(gè)社會(huì)發(fā)展的框架之中審視醫(yī)院的檔案管理工作，將醫(yī)院檔案管理納入到社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展過(guò)程之中。這樣一來(lái)，醫(yī)院檔案管理工作就可以貼近社會(huì)變遷的線索，向更遠(yuǎn)的方向和更深的層次開(kāi)拓醫(yī)院檔案管理的視域和落腳點(diǎn)，摒棄傳統(tǒng)醫(yī)院檔案管理的僵化體制和思維理念，為醫(yī)院檔案管理工作實(shí)踐開(kāi)拓更廣闊的天地，促進(jìn)調(diào)整檔案管理活動(dòng)的方法和方式，確立醫(yī)院檔案管理合法化基點(diǎn)。醫(yī)院的檔案管理實(shí)踐長(zhǎng)期以來(lái)得不到突破發(fā)展的限制因素是它的封閉性，因?yàn)榉忾]性的特征，“在檔案信息資源集成建設(shè)、檔案資源信息輸送與傳播和檔案服務(wù)方式和方法等方面取得的進(jìn)步甚微，這主要源于醫(yī)院對(duì)檔案管理工作的自我封鎖，直接導(dǎo)致了醫(yī)院檔案管理與社會(huì)環(huán)境變遷脫節(jié)，也無(wú)法充分利用社會(huì)資源和社會(huì)發(fā)展的成果來(lái)解決檔案管理實(shí)踐中的問(wèn)題[5]。”
3.2互動(dòng)機(jī)制
所謂醫(yī)院檔案管理的互動(dòng)機(jī)制，是指醫(yī)院檔案管理社會(huì)化過(guò)程中通過(guò)與其他協(xié)作部門和檔案資源使用者進(jìn)行經(jīng)常性的互動(dòng)交流，以促進(jìn)醫(yī)院形成社會(huì)化的檔案管理方式。從醫(yī)院檔案管理部門與外部相關(guān)者的關(guān)系來(lái)看，“始終處于傳統(tǒng)的檔案形成、發(fā)送和接收的原始階段，這不符合醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化的發(fā)展需要。與其他社會(huì)實(shí)踐部門保持良好互動(dòng)和共同進(jìn)步的關(guān)系才是真正符合社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展的要求[6]。”在對(duì)互動(dòng)機(jī)制的研究方面，有學(xué)者認(rèn)為，在人類文明發(fā)展進(jìn)步的進(jìn)程中，具有“共同愿景”的社會(huì)共同價(jià)值促使人類互動(dòng)協(xié)作去實(shí)現(xiàn)他們共同的價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)，社會(huì)主義核心價(jià)值觀所代表的“共同愿景”為我們互動(dòng)協(xié)作提供了共同的價(jià)值目標(biāo)。作為公共組織中的檔案管理人員，我們應(yīng)該根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的共同價(jià)值觀和共同愿景，科學(xué)地將醫(yī)院檔案管理工作與社會(huì)愿景相結(jié)合，確定醫(yī)院檔案管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、價(jià)值追求和應(yīng)當(dāng)履行的社會(huì)義務(wù)。同時(shí)，建立與其他社會(huì)實(shí)踐主體良性的互動(dòng)關(guān)系，梳理醫(yī)院檔案管理在這些關(guān)系中的責(zé)任與價(jià)值定位，摒棄傳統(tǒng)檔案管理封閉性的運(yùn)作模式和封閉思維，立足社會(huì)全面發(fā)展的共同目標(biāo)和需要，重新審視醫(yī)院檔案管理在社會(huì)上存在的價(jià)值和意義，促進(jìn)醫(yī)院依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要履行社會(huì)責(zé)任。這一機(jī)制，可以使醫(yī)院這一類型的公共服務(wù)組織掙脫傳統(tǒng)管理機(jī)制所帶來(lái)的負(fù)面影響，調(diào)整醫(yī)院檔案資源建設(shè)的目標(biāo)和各個(gè)環(huán)節(jié)，補(bǔ)足在檔案資源服務(wù)過(guò)程中的缺陷和不足，對(duì)檔案資源管理和服務(wù)的重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，整合各類服務(wù)資源和提供服務(wù)的方式，促進(jìn)醫(yī)院檔案管理為社會(huì)全面發(fā)展服務(wù)。
3.3公眾參與機(jī)制
與互動(dòng)機(jī)制相比，公眾參與機(jī)制是實(shí)現(xiàn)醫(yī)院檔案管理公共管理范式的具體措施。傳統(tǒng)的檔案管理是沒(méi)有公眾參與的，這一機(jī)制之所以應(yīng)當(dāng)存在，是因?yàn)楣妳⑴c是實(shí)現(xiàn)醫(yī)院檔案管理公共性和社會(huì)性的本質(zhì)需要。這主要包括公眾對(duì)檔案管理機(jī)制的選擇、對(duì)檔案管理水平的評(píng)價(jià)和參與檔案管理問(wèn)題的解決等。公眾參與對(duì)公共組織的工作過(guò)程和結(jié)果評(píng)價(jià)，是推動(dòng)公共服務(wù)事業(yè)向前發(fā)展所必需的手段。醫(yī)院的公共性，使對(duì)其工作的評(píng)價(jià)必須是開(kāi)放的且面向最廣大人民群眾的。醫(yī)院檔案管理在建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要包括檔案資源的豐富性、服務(wù)的及時(shí)性和充分性以及管理的系統(tǒng)性，還必須包含和體現(xiàn)公眾對(duì)醫(yī)院檔案管理實(shí)踐活動(dòng)的建設(shè)性的意志。另外，醫(yī)院檔案管理活動(dòng)的評(píng)價(jià)主體，必須包含具有充分代表性和最充分的社會(huì)公眾，為醫(yī)院檔案管理實(shí)踐提供合法性基礎(chǔ)和社會(huì)動(dòng)力。“所以，醫(yī)院檔案管理應(yīng)當(dāng)從社會(huì)全面發(fā)展的角度出發(fā)，依靠社會(huì)力量大力進(jìn)行全社會(huì)醫(yī)療檔案信息建設(shè)和檔案信息化管理建設(shè)，以建立適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的醫(yī)院檔案資源管理體系[7]。”另外，醫(yī)院檔案管理部門應(yīng)與信息建設(shè)部門、其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織合作，更廣闊地開(kāi)發(fā)資源，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療檔案資源信息的網(wǎng)絡(luò)獲得、利用和傳播，進(jìn)一步提高檔案資源服務(wù)的水平。
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Abstract: in this paper the new public management theory basis, according to China's current national, explores the characteristics of Chinese public administrative mode.
Keywords: administrative system; Public management; Management mode
中圖分類號(hào)：D631.43文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
作為一種正在成長(zhǎng)著的公共管理新理論范式以及實(shí)踐模式，新公共管理是公共部門改革的必然產(chǎn)物。新公共管理倡導(dǎo)以顧客、結(jié)果和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的行政理念，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政體制和方式進(jìn)行了深刻地?fù)P棄。新公共管理有其新穎、合理之處，它反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。如何運(yùn)用新公共管理理論構(gòu)建中國(guó)特色公共管理模式，值得探討。
一、新公共管理模式的內(nèi)涵
新公共管理運(yùn)動(dòng)起源于英國(guó)、美國(guó)等西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，并逐步擴(kuò)展到包括中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的其他國(guó)家乃至全世界。在當(dāng)代，新公共管理經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展和完善，其作用和影響日益突出。新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其主要包括八個(gè)方面的內(nèi)容:讓管理者進(jìn)行管理;衡量業(yè)績(jī);產(chǎn)出控制;顧客至上;公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;采用私人部門的管理方式;改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。
新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位。“公共性”作為新公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，決定了新公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要；新公共管理模式力圖將政府市場(chǎng)化，冒著讓社會(huì)步入危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)讓市場(chǎng)扮演一個(gè)重要角色，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。一味注重實(shí)效的新公共管理模式由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)“績(jī)效”、“效率”的追求，反而易導(dǎo)致急功近利的短期行為。二、新公共管理理論應(yīng)用于我國(guó)行政管理改革的構(gòu)想
(一)加強(qiáng)政府的治理作用
。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，政府的管理職能正在經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的歷史變革。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各級(jí)政府普遍面臨一方面政府要放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于社會(huì)，另一方面政府還要承擔(dān)起培育市場(chǎng)主體和社會(huì)中介組織的任務(wù)。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)自主化管理，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，都要政府的支持和扶植。現(xiàn)階段我們?nèi)匀淮嬖谡苯訁⑴c市場(chǎng)活動(dòng)、政府管理經(jīng)濟(jì)的方式不夠規(guī)范，對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)仍然很多、有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍未形成，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用未能很好發(fā)揮的問(wèn)題。有鑒于此，當(dāng)前政府把注意力集中在了進(jìn)一步調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)和統(tǒng)一宏觀調(diào)控部門，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制、流通管理體制和金融監(jiān)管體制，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管力度的改革上。通過(guò)這樣的措施，可以進(jìn)一步重新構(gòu)建政府新的職能體系，明晰政府與市場(chǎng)各自的責(zé)任關(guān)系。使政府得以充分發(fā)揮在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的領(lǐng)導(dǎo)和治理作用。
(二)不斷改進(jìn)管理方式和手段。
受傳統(tǒng)體制的影響，我國(guó)政府管理的成本意識(shí)淡薄，龐大的財(cái)政支出不僅影響了政府形象，也妨礙了行政效率的提高。十六大提出了通過(guò)改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)來(lái)提高行政效率，降低行政成本的新思路。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，其對(duì)政府管理的影響表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府通過(guò)現(xiàn)代管理手段，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。
(三)理順中央和地方的職權(quán)。
要依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限。屬于中央職能范圍的事務(wù)由中央政府統(tǒng)一管理，屬于地方政府職能范圍的事務(wù)由地方政府自主管理；處理好中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。必須按照既有利于國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一，又要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的原則，依法明確劃分中央與地方的行政管理權(quán)限。中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系應(yīng)當(dāng)由憲法加以規(guī)定。
(四)大力推進(jìn)以事業(yè)單位為代表的管理體制改革。
按照政事分開(kāi)的原則，改革事業(yè)單位管理體制是我國(guó)今后機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。我國(guó)政府改革的重點(diǎn)是推進(jìn)政事分開(kāi)、管辦分離，加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，培育公共服務(wù)體系，遵循著“政企分開(kāi)—政事分開(kāi)—政社分開(kāi)”的歷史進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。在未來(lái)進(jìn)一步的體制改革中，建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制是一個(gè)必須認(rèn)真解決的問(wèn)題。中國(guó)事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個(gè)能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。
三、構(gòu)建有中國(guó)特色的公共管理模式
隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問(wèn)題。(一)建立新公共管理理念。
信息化和經(jīng)濟(jì)全球化正在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面飛速變化，帶來(lái)社會(huì)各個(gè)群體行為和要求的變化，也要求政府管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的方式必須發(fā)生變化。公共管理所涉及的轉(zhuǎn)變觀念實(shí)質(zhì)上是轉(zhuǎn)變對(duì)政府作用的定位認(rèn)識(shí)。新公共管理是公共部門應(yīng)對(duì)社會(huì)要求、順應(yīng)市場(chǎng)化浪潮的時(shí)代產(chǎn)物。新公共管理重視公共利益與個(gè)人利益相統(tǒng)一，重在公共利益上;強(qiáng)調(diào)政府組織與其公共組織相統(tǒng)一，重在政府組織上；主張社會(huì)問(wèn)題管理與資源管理相統(tǒng)一，重在問(wèn)題解決上；關(guān)注結(jié)果管理與過(guò)程管理相統(tǒng)一，重在結(jié)果管理上;提倡管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一，重在公平上;要求公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一，重在外部管理上。公共管理內(nèi)涵的本質(zhì)是公共性。這種公共性是社會(huì)性的升華或抽象。公共管理的主體、價(jià)值觀、手段、對(duì)象和目標(biāo)都體現(xiàn)了公共性，從而與私營(yíng)部門的管理區(qū)別開(kāi)了。公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)到對(duì)下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，等等，也都體現(xiàn)了公共性對(duì)公共管理的基本要求。
(二)準(zhǔn)確定位服務(wù)對(duì)象。
新公共管理以公共選擇等理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，主張建立一個(gè)“企業(yè)式政府”。一個(gè)政府官員，應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家或企業(yè)管理人員”，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。公民對(duì)政府的制約主要通過(guò)行使政治權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)，顧客對(duì)企業(yè)的控制主要通過(guò)購(gòu)買其商品和服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。為此，政府應(yīng)該以服務(wù)對(duì)象為顧客，以顧客為上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新公共管理將市場(chǎng)模式引入公共領(lǐng)域后，試圖運(yùn)用顧客驅(qū)使制度原理，迫使政府降低公共服務(wù)成本，提高效率和質(zhì)量。我國(guó)政府的主要精力和主要財(cái)力應(yīng)當(dāng)集中到滿足公共需求，為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上。“十一五”規(guī)劃綱要體現(xiàn)了這個(gè)要求，首次劃定了政府公共服務(wù)領(lǐng)域范圍，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)中，明確提出“基本公共服務(wù)明顯加強(qiáng)”，將更多的財(cái)力投向公共服務(wù)領(lǐng)域。
一、區(qū)域公共管理的理論模型
我國(guó)現(xiàn)今的行政管理體制是行政區(qū)行政管理體制，各地行政區(qū)只能在本地進(jìn)行行政管理，如果超出本地的行政管理范圍，其行政權(quán)力是無(wú)法涉及到的，行政結(jié)果也是無(wú)效的。我國(guó)的行政管理形式主要是自上而下的進(jìn)行管理，由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬下達(dá)任務(wù)，再由下屬將任務(wù)下達(dá)到下一層，一層連接一層，最后到基層，這種管理形式很有層次感，避免了管理中的混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高了行政效率。但是這種行政管理方式只能適用于行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)的方面的管理，對(duì)于跨區(qū)域之間的公共治理是無(wú)效的，主要是因?yàn)樾姓^(qū)行政的權(quán)力只能在本行政區(qū)有效，超出了管理區(qū)域，權(quán)力的行使是無(wú)效的。行政權(quán)力無(wú)法干涉外部區(qū)域的行政。這就出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，兩個(gè)行政區(qū)之間如果有同樣的公共問(wèn)題，以傳統(tǒng)的公共行政方式，各個(gè)政府只能解決本地區(qū)的問(wèn)題，不能解決外部區(qū)域的問(wèn)題，要想更好的解決問(wèn)題，兩個(gè)行政區(qū)之間就要相互合作。
由于公共管理治理模式與行政區(qū)行政的模式是不同的，所以區(qū)域公共管理之間要進(jìn)行合作管理，在傳統(tǒng)的公共管理模式中，各區(qū)域只對(duì)本區(qū)域的公共問(wèn)題進(jìn)行管理，雖然能夠解決公共問(wèn)題，但是，區(qū)域之間的界限確實(shí)永遠(yuǎn)存在的，導(dǎo)致了無(wú)法解決所有的區(qū)域公共問(wèn)題，所以，要想很有效的解決區(qū)域公共問(wèn)題，實(shí)行行政區(qū)域政府合作是最好的方法，只有行政區(qū)公共管理之間進(jìn)行有效的合作，才能對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行很好的解決。地方行政政府之間是屬于平等的關(guān)系，對(duì)于區(qū)域公共問(wèn)題，各政府之間共同管理，平等合作。
二、區(qū)域公共管理跨界治理新路徑
1.傳統(tǒng)區(qū)域政府合作治理途徑
傳統(tǒng)的區(qū)域治理途徑主要有三種方式。①行政首腦聯(lián)席會(huì)議制，由各區(qū)域行政首腦一起進(jìn)行商談，探討對(duì)公共問(wèn)題的解決方法；②建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作組織，主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域管轄區(qū)的公共問(wèn)題的解決處理，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的事務(wù)利益關(guān)系；③利用網(wǎng)絡(luò)途徑，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各政府進(jìn)行交流合作。
2.傳統(tǒng)區(qū)域政府合作中的問(wèn)題
傳統(tǒng)的治理模式雖然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的問(wèn)題。①對(duì)于行政首腦聯(lián)席會(huì)議，有些時(shí)候?qū)τ诠矄?wèn)題商討，會(huì)出現(xiàn)意見(jiàn)不合的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致合作失敗；②雖然建立了跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織，對(duì)公共區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行處理解決，但是這種組織沒(méi)有權(quán)威性，沒(méi)有相關(guān)的保護(hù)懲罰機(jī)制，導(dǎo)致了處理事務(wù)的效率較低；③作為網(wǎng)絡(luò)治理途徑，雖然代表多樣化的利益集團(tuán)，能夠?qū)⒐矄?wèn)題反映出來(lái)，但是卻無(wú)法提出有效的解決方法。另外，在進(jìn)行公共事務(wù)的處理時(shí)，會(huì)出現(xiàn)有些政府不合作的現(xiàn)象，導(dǎo)致了問(wèn)題無(wú)法解決。
3.整體性治理：區(qū)域政府合作治理新路徑
傳統(tǒng)的公共管理方法中存在很多問(wèn)題，而整體性治理則會(huì)很有效的解決這些問(wèn)題，整體性治理結(jié)合了傳統(tǒng)的公共性治理方式，通過(guò)各種形式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共問(wèn)題的協(xié)商解決。整體性治理為區(qū)域性政府合作治理提供了新思路，整體性治理以解決問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，建立了跨組織多功能的治理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)將整個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)都聯(lián)系起來(lái)，從而避免了各區(qū)域各自為政，視野狹窄的弊端，并且對(duì)各種問(wèn)題都進(jìn)行了有效的解決。區(qū)域公共管理整體性治理加強(qiáng)了各政府間的密切聯(lián)系，并提供了面向區(qū)域的公共服務(wù)。區(qū)域公共管理的整體性治理有效的解決了各政府之間不合作的問(wèn)題。
三、區(qū)域公共管理視域下的政府合作整體性治理路徑
1.構(gòu)建區(qū)域性整體政府
公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了更好的解決區(qū)域性公共問(wèn)題，進(jìn)行跨部門合作，組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。整體政府可以有組織、有效率的對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行解決，區(qū)域政府可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的公共性管理。
2.構(gòu)建整體性的治理模式
區(qū)域政府要有各行政區(qū)共同的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)建成，并賦予地方政府管理權(quán)，使政府雙方可以進(jìn)行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等級(jí)式治理模式，使其能夠進(jìn)行合作。合作式治理模式可以使雙方進(jìn)行協(xié)商討論對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行解決，對(duì)于較難的問(wèn)題，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行商討并解決。
3.構(gòu)建整體性治理能協(xié)調(diào)機(jī)制
對(duì)于區(qū)域性整體治理的協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面。①溝通機(jī)制，建立對(duì)話交流機(jī)制、協(xié)調(diào)組織以及網(wǎng)絡(luò)辦公制度等。加強(qiáng)內(nèi)部溝通；②建立利益分享補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)各地區(qū)間的合作發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕；③誘導(dǎo)與動(dòng)員機(jī)制，在區(qū)域公共管理政府的整體性合作下，利用誘導(dǎo)動(dòng)員機(jī)制可以促進(jìn)行動(dòng)者積極參與，通過(guò)各種宣傳方式，加強(qiáng)政府與人民的合作。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)實(shí)踐;發(fā)展;研究
一、公共管理的內(nèi)容
如今的公共管理是將現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會(huì)中的企業(yè)管理方法結(jié)合后作為管理思想的基礎(chǔ)，同時(shí)行政管理改革推動(dòng)了現(xiàn)今的公共管理的發(fā)展，通過(guò)行政管理的改革讓政府的職權(quán)行使范圍發(fā)生了改變，政府對(duì)組織涉及的政治活動(dòng)及其與政府的關(guān)系的管理一直在改進(jìn)，政府通過(guò)對(duì)這些事項(xiàng)的管理，使得非營(yíng)利組織的能夠發(fā)揮的作用更多。公共管理課程在大學(xué)及其以上的教育中都占用一定的地位，人們?cè)絹?lái)越重視公共管理的實(shí)際作用了。但是由于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制一直在調(diào)整、企業(yè)的管理方法也一直在改進(jìn)，公共管理所具備的作用以及運(yùn)行的手段也在變化著，所以對(duì)公共管理的研究還是有著很大的問(wèn)題。也正是因?yàn)檫@樣，我們才得盡早制定出一套比較科學(xué)的、完美的、效果明顯的管理方案，注重挖掘優(yōu)秀的、有潛力的公共管理人才。也因?yàn)楣补芾淼陌l(fā)展，政府現(xiàn)在所能夠行使的職權(quán)一直在改變，許多管理工作逐漸由非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)處理，組織對(duì)人才的吸引力越來(lái)越強(qiáng)，在這種情況下，政府部門開(kāi)始組織更多的招生工作，讓公共管理的學(xué)習(xí)以及實(shí)踐方法變得更加的科學(xué)有效，同時(shí)也使得公共管理的未來(lái)更加明媚。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)結(jié)合的結(jié)晶，公共管理的管理對(duì)象、管理目標(biāo)以及管理模式都非常明確。對(duì)于公共管理事業(yè)來(lái)說(shuō)，最重要的就是結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況。公共管理事業(yè)不只需要管理國(guó)家、政府的相關(guān)事務(wù)，還需要管理一些社會(huì)事務(wù)。公共管理的組成部分包括很多，例如慈善個(gè)人以及機(jī)構(gòu)、私人單位等等。公共性是公共管理的一個(gè)顯著特點(diǎn)，也就是按照法律的規(guī)定使用被賦予的公共權(quán)力，通過(guò)借助公共產(chǎn)品以及服務(wù)獲取公共的利益，與此同時(shí)還無(wú)條件的允許公共進(jìn)行監(jiān)督，這也可以說(shuō)是公共管理相較于其他管理的不同之處。
二、兩種管理的相同處與不同之處
人們開(kāi)始關(guān)注公共管理與行政管理已經(jīng)有很長(zhǎng)的一段時(shí)間了，而對(duì)于它們之間的關(guān)系也是備受關(guān)注。這兩種管理體制的對(duì)象、目標(biāo)、管理方式都有相同之處。想要分清此兩種的關(guān)系就必須要根據(jù)其產(chǎn)生的背景以及其所具備的意義來(lái)進(jìn)行分析方可。我國(guó)的行政管理通過(guò)產(chǎn)生、發(fā)展以及科學(xué)化最終形成如今的管理體系。而公共管理理論是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)的發(fā)展才形成的，所以說(shuō)公共管理體制可以是社會(huì)的折射，它已經(jīng)發(fā)展成為了一門學(xué)科專業(yè)。公共管理從最初的對(duì)政府行政管理研究轉(zhuǎn)向研究公共行政方向，再轉(zhuǎn)至公共政策以及公共管理方向。這兩者的不同之處在于：
（一）研究目標(biāo)不同。行政管理研究的是公共部門，通過(guò)對(duì)公共部門的行為進(jìn)行管理監(jiān)督來(lái)實(shí)行行政管理理論。而公共管理是對(duì)國(guó)家、政府以及社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，公共管理更注重公益性。公共管理的研究?jī)?nèi)容是政府管理用的方法，行政管理研究的是公共部門用的管理方法。
（二）管理性質(zhì)不同。公共管理側(cè)重的是為政府服務(wù)，但是行政管理側(cè)重的是為社會(huì)提供服務(wù)。
（三）權(quán)利的限制性不同。公共管理是政府對(duì)公共部的管理，政府所具有的公共權(quán)利很大，甚至需要對(duì)社會(huì)的一切生活負(fù)責(zé)，限制性較小。行政管理因側(cè)重的是社會(huì)公共事務(wù)，所以權(quán)利的限制性較大。但是無(wú)論權(quán)利大小都應(yīng)該將人民放于首位，這樣才能為社會(huì)做出更多貢獻(xiàn)。
三、借鑒意義
（一）管理方式的借鑒。我國(guó)的很多組織都一直偏向采用權(quán)力高度集中化的管理方式，權(quán)力集中在上層，下層的員工的自主性較小，領(lǐng)導(dǎo)與群眾難以進(jìn)行真正的交流，底層的實(shí)際情況難以被真正知曉，這也不利于人才的開(kāi)發(fā)和利用，這樣不利于促進(jìn)國(guó)家以及經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，在很大程度上這是限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家的進(jìn)步的。對(duì)于現(xiàn)今的這種等級(jí)森嚴(yán)的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該要進(jìn)行更正，將這種類似金字塔形的結(jié)構(gòu)管理形式換成水平式的結(jié)構(gòu)管理形式能夠幫助公共管理的管理范疇擴(kuò)大，同時(shí)還能讓信息更加開(kāi)放化，組織間的信息溝通更加頻繁也能幫助行政管理的實(shí)行。
（二）服務(wù)方向的借鑒。現(xiàn)今的中國(guó)正在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)的更新階段，怎樣讓政府的職權(quán)也隨之產(chǎn)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)換，同時(shí)又能夠成功的改革政府體制是現(xiàn)今的比較重要的問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家的調(diào)節(jié)市場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)政策的政策首先要進(jìn)行完善，根據(jù)實(shí)際的情況安排市場(chǎng)資源，借助法律的威力促進(jìn)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的控制。另外就是要確實(shí)把公共服務(wù)作為政府職權(quán)的重點(diǎn)，準(zhǔn)確的區(qū)分政府組織和以及非營(yíng)利組織的具體權(quán)力以及工作范疇。
（三）加大業(yè)績(jī)與效果的借鑒。加大對(duì)業(yè)績(jī)與效果的管理對(duì)于體制改革來(lái)說(shuō)也是其中所必不可缺少的重要部分。傳統(tǒng)的業(yè)績(jī)與效果管理只是浮于表面，并未將其與法律聯(lián)系起來(lái)，所以落實(shí)起來(lái)效果不佳。所以我們可以通過(guò)借助人大立法，以加強(qiáng)業(yè)績(jī)與效果的管理力度。同時(shí)也需要注意對(duì)職員的評(píng)估與專業(yè)素質(zhì)考察，要將服務(wù)于人民的理念灌輸、落實(shí)到日常工作中，建立起一個(gè)真正的服務(wù)型政府。
四、結(jié)語(yǔ)
總的來(lái)說(shuō)，公共管理以及行政管理存在著很多的相似點(diǎn)，并且它們也一直備受社會(huì)的關(guān)注。所以在我們實(shí)際工作中分辨出它們的內(nèi)在聯(lián)系以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所具備的作用。當(dāng)然我們也了解到只有政府體制出現(xiàn)改革才會(huì)有政府職權(quán)的真正改革，這樣公共管理才能更好地在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中做出成效。
參考文獻(xiàn)
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[關(guān)鍵詞]海洋行政管理海洋管理行政管理公共管理
隨著陸域資源的稀缺性越來(lái)越大，海洋資源逐漸引起各國(guó)的重視，海洋的地位也日益凸顯，世界各國(guó)都在不同程度上加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)海甚至公海的開(kāi)發(fā)。由此，海洋管理的重要性與日俱增。盡管各國(guó)政府和學(xué)術(shù)界都對(duì)海洋管理表現(xiàn)出極大的熱忱，但實(shí)際上關(guān)于海洋管理的涵義及學(xué)科構(gòu)建尚沒(méi)有一個(gè)清晰統(tǒng)一的框架。尤其是海洋行政管理，沒(méi)有一個(gè)明確的定位。
當(dāng)前對(duì)海洋行政管理的界定主要集中在兩個(gè)角度：一是從行政法的角度對(duì)海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一書(shū)即是按照行政法的角度來(lái)編撰。二是從管理學(xué)的角度闡述了海洋管理和海洋行政管理的關(guān)系，如鄭敬高等人編撰的《海洋行政管理》一書(shū)。但是目前尚沒(méi)有學(xué)者從公共管理的角度加以論述。而明確海洋行政管理在公共管理中的學(xué)科地位，不僅有利于海洋行政管理（學(xué)）自身的理論構(gòu)建和發(fā)展，而且可以從一種全面的視角來(lái)審視海洋行政管理與其它海洋管理概念的關(guān)系，有利于整個(gè)管理學(xué)科的完善和發(fā)展。本文嘗試從公共管理的學(xué)科角度對(duì)海洋行政管理的定位及構(gòu)建作一初步的探討。
一、海洋管理與海洋行政管理
關(guān)于海洋管理與海洋行政管理的關(guān)系，部分的學(xué)者已經(jīng)作了一定的闡述。鹿守本把海洋管理的對(duì)象分為自然系統(tǒng)對(duì)象；海洋使用者和海上活動(dòng)者對(duì)象兩部分，將海洋管理定義為：“在海洋事業(yè)（含開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、權(quán)益、研究等）活動(dòng)中發(fā)生的指揮、協(xié)調(diào)、控制和執(zhí)行實(shí)施總體過(guò)程中所產(chǎn)生的行政與非行政的一般職能，即是海洋管理。”[1]（P49）鹿守本對(duì)海洋管理的定義著眼于一般管理的角度，未體現(xiàn)出對(duì)海洋行政管理與其他管理的區(qū)別。鄭敬高對(duì)其作了進(jìn)一步的闡述，把人類以海洋為對(duì)象的實(shí)踐活動(dòng)和以這種實(shí)踐活動(dòng)為對(duì)象的管理活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái)，前者稱為海洋管理，后者為海洋行政管理。[2]或者更為詳細(xì)一些，前者稱為海洋經(jīng)營(yíng)管理，后者稱為海洋行政管理。筆者也認(rèn)同這種劃分，只是認(rèn)為海洋行政管理還應(yīng)該包括政府對(duì)自身介入海洋活動(dòng)的管理，因此，海洋行政管理的定義可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政機(jī)關(guān)及其人員依法對(duì)自身及社會(huì)組織介入海洋活動(dòng)的管理行為。他至少應(yīng)該包括兩個(gè)層面的含義：一是政府在介入海洋活動(dòng)過(guò)程中對(duì)自身的管理；二是海洋行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)其他主體在海洋活動(dòng)中的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)控。
此外，筆者更傾向于將海洋行政管理理論作為海洋管理理論的發(fā)展主體。首先完善海洋行政管理，由此帶動(dòng)海洋經(jīng)營(yíng)管理的發(fā)展，其學(xué)科的發(fā)展脈絡(luò)與陸域的有所不同，甚至截然相反。如果說(shuō)陸域管理理論沿著一條“企業(yè)管理理論——一般管理理論——行政管理理論（包括公共管理理論）”的脈絡(luò)發(fā)展，后者的發(fā)展更多的建立在對(duì)前者理論的借鑒上，那么海洋領(lǐng)域管理理論則應(yīng)該相反。其脈絡(luò)是“海洋行政管理——一般海洋管理理論——私人海洋管理理論”。其原因主要在于：
1.海洋實(shí)踐活動(dòng)更具公共性，需要政府行為的有效介入。人類誕生于陸地，發(fā)展于陸地，在陸地上的活動(dòng)較之海洋，成本較低，個(gè)人和私人組織有能力支撐自己活動(dòng)的成本，且收益的周期較短，個(gè)人和私人組織也愿意為其活動(dòng)進(jìn)行投資。因此，在陸域，私人管理的理論占據(jù)主要地位，行政管理理論的發(fā)展有賴于借鑒私人管理理論的發(fā)展。而海洋活動(dòng)和陸域活動(dòng)不同，其不可預(yù)測(cè)性較之陸地要大的多。個(gè)人和私人組織在面對(duì)海洋活動(dòng)時(shí)，由于力量和承受能力的有限，或是不愿過(guò)多的介入，或是其開(kāi)發(fā)多帶有短視效能，其成本—收益比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于陸地，影響對(duì)海洋的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。換言之，人類探索海洋規(guī)律的活動(dòng)，其“公共性”更加明顯，這種具有不可分割性的規(guī)律探求，由政府來(lái)提供更為適合。政府在介入海洋活動(dòng)時(shí)，必然需要建立對(duì)自身活動(dòng)有效管理的理論體系，海洋行政管理的價(jià)值正是體現(xiàn)于此。
2.海洋活動(dòng)具有更強(qiáng)的外部性。所謂外部性（externalities），即不屬于買賣或交易雙方的預(yù)測(cè)，但卻是組織運(yùn)作過(guò)程中可能產(chǎn)生的事物。[3]（P9）它體現(xiàn)出一種活動(dòng)不僅產(chǎn)生活動(dòng)者所希望的或只影響他自己的結(jié)果，而且對(duì)他人和環(huán)境造成影響。通常而言，活動(dòng)的外部性傾向于特指其負(fù)外部性。絕大多數(shù)海洋活動(dòng)都產(chǎn)生影響公共利益的負(fù)外部性，尤其是海洋環(huán)境的破壞更是具負(fù)外部性的公共問(wèn)題。海洋行政管理的主要任務(wù)之一是就這些外部性很強(qiáng)，影響公共利益的海洋管理活動(dòng)進(jìn)行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活動(dòng)的外部性。[4]（P39）
3.海洋活動(dòng)涉及更多重要的利益主體，其協(xié)調(diào)需要政府的參與和主持。尤其是當(dāng)今社會(huì)，世界各國(guó)都加強(qiáng)對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)。美國(guó)在1998年全國(guó)海洋工作會(huì)議上提出了開(kāi)發(fā)、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源的建議，并從2001年起對(duì)海洋環(huán)境和法規(guī)進(jìn)行全面研究，對(duì)國(guó)家海洋管理政策重新做出全面評(píng)估，從而為21世紀(jì)美國(guó)海域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)政策勾出基本框架，在此基礎(chǔ)上又于2004年4月了一份長(zhǎng)達(dá)514頁(yè)的研究報(bào)告。1997年日本在《海洋開(kāi)發(fā)年度推進(jìn)計(jì)劃》中，已經(jīng)把“探求新的海洋開(kāi)發(fā)的可能性，立足于國(guó)際角度推進(jìn)海洋的開(kāi)發(fā)”作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則確立起來(lái)。[5]各國(guó)對(duì)海洋資源的爭(zhēng)奪，不可避免的會(huì)發(fā)生利益摩擦，我國(guó)如果要在海洋開(kāi)發(fā)和利用方面取得成效，不僅需要完善國(guó)內(nèi)的開(kāi)發(fā)管理，而且需要探求國(guó)際開(kāi)發(fā)的協(xié)作和協(xié)調(diào)。這兩方面都屬于海洋行政管理的研究范疇。
如果將海洋行政管理作為海洋管理理論的發(fā)展主體，即將探索政府管理行為作為重點(diǎn)，那么，首先需要解決的一個(gè)問(wèn)題就是：如何界定海洋行政管理與行政管理、公共管理之間的關(guān)系？三者關(guān)系的明確是海洋行政管理進(jìn)一步發(fā)展的前提。
二、海洋行政管理、行政管理與公共管理
上個(gè)世紀(jì)末，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)決定進(jìn)行學(xué)科結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其重大舉措之一是設(shè)立公共管理一級(jí)學(xué)科，下設(shè)行政管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生管理、土地資源管理等五個(gè)二級(jí)學(xué)科。作為一級(jí)學(xué)科的公共管理學(xué)，其研究對(duì)象和范疇可以劃分為三個(gè)層次：政府自身的運(yùn)作和管理；政府對(duì)社會(huì)不同領(lǐng)域的管理（部門公共政策和管制）；非政府公共部門的內(nèi)部運(yùn)作和管理(如學(xué)校和醫(yī)院的內(nèi)部管理)。[6]但實(shí)際上，公共管理學(xué)科的五個(gè)二級(jí)學(xué)科，對(duì)這三個(gè)層次的劃分并不明顯，或者說(shuō)，很難界定五個(gè)二級(jí)學(xué)科到底應(yīng)該歸屬哪一個(gè)層次，它們之間更多的是一種重疊和交叉的關(guān)系。尤其是面對(duì)新的領(lǐng)域擴(kuò)充時(shí)，很難明確新領(lǐng)域的學(xué)科地位，至少現(xiàn)在的學(xué)科體系就并沒(méi)有凸顯海洋行政管理的位置。[1]這說(shuō)明當(dāng)前的公共管理學(xué)科體系存在需要完善的地方。周志忍為公共管理的學(xué)科發(fā)展提出了兩條思路：第一，公共管理應(yīng)該留有向外發(fā)展的余地，隨著社會(huì)需求和基礎(chǔ)條件的成熟，增設(shè)或新添其他的二級(jí)學(xué)科，只是增設(shè)的二級(jí)學(xué)科應(yīng)該著眼橫向分工的專業(yè)領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)等，而不是具有綜合特征的學(xué)科；第二，將行政管理作為公共管理學(xué)的基礎(chǔ)和平臺(tái)，建立開(kāi)發(fā)式的學(xué)科體系，即行政管理與其他的四個(gè)二級(jí)學(xué)科不是并列關(guān)系，而是某種基干與分支的關(guān)系。在不變動(dòng)現(xiàn)有的學(xué)科體系下，可以容納增加的研究領(lǐng)域。[7]
暫且不論這兩種思路，哪一條更有利于公共管理學(xué)科的發(fā)展，我們所關(guān)注的是，對(duì)于海洋行政管理的發(fā)展，哪一條思路更有力呢？如果選擇第一條思路，作為與土地資源管理并列的二級(jí)學(xué)科，海洋行政管理稱為“海洋資源管理”更為合適一些，這就面臨著學(xué)科名稱的再次變化。[2]筆者傾向于第二條思路，即海洋行政管理以行政管理為學(xué)科平臺(tái)，將行政管理的理論體系作為基礎(chǔ)，借鑒其他二級(jí)學(xué)科的成果，逐漸完善自身的學(xué)科體系。其原因主要有以下三個(gè)方面：
1.可以厘清海洋管理的學(xué)科類別，完善各自的發(fā)展。如上所述，當(dāng)前海洋管理與海洋行政管理的關(guān)系存在一定的模糊，本文贊同海洋管理劃分為海洋經(jīng)營(yíng)管理和海洋行政管理，而且以后者為主體的觀點(diǎn)。若堅(jiān)持第一條思路則面臨“海洋資源管理”概念的誕生，如何界定海洋管理、海洋經(jīng)營(yíng)管理、海洋資源管理和海洋行政管理之間的關(guān)系，又是一個(gè)新的課題。這將為整個(gè)海洋管理的發(fā)展人為增設(shè)一些壁壘，不利于學(xué)科的相互借鑒和發(fā)展。
2.當(dāng)前海洋行政管理的學(xué)科構(gòu)建不足以成為一級(jí)獨(dú)立的學(xué)科。至少到目前為止，我國(guó)關(guān)于海洋行政管理的研究還處于起步階段。其自身的理論體系不僅不能和行政管理相提并論，也遠(yuǎn)不如其他的四個(gè)二級(jí)學(xué)科。海洋行政管理所借鑒的行政管理理論，要遠(yuǎn)多于自身的獨(dú)特理論。將海洋行政管理歸屬于行政管理的一個(gè)研究系統(tǒng)，一方面可以繼續(xù)沿著當(dāng)前的研究脈絡(luò)發(fā)展下去，繼續(xù)借鑒，另一方面也不會(huì)與當(dāng)前的公共管理學(xué)科體系發(fā)生沖突。有利于整個(gè)公共管理學(xué)科的發(fā)展。
3.海洋行政管理以行政管理為學(xué)科平臺(tái)，可以突出海洋行政管理以完善政府行為為核心的學(xué)科特點(diǎn)。如上所述，與陸上管理行為和理論的發(fā)展脈絡(luò)不同，海洋活動(dòng)的有效開(kāi)展需要政府組織強(qiáng)有力的介入。行政管理學(xué)作為一門探索如何有效提高政府效率和加強(qiáng)政府行為的學(xué)科，經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，在如何管理政府和政府如何管理方面，積累的大量的理論和經(jīng)驗(yàn)。這些理論和經(jīng)驗(yàn)如果作為海洋行政管理學(xué)發(fā)展的基石，可以在較短的時(shí)間內(nèi)有效的促進(jìn)海洋行政管理學(xué)的發(fā)展和學(xué)科完善。
三、海洋行政管理的學(xué)科構(gòu)建
在明確了海洋行政管理的內(nèi)涵和學(xué)科定位后，如何構(gòu)建海洋行政管理學(xué)的學(xué)科體系，也是一個(gè)需要面對(duì)的課題。當(dāng)然，國(guó)內(nèi)外的部分學(xué)者對(duì)于海洋行政管理的研究在范疇上作了一定的詮釋。美國(guó)的J.M阿姆斯特朗和P.C賴納在他們合著的《美國(guó)海洋管理》一書(shū)中，將國(guó)家對(duì)海洋活動(dòng)的管理分為十項(xiàng)職能：組織海洋研究；從事海洋資料的收集、存儲(chǔ)與分配；財(cái)政贊助；稅收；監(jiān)測(cè)；實(shí)施法律；解決沖突；制定政策；制定法規(guī)；制定規(guī)范等。而國(guó)內(nèi)的學(xué)者鄭敬高在《海洋行政管理》一書(shū)中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制；海洋立法與執(zhí)法管理；海洋政策與決策；海洋權(quán)益管理；海洋資源管理；海洋環(huán)境管理等幾個(gè)方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書(shū)主要從行政法的角度進(jìn)行闡述，全書(shū)的體系也類似于行政法教材的體系。[9]
筆者在綜合不同學(xué)者的分類基礎(chǔ)上，根據(jù)行政管理的學(xué)科構(gòu)建，認(rèn)為海洋行政管理的學(xué)科體系，主要應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：
1.海洋職能。其內(nèi)容主要涉及國(guó)家在海洋活動(dòng)中的職責(zé)定位，政府應(yīng)該介入何種海洋活動(dòng)，介入的程度多大，應(yīng)該采取何種方式介入，以及隨著海洋環(huán)境和行政環(huán)境的變化，政府應(yīng)該做出何種反應(yīng)。
2.海洋制度。針對(duì)海洋職能，國(guó)家在履行職能的過(guò)程中，應(yīng)該建立何種的組織體系，其機(jī)構(gòu)的設(shè)立、權(quán)責(zé)、相互關(guān)系等一系列內(nèi)容；此外，權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)海洋管理的立法，行政機(jī)關(guān)涉及海洋方面的行政立法，都應(yīng)該屬于這一層面。
3.海洋戰(zhàn)略。盡管傳統(tǒng)的行政管理理論并沒(méi)有涉及戰(zhàn)略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理將戰(zhàn)略管理作為政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并且要將戰(zhàn)略思維融入行政管理的所有階段之中。[8]對(duì)于海洋行政管理而言，其戰(zhàn)略思維更為重要。戰(zhàn)略的涵義本來(lái)就蘊(yùn)含著一種競(jìng)爭(zhēng)，世界各國(guó)對(duì)海洋資源的爭(zhēng)奪，正是戰(zhàn)略思維的體現(xiàn)。海洋戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于探討海洋環(huán)境和海洋資源的變化，海洋未來(lái)的國(guó)際地位，世界各國(guó)針對(duì)海洋的舉措，以及我國(guó)如何保護(hù)領(lǐng)海和有效參與公海開(kāi)發(fā)。
4.海洋決策。提高政府決策的科學(xué)化水平是公共政策研究的主要內(nèi)容，海洋決策的研究范疇同樣應(yīng)該立足于此。在借鑒公共政策的理論模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合海洋戰(zhàn)略和海洋環(huán)境，提高政府的海洋政策水平。
5.海洋實(shí)施。即海洋立法或海洋決策做出后，海洋行政機(jī)關(guān)及其人員貫徹法規(guī)和政策的全部活動(dòng)或整個(gè)過(guò)程。它至少包括五個(gè)方面的內(nèi)容：海洋行政指揮、海洋行政溝通、海洋行政協(xié)調(diào)、海洋監(jiān)控和海洋方法。海洋實(shí)施應(yīng)該是整個(gè)海洋行政管理內(nèi)容最為龐雜的部分，也應(yīng)該成為其他海洋管理汲取海洋行政管理理論和方法的主要部分。
6.海洋財(cái)政。主要涉及政府在海洋管理活動(dòng)中的財(cái)政支出和財(cái)政收入。它包括兩個(gè)方面：一是權(quán)力機(jī)關(guān)如何界定海洋開(kāi)發(fā)的財(cái)政支出在整個(gè)財(cái)政預(yù)算中的比例和地位；二是政府如何利用財(cái)政手段有效的調(diào)控整個(gè)海洋開(kāi)發(fā)的進(jìn)度和規(guī)模，以達(dá)到海洋開(kāi)發(fā)的最佳效果。
7.海洋倫理。主要探討在開(kāi)發(fā)海洋資源的過(guò)程中，人類與海洋之間的關(guān)系、海洋環(huán)境保護(hù)與海洋資源利用之間的關(guān)系、海洋長(zhǎng)期利用與近期利用之間的關(guān)系、各國(guó)在公海的行為規(guī)范等。
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OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement
[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.
[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement
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二十世紀(jì)中后期出現(xiàn)了新行政管理理論，其核心觀點(diǎn)在于尊重公民的權(quán)力和意愿，主張社會(huì)正義和社會(huì)公平，反對(duì)濫用權(quán)力和行政無(wú)能，提出變革妨礙實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的政策和制度結(jié)構(gòu)，突出政府行政管理的公共性質(zhì)，構(gòu)建新型的政府組織形式。
“先做該做的事，再把它做好”不僅僅是戰(zhàn)略管理的基本出發(fā)點(diǎn)，也是行政創(chuàng)新必須考慮的基本原則，要形成有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的體制機(jī)制，更大程度發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。要建立落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制機(jī)制，必須著力推進(jìn)行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。
政府創(chuàng)新要從無(wú)限型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，合理定位政府職能，避免政府錯(cuò)位、越位，增強(qiáng)其糾位、補(bǔ)位功能，不斷減少行政成本和交易成本，提高政府管理效率和效果。政府創(chuàng)新要從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制向社會(huì)本位、民本位體制轉(zhuǎn)變，以公眾為導(dǎo)向，不是以部門、職能為導(dǎo)向，更不能以數(shù)量、規(guī)模為導(dǎo)向，使政府的各項(xiàng)資源投入和服務(wù)能真正而有效地符合民眾的需求。
政府創(chuàng)新要從行業(yè)責(zé)任型向國(guó)家責(zé)任型轉(zhuǎn)變，行業(yè)管理的根本不是對(duì)行業(yè)的發(fā)展壯大負(fù)責(zé)，而是對(duì)國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，要摒棄行業(yè)保護(hù)主義，淡化部門利益，強(qiáng)化國(guó)家利益和社會(huì)效益，對(duì)國(guó)家和人民負(fù)責(zé)。
政府創(chuàng)新要從回應(yīng)性政府向前瞻性政府轉(zhuǎn)變，即由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，不要忙碌于面向問(wèn)題的處理和轟轟烈烈的項(xiàng)目運(yùn)作，而提倡建立長(zhǎng)效的管理機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，更加關(guān)注前瞻性的研究與決策，實(shí)施戰(zhàn)略管理。
交通行業(yè)管理創(chuàng)新的基本原則是轉(zhuǎn)變職能、準(zhǔn)確定位、長(zhǎng)效管理、提高效率，不能錯(cuò)位，也不要越位。
“不錯(cuò)位”就是一方面要求政府部門要站在國(guó)家的高度履行職能，為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和民眾服務(wù)，另一方面要站在使用者的角度進(jìn)行管理，摒棄行業(yè)保護(hù)主義，淡化部門利益，強(qiáng)調(diào)整體利益和社會(huì)效益，自覺(jué)打造綜合運(yùn)輸體系。
“不越位”就是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府要不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，尊重市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，讓權(quán)、放權(quán)于市場(chǎng)，提高政府管理效率和市場(chǎng)效益。同時(shí)政府管理職能要清晰，責(zé)權(quán)明確。
交通行業(yè)管理創(chuàng)新要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面提高政府執(zhí)政能力，努力建設(shè)責(zé)任交通、法制交通、能力交通、效率交通與和諧交通。要樹(shù)立科學(xué)的管理和服務(wù)理念，建設(shè)一個(gè)對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)任的交通行業(yè)主管部門；要切實(shí)加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從人治和權(quán)治向法治的轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)有法可依，更要保障有法必依；要通過(guò)創(chuàng)新不斷加強(qiáng)宏觀管理能力和公共服務(wù)能力；要強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)和成本意識(shí)，整合行政資源，提高行政效率，降低行政成本和交易成本；要努力實(shí)現(xiàn)交通與社會(huì)的和諧，與社會(huì)共同發(fā)展進(jìn)步，增加就業(yè)，提高人民生活質(zhì)量。
第一，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正處于快速增長(zhǎng)的階段，行政管理的體制與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的聯(lián)系十分密切。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，并且人口眾多，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力都不盡相同，相比于其他發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家，我國(guó)的生產(chǎn)力水平仍然存在一定的欠缺。在社會(huì)矛盾逐漸得到凸顯的今天，生產(chǎn)力水平的發(fā)展仍然是當(dāng)前行政管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。做好行政管理體制改革工作，是打造具有特色化、民主、法制化、創(chuàng)新化政府行政服務(wù)的關(guān)鍵。
第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展對(duì)行政管理提出了更高的要求。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，不斷完善，并且逐漸體現(xiàn)出我國(guó)的特點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，越來(lái)越多的政策出臺(tái)，使得我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，并且為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展鋪墊了良好的政策環(huán)境。新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府的職能也發(fā)生了很大的變化，如何更好地對(duì)宏觀調(diào)控能力進(jìn)行提高，并且構(gòu)建統(tǒng)一、開(kāi)放化的市場(chǎng)體系成為了當(dāng)前的工作重點(diǎn)需求。通過(guò)行政管理制度的改革，可以更好地實(shí)現(xiàn)政府的管理創(chuàng)新，并且將社會(huì)主義制度的優(yōu)越性進(jìn)行發(fā)揮，為我國(guó)社會(huì)的發(fā)展提供良好的制度保障，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供良好的創(chuàng)新推動(dòng)力。
第三，行政管理改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、特色發(fā)展是非常必要的。行政管理體制改革工作的開(kāi)展，需要采取循序漸進(jìn)的方式和原則，并且與其他經(jīng)濟(jì)、政治體制改革進(jìn)行配套。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)較為復(fù)雜，行政管理工作的開(kāi)展，也要與之進(jìn)行更好的適應(yīng)，并且堅(jiān)持正確的理論方針，不斷地開(kāi)拓進(jìn)取，為行政管理制度的改革提供良好的基礎(chǔ)，更好地突出行政體制改革的特色性與創(chuàng)新性。
二、行政管理體制改革工作的開(kāi)展核心與重點(diǎn)
第一，明確思想。在開(kāi)展行政管理體制改革時(shí)，要明確思想，并且關(guān)注核心問(wèn)題。行政體制的改革，要將政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政社分開(kāi)作為工作的核心內(nèi)容，充分地將市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行發(fā)揮。各級(jí)政府要樹(shù)立相應(yīng)的責(zé)任思想，對(duì)于自身的審批過(guò)程進(jìn)行改革，規(guī)范政府權(quán)力。不同部門和崗位要確立不同的權(quán)責(zé)，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會(huì)組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
第二，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。在開(kāi)展宏觀調(diào)控的過(guò)程中，要對(duì)于調(diào)控的體系和機(jī)制進(jìn)行不斷的調(diào)整，對(duì)宏觀調(diào)控的效果進(jìn)行有效的強(qiáng)化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于快速政治的階段，農(nóng)業(yè)化、農(nóng)業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進(jìn)，并且各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都處于快速增長(zhǎng)的階段。面對(duì)快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，要對(duì)當(dāng)前人口問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等進(jìn)行深入的研究，并且以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定性為目標(biāo)，制定相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策，將穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、就業(yè)增長(zhǎng)，促進(jìn)從而對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第三，確定政府職能范圍和改革目標(biāo)。在行政管理體制改革的過(guò)程中，要對(duì)于改革目標(biāo)進(jìn)行確立，并且將構(gòu)建社會(huì)主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過(guò)程匯總，要對(duì)于制度、機(jī)制以及體制等多方面進(jìn)行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應(yīng)該實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務(wù)性與公正性的特點(diǎn)。
第四，行政管理內(nèi)容的確定。在公共管理職能的確定上，要對(duì)于公共的責(zé)任和權(quán)利進(jìn)行明確，并且關(guān)注優(yōu)勢(shì)的公共領(lǐng)域，集中精力針對(duì)于當(dāng)前社會(huì)中的熱點(diǎn)問(wèn)題（公共醫(yī)療、公共教育、社會(huì)保障以及公共科技等）進(jìn)行服務(wù)。在行政權(quán)利體制的確定上，要保證相關(guān)權(quán)力行為的約束力度。行政管理機(jī)制的改革，必須要對(duì)于人民、法律以及立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行負(fù)責(zé)。在公共組織體系的構(gòu)建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進(jìn)行分離，進(jìn)而提高公共組織體系的科學(xué)性與規(guī)范性。在公共治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新上，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)補(bǔ)給結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，并且采取分權(quán)化和自治化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模型，落實(shí)基層、地方與社區(qū)自治相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。另外，在公共效能管理上，要對(duì)于公共行政管理活動(dòng)進(jìn)行關(guān)注，對(duì)于服務(wù)流程進(jìn)行不斷的完善，充分地落實(shí)政務(wù)公開(kāi)化的要求，保證行政活動(dòng)符合經(jīng)濟(jì)性、效能性的原則，提高行政服務(wù)的質(zhì)量。
第五，管理機(jī)制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實(shí)現(xiàn)政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的基本需求。在管理機(jī)制創(chuàng)新上，要關(guān)注政務(wù)公開(kāi)的落實(shí)，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過(guò)程中，也要對(duì)于決策過(guò)程進(jìn)行合理的調(diào)整，并且落實(shí)相關(guān)責(zé)任，提高決策的民主性與科學(xué)性。政府還要提高法制建設(shè)水平，落實(shí)依法行政，并且推進(jìn)電子政務(wù)，調(diào)整和再造政府管理流程。對(duì)于公共危機(jī)管理上，要提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，改進(jìn)和完善當(dāng)前危機(jī)管理制度。與此同時(shí)，政府還要積極推進(jìn)績(jī)效管理制度的落實(shí)，設(shè)立政府管理質(zhì)量獎(jiǎng)，并且行政問(wèn)責(zé)制度，提高行政監(jiān)督能力。
三、結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問(wèn)題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開(kāi)鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見(jiàn)不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見(jiàn)和盤(pán)托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。
1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。
2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。
3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。
（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。
(一)關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上,可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó),就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形,以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái),是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運(yùn)作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上,又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程,而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn);二是管理性質(zhì)不同,傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性;三是管理手段不同,傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經(jīng)濟(jì)手段;工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn),更要著力找出二者的差異處,以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
(二)關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí),我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí),我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為,就宏觀而論,世上所有的公共事務(wù)可分為三類:一是國(guó)家公共事務(wù),二是政府公共事務(wù),三是社會(huì)公共事務(wù)。
1•國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能:①立法;②司法;③執(zhí)行、行政管理。”①這是廣義的政府(國(guó)家)觀。應(yīng)當(dāng)指出,這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家,即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和,制定法律、法規(guī),維護(hù)社會(huì)秩序等,側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的,關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2•政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書(shū)》指出:“政府—詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序,就這一方面而言,政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn),政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”②應(yīng)當(dāng)指出,這是狹義的政府,它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。③
3•社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義,而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”,這里的“社會(huì)”,即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域,它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括:教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè);社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密,同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象,因此,它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。④如前所述,公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類,因此,我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一,用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述,公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的,因此,“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一,然而,比較而言,只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1•國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言,國(guó)家不是從來(lái)就有的,國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面,這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí),不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’內(nèi),這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。⑤因此,國(guó)家來(lái)自社會(huì),國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā),認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,在國(guó)家產(chǎn)生之前,人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下,每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而,每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候,產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅,于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商,將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”,權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程,而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核心的社會(huì)契約學(xué)說(shuō),把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突,把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果,從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,這固然不對(duì),但是,它肯定了消除沖突,維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此,社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果,是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量,是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有,國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的,而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí),國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外,國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同,對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō),國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言,社會(huì)越向前發(fā)展,社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng),國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小,作用的強(qiáng)度也越弱。由此,國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì):在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí),國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展;政治性、統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之,國(guó)家存在于社會(huì)之中,以社會(huì)的存在為基礎(chǔ),我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。
2•政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府,與國(guó)家一樣,僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系,既不是從來(lái)就有的,也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分,不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能,也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中,注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有,歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同,并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志,而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求,如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力,那么,這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說(shuō),政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向,而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向,其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。
3•社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者———各種社會(huì)性組織,它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì),各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的,是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng),這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下,整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理,規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?在對(duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織,社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流,不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性,擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分,向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
(二)公共管理對(duì)象的社會(huì)性
公共管理的對(duì)象,即公共管理客體,就是社會(huì)(這是廣義的“社會(huì)”)公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同,社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里,可以說(shuō),公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而,我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性,也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性,可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1•公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu),而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務(wù)的管理者,即公共管理的主體,就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2•公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的,在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。正如所揭示的,國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”⑥,是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣,在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中,運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治,也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ),以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”⑦他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”⑧這些論斷表明,理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論,也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反,而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上,揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),指出:“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”⑥這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò),它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式,它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此,國(guó)家、政府的公共性(社會(huì)性)特征,主要的表現(xiàn)在于,它是整個(gè)社會(huì)的正式代表,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。此外,還要認(rèn)識(shí)到,為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的,也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益,有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù),如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng),主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí),樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念,正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下,采用新的統(tǒng)治手段與方法,從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固,實(shí)現(xiàn)其自身的利益。應(yīng)當(dāng)指出,這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇,現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的,是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的,因此,資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述,是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的,我們不能因此而抹煞它的存在。
(三)公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性
1•公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面,公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量,而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論,基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo),忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代,長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望,構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo):其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài),即以公眾———公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提;其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài),即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性,以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo),倡導(dǎo)民主行政,是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此,這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向,納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論,有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2•公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與,以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與,主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響,通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束,以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等,從自身利益的關(guān)心和實(shí)現(xiàn)角度,影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面,由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段,把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化,將其投放市場(chǎng),由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供;對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供,也改用合同的形式,以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段,交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面,也由原來(lái)的“黑箱”操作,變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”,讓社會(huì)公眾知曉,讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容,隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行,使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化,實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。總之,無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分;無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵,并以其為一個(gè)重要依據(jù),搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè),包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題
上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具,一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器(包括政府)是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此,歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性,這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言,就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織,也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征,其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體,不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。
(一)公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1•公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ),政治性寓于社會(huì)性之中,沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí),一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用,堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2•政治性是社會(huì)性的保證,社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里,沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性,實(shí)際上,沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性,在階級(jí)社會(huì)里,不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi),社會(huì)難以存在,更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
(二)積極創(chuàng)造條件,不斷向最高(終)目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看,從時(shí)間論,社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了,國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡,而社會(huì)將長(zhǎng)期(不是永遠(yuǎn))存在著。再者,從空間論,廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì),包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在,而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分,簡(jiǎn)言之,社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論,政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段,社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),著手當(dāng)前,正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作,為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程!
